Versio 2.0 HE 39/2000 vp
PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 19/2000 vp
Hallituksen esitys laiksi valtiontalouden tarkas- tusvirastosta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
Valtiovarainvaliokunnalle
JOHDANTO Vireilletulo
Eduskunta on 24 päivänä toukokuuta 2000 lähet- täessään hallituksen esityksen laiksi valtionta- louden tarkastusvirastosta ja eräiksi siihen liitty- viksi laeiksi (HE 39/2000 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi valtiovarainvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on an- nettava asiasta lausunto valtiovarainvaliokun- nalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- eduskunnan apulaispääsihteeri Jouni Vainio - hallitusneuvos Vellamo Kivistö, valtiovarain-
ministeriö
- lainsäädäntöneuvos Jyrki Jauhiainen, oikeus- ministeriö
- professori Mikael Hidén - professori Arvo Myllymäki - professori Kaarlo Tuori.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki val-
tiontalouden tarkastusvirastosta. Lisäksi ehdote- taan 12 muun lain muuttamista.
Ehdotetulla lainsäädännöllä on tarkoitus an- taa perustuslain 90 §:n 2 momentissa edellytet- tyjä tarkempia säännöksiä eduskunnan yhtey- dessä olevan riippumattoman valtiontalouden tarkastusviraston asemasta ja tehtävistä. Tarkas- tusvirastoa koskeva lakiehdotus sisältää sään- nöksiä viraston asemasta, tehtävistä ja niihin liit- tyvistä oikeuksista sekä viraston hallinnosta ja virkamiehistä. Esityksen tavoitteena on järjes- tää tarkastusviraston asema ja toiminta siten, että perustuslaissa säädetty viraston riippumat- tomuutta koskeva vaatimus toteutuu.
Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voi- maan 1 päivänä tammikuuta 2001. Voimaantulo- ajankohta johtuu Suomen perustuslain voimaan-
tulojärjestelyistä annetun lain 8 §:n säännökses- tä, jonka mukaan valtiontalouden tarkastusviras- to järjestetään perustuslain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla eduskunnan yhteyteen vii- meistään 1 päivänä tammikuuta 2001. Saman lainkohdan mukaan tarkastusviraston asemasta ja tehtävistä säädetään tarkemmin viimeistään tuona päivänä voimaan tulevalla lailla.
Tarkastusviraston pääjohtajan virka voidaan ehdotuksen mukaan perustaa jo 31 päivästä jou- lukuuta 2000 lukien. Näiltä osin ehdotus liittyy valtion vuoden 2000 ensimmäiseen lisätalous- arvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Esityksen säätämisjärjestysperustelujen mu- kaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Koska esitys sisäl- tää perustuslain 90 §:n 2 ja 3 momentin sekä
10 §:n soveltamista koskevia kannanottoja ja asioita, hallitus on kuitenkin pitänyt suotavana,
että asiasta hankitaan perustuslakivaliokunnan lausunto.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut Yleistä
Perustuslain 90 §:n 2 momentin mukaan valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudatta- misen tarkastamista varten eduskunnan yhtey- dessä on riippumaton valtiontalouden tarkastus- virasto. Viraston asemasta ja tehtävistä edellyte- tään samassa momentissa säädettäväksi tarkem- min lailla. Säädettävällä lailla tulee antaa tar- kempi sisältö säännöksen ilmaisulle "eduskun- nan yhteydessä", kuten valiokunta on perustus- lakiesityksestä antamassaan mietinnössä toden- nut. Sääntelyn lähtökohtana tulee olla tarkastus- viraston uskottavan riippumattomuuden turvaa- minen niin hallinnollisissa kuin toiminnallisis- sakin suhteissa. Uudistuksessa voidaan korostaa valtiontilintarkastajien valvovaa ja tarkastusvi- raston tarkastavaa roolia. Valiokunnan käsityk- sen mukaan valtiontilintarkastajien ja tarkastus- viraston välinen yhteistyö ei ole ristiriidassa riippumattomuusvaatimuksen kanssa (PeVM 10/1998 vp, s. 9/II ja s. 24/II).
Tarkastusviraston riippumattomuus
Valtiontalouden tarkastusviraston tulee voida suorittaa tehtävänsä riippumattomasti ja puo- lueettomasti erityisesti suhteessa toimeenpano- valtaan ja tarkastettaviin. Sen tulee voida itse- näisesti päättää toiminnallisista tavoitteistaan, tarkastustoimintansa kohdentamisesta sekä tar- kastusten ajoittamisesta ja suorittamistavasta.
Virasto on riippumaton myös hallinnollisesti.
