PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 6/2009 vp
Hallituksen esitys valmiuslaiksi ja eräiksi sii- hen liittyviksi laeiksi
Puolustusvaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 14 päivänä helmikuuta 2008 lähet- täessään hallituksen esityksen valmiuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 3/2008 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi puolustusvalio- kuntaan samalla määrännyt, että perustuslakiva- liokunnan on annettava asiasta lausunto puolus- tusvaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - oikeusministeri Tuija Brax
- lainsäädäntöjohtaja Sami Manninen ja lain- säädäntösihteeri Liisa Vanhala, oikeusminis- teriö
- lainsäädäntöjohtaja Seppo Kipinoinen, puo- lustusministeriö
- kansliapäällikkö Jarmo Viinanen, tasavallan presidentin kanslia
- professori Niklas Bruun - professori Lauri Hannikainen - professori Mikael Hidén - professori Olli Mäenpää - professori Tuomas Ojanen
- oikeustieteen tohtori Matti Pellonpää - professori Ilkka Saraviita
- professori Martin Scheinin - professori Kaarlo Tuori
- professori Veli-Pekka Viljanen.
Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet
— Ahvenanmaan lääninhallitus/Länsstyrel- sen på Åland
— Ahvenanmaan maakunnan hallitus/Ålands landskapsregering.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi val-
miuslaki, jolla kumottaisiin nykyinen samanni- minen laki. Esityksen tavoitteena on saattaa val- miuslaki perustuslain vaatimukset täyttäväksi sekä ajanmukaistaa viranomaisten poikkeusolo- jen toimivaltuussäännökset.
Esityksen mukaan valmiuslain tarkoittamia poikkeusoloja ovat Suomeen kohdistuva aseelli- nen tai siihen vakavuudeltaan rinnastettava hyökkäys ja sen välitön jälkitila, Suomeen koh-
distuva huomattava aseellisen tai siihen vaka- vuudeltaan rinnastettavan hyökkäyksen uhka, väestön toimeentuloon tai maan talouselämän perusteisiin kohdistuva erityisen vakava tapah- tuma tai uhka sekä erityisen vakava suuronnetto- muus, tällaisen suuronnettomuuden välitön jäl- kitila ja vaikutuksiltaan erittäin vakavaa suur- onnettomuutta vastaava hyvin laajalle levinnyt vaarallinen tartuntatauti. Valmiuslain mukais- ten toimivaltuuksien käyttöönotosta ehdotetaan
säädettäväksi valtioneuvoston asetuksella. En- nen käyttöönottoasetuksen antamista on valtio- neuvoston, yhteistoiminnassa tasavallan presi- dentin kanssa, todettava maassa vallitsevan poikkeusolot. Eduskunta päättää viime kädessä käyttöönottoasetuksen voimassaolosta ja voi- massaoloajasta. Lakiehdotus sisältää lukuisia poikkeusoloissa käyttöön otettavia toimivaltuus- säännöksiä. Näiden säännösten kirjoitustapaa on täsmennetty voimassa olevaan valmiuslakiin verrattuna.
Esitykseen sisältyy lisäksi ehdotus laiksi poikkeusolojen sosiaali- ja terveydenhuollon neuvottelukunnasta sekä ehdotukset kahdeksan lain muuttamisesta.
Ehdotetut lait oli tarkoitettu tulemaan voi- maan 1 päivänä tammikuuta 2009.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa val- miuslain toimivaltuussääntelyä arvioidaan tila- päisiä poikkeuksia perusoikeuksista koskevan perustuslain 23 §:n kannalta niiltä osin kuin toi- mivaltuudet tulevat sovellettaviksi Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen tai siihen vakavuudeltaan lain mukaan rinnastettavien kansakuntaa uhkaavien poikkeusolojen aikana.
Kaikki ehdotetun valmiuslain mukaiset poik- keusolot eivät kuulu perustuslain 23 §:n mukai- seen poikkeusolomääritelmään, minkä vuoksi sääntelyä arvioidaan myös perusoikeuksien yleisten ja erityisten rajoitusedellytysten näkö- kulmasta.
