SIVISTYSVALIOKUNNAN LAUSUNTO 11/2013 vp
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kuntaja- kolain muuttamisesta ja väliaikaisesta muutta- misesta, kuntajakolain eräiden säännösten ku- moamisesta sekä kielilain muuttamisesta Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kuntaja- kolain muuttamisesta ja väliaikaisesta muutta- misesta, kuntajakolain eräiden säännösten ku- moamisesta sekä kielilain muuttamisesta anne- tun hallituksen esityksen (HE 31/2013 vp) täy- dentämisestä
Hallintovaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 10 päivänä huhtikuuta 2013 lähet- täessään hallituksen esityksen eduskunnalle laeiksi kuntajakolain muuttamisesta ja väliaikai- sesta muuttamisesta, kuntajakolain eräiden sään- nösten kumoamisesta sekä kielilain muuttami- sesta (HE 31/2013 vp) ja 29 päivänä toukokuuta sitä täydentävän hallituksen esityksen (HE 53/2013 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi hal- lintovaliokuntaan samalla määrännyt, että sivis- tysvaliokunnan on annettava asioista lausunto hallintovaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- lainsäädäntöneuvos Eeva Mäenpää, valtiova- rainministeriö
- hallitusneuvos Merja Leinonen, opetus- ja kulttuuriministeriö
- pääjohtaja Aulis Pitkälä, Opetushallitus - kunnanjohtaja Matti Soronen, Pyhäjoen kunta - perusopetuksen johtaja Ilkka Kalo, Vantaan
kaupunki
- rehtori Jouni Vuontisjärvi, Ylitornion kunta - rehtori Jussi Leponiemi, Ammattiopisto Lap-
pia
- kehittämispäällikkö Nina Lahtinen, Opetus- alan Ammattijärjestö OAJ ry
- kehittämispäällikkö Marja Lahtinen ja johta- va lakimies Juha Myllymäki, Suomen Kunta- liitto
- professori Liisa Keltikangas-Järvinen - emeritusprofessori Pentti Meklin.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Sivistysvaliokunta kannattaa esityksen tavoitet- ta toteuttaa koko maan laajuinen kuntauudistus, jolla luodaan mahdollisimman vahvat ja elinvoi- maiset kunnat kaikkialle Suomeen. Viimeaikai- nen kehitys on saadun selvityksen mukaan hei- kentänyt eri kunnissa asuvien yhdenvertaisuutta ja vaarantanut perustuslailla turvattujen sivis- tyksellisten perusoikeuksien toteutumista. Jotta edellytykset laadukkaille ja yhdenvertaisille pal- veluille voidaan turvata koko maan alueella, on taloudellisesti ja osaamiseltaan vahvempien kuntayksiköiden tavoittelu perusteltua. Kuntien määrän vähentyminen antaa paremmat mahdol- lisuudet myös koulutuksen kehittämistoiminnan kokoamiseksi nykyistä laajempiin, kansallisen koulutuspolitiikan kannalta vaikuttaviin toimiin.
Käsiteltävänä olevassa hallituksen ehdotuk- sessa kuntarakennelaiksi edellytetään, että kun- nan väestöpohjassa alle yksivuotiaiden ikäluo- kan koko olisi vähintään noin 50. Maamme 320 nykykunnasta alle 50 lasta syntyi vuonna 2011 kaikkiaan 140 kunnassa eli 43,8 %:ssa kunnista.
Valiokunnan saamassa selvityksessä on esitetty, että pienempien kuntien resurssit organisoida esimerkiksi opetussuunnitelmien laadintaa ja kehittämistä, opetuksen laadun jatkuvaa kehittä- mistä sekä oppilashuollon palveluita ja opetuk- sen järjestämisen kannalta välttämättömiä tuki- palveluita ovat haasteelliset. Merkittävä osa kunnista on selvityksen mukaan jo pitkään alire- sursoinut perusopetuslain edellyttämän oppilas- huollon toimeenpanemiseksi tarvittavaa henki- löstöä. Myös välttämättömien tukipalvelujen sekä tehostetun ja erityisen tuen järjestäminen edellyttävät osaltaan mainitun suuruista ikäluok- kaa. Sivistysvaliokunta pitää väestöpohjaan liit- tyvää yksivuotiaiden ikäluokan kokovaatimusta tarpeellisena. Valiokunta korostaa, että kuntara- kenteen uudistaminen ei saa johtaa koulujen eriytymiseen.