Tarkastusviraston hallinnollisen riippumatto- muuden kannalta on merkityksellistä, että viras- to on eduskunnan yhteydessä ja että viraston asemasta ja tehtävistä säädetään tarkemmin lail- la. Tarkastusviraston perustuslaissa vahvistettu riippumattomuus tulee toisaalta ottaa asianmu- kaisesti huomioon säädettäessä virastosta lailla.
Valtiontalouden tarkastusvirastoa koskeva la- kiehdotus täyttää perustuslain 90 §:n 2 momen- tissa vahvistetun vaatimuksen viraston riippu- mattomuudesta. Lain 10 §:n 1 momentissa sää- detään tarkastusviraston pääjohtajan valinnasta.
Ehdotuksen mukaan eduskunta valitsee viraston pääjohtajan eduskunnan työjärjestyksessä sää- detyssä menettelyssä. Pääjohtajan toimikaudel- le ei ehdoteta määräaikaa, vaan henkilö valitaan virkaan toistaiseksi. Esityksen perusteluissa (s. 14/I ja s. 27/I) pääjohtajan riittävän vahvaa virassapysymisoikeutta perustellaan tarkastusvi- raston riippumattomuudella.
Valtiosäännön kannalta ei ole estettä sille, että viraston pääjohtaja valitaan virkaan toistai- seksi. Valiokunnan mielestä tämä ei kuitenkaan ole tarkastusviraston riippumattomuuden tur- vaamiseksi välttämätöntä. Virka voidaan lailla säätää myös määräaikaiseksi, kunhan viraston riippumattomuudesta johtuvat vaatimukset ote- taan toimikauden pituudesta säädettäessä asian- mukaisesti huomioon. Valiokunnan mielestä vi- ran määräaikaisuutta voidaan pitää perusteltu- na. Asiaa valmistelleen toimikunnan ehdotuk- seen yhtyen valiokunta katsoo, että kuuden vuo- den toimikausi olisi asianmukainen.
Ehdotetun lain 9 §:n 1 momentin viittaussään- nöksestä johtuu, että tarkastusviraston pääjohta- ja voidaan irtisanoa eduskunnan virkamiehistä annetun lain 23 §:n nojalla. Sen 2 momentin mu- kaan viranomainen ei saa irtisanoa virkasuhdet- ta virkamiehestä johtuvasta syystä, ellei tämä syy ole erityisen painava. Tarkastusviraston pää- johtajan asema huomioon ottaen laissa on valio- kunnan mielestä asianmukaista säätää "erityisen painava syy" nimenomaisesti pääjohtajan irtisa- nomisperusteeksi. Laissa tulee niin ikään sää- tää, että päätöksen pääjohtajan irtisanomisesta tekee eduskunta (vrt. perustuslain 38 §:n 2 mom.). Perusteltua on, että eduskunta päättää asiasta saatuaan siitä perustuslakivaliokunnan
kannanoton. Menettelyn tarkoituksena on var- mistaa irtisanomiseen vaadittavien oikeudellis- ten edellytysten arvioiminen ja tällainen arvioin- titehtävä kuuluu luontevasti perustuslakivalio- kunnalle. Säännökset asian valmistelevasta kä- sittelystä perustuslakivaliokunnassa voidaan tar- vittaessa sisällyttää eduskunnan työjärjestyk- seen.
Lakiehdotuksen 11 §:n mukaan viraston muut virat kuin pääjohtajan virka perustetaan, lakkau- tetaan ja muutetaan tarkastusviraston päätöksel- lä. Esityksen perusteluissa (s. 27/I) ehdotetun sääntelyn katsotaan tukevan viraston riippumat- tomuutta. Valiokunnan mielestä tarkastusviras- ton riippumattomuus ei välttämättä edellytä pää- tösvallan osoittamista po. asioissa virastolle it- selleen. Valiokunta huomauttaa, että eduskun- nan oikeusasiamiehen kanslian virkojen perusta- misesta, lakkauttamisesta ja muuttamisesta päät- tää eduskunnan virkamiehistä annetun lain 1 ja 3 §:n mukaisesti kansliatoimikunta.
Lain 8 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi neuvot- telukunnasta, jonka tehtävät ovat luonteeltaan neuvoa-antavia ja liittyvät tarkastustoiminnan yleiseen kehittämiseen. Ehdotus ei ole ongel- mallinen tarkastusviraston perustuslaissa sääde- tyn riippumattomuuden kannalta. Valiokunnan mielestä on kuitenkin aiheellista harkita, tulisi- ko pykälän 1 ja 2 momentissa käytetty sana "oh- jaustahot" väärinkäsitysten välttämiseksi korva- ta jollakin muulla asiayhteyteen paremmin sopi- valla ilmaisulla.
