PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 4/2014 vp
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi verotus- tietojen julkisuudesta ja salassapidosta anne- tun lain sekä tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain 5 §:n muuttamisesta
Valtiovarainvaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 10 päivänä joulukuuta 2013 lähet- täessään hallituksen esityksen eduskunnalle laeiksi verotustietojen julkisuudesta ja salassa- pidosta annetun lain sekä tilaajan selvitysvelvol- lisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain 5 §:n muuttamisesta (HE 204/2013 vp) valmistelevasti käsiteltäväk- si valtiovarainvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asias- ta lausunto valtiovarainvaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- lainsäädäntöneuvos Jukka Vanhanen, valtio- varainministeriö
- lainsäädäntöneuvos Anna-Riitta Wallin, oikeusministeriö
- johtava asiantuntija Helena Hynynen ja ylitar- kastaja Netta Voutilainen, Verohallinto - oikeustieteen tohtori Mikael Koillinen - professori Olli Mäenpää
- professori Tuomas Ojanen.
Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut
— oikeusministeriö.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi verotus-
tietojen julkisuudesta ja salassapidosta annettua lakia sekä tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annettua lakia.
Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidos- ta annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi si- ten, että jokaisella on oikeus saada Verohallin- non ylläpitämästä verovelkarekisteristä siihen talletettu tieto yritys- ja yhteisötietojärjestel- mään rekisteröidyn muun yrityksen kuin luon-
nollisen henkilön tai kuolinpesän verovelasta.
Lakia muutetaan lisäksi siten, että Verohallinto voi salassapitosäännösten estämättä antaa tilaa- javastuulaissa tarkoitetulle tilaajalle mainitussa laissa säädetyn selvittämisvelvollisuuden täyttä- miseksi verovelkarekisterissä olevat tiedot sel- laisesta yritys- ja yhteisötietojärjestelmään re- kisteröidystä luonnollisesta henkilöstä ja kuolin- pesästä, joka on merkitty kaupparekisteriin tai arvonlisäverovelvollisten rekisteriin. Tiedonha- ku edellyttää tietoa hakevan luotettavaa tunnis-
tautumista. Vastaavat tiedot voidaan antaa julki- sista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetulle hankintayksikölle mainitussa laissa tarkoitetus- ta ehdokkaasta tai tarjoajasta tarjouskilpailusta poissulkemisperusteen selvittämiseksi.
Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan valtio- neuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana vuoden 2014 aikana. Veronumerojen antamista koskeva verotustietojen julkisuudesta ja salassa- pidosta annetun lain muutos on kuitenkin tarkoi- tettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa sääntelyä on arvioitu perustuslain 10 §:n 1 mo-
mentissa turvatun yksityiselämän ja henkilötie- tojen suojan kannalta. Lisäksi perusteluissa on käsitelty niitä erityisiä syitä, joiden vuoksi lain voimaantulosta voitaisiin perustuslain 79 §:n 3 momentin nojalla säätää osin asetuksella. La- kiehdotukset voidaan hallituksen käsityksen mu- kaan säätää tavallisessa säätämisjärjestyksessä.
Hallitus pitää kuitenkin perustuslakivaliokun- nan lausunnon pyytämistä suotavana, koska täy- sin vastaavasta sääntelystä ei ole perustuslakiva- liokunnan ratkaisukäytäntöä.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Verotustietojen julkisuus ja salassapito Arvioinnin lähtökohtia. Verotustietojen julki- suudesta ja salassapidosta annettua lakia ehdote- taan muutettavaksi ensinnäkin siten, että jokai- sella on oikeus saada Verohallinnon ylläpitä- mästä verovelkarekisteristä siihen talletettu tie- to yritys- ja yhteisötietojärjestelmään rekisteröi- tävän muun yrityksen kuin luonnollisen henki- lön ja kuolinpesän verovelasta. Näitä yrityksiä koskevat verovelkarekisterin tiedot ovat julki- sia, ja ne luovutetaan yleisen tietoverkon väli- tyksellä.