Valiokunta pitää jatkotyössä tärkeänä kun- tien asukaslähtöistä palvelujen järjestämistapaa ja asukkaille tärkeiden koulutus- ja kulttuuripal- velujen turvaamista lähipalveluina. Valiokunta
kiinnittää huomiota siihen, että rakenteet ja toi- mintakulttuurit ovat eri kunnissa sekä myös kun- tien sisällä erilaisia. Tämä hankaloittaa usein esimerkiksi syrjäytymisvaarassa olevan lapsen tai nuoren pääsemistä hänelle tarkoituksenmu- kaisten toimien piiriin. Valiokunta pitää tärkeä- nä, etteivät yhdistyvien kuntien erilaiset toimin- nalliset rakenteet estä moniammatillisen ja toi- mivan yhteistyön kehittämistä sekä kunnan si- sällä että kuntien kesken.
Esi- ja perusopetus
Kunnan lakisääteisenä velvollisuutena opetus- toimessa on esi- ja perusopetuksen järjestämi- nen, ja kunnat päättävät järjestämänsä opetuk- sen oppilaitosverkosta. Perusasteen koulujen määrä on vähentynyt 2000-luvulla yli tuhannel- la. Vähennys on kohdistunut lähes kokonaisuu- dessaan kuntien kouluihin ja johtunut hallituk- sen esityksen mukaan osaksi lapsi- ja nuoriso- ikäluokkien pienentymisestä. Valiokunnan saa- ma asiantuntijalausunto on vahvistanut, että pe- ruskouluverkon muutokset 2000-luvulla ovat johtuneet pääosin väestörakenteen ja -määrän muutoksista. Toteutetuilla kuntajaon muutoksil- la näyttäisi olleen vähäinen yhteys muutoksiin.
Valiokunta painottaa esi- ja perusopetuksen turvaamista lähipalveluna. Opetuksen kuntakoh- taisessa järjestämisessä tulee olla ensisijaisena lapsen etu. Opetuksen laatu turvataan perusope- tuslain mukaisella lähikouluperiaatteella, päte- vällä opettajakunnalla, tarkoituksenmukaisilla opetusryhmillä, yhtenäisillä opetussuunnitelmil- la, erikoisosaamisen hyödyntämisellä ja oppilai- den yhdenvertaisuudella. Valiokunta painottaa, että ruotsinkielinen ja saamenkielinen opetus on uudessakin kuntarakenteessa turvattava.
Perusopetuksen alueellinen saavutettavuus on saadun selvityksen mukaan pysynyt vuodesta 2002 lukien lähes samana valtakunnan tasolla tarkasteltuna. Mitä pienempinä aluekokonai- suuksina saavutettavuutta tarkastellaan, sitä sel- vemmin alueet eroavat toisistaan ja sitä enem- män saavutettavuus poikkeaa valtakunnallisesta keskiarvosta. Koko maan peruskoululaisista
noin neljännes on kuljetusedun piirissä. Kulje- tusten piirissä olevien osuus vaihteli Etelä-Suo- men alueen alle viidenneksestä Itä-Suomen noin kolmannekseen. Nykyään noin 93 % alakoulu- ikäisistä asuu alle 5 kilometrin päässä lähikou- lustaan, mutta kouluverkon supistuminen vai- kuttaa tähän merkittävästi.
Valiokunta pitää tärkeänä, että esiopetuksen ja peruskoulun voi kuntarakenteen uudistuksen jälkeenkin suorittaa kotoa käsin lähikoulussa, turvallisen ja oppilaan iän huomioon ottavan koulumatkan puitteissa. Valiokunta pitää välttä- mättömänä, että perusopetuslaissa säädettyjä järjestettyjen koulumatkojen enimmäispituuk- sia noudatetaan ja että koulumatkojen pituuksia seurataan. Sivistysvaliokunta korostaa, että eri- tyisesti kuntien reuna-alueilla koulujen oppi- laaksiottoalueiden tulisi voida olla kuntarajat ylittäviä, jolloin pienten lähikoulujen asema kuntien reuna-alueilla vahvistuisi.