Kotirauhan piiriin ulottuvat tarkastukset Lakiehdotuksen 3 §:n 2 momentti koskee viras- ton oikeutta suorittaa yksityisen henkilön koti- rauhan piiriin ulottuvia tarkastuksia.
Jokaisen kotirauha on turvattu perustuslain 10 §:n 1 momentissa. Saman pykälän 3 momen- tin mukaan lailla voidaan säätää perusoikeuk- sien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Ehdotuksen mukaan tarkastus voidaan suorittaa kotirauhan piirissä ilman tar- kastettavan suostumusta vain, jos se on välttä- mätöntä 2 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitet- tujen seikkojen selvittämiseksi.
Ehdotus perustuu oletukseen, että tarkastusvi- rastolla on toimivalta tehdä kotirauhan piiriin ulottuvia tarkastuksia tarkastettavan suostumuk- sella ja että viraston tällaisesta toimivallasta ei sen vuoksi ole tarpeen säätää lailla muuten kuin välillisesti. Valiokunnan mielestä tämä ei ole so- pusoinnussa perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistettuun oikeusvaltioperiaatteeseen sisäl- tyvän vaatimuksen kanssa, jonka mukaan julki- sen vallan käytön tulee perustua lakiin. Toimi- vallasta puuttua yksilön perusoikeuksiin on li- säksi aina säädettävä riittävän tarkkarajaisella ja soveltamisalaltaan täsmällisellä lailla.
Valiokunta on katsonut (PeVL 27/1998 vp) perusoikeusrajoituksen kohteeksi joutuvan hen- kilön suostumuksella voivan sinänsä olla merki- tystä valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa ja pitänyt tässä suhteessa oleellisena sitä, mitä voi- daan pitää oikeudellisesti relevanttina suostu- muksena tietyssä tilanteessa. Valiokunta on toi- saalta pitänyt selvänä, että perusoikeussuoja ei voi oikeudellisena kysymyksenä menettää aina merkitystään pelkästään siksi, että laissa sääde- tään jonkin toimenpiteen vaativan kohdehenki- lön suostumuksen. Perusoikeussuojaa ei voida millaisessa asiassa tahansa jättää riippumaan asianomaisen suostumuksesta.
Lakiehdotus ei sisällä perusoikeussuojaan puuttuvalta lailta edellytettyjä tarkkuuden ja täs- mällisyyden vaatimukset täyttäviä säännöksiä siitä, millaisissa tilanteissa tai millä edellytyk- sillä viranomaisella on oikeus toimittaa tarkas- tuksia henkilön kotirauhan piirissä tämän suos- tumuksella. Laissa ei ole säännöksiä myöskään suostumuksen antamisen ja sen peruuttamisen tavasta. Epäselvää siten on, voidaanko henkilön suostumusta pitää kaikissa ehdotuksen kattamis- sa tilanteissa aidosti hänen vapaaseen tahtoonsa perustuvana ja voidaanko perusoikeussuoja jät- tää asianomaisen suostumuksen varaan. Valio- kunta ei ole vakuuttunut siitä, että virastolla on valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastamista varten ylipäätään välttämätöntä olla toimivalta tehdä tarkastuksia yksityisen henkilön asunnossa tämän suostu- muksella. Valiokunnan mielestä lakiehdotus on ristiriidassa kotirauhan suojaa koskevien perus-
tuslain 10 §:n säännösten kanssa siltä osin kuin ehdotus koskee henkilön suostumuksella tehtä- viä kotirauhan piiriin ulottuvia tarkastuksia.
Suostumukseen viittaava maininta on siten pois- tettava momentista, jotta lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjes- tyksessä.
Ehdotuksen mukaan tarkastusvirasto voi il- man tarkastettavan suostumusta toimittaa tar- kastuksen yksityisen henkilön kotirauhan piiris- sä vain, jos se on välttämätöntä lain 2 §:n 1 mo- mentin 3 kohdassa tarkoitettujen seikkojen sel- vittämiseksi. Perustuslain 10 §:n 3 momentissa säädetyn rajoituslausekkeen mukaisesti lailla voidaan säätää vain sellaisista kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä, jotka ovat välttämät- tömiä perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikos- ten selvittämiseksi. Kuten esityksen perusteluis- sa (s. 35/I) todetaan, tarkastusvirasto ei yleensä toimita tarkastuksia kummassakaan perustus- lain mainitussa kohdassa säädetyssä tarkoituk- sessa. Siten lain 3 §:n 2 momentti on ehdotetus- sa muodossaan ristiriidassa perustuslain 10 §:n 3 momentin kanssa. Tarkastusviraston tarkas- tusvaltuuksista voidaan kuitenkin valiokunnan tulkintakäytäntö huomioon ottaen säätää tavalli- sella lailla, jos tarkastusten toimittamisen sallit- tavuus perustuslaissa turvatun kotirauhan piiriin kuuluvissa eli pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa (ks. esim. PeVL 12/1998 vp ja PeVL 17/1998 vp) sidotaan siihen, että on ole- massa konkreettinen ja yksilöity syy epäillä la- kia rikotun tai rikottavan (ks. PeVL 25/1998 vp).