Lisäksi lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että Verohallinto voi salassapitosäännösten estä- mättä antaa tilaajavastuulaissa tarkoitetulle ti- laajalle ja julkisista hankinnoista annetussa lais- sa tarkoitetulle hankintayksikölle verovelkare- kisterissä olevat tiedot sellaisesta yritys- ja yh- teisötietojärjestelmään rekisteröidystä luonnol- lisesta henkilöstä ja kuolinpesästä, joka on mer- kitty kaupparekisteriin tai arvonlisäverovelvol- listen rekisteriin. Näitä henkilöitä koskevat tie- dot ovat siis salassapidettäviä, ja niitä luovute- taan vain laissa tarkoitetuille tahoille.
Sekä yleisöjulkisuutta että tietojen salassapi- toa ja luovutettavuutta koskevaa sääntelyä on ar- vioitava perustuslain 12 §:n 2 momentin ja
10 §:n 1 momentin kannalta. Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa ole- vat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syi- den vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Perustus- lain 10 §:n 1 momentti sisältää yksityiselämän suojaa koskevan yleislausekkeen samoin kuin säännöksen henkilötietojen suojaamisesta lailla.
Yritysten verovelkatietojen julkisuus. Yrityksiä koskevien verovelkarekisterissä olevien tietojen julkisuus on perustuslain 12 §:n 2 momentin mu- kaisen julkisuusperiaatteen mukainen perusrat- kaisu.
Yksityiselämää ja henkilötietojen suojaa kos- kevan perustuslain säännöksen kannalta lähtö- kohtana on se, että oikeushenkilöt eivät kuulu säännöksen soveltamisalaan. Toisaalta perustus- lain mainittua säännöstä tulkittaessa on huomat- tava, että sekä Euroopan ihmisoikeustuomiois- tuin että Euroopan unionin tuomioistuin ovat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artik- laa koskevassa oikeuskäytännössään katsoneet, että oikeus yksityiselämän kunnioittamiseen henkilötietojen käsittelyssä koskee kaikenlaisia tunnistettua tai tunnistettavissa olevaa luonnol- lista henkilöä koskevia tietoja. Ilmaisua "yksi- tyiselämä" ei tältä osin pidä tulkita suppeasti, eikä siten mikään periaatteellinen syy salli sitä,
että ammattitoiminta jätettäisiin yksityiselämän käsitteen ulkopuolelle (ks. Euroopan ihmis- oikeustuomioistuimen tuomiot Amann v. Sveit- si, 16.2.2000, tuomion kohta 65 ja Rotaru v. Ro- mania, 4.5.2000, tuomion kohta 43 sekä Euroo- pan unionin tuomioistuimen tuomio yhdistetyis- sä asioissa C-92/09 ja C-93/09, Volker und Mar- kus Schecke ja Hartmut Eifert, 9.11.2010, tuo- mion kohdat 52 ja 59). Euroopan unionin tuo- mioistuimen käytännössä on kuitenkin katsottu, että oikeushenkilöt voivat vedota perusoikeus- kirjan 7 ja 8 artiklan suojaan oikeushenkilön ni- men julkaisua internettietokannassa vastaan vain siltä osin kuin oikeushenkilön virallisessa nimessä yksilöidään yksi tai usea luonnollinen henkilö. Tällöinkään henkilötietojen suojaa kos- kevan loukkauksen vakavuus ei ole oikeushenki- löiden osalta sama kuin luonnollisten henkilöi- den osalta, minkä tuomioistuin on ottanut huo- mioon asian suhteellisuusharkinnassa (ks. C- 92/09 ja C-93/09 Eifert, tuomion kohdat 53 ja 87).