Valiokunta pitää tärkeänä, että kuntien yhdis- tymisessä palvelurakenteita koskevat ratkaisut tukevat koulutuspalveluiden saatavuuden ja laa- dun turvaamista. Valiokunnan mielestä selkeäs- ti kielteisiä ratkaisuja ovat mm. liian suuret ope- tusryhmät ja oppilashuollon epätasainen saata- vuus. Kotimaisissa tutkimuksissa on todettu, että koulun koon kasvaessa erityisesti yli 800 oppi- laan riskirajan tyttöjen ja poikien koulumenes- tyksen ero suurenee, yksilöllisyyden huomioon ottaminen vähenee ja stereotyyppiset opiske- luodotukset lisääntyvät. Muutos kohdistuu eri- tyisen epäoikeudenmukaisena poikiin vähen- täen heidän itseluottamustaan. Samalla muutos tutkimuksen mukaan lisää niin sanottua kympin tyttöjen syndroomaa. Näistä johtuvat riskit yksi- lön kehittymiselle voivat myöhemmin toteutua yhteiskunnassa. Sivistysvaliokunta korostaa val- tion talousarviossa vuodelle 2013 varatun ope- tusryhmien koon pienentämiseen tarkoitetun yli- määräisen kohdennetun rahoituksen merkitystä päätettäessä kuntien opetusryhmien koosta.
Sivistysvaliokunta korostaa tietotekniikan käytön edistämistä kaikessa opetuksessa ja tieto- teknisen pedagogisen osaamisen ja laiteresurs- sien riittävyyden merkitystä tasavertaiselle kou- lutukselle maan eri osissa. Tämän merkitys ko-
rostuu valiokunnan arvion mukaan tulevaisuu- dessa. Etä- ja verkko-opetus voivat omalta osal- taan tukea laadukkaan opetuksen tarjoamista kunnan kaikissa kouluissa tasavertaisesti ja myös valtakunnallisesti. Etäopetus ei välttämät- tä kuitenkaan sovellu perusopetukseen, ellei käytännön toiminnassa korostu perusopetuksen kasvatukselliset ja pedagogiset tavoitteet ja peri- aatteet.
Toisen asteen koulutus
Kuntarakennelakiehdotuksen tarkoituksena on muun muassa vahvistaa kuntien kykyä vastata palvelutuotannosta pääosin itse. Toisen asteen koulutus ei ole kunnan lakisääteinen tehtävä.
Esityksen mukaan toisen asteen koulutus on kui- tenkin esimerkki palveluista, joiden järjestämi- nen vaatii tulevaisuudessakin kuntien yhteistoi- mintaa.
Saadun asiantuntijaselvityksen mukaan lukio- verkon muutokset ovat olleet melko maltillisia verrattuna peruskouluverkon muutoksiin. Vuo- sina 2002—2012 lukioiden määrä on vähenty- nyt kuitenkin yli 12 %. Asiantuntijan mukaan on syytä olettaa, että kuntarakennelain tavoittele- ma kuntarakenne vauhdittaa lukioverkon supis- tamista tulevaisuudessa.
Valiokunta pitää erittäin tärkeänä kattavaa lu- kioverkkoa. Tavoitteena tulee olla koulutuksen järjestäminen niin, että nuorelle on mahdollista edelleen suorittaa lukio kotona asuen. Sivistys- valiokunta korostaa valmisteilla olevan lukiouu- distuksen merkitystä lukio-opetuksen kehittämi- selle.
Istuvan hallituksen hallitusohjelman mukaan ammatillisen koulutuksen rakenteellista kehittä- mistä ja palvelukyvyn vahvistamista jatketaan, jotta voidaan varmistaa ammatillisen koulutuk- sen järjestämisedellytykset ja puitteet vahvalle palvelukyvylle, koulutuksen alueelliselle saavu- tettavuudelle sekä työelämän ja yksilöiden osaa- mistarpeisiin vastaamiselle.