Tietojensaantioikeus
Valtiontalouden tarkastusvirastoa koskevan lain 4 § sisältää säännöksiä tarkastusviraston tieto- jensaantioikeudesta. Asiasta on säädetty perus- tuslain 90 §:n 3 momentissa. Sen mukaan val- tiontalouden tarkastusvirastolla (ja valtiontilin- tarkastajilla) on oikeus saada viranomaisilta ja muilta valvontansa kohteina olevilta tehtävänsä hoitamiseksi tarvitsemansa tiedot. Perustuslain 111 §:n 1 momentissa säädetään asiallisesti sa- mansisältöisesti oikeuskanslerin ja oikeusasia- miehen tietojensaantioikeudesta.
Valiokunta on katsonut viimeksi mainitun pe- rustuslain säännöksen tarkoittavan yleistä tieto- jensaantioikeutta, joka ei riipu esimerkiksi tieto- jen tai asiakirjojen salaisuudesta, vaan siitä, mit- kä tiedot ovat laillisuusvalvontaa varten tar- peen. Laillisuusvalvojien tietojensaantioikeu- teen saattaa aiheutua rajoituksia muista seikois- ta, kuten siitä, että oikeutta olla todistamatta it- seään vastaan pidetään perustuslain 21 §:ssä mainittujen oikeudenmukaisen oikeudenkäyn- nin ja hyvän hallinnon käsitteiden piiriin kuulu- vana oikeussuojatakeena. Valiokunta piti salas- sapitovelvollisuuden syrjäytymiseen viittaavaa säännösmuotoilua valtioneuvoston oikeuskans- leria koskevan lakiehdotuksen käsittelyn yhtey- dessä hyvin ongelmallisena ja muutti tuolloin ehdotettua säännöstä (PeVM 6/2000 vp; ks.
myös PeVM 7/2000 vp).
Lakiehdotuksen 4 §:n säännöksistä on valio- kunnan aikaisemman kannan mukaisesti välttä- mätöntä poistaa salassapitosäännösten ehdotto- maan syrjäytymiseen viittaavat ilmaisut. Joh- donmukaista on, että vastaavat tarkistukset teh- dään myös 3. lakiehdotuksen 2 a §:ään samoin kuin 1. lakiehdotuksen 6 §:n 2 momenttiin (vrt.
perustuslain 47 §:n 2 momentti).
Tarkastusviraston tietojensaantioikeus on pe- rustuslain 90 §:n 3 momentissa rajattu koske- maan viraston tehtävän hoitamiseksi tarvitsemia tietoja. Valiokunta ei yhdy esityksen peruste- luissa esitettyyn käsitykseen, jonka mukaan tar- kastusvirastolla on perustuslain nojalla oikeus saada tietoja tarkastettavien piiriin sinänsä kuu- luvalta yksityiseltä taholta silloinkin, kun tämä itse ei ole tarkastuksen kohteena.
Oikeusturva
Valtiontalouden tarkastusvirasto tekee eräitä hallintopäätöksiä, joiden osalta lakiin ei ole eh- dotettu otettavaksi säännöksiä muutoksenhaku- oikeudesta (vrt. lakiehdotuksen 15 §:n 3 mo- mentti). Tällaisia ovat esimerkiksi ehdotuksen 12 §:ssä tarkoitetut virkamiehen oikeuksia ja velvollisuuksia koskevat päätökset.
Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jo- kaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvolli- suuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai
muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsitel- täväksi. Muutoksenhakuoikeus kuuluu myös pe- rustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin hyvän hallinnon takeisiin.
Koska valtiontalouden tarkastusvirasto ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:ssä tarkoitettu valtion hallintoviranomainen, ei viraston hallintoasias- sa tekemään päätökseen haeta muutosta maini- tun lain yleisten säännösten mukaisesti. Perus- tuslain 21 §:stä johtuvista syistä tarkastusviras- toa koskevaan lakiin on välttämättä lisättävä säännös muutoksenhakuoikeudesta, jotta ehdo- tus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjär- jestyksessä.
