PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 15/2004 vp
Hallituksen esitys tiedon saannista, yleisön osal- listumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vi- reillepano-oikeudesta ympäristöasioissa teh- dyn yleissopimuksen hyväksymisestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta sekä laeiksi eräiden ym- päristön käyttöön vaikuttavien hankkeiden kä- sittelystä lunastusmenettelyssä ja ydinenergia- lain muuttamisesta
Ympäristövaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 6 päivänä helmikuuta 2004 lähet- täessään hallituksen esityksen tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksen- haku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristö- asioissa tehdyn yleissopimuksen hyväksymises- tä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta sekä laeiksi eräiden ympäristön käyttöön vaikuttavien hank- keiden käsittelystä lunastusmenettelyssä ja ydin- energialain muuttamisesta (HE 165/2003 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi ympäristövalio- kuntaan samalla määrännyt, että perustuslaki- valiokunnan on annettava asiasta lausunto ym- päristövaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- lainsäädäntöneuvos Päivi Kaukoranta, ulko- asiainministeriö
- lainsäädäntöneuvos Mika Seppälä, oikeusmi- nisteriö
- professori Mikael Hidén - professori Jukka Kultalahti
- oikeustieteen tohtori, dosentti Pekka Länsine- va
- professori Olli Mäenpää - professori Tapio Määttä - professori Ilkka Saraviita
- ympäristölakimies Kurt Hemnell, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry.
Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet
— Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry
— Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry
— Suomen Kuntaliitto
— Teollisuuden ja Työnantajain Keskusliitto TT
— Suomen luonnonsuojeluliitto ry.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväk-
syisi Århusissa 25 päivänä kesäkuuta 1998 teh- dyn yleissopimuksen tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa.
Yleissopimus on tullut kansainvälisesti voi- maan lokakuussa 2001. Suomen osalta yleissopi- mus tulee voimaan 90. päivänä hyväksymiskir- jan tallettamisesta.
Esitys sisältää lakiehdotukset yleissopimuk- sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta, eräiden ympäristön käyt- töön vaikuttavien hankkeiden käsittelystä lunas- tusmenettelyssä ja ydinenergialain muuttamises- ta. Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan sa- maan aikaan kuin yleissopimus tulee Suomen osalta voimaan.
Esityksen käsittelyjärjestysperusteluissa sääntelyä arvioidaan perustuslain 2 §:n 2 mo-
mentin, 20 §:n 2 momentin ja 14 §:n 3 momentin säännösten kannalta osallistumis- ja vaikutta- misoikeudesta. Perusteluissa kiinnitetään huo- mioita myös perustuslain 12 §:n 2 momentin säännöksiin viranomaisen hallussa olevien tal- lenteiden julkisuudesta, perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuuden suojaan, perustuslain 21 §:n säännöksiin oikeusturvasta ja perustus- lain 22 §:ssä julkiselle vallalle säädettyyn vel- vollisuuteen turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Perustelujen mukaan yleissopi- mus voidaan hyväksyä äänten enemmistöllä ja esitykseen sisältyvät lakiehdotukset käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä. Koska esi- tyksellä on liittymäkohtia Suomen perusoikeus- järjestelmään, on hallitus ehdottanut harkitta- vaksi perustuslakivaliokunnan lausunnon hank- kimista esityksestä.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Eduskunnan suostumus
Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan edus- kunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taik- ka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Valiokunta on lähte- nyt myös siitä, että eduskunta antaa nimenomai- sella päätöksellä suostumuksen sopimusmää- räyksiä koskevien sellaisten selitysten ja julis- tusten antamiseen, jotka vaikuttavat Suomen kansainvälisen velvoitteen sisältöön tai laajuu- teen itse sopimukseen verrattuna (PeVL 21/2003 vp, s. 2/I, PeVL 9/2003 vp, s. 2/I, PeVL 45/2000 vp, s. 4/I).
Yleissopimus sisältää useita määräyksiä, joi- den kuulumisesta lainsäädännön alaan on esityk- sen perusteluissa tehty perustuslakivaliokunnan
käytännön pohjalta asianmukaisesti ja yksityis- kohtaisesti selkoa. Eduskunnan suostumus yleis- sopimukseen on siksi tarpeen. Esityksessä pyy- detään eduskunnan hyväksymistä myös kahdel- le tulkintaselitykselle. Niissä on kysymys yleis- sopimuksen kannalta keskeisen 9 artiklan yksi- tyiskohtaisesta sisällöstä. Selitykset vaikuttavat valiokunnan mielestä sillä tavalla Suomen kan- sainvälisen velvoitteen sisältöön, että eduskun- nan suostumus on tarpeen niiden antamiseen.