Valiokunta pitää tärkeänä, että ammattikoulu- tuksessa suunnataan rakenteiden kehittämisen ohella huomiota koulutuksen laadun vahvistami- seen sekä asiakas- ja työelämälähtöisyyden ja -yhteyksien lisäämiseen tarvetta vastaavasti.
Ammatillisessa koulutuksessa tulisi myös turva- ta lähiopetuksen riittävä määrä kaikesta opetuk- sesta. Valiokunta korostaa, että alueen elinkei- noelämän ja kehittymisen kannalta ammatilli- nen koulutus on elintärkeä välttämättömyys. Va- liokunta korostaa, että rakennelain uudistus ei saa vaarantaa hallitusohjelman kirjausta nuorten yhteiskuntatakuusta.
Kirjasto-, kulttuuri-, nuoriso- ja liikuntapal- velut
Kirjasto-, kulttuuri-, nuoriso- ja liikuntapalve- luidenkin osalta on kyse asukkaille tärkeiden palvelujen tasavertaisesta saatavuudesta ja sivis- tyksellisten perusoikeuksien turvaamisesta kun- tarakenneuudistuksessa.
Kirjastojen kirjasto- ja tietopalvelujen tavoit- teena on edistää väestön yhtäläisiä mahdolli- suuksia sivistykseen, kirjallisuuden ja taiteen harrastukseen, jatkuvaan tietojen, taitojen ja kansalaisvalmiuksien kehittämiseen, kansainvä- listymiseen sekä elinikäiseen oppimiseen. Va- liokunta pitää tärkeänä, että kirjasto- ja tietopal- velut tuotetaan asukkaiden lähipalveluina myös uudistuvassa kuntarakenteessa. Myös verkkokir- jaston kehittämistä on syytä jatkaa.
Valiokunta painottaa, että laadukkaat kulttuu- rin lähipalvelut kunnissa tulee turvata. Myös kunnan liikuntapalvelut ovat osa kunnan perus- palveluja. Valiokunta korostaa erityisesti lasten ja nuorten liikuntamahdollisuuksien edistämistä sekä koulujen ja paikallisten liikuntapalveluja järjestävien tahojen entistä tiiviimpää yhteistyö- tä.
Valiokunta korostaa tarvetta parantaa nuor- ten mahdollisuuksia saada tarvitsemansa julki- set palvelut ja tehostaa nuorille tarjottavaa var-
haista tukea mm. koulutukseen ja työelämään pääsyn edistämiseksi. Kuntarakenteen uudistuk- sessa on huolehdittava siitä, että nuorille suun- natut monialaiset palvelut huomioidaan tasapuo- lisesti muiden palvelujen rinnalla kuntien pää- töksenteossa.
Muut huomiot
Kuntalakiin liittyvän vireillä olevan valmistelu- kokonaisuuden yhteydessä on ilmennyt epäsel- vyyttä kilpailuneutraliteettiperiaatteen ulottu- vuudesta lakisääteisten sivistyspalvelujen järjes- tämiseen, kun kyse on toiminnasta, johon ei liity liiketoiminnallisia piirteitä. Epäselvyyttä on sii- tä, tuleeko kunnan yhtiöittää liikunnan, vapaa- ajan ja kulttuurin toiminnot. Nämä ovat lakisää- teisiä, mutta kaikki toiminnot eivät ole sellaisia, joita kunnalla on lakisääteinen velvollisuus jär- jestää. Kunnan liikuntapalvelujen järjestämisen tarkoituksena on tarjota kaikille kuntalaisille va- rallisuudesta riippumaton yhtäläinen mahdolli- suus heidän hyvinvointiaan edistäviin liikunta- palveluihin. Tämä tavoite vaarantuu, jos palve- lujen hinnoittelussa on otettava huomioon yksi- tyisten palvelun järjestäjien vastaava hinnoitte- lu, esimerkiksi uimahallilippujen kohdalla.
Sivistysvaliokunta ehdottaa, että hallintova- liokunta käsitellessään tähän liittyviä lainsää- däntöehdotuksia selkeyttää edellä kuvattua ti- lannetta.
Lausunto
Lausuntonaan sivistysvaliokunta esittää, että hallintovaliokunta ottaa edellä ole- van huomioon.