Toimivaltuussääntelyn on katsottu olevan merkityksellistä perustuslain 7 §:ssä turvatun henkilökohtaisen vapauden, Euroopan ihmis- oikeussopimuksen 4 artiklan sisältämän pakko- työn kiellon, perustuslain 9 §:n ja Euroopan ih- misoikeussopimuksen 4. lisäpöytäkirjan 2 artik- lan sisältämän liikkumisvapauden, perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän suojan, perus- tuslain 12 §:ssä turvatun sananvapauden, perus- tuslain 15 §:n omaisuudensuojasäännöksen, pe- rustuslain 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden sekä oikeudesta sosiaaliturvaan annettujen pe- rustuslain 19 §:n säännösten kannalta. Toimival- tuussääntelyä arvioidaan myös perustuslain 80 §:n säännösten näkökulmasta asetuksen anta- misesta ja lainsäädäntövallan siirtämisestä. Val- miuslain soveltamisen aloittamista koskevaa päätöksentekomenettelyä tarkastellaan peruste- luissa perustuslain 93 §:n 1 momentin säännös- ten kannalta. Sääntelyä arvioidaan lisäksi perus- tuslain 83 §:n eduskunnan budjettivaltaa ja 81 §:n valtion veroja ja maksuja koskevien sään- nösten valossa.
Perusteluissa katsotaan, että esitykseen sisäl- tyvät lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Esitykseen liitty- vien valtiosääntöoikeudellisten näkökohtien vuoksi hallitus on kuitenkin pitänyt perusteltu- na, että siitä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Arvioinnin lähtökohtia
Uuden valmiuslain on tarkoitus korvata nykyi- nen poikkeuslakina perustuslain säätämisjärjes- tyksessä säädetty valmiuslaki. Voimassa olevaa valmiuslakia on uuden perustuslain voimaantu- lon jälkeen muutettu kahdesti perustuslain säätä- misjärjestyksessä perustuslakivaliokunnan myö- tävaikutuksella (PeVL 1/2000 vp, PeVL 57/2002 vp). Molemmilla kerroilla valiokunta piti poik- keuslakien välttämisen periaatteesta huolimatta
perusteltuna säätää ehdotetut poikkeukset. Sa- malla valiokunta kuitenkin katsoi olevan tar- peellista selvittää mahdollisuuksia uudistaa val- miuslakia niin, että luovutaan sääntelyn rakentu- misesta lainsäädäntövallan delegoimisen va- raan. Uusi valmiuslakiehdotus on näiden perus- tuslakivaliokunnan nimenomaisten kannanotto- jen mukaisesti pyritty laatimaan siten, että sen sisältämät säännökset olisivat sopusoinnussa pe- rustuslain kanssa.
Ehdotettu valmiuslaki eroaa sääntelytaval- taan ja yksityiskohtaisuudeltaan merkittävästi
nykyisestä valmiuslaista, joka on alun perin sää- detty ennen perusoikeusuudistusta ja nykyisen perustuslain voimaantuloa. Tällaisen lainsää- dännön kokonaisuudistuksen yhteydessä perus- tuslakivaliokunta ei pidä mahdollisena, että uut- ta valmiuslakia arvioitaisiin valtiosääntöisen aukkoteorian nojalla (ks. PeVL 31/1998 vp, s. 5 ja PeVL 8/2006 vp, s. 4—5). Sen vuoksi valio- kunta tarkastelee lakiehdotusta kokonaisuudes- saan uuden perustuslain asettamien vaatimusten valossa.
Perustuslain 23 §:ssä tarkoitetut poikkeusolot Perusoikeuksista voidaan perustuslain 23 §:n nojalla säätää lailla sellaisia tilapäisiä poikkeuk- sia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdis- tuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin vaka- vuudeltaan aseelliseen hyökkäykseen lain mu- kaan rinnastettavien, kansakuntaa uhkaavien poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mu- kaisia.
Valmiuslakiehdotuksen 3 §:n 1 kohdan määri- telmän mukaan poikkeusoloja ovat Suomeen kohdistuva aseellinen tai siihen vakavuudeltaan rinnastettava hyökkäys ja sen välitön jälkitila.
Nämä poikkeusolot kuuluvat perustuslain 23 §:n soveltamisalaan. Saman pykälän 2 kohdassa laissa tarkoitetuiksi poikkeusoloiksi on määri- telty myös Suomeen kohdistuva huomattava aseellisen tai siihen vakavuudeltaan rinnastetta- van hyökkäyksen uhka, jonka vaikutusten torju- minen vaatii valmiuslain mukaisten toimival- tuuksien välitöntä käyttöönottamista. Myös täl- lainen varsin pitkälle konkretisoitunut ja huo- mattava hyökkäyksen uhka muodostaa valiokun- nan mielestä sellaisen tilanteen, jonka perustus- lain 23 §:n poikkeusolomääritelmä kattaa. Sekä 1 että 2 kohdan määritelmät mahtuvat kansain- välisten ihmisoikeussopimusten valvontaelinten tulkintakannanottojen perusteella Euroopan ih- misoikeussopimuksen 15 artiklan sekä kansa- laisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (KP-sopimus) 4 artiklan sopimusvelvoitteista poikkeamisen oikeuttavan yleisen hätätilan käsitteen piiriin.