Työjärjestys ja muut määräykset
Tarkastusvirastoa koskevan lakiehdotuksen 19 §:n 1 momentissa säädetään valtuudesta, jon- ka mukaan viraston työjärjestyksessä annetaan tarkempia määräyksiä virastossa noudatettavas- ta päätöksenteosta, hallintoasioiden käsittelystä ja muista viraston sisäiseen hallintoon kuuluvis- ta asioista ja tarvittaessa virkamiesten tehtävis- tä. Valtuuden nojalla voidaan antaa vain viras- ton työjärjestykselle ominaisia lain rajoissa pi- täytyviä hallinnon sisäisiä määräyksiä. Säännös ei näin ymmärrettynä ole valtiosäännön kannal- ta ongelmallinen.
Valiokunnan mielestä tarkastusvirastolle voi- daan sen hallinnollisen erityisaseman vuoksi osoittaa ehdotetulla tavalla rajoitettu toimivalta antaa määräyksiä myös sen virkoihin vaaditta- vista erityisistä kelpoisuusvaatimuksista.
Lakiehdotuksen 19 §:n 3 momentissa sääde- tään tarkastusviraston valtuudesta antaa tarkem- pia määräyksiä tarkastuksissa noudatettavista menettelytavoista. Säännös on tarpeettoman avoin. Valtuus on syytä rajata koskemaan esi- merkiksi tarkastuksissa noudatettavaa hyvää tar- kastustapaa sen selventämiseksi, ettei virastolla ole oikeutta antaa tarkastuksissa noudatettavista menettelytavoista yksilön oikeuksien ja velvolli- suuksien perusteita koskevia eikä muita lain alaan kuuluvia määräyksiä.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei ehdotus sisällä lainkaan säännöksiä päätöksen-
tekomenettelystä viraston yleisiä määräyksiä an- nettaessa, vaan tästäkin voidaan määrätä viras- ton työjärjestyksessä. Valiokunnan mielestä asiasta on syytä säätää lailla.
Muita seikkoja
Esityksen 2. lakiehdotuksen 1 ja 4 § sekä 6.—9.
lakiehdotuksen säännökset poikkeavat osin sii- tä, mitä esityksessä Eduskunnan kirjastoa koske- vaksi lainsäädännöksi (HE 68/2000 vp) ja siihen liittyvässä puhemiesneuvoston ehdotuksessa (PNE 3/2000 vp) on vastaavissa laeissa ehdotet- tu säädettäväksi. Valiokunnan mielestä ensin mainittujen lakiehdotusten asiasisältö on tekni- sistä syistä asianmukaista käsitellä Eduskunnan kirjastoon liittyvää lainsäädäntöä koskevien la- kiehdotusten yhteydessä. Tämän mahdollistami- seksi mainitut nyt käsiteltävänä olevan esityk- sen nämä kohdat tai lakiehdotukset on syytä poistaa tai hylätä. Valtiontalouden tarkastusvi- rastoa koskevan sääntelyn johdosta tarvittavat muutokset muihin lakeihin tulee tällöin toteut- taa edellä mainittuihin uudistuksiin (HE 68/2000 vp ja PNE 3/2000 vp) sisältyviä lakiehdotuksia käsiteltäessä. Valiokunta huomauttaa, että 2. la- kiehdotuksen 23 a §:n takia on eduskunnan vir- kamiehistä annetun lain 52 §:n 3 momenttia muutettava niin, että siitä poistetaan virkamie- hen irtisanomista ja virkasuhteen purkamista koskevat kohdat.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioit- tavasti esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1.
lakiehdotus kuitenkin vain, jos valio- kunnan 3 §:n 2 momentista ja muutok- senhakuoikeutta koskevan säännöksen lisäämisestä tekemät valtiosääntö- oikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon ja
että 2. lakiehdotuksen 1 ja 4 § poiste- taan sekä 6.—9. lakiehdotus hylätään.
Helsingissä 9 päivänä kesäkuuta 2000
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Ville Itälä /kok
vpj. Riitta Prusti /sd jäs. Gunnar Jansson /r
Jouko Jääskeläinen /skl Paula Kokkonen /kok Jouni Lehtimäki /kok Johannes Leppänen /kesk
Pekka Nousiainen /kesk Heli Paasio /sd
Osmo Puhakka /kesk Arto Seppälä /sd Ilkka Taipale /sd vjäs. Veijo Puhjo /vas Pekka Ravi /kok.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Sami Manninen.