Helsingissä 4 päivänä kesäkuuta 2013
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Raija Vahasalo /kok
vpj. Inkeri Kerola /kesk
jäs. Outi Alanko-Kahiluoto /vihr Ritva Elomaa /ps
Eeva-Johanna Eloranta /sd Leena Harkimo /kok Pauli Kiuru /kok
Kimmo Kivelä /ps Silvia Modig /vas Mikaela Nylander /r
Tuula Peltonen /sd (osittain) Tuomo Puumala /kesk Simo Rundgren /kesk Pauliina Viitamies /sd.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Kaj Laine.
ERIÄVÄ MIELIPIDE 1
Perustelut
Sivistystoimi on sosiaali- ja terveydenhuollon ohella merkittävä kuntien järjestämisvastuulla oleva toimiala. Yli 80 prosenttia kunnallisesta henkilöstöstä työskentelee terveydenhuollossa, sosiaalitoimessa tai sivistystoimessa. Heistä lä- hes neljä viidesosaa on naisia. Kuntien toiminta- menoista sivistystoimen osuus on noin viiden- nes.
Sivistystoimen merkitys huomioiden on eri- koista, kuinka vähälle pohdinnalle kyseinen kunnan järjestämisvastuulle kuuluva toimiala on jätetty käynnissä olevassa kuntauudistuksessa.
Hallitus lähtee perusajatuksesta, että kuntien si- vistystoimeen liittyvät haasteet olisivat ratkais- tu kuntaliitoksilla. Tähän liittyen yhdeksi selvi- tysvelvollisuuden kriteeriksi ehdotetaan vähin- tään 50 lapsen vuotuista syntyvyyttä. Tällaises- ta johtopäätöksestä ei ole tutkimuksellista näyt- töä. Sen sijaan on olemassa tutkimustietoja, joi- den mukaan edes hallituksen kaavailema 70 kun- nan kuntarakenne ei tuo muutosta kuntien väes- törakenteeseen.
Hallituksen esityksessä on otettu lähtökoh- daksi selittää asiat parhain päin vain kuntien nä- kökulmasta. Sivistystoimen osalta vaikuttavuus- arviot varsinkin oppilaan näkökulmasta puuttu- vat kokonaan: esimerkiksi millaisia vaikutuksia kuntauudistuksella on peruskoulu- ja lukioverk- koon ja tätä kautta mahdollisuuksiin saada kou- lutusta, koulumatkojen pituuteen, luokkako- koon tai millä perusteella oppilaan opetus voisi kuntauudistuksen myötä parantua.
Hallituksen olisi pitänyt liittää kuntarakenne- lakiesitykseen vähintäänkin linjaukset toisen as- teen koulutuksen ja rahoituksen uudistamiseksi.
Tätä luvattiin vielä vaalikauden alussa. Asia on jäänyt hallitukselta kokonaan hoitamatta.
Sivistystoimen palvelujen järjestämiseen vai- kuttaa olennaisesti myös käynnissä oleva kun-
tien valtionosuusjärjestelmän uudistaminen.
Selvitysmiehen helmikuussa 2013 laatimien jat- kolinjausten mukaan, jotka hallitus hyväksyi toukokuussa, uudistuksessa määritellään uudel- leen mm. ikäryhmittäiset laskentaperusteet, nuorten yhteiskuntatakuun rahoitus sekä koulu- tuksen järjestämisen kustannustenjako. Kuntien kannalta on luonnollisesti tärkeintä, miten uusi valtionosuusjärjestelmä kuntia kohtelee. Alusta- via koelaskelmia on tulossa vasta tulevana syk- synä. Hallituksen käsittelyyn selvitysmiehen esitys menee vasta ensi vuoden keväänä.
Yhteenvetona voidaan todeta, että hallituk- sen kuntauudistus on valmisteltu hyvin hätäises- ti. Hallituksen itselleen asettama ylikireä aika- taulu on estänyt mm. huolellisen vaikuttavuusar- vioinnin tekemisen. Kuntauudistuksen hyödylli- syyttä yritetään perustella väitteillä, joille ei löy- dy tieteellistä ja kokemusperäistä pohjaa. Kun- tiin kohdistuvia uudistuksia ei hallitus ole näh- nyt kokonaisuutena. Kuntarakenteita, sote-pal- veluja, kuntien rahoitusjärjestelmää, kuntalakia ja kuntien tehtäviä uudistetaan eritahtisina, jol- loin kunnissa on täysin mahdotonta tehdä kunta- rakennelakiesitykseen kirjattujen aikataulujen puitteissa kokonaisarviota, millainen kunta niin taloudellisesti kuin toiminnallisesti uudesta kun- nasta tulee kuntaliitoksen jälkeen.