Lakiehdotukseen sisältyvien käyttöönottoase- tuksen määräaikaisuuteen ja kumoamiseen liit- tyvien järjestelyjen vuoksi perusoikeuspoik- keuksia voidaan pitää sillä tavoin tilapäisinä kuin perustuslain 23 §:ssä edellytetään (PeVL 1/2000 vp, s. 2/II). Välttämättömyysvaatimuk- sen osalta voidaan viitata erityisesti lakiehdo- tuksen 4 §:n säännöksiin välttämättömyys- ja suhteellisuusperiaatteen noudattamisesta ja lain mukaisten toimivaltuuksien käytön viimesijai- suudesta. Valiokunnan mielestä myös 4 §:n 1 momentin toiseen virkkeeseen on kuitenkin perusteltua lisätä maininta toimivaltuuksien käyttämisen välttämättömyydestä. Kansainvä- listen velvoitteiden huomioon ottamisesta sää- detään asianmukaisesti lakiehdotuksen 5 §:ssä.
Valmiuslakiehdotukseen ei kuitenkaan sisälly puolustustilalain 2 §:n 2 momentin kaltaista säännöstä poikkeusoloista ilmoittamisesta. Mai- ninnan lisääminen valmiuslakiin on valiokun- nan näkemyksen mukaan johdonmukaisuuden vuoksi perusteltua, vaikka ilmoitusvelvollisuus sinänsä johtuu kansainvälisistä sopimuksista it- sestään. Säännös koskisi valmiuslain 3 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuja poikkeusoloja, joissa ihmisoikeussopimuksissa turvatuista oikeuksis- ta poikkeaminen on mahdollista.
Muut poikkeusolot
Muita poikkeusoloja ovat lakiehdotuksen 3 §:n 3 kohdan mukaan väestön toimeentuloon tai maan talouselämän perusteisiin kohdistuva eri- tyisen vakava tapahtuma tai uhka, jonka seu- rauksena yhteiskunnan toimivuudelle välttämät- tömät toiminnot olennaisesti vaarantuvat, sekä 4 kohdan nojalla erityisen vakava suuronnetto- muus, sen välitön jälkitila sekä vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaava hyvin laajalle levinnyt vaarallinen tartuntatauti.
Taloudelliset kriisit, suuronnettomuudet ja vaa- ralliset tartuntataudit eivät edes vakavina ole sellaisia poikkeusoloja, jotka voitaisiin perus- tuslain 23 §:n tarkoittamassa merkityksessä rin- nastaa Suomeen kohdistuvaan aseelliseen hyök- käykseen (ks. PeVL 31/1998 vp, s. 5/I, PeVL 1/2000 vp, s. 2/II). Näissä poikkeusoloissa käy- tettäviksi tarkoitettuja toimivaltuuksia onkin
arvioitava perusoikeuksien yleisten ja tarvittaes- sa kunkin perusoikeuden erityisten rajoitusedel- lytysten kannalta.
Ehdotetulle muitakin kuin perustuslain 23 §:n mukaisia poikkeusoloja koskevalle valmius- sääntelylle on yleisellä tasolla kiistatta olemas- sa perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kan- nalta hyväksyttävät ja painavan yhteiskunnalli- sen tarpeen vaatimat syyt. Perusoikeusrajoitus- ten suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta kes- keisiä ovat lakiehdotuksen 4 §:n säännökset toi- mivaltuuksien käyttöperiaatteista. Valiokunta korostaa, että nämä periaatteet rajoittavat sekä toimivaltuuksien käyttöönottoa että niiden käyt- tämistä poikkeusoloissa. Oikeusturvavaatimuk- sen osalta tärkeää on, että muutoksenhaku- oikeutta ei lakiehdotuksessa ole erikseen poik- keusolojen aikana rajoitettu ja oikeusturvan ta- keet on määritelty lakiehdotuksen 128 §:ssä asianmukaisesti.