Perustuslakivaliokunta pitää sääntelyn tar- koittamaa edellä mainitun kaltaista yksityiselä- män turvaan puuttumista etenkin harmaan talou- den torjuntaan liittyvään julkisuusintressiin näh- den melko vähäisenä. Rajoituksen oikeasuhtai- suuteen on tästä huolimatta syytä kiinnittää huo- miota varsinkin sen vuoksi, että verovelkatieto- jen julkaisu voi vaikuttaa sen kohteeksi joutu- neen yrityksen liiketoimintaedellytyksiin haital- lisesti silloinkin, kun kyse on velvoitteensa moitteettomasti hoitamaan pyrkivästä yritykses- tä, joka on joutunut tilapäisiin maksuvaikeuk- siin (ks. HE 204/2013 vp, s. 9—10 ja 17—18).
Tällaiset vaikutukset voivat olla erityisen haital- lisia sellaisille pienille yrityksille, joiden osalta yksityiselämän suoja myös ammattitoiminnan osalta voi muodostua merkitykselliseksi.
Sääntelyn yksityisiin elinkeinonharjoittajiin kohdistuvia mahdollisia haitallisia vaikutuksia lieventää se, että tietoja annetaan verovelkare- kisteristä vain yksittäin. Lisäksi verovelkarekis- teriin merkitään ja sieltä annetaan verkkopalve- lussa verovelkaa koskevana tietona vain tieto siitä, onko yrityksellä verovelkaa yli 5 000 eu- roa. Tilapäisissä maksuvaikeuksissa olevien yri-
tysten asemaa turvaa osaltaan se, että verovelka- rekisterissä julkaisu ei koske verovelkoja, joista on Verohallinnon tekemä maksujärjestely. Suu- ri osa verkkopalveluna annettavista verovelkare- kisterin tiedoista on jo nykyisin nähtävillä julki- sella protestilistalla tai saatavilla ulosottorekis- teristä. Tämänkaltaisessa yhteydessä sääntelyä arvioitaessa voidaan valiokunnan mielestä ottaa huomioon myös se, että julkisten ja salassapidet- tävien tietojen rajauksen perustuminen esimer- kiksi luonnollisen henkilön nimen esiintymi- seen oikeushenkilön nimessä olisi tulkinnallisia epäselvyyksiä ja hallinnollista rasitusta aiheutta- va sääntelyratkaisu (vrt. Euroopan unionin tuo- mioistuimen em. tuomion kohdat 87 ja 88). Eh- dotettu sääntely ei ole perustuslain 10 §:n 1 mo- mentin kannalta ongelmallista.
Yksityishenkilöitä koskevien tietojen salassapi- to ja luovuttaminen. Luonnollisia henkilöitä ja kuolinpesiä koskevat verovelkarekisterissä ole- vat tiedot ovat 1. lakiehdotuksen 4 §:n 1 momen- tin ja 20 d §:n 1 momentin perusteella salassapi- dettäviä. Näiden yksityisten verovelvollisten ta- loudellista asemaa koskevien tietojen salassapi- dolla pyritään suojaamaan perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattua yksityiselämää. Toisen perusoikeuden edistäminen on sellainen välttä- mätön syy, jonka vuoksi viranomaisen hallussa olevien asiakirjojen julkisuutta on mahdollista perustuslain 12 §:n 2 momentin nojalla lailla erikseen rajoittaa. Henkilön taloudellista ase- maa kuvaavat asiakirjat ovat salassa pidettäviä myös perustuslakivaliokunnan myötävaikutuk- sella säädetyn viranomaisen toiminnan julkisuu- desta annetun lain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan perusteella. Ehdotettu salassapitosääntely ei vai- kuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen (ks.
PeVL 2/2008 vp, s. 2/I ja PeVL 40/2005 vp, s. 2/II).