Näin epäselvässä tilanteessa keskustan valio- kuntaryhmä katsoo, että kuntarakennelakiesityk- sen jatkokäsittelylle ei ole edellytyksiä.
Mielipide
Edellä olevan perustella esitämme,
että hallintovaliokunta kuntarakennela- kiesitystä käsitellessään ottaa huo- mioon edellä olevan.
Helsingissä 4 päivänä kesäkuuta 2013 Inkeri Kerola /kesk
Tuomo Puumala /kesk Simo Rundgren /kesk
ERIÄVÄ MIELIPIDE 2
Perustelut
Kuntarakennelakiluonnoksen 4 c §:n 3 kohdassa edellytetään perusopetuksen laadukkaan ja yh- denvertaisen järjestämisen kannalta alle yksi- vuotiaiden ikäluokan kooksi vähintään noin 50.
Vuonna 2011 lähes 44 prosentissa nykyisistä 320 kunnasta syntyi alle 50 lasta. Yli 40 prosent- tia nykykunnista ei siis täytä ehdotettua kritee- riä ja joutuisi näin ollen tällä perusteella selvit- tämään yhdistymistä muiden kuntien kanssa. Pi- dämme tätä vaatimusta epätarkoituksenmukaise- na. Tällainen vaatimus johtaa väistämättä perus- koulujen vähenemiseen ja koululaisten koulu- matkojen pitenemiseen. Tällä hetkellä 93 pro- senttia alakoululaisista asuu alle viiden kilomet- rin päässä lähikoulusta, mutta kouluverkon tar- koituksellinen karsiminen vie monessa kunnas- sa lähikoulut entistä kauemmas pidentäen koulu- laisten matkoja. Koulukuljetusten osuus on jois- sakin kunnissa merkittävä osa koulun vuosibud- jettia, joten etäisyyksien kasvaminen lisää paitsi koulumatkoihin kuluvaa aikaa myös koulumat- kakustannuksia.
Kuntakokojen kasvattaminen johtaa koulu- opetuksen keskittymiseen ja sitä kautta suurem- piin kouluihin. Asiantuntijakuulemisessa kävi ilmi, että kansainvälisten tutkimusten mukaan suuret koulukoot muun muassa hidastavat opin-
toja ja suomalaisessa tutkimuksessa niiden on havaittu muun muassa heikentävän yksilöllisyy- den huomioon ottamista ja kasvattavan eroja tyt- töjen ja poikien koulumenestyksessä. Emme kannata koulukokojen kasvattamista liian suu- riksi. Huomautamme myös, että koulujen väli- set erot ovat kasvussa ja oppimistuloksissa on huolestuttavan suuria eroja erityisesti pääkau- punkiseudun ala- ja yläkouluissa.
Kaavaillun uudistuksen valmistelu on ollut heikkoa ja liian kiireistä ottaen huomioon uudis- tuksen massiivisuus ja merkittävyys yhteiskun- nan kannalta. Lisäksi lakia valmistellessa olisi pyrittävä arvioimaan kaikki merkittävät vaiku- tukset, mutta käsillä olevasta hallituksen esityk- sestä puuttuu muun muassa arviot siitä, kuinka moni peruskoulu tai lukio tulisi tämän lakiesi- tyksen perusteella lakkautetuksi, minkä verran koululaisten koulumatkat pitenisivät ja kuinka paljon tämä kasvattaisi koulumatkakustannuk- sia. Edellä esitetyin perustein esitämme, että hal- lintovaliokunta hylkää lakiesityksen.
Mielipide
Edellä olevan perustella esitämme, että lakiehdotus hylätään.
Helsingissä 4 päivänä kesäkuuta 2013 Ritva Elomaa /ps
Kimmo Kivelä /ps