Yleissopimus on ns. sekasopimus. Euroopan unionin jäsenvaltioilla on esityksen perustelu- jen mukaan toimivaltaa yleissopimuksen kaik- kien määräysten alalla, mutta toimivalta on joil- takin osin jaettua ja rinnakkaista yhteisön toimi- vallan kanssa. Sen vuoksi esityksessä ehdote- taan, että eduskunta hyväksyisi yleissopimuk- sen siltä osin kuin sopimus kuuluu Suomen toi- mivaltaan. Tämä vastaa perustuslakivaliokun- nan kantaa eduskunnan hyväksymispäätöksen muotoilusta sekasopimuksen hyväksymisestä päätettäessä (PeVL 31/2001 vp, s. 3/II).
Sopimusmääräysten suhde perustuslakiin Yleissopimus sisältää määräyksiä lähinnä me- nettelyllisistä oikeuksista ympäristöasioissa. So- pimuksen tavoitteena on 1 artiklan mukaan taata yleisölle oikeus saada tietoa ja osallistua päätök- sentekoon sekä käyttää muutoksenhaku- ja vi- reillepano-oikeutta ympäristöasioissa. Sopimus- määräykset ovat merkityksellisiä perustuslain säännösten kannalta osallistumis- ja vaikut- tamismahdollisuuksista samoin kuin julkisuu- desta sekä oikeusturvasta ja hyvästä hallinnosta.
Kansanvaltaan sisältyy perustuslain 2 §:n 2 momentin mukaan yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä ke- hittämiseen. Säännös ilmaisee perustuslain esi- töiden mukaan sen periaatteen, etteivät yksilön mahdollisuudet vaikuttaa yhteiskunnan ja elin- ympäristön kehittämiseen voi kansanvaltaisessa yhteiskunnassa rajoittua pelkästään mahdolli- suuteen äänestää vaaleissa (HE 1/1998 vp, s. 74/I). Säännöksellä on läheinen yhteys perus- tuslain muihin säännöksiin yksilön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista. Perustuslain 14 §:n 3 momentissa on säädetty julkisen vallan tehtävästä edistää yksilön mahdollisuuksia osal- listua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikut- taa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon.
Ympäristöasioiden näkökulmasta merkitykselli- nen on perustuslain 20 §:n 2 momentin erityis- säännös. Sen mukaan julkisen vallan on pyrittä- vä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikut- taa elinympäristöään koskevaan päätöksente- koon. Perusoikeusuudistuksen esitöissä sään- nöksen todetaan merkitsevän myös perustuslail- lista toimeksiantoa ympäristölainsäädännön ke- hittämiseksi siten, että ihmisten vaikutusmah- dollisuuksia omaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon laajennetaan (HE 309/1993 vp, s. 67/I). Näin ollen yleissopimus on tavoitteil- taan sopusoinnussa perustuslain säännösten kanssa osallistumis- ja vaikuttamismahdolli- suuksista.
Yleissopimuksen määräykset ympäristöä kos- kevan tiedon saannista ovat ongelmattomia pe- rustuslain 12 §:n 2 momentissa vahvistetun jul- kisuusperiaatteen kannalta (PeVL 1/2001 vp, s. 2). Määräykset muutoksenhaku- ja vireillepa-
no-oikeudesta ovat yhdensuuntaiset perustus- lain 21 §:n kanssa, eivätkä nekään vaikuta yleis- sopimuksen käsittelyjärjestykseen.
Lakiehdotukset
Muutoksenhakuoikeus. Esityksen 2. lakiehdo- tuksen 2 §:ssä tarkoitettuja, mittavia sähköjohto- jen ja siirtoputkien sekä kaukoliikenteen rauta- teiden rakentamishankkeita eli ns. pitkittäis- hankkeita ei 4 §:n mukaan saa toteuttaa ilman lu- nastuslain mukaista lunastuslupaa. Kielto kos- kee hankkeita, joiden suunnittelua, sijoittamista tai rakentamista ei ratkaista missään muussa lu- pamenettelyssä. Lunastuslupavaatimuksen ulko- puolelle rajataan 3 §:ssä sellaiseen maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen oikeusvaikutteiseen kaavaan perustuvat hankkeet, jossa hankkeen si- jainti ja suhde muuhun alueiden käyttöön on sel- vitetty.
Sääntelyn tarkoituksena on turvata pitkittäis- hankkeiden osalta Århusin yleissopimuksen 9 artiklan mukainen muutoksenhakuoikeus asianosaisille ja rekisteröidyille yhteisöille.