Verohallinto voi 1. lakiehdotuksen 20 e §:n 1 momentin nojalla antaa salassapitosäännösten estämättä luonnollisesta henkilöstä ja kuolinpe- sästä verovelkarekisteriin merkityt tiedot tilaaja- vastuulaissa tarkoitetulle tilaajalle ja hankinta- laissa tarkoitetulle hankintayksikölle. Tietoja voidaan luovuttaa näille tahoille vain tilaajien ja
hankintayksiköiden lakisääteisten, laissa täsmäl- lisesti määriteltyjen velvollisuuksien täyttämi- seksi. Tältä osin ehdotettu sääntely täyttää pe- rusoikeusrajoituksen hyväksyttävyydelle, täs- mällisyydelle ja tarkkarajaisuudelle sekä oikea- suhtaisuudelle asetetut vaatimukset. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että verovelka- rekisteristä annetaan tietoja vain niiden verovel- vollisten osalta, joilla on verovelkaa vähintään 5 000 euroa tai joiden veroveloista ei ole tehty maksujärjestelyä. Yksityiselämän suojan kan- nalta keskeistä on, että salassa pidettävien hen- kilötietojen käyttö ja tietojen paljastaminen re- kisterin tarkoituksen vastaisesti on rangaistavaa siten kuin rikoslaissa, viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa ja henkilötieto- laissa säädetään. Tietojen luovuttamista koske- va sääntely ei muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi (ks. myös PeVL 39/2009 vp, s. 3).
Julkisuusperiaate ja verotustietojen julkisuus- lain rakenne. Verotusasiakirjat, jotka koskevat verovelvollisen taloudellista asemaa, sekä muut sellaiset verotusasiakirjat, joista ilmenee tunnis- tettavissa olevaa verovelvollista koskevia tieto- ja, on verotustietojen julkisuudesta ja salassapi- dosta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan pi- dettävä salassa. Säännöksessä on lueteltu ne lain pykälät, joissa säädetään poikkeuksista salassa- pitoon. Esityksessä ehdotetaan luetteloon lisät- täväksi viittaus uuteen 20 d §:ään, jossa sääde- tään yritysten verovelkatietojen julkisuudesta.
Perustuslakivaliokunta toteaa, että verotustie- dot ovat voimassa olevan lain 3 §:n perusteella julkisia. Käytännössä 4 §:n sisältämä salassapi- to muodostuu kuitenkin pääsäännöksi, koska lä- hes kaikki verohallinnon hallussa olevat yksit- täistä verovelvollista koskevat asiakirjat ovat säännöksen perusteella lähtökohtaisesti salassa pidettäviä. Tämä käy ilmi myös verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain esi- töistä (ks. HE 149/1999 vp). Lakiehdotusta ei tuolloin käsitelty perustuslakivaliokunnassa. Pe- rustuslakivaliokunta on kuitenkin sittemmin vuonna 2005 katsonut, että salassapidon pää-
sääntöön perustuva verotustietojen julkisuusla- ki ilmentää perustuslain 12 §:n 2 momentin jul- kisuusperiaatteen näkökulmasta nurinkurista lähtökohtaa. Valiokunta katsoi lausunnossaan, että suunnitellussa lainsäädännön jatkovalmiste- lussa oli syytä arvioida verotustietojen julki- suuslain rakennetta ja sen suhdetta perustuslain 12 §:n 2 momentin säännöksiin (PeVL 40/2005 vp, s. 2—3).
Perustuslakivaliokunta pitää valitettavana, että edellä mainitun kaltaista arviointia ei ole vieläkään tehty. Valiokunnan saaman tiedon mu- kaan Verohallinnossa on kuitenkin selvitetty muun muassa verotusaineistojen julkisuuden laajentamista yleisemmän verotustietoja koske- van informaatio-oikeudellisen lainsäädännön kehittämisen tarkastelun yhteydessä. Valiokun- ta pitää tärkeänä, että valtioneuvoston piirissä selvitetään kokonaisvaltaisesti verotustietojen ja niitä vastaavien tietojen julkisuuden ja salassa- pidon suhdetta perustuslain julkisuusperiaattee- seen. Sääntelyvaihtoehtoja harkittaessa on syytä kiinnittää huomiota sekä sääntelyn julkisuuspe- riaatetta toteuttavaan rakenteeseen että siihen, miten säännökset asiallisesti toteuttavat julki- suusperiaatteen mukaista tiedonsaantioikeutta.
Valiokunnan mielestä tässä yhteydessä on syytä tarkastella myös mahdollisuuksia laajentaa ve- rotustietojen julkisuutta. Aiheellista on lisäksi selvittää, voitaisiinko verotustietojen julkisuut- ta ja salassapitoa koskeva sääntely sijoittaa vi- ranomaisen toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin.
Voimaantulo
Molempien esityksessä ehdotettujen lakien voi- maantuloajankohdasta ehdotetaan säädettäväksi valtioneuvoston asetuksella lukuun ottamatta 1. lakiehdotuksen 17 §:n muutosta ja uutta 17 a §:ää. Valtuus on merkityksellinen perustus- lain 79 §:n 3 momentin näkökulmasta. Sen mu- kaan laista tulee käydä ilmi, milloin se tulee voi- maan. Erityisestä syystä laissa voidaan säätää, että sen voimaantuloajankohdasta säädetään ase- tuksella.
Lain voimaantuloajankohdan tulee perustus- lakiesityksen perustelujen mukaan käydä ensisi-
jaisesti ilmi itse laista. Voimaantuloajankohta voidaan jättää asetuksella säädettäväksi vain eri- tyisestä syystä. Tästä voi esitöiden perusteella olla kysymys esimerkiksi silloin, kun suuren lainsäädäntökokonaisuuden eri osien on tultava voimaan samana ajankohtana eikä tuota ajan- kohtaa ole lakia säädettäessä tarkoituksenmu- kaista tai mahdollista vielä vahvistaa (HE 1/1998 vp, s. 130/II, ks. myös PeVL 7/2005 vp, s. 11/II). Perustuslakivaliokunnan käytännössä erityisenä syynä on pidetty myös lain voimaan- tuloajankohdan sidonnaisuutta Suomen kansain- välisten velvoitteiden tai esimerkiksi Euroopan unionin lainsäädännön voimaantuloon (ks. esim.
PeVL 36/2010 vp, s. 3/I, PeVL 21/2007 vp, s. 2/II, PeVL 46/2006 vp, s. 4/I).
Lakien voimaantulosta säätämistä asetuksel- la on esityksessä (s. 27/II) perusteltu sillä, että verovelkarekisterin käyttöönotto ja yksityisten elinkeinonharjoittajien tietojen luovuttamisen aloittaminen edellyttävät aikaa vieviä tietojär- jestelmämuutoksia, minkä vuoksi käyttöönotto- aikataulua ei tässä vaiheessa ole mahdollista tar- koin ennakoida. Perustuslakivaliokunta ei ole
katsonut tämänkaltaisten hallinnollisten toimen- piteiden aikatauluun liittyvien syiden täyttävän perustuslain 79 §:n 3 momentissa tarkoitetun erityisen syyn vaatimusta. Tällaiset toimet ovat tavanomaisia lainsäädännössä, ja tarvittava aika niille voidaan varata päätettäessä lain voimaan- tuloajankohdasta lakia vahvistettaessa (PeVL 7/2005 vp, s. 11—12). Ehdotettujen lakien voi- maantuloajankohdasta säätämistä ei siten ole mahdollista jättää valtioneuvoston asetuksen va- raan. Sekä 1. että 2. lakiehdotuksen voimaantu- losäännöstä on siten tarkistettava, jotta laki- ehdotukset voidaan näiltä osin käsitellä tavalli- sen lain säätämisjärjestyksessä.
Lausunto
Lausuntonaan valiokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos valiokunnan 1. ja 2. lakiehdotuksen voi- maantulosäännöksistä tekemät valtio- sääntöoikeudelliset huomautukset ote- taan asianmukaisesti huomioon.
Helsingissä 4 päivänä maaliskuuta 2014
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Johannes Koskinen /sd
jäs. Sauli Ahvenjärvi /kd Tuija Brax /vihr
Eeva-Johanna Eloranta /sd Kimmo Kivelä /ps
Anna Kontula /vas
Elisabeth Nauclér /r Tom Packalén /ps
Vesa-Matti Saarakkala /ps Tapani Tölli /kesk
Anu Urpalainen /kok vjäs. Kimmo Sasi /kok.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Petri Helander.