Muutoksenhakuoikeudesta on siksi erityissään- nös 5 §:ssä. Sen 1 momentin mukaan oikeus va- littaa pitkittäishanketta varten annetusta lunas- tusluvasta on sen lisäksi, mitä hallintolainkäyt- tölaissa säädetään, hankkeen tarkoittamalla alueella toimivalla sellaisella rekisteröidyllä yh- distyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on edistää ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuo- jelua taikka asuinympäristön viihtyvyyttä.
Yleissopimuksen mukainen muutoksenhaku- oikeus on Suomessa varsin kattavasti järjestetty muulla lainsäädännöllä. Yhdistysten ja säätiöi- den muutoksenhakuoikeudesta on ympäristö- oikeuden alalla säännöksiä esimerkiksi luonnon- suojelulaissa (61 §:n 3 mom.), maankäyttö- ja rakennuslaissa (191 §:n 2 mom. ja 193 §), vesi- laissa (17 luvun 1 §:n 2 mom.), jätelaissa (66 §:n 2 mom.) ja ympäristönsuojelulaissa (97 §). Käsi- teltävänä olevalla ehdotuksella täydennetään voimassa olevaa sääntelyä niin, että yleissopi- muksen vaatimukset tulevat pitkittäishankkei- den osalta täytetyiksi sellaisissakin tilanteissa, joissa muutoksenhakuoikeus ei toteudu päätet- täessä oikeusvaikutteisista kaavoista maankäyt-
tö- ja rakennuslain mukaan. Sääntely on lähtö- kohdiltaan sopusoinnussa osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia koskevien perus- tuslain säännösten kanssa. Sama koskee 3. la- kiehdotuksen 75 a §:ää.
Muutoksenhakuoikeuden laajentaminen voi lisätä valitusten määrää. Oikeus- ja hallinto- käytännössä on viitteitä siitä, että ympäristö- asioiden käsittelyajat saattavat valitusmahdolli- suuksien laajentumisen takia muodostua koh- tuuttoman pitkiksi etenkin useita eri lupia edel- lyttävissä hankkeissa. Tämä ei ole ongelmatonta menettelyjen asianmukaisuuden eikä muiden oikeuksien toteutumisen kannalta. Asioiden kä- sittelyaikoihin voidaan ainakin osaksi vaikuttaa prosessinjohdollisilla ja muilla tuomioistuinten sisäisillä toimenpiteillä. Valiokunta kuitenkin korostaa sen tärkeyttä, että kehitettäessä säänte- lyä muutoksenhakuoikeudesta myös lainsäädän- nössä kiinnitetään huomiota tuomioistuinten mahdollisuuksiin toimia perustuslain 21 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla asianmukai- sesti ja ilman aiheetonta viivytystä. Valtioneu- voston tulee sen vuoksi seurata muutoksenhaku- oikeuden laajentamista koskevan sääntelyn vai- kutuksia ympäristöasioiden käsittelyaikojen kokonaispituuteen ja ryhtyä tarvittaessa toimiin käsittelyaikojen lyhentämiseksi.
Omaisuuden suoja. Perustuslain 15 §:n 2 mo- mentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan sää- detään lailla. Ehdotetun lunastuslupamenettelyn piiriin kuuluvat hankkeet perustuvat epäilyksit- tä perustuslaissa tarkoitetulla tavalla yleiseen tarpeeseen. Perustuslakivaliokunta on käytän- nössään katsonut, ettei yleisen tarpeen vaatimus välttämättä edellytä lunastuksen toteuttamista julkisyhteisön hyväksi, vaan lunastetun omai- suuden saajana voi olla muukin taho (PeVL 49/2002 vp, s. 4/I, PeVL 28/2000 vp, s. 4/I). Sää- tämisjärjestyksen kannalta ei sen vuoksi ole merkitystä sillä, että lunastusluvan hakijana voi ehdotuksen perusteella olla myös yksityinen toi- mija. Perustuslaissa säädetyn täyden korvauk- sen vaatimuksen on valiokunnan vakiintuneessa käytännössä katsottu täyttyvän, kun lunastuskor-
vauksen perusteisiin ja määräämiseen sovelle- taan lunastuslakia (PeVL 49/2002 vp, s. 4/II, PeVL 4/2000 vp, s. 4/I). Ehdotus täyttää tämän vaatimuksen.
Valiokunta ei yhdy esityksen perusteluissa lausuttuun näkemykseen, jonka mukaan esimer- kiksi omaisuuden käyttö- tai vallintarajoituksen toteuttamista taikka erityisen oikeuden lakkaut- tamista ei tulisi arvioida perustuslain 15 §:n 2 momentin pakkolunastussäännöksen kannal- ta.1 Arviointilähtökohdan valinnalla ei kuiten- kaan ole tässä yhteydessä merkitystä; ehdotuk- sella ei puututa voimassa olevan lunastuslain- säädännön perusteisiin.
Ehdotus lunastusluvan pakollisuudesta puut- tuu osapuolten vapauteen sopia esimerkiksi hankkeiden toteuttamiseksi tarpeellisista omis- tus- tai käyttöoikeuksien siirroista tai rajoituk- sista. Sopimusvapautta ei ole nimenomaisesti suojattu perustuslaissa, mutta sekin saa tietyssä määrin suojaa omaisuutta turvaavan perustus- lain 15 §:n 1 momentin yleislausekkeen kautta (HE 309/1993 vp, s. 62/II). Siksi sääntelyä on tältä osin arvioitava perusoikeuksien yleisten ra- joitusedellytysten kannalta.
Sääntelylle on perusoikeusjärjestelmän kan- nalta hyväksyttävät, viime kädessä osallistumis- ja vaikuttamisoikeuksien edistämiseen liittyvät perusteet. Oikeasuhtaisuuden näkökulmasta sääntely vaikuttaa raskaalta tämän tarkoituksen saavuttamiseksi etenkin, kun ehdotus koskee esityksen perusteluista ja lakiehdotuksen nimik- keestä ilmenevän käsityksen mukaan koko lu- nastusmenettelyn pakollisuutta. Lakiehdotuk- sen 4 §:n säännös lunastusluvan pakollisuudesta ei valiokunnan mielestä kuitenkaan edellytä, että luvan saajan olisi välttämättä haettava toimitus- määräys lunastustoimituksen suorittamiseksi, vaan esimerkiksi lunastuskorvauksista on lunas- tusluvan myöntämisen jälkeenkin mahdollista sopia. Näin ymmärrettynä sääntelyä ei valiokun- nan käsityksen mukaan voida pitää osapuolten kannalta kohtuuttomana ja lakiehdotus voidaan tältäkin kannalta käsitellä tavallisen lain säätä-
1 Pakkolunastussäännöstä on valiokunnan käytännössä sovellettu ainakin lausunnossa PeVL 8/1986 vp.
misjärjestyksessä. Ehdotusta on kuitenkin asian- mukaista täsmentää sen selkeyttämiseksi, että sääntelyssä on kysymys vain lunastusluvan — eikä koko lunastusmenettelyn — pakollisuudes- ta.
Hyväksymisestä ja lakiehdotuksista päättämi- nen
Kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä pää- tetään perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan äänten enemmistöllä paitsi milloin velvoite kos- kee perustuslakia tai valtakunnan alueen muutta- mista, jolloin sen hyväksymiseen vaaditaan kah- den kolmasosan äänten enemmistö. Kansainväli- sen velvoitteen voimaansaattava lakiehdotus puolestaan käsitellään perustuslain 95 §:n 2 mo- mentin perusteella tavallisen lain säätämisjärjes- tyksessä. Jos lakiehdotus kuitenkin koskee pe- rustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista, lakiehdotus on sitä lepäämään jättämättä hyväk- syttävä kahden kolmasosan äänten enemmistöl- lä.
Yleissopimuksen määräykset eivät edellä esi- tetyn perusteella koske perustuslakia sen 94 §:n
2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Yleissopi- muksen hyväksymisestä voidaan siten päättää äänten enemmistöllä ja ehdotus yleissopimuk- sen voimaansaattamislaiksi käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Myös esityksen 2. ja 3. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että eduskunnan suostumus on tarpeen tiedon saannista, yleisön osallistumis- oikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vi- reillepano-oikeudesta ympäristöasiois- sa tehtyyn yleissopimukseen sekä yleis- sopimuksen 9 artiklaa koskevien selitys- ten antamiseen,
että niistä päätetään äänten enemmis- töllä ja
että lakiehdotukset voidaan käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Helsingissä 19 päivänä toukokuuta 2004
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok
vpj. Arja Alho /sd jäs. Leena Harkimo /kok
Hannu Hoskonen /kesk Miapetra Kumpula /sd Annika Lapintie /vas Henrik Lax /r
Markus Mustajärvi /vas
Reino Ojala /sd Klaus Pentti /kesk Markku Rossi /kesk Simo Rundgren /kesk Arto Satonen /kok Seppo Särkiniemi /kesk Ilkka Taipale /sd vjäs. Veijo Puhjo /vas.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Sami Manninen.