Lakiehdotuksen 3 §:n 3 kohdan poikkeusolo- määritelmä on voimassa olevan lain 2 §:n 4 koh- dan sisältämään määritelmään verrattuna sisäl- löltään laaja ja jossain määrin epämääräinen.
Määritelmästä käy lähinnä ilmi, että sillä tarkoi- tetaan taloudellista kriisiä. Esityksen perustelu- jen mukaan määritelmässä on pyritty korosta- maan sitä, ettei väestön toimeentuloon tai maan talouselämään kohdistuva tapahtuma tai uhka välttämättä rajoitu raaka-aineiden saatavuuteen.
Kyse saattaa olla myös tilanteista, joissa esimer- kiksi tietoteknisten tai logististen järjestelmien toimivuus vakavasti horjuu. Valiokunta pitää joustavuuden mahdollistavaa määritelmää tällai- sessa yhteydessä sinänsä ymmärrettävänä ja kat- soo samalla esimerkiksi tieto- ja viestintäjärjes- telmiin kohdistuvien erityisen vakavien hyök- käysten voivan muodostaa nykypäivän yhteis- kunnassa lakiehdotuksen 3 §:n 3 kohdassa tar- koitetun poikkeusolon. Toisaalta näin laaja poikkeusolomääritelmä edellyttää, että sitä tul- kitaan supistavasti. Valiokunnan mielestä on selvää, etteivät esimerkiksi tavanomaisena pi- dettävä vakavakaan taloudellinen laskukausi tai laajakaan työtaistelutoimenpide voi olla perus- teena valmiuslain toimivaltuuksien käyttöön- otolle.
Lakiehdotuksen 3 §:n 4 kohdan määritelmä vastaa voimassa olevan valmiuslain 2 §:n 5 koh- taa siltä osin kuin kysymys on suuronnettomuu- desta. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on tehty asianmukaisesti selkoa siitä, mitä erityisen vakavalla suuronnettomuu- della tarkoitetaan. Perusteluissa on käsitelty myös valmiuslain toimivaltuuksien suhdetta pe- lastuslain toimivaltuuksiin. Sen sijaan poikkeus- olomääritelmän merkittävintä laajennusta — suuronnettomuutta vastaavan hyvin laajalle le- vinneen vaarallisen tartuntataudin (pandemia) sisällyttämistä laissa tarkoitettuihin poikkeus- oloihin — ei esityksessä ole juuri perusteltu. Ny- kyisen sääntelyn ajanmukaisuutta arvioidessaan hallitus katsoo (HE 3/2008 vp, s. 23/I), että tar- tuntatautilain mukaiset toimivaltuudet ovat pää- asiallisesti riittävät, mutta pandemiatilanteessa saatetaan tarvita sairaanhoito- ja eristystiloja, joita tartuntatautilain nojalla ei ole mahdollista saada. Lisäksi pandemiatilanteista on mainin- toja eräiden yksittäisten pykälien (valmiuslain 24 § ja 93 § sekä asevelvollisuuslain 79 §) perus- teluissa. Perustuslakivaliokunnan mielestä näin merkittävää lain soveltamisalan laajennusta oli- si pitänyt käsitellä ja perustella laajemmin. Puo- lustusvaliokunnan onkin vielä syytä arvioida erikseen, miten laajasti lakiehdotuksen toimival- tasäännösten on tarpeen olla sovellettavissa pan- demiatilanteissa ottaen erityisesti huomioon tar- tuntatautilain ja terveydensuojelulain jo nyt voi- massa olevat toimivaltuudet. Samassa yhteydes- sä puolustusvaliokunnan on syytä yleisemmin- kin arvioida, ovatko kaikki lakiehdotuksessa mainitut lain 3 §:n 4 kohdassa sovellettaviksi pe- riaatteessa tulevat toimivaltuudet näissä kriisiti- lanteissa välttämättömiä.
Lainsäädäntövallan delegointi
Yleistä. Valmiuslakiehdotuksen valmistelussa on ollut keskeisenä tavoitteena, että poikkeus- oloissa mahdollisten toimivaltuuksien sisältö käy ilmi laista niin tarkasti kuin se on tällaisen lainsäädännön yhteydessä mahdollista. Valtuu- det ovatkin nykyiseen valmiuslakiin verrattuna yleisesti ottaen tarkempia. Erilaisissa kriisitilan- teissa ehkä välttämättömien toimenpiteiden kir-
josta kuitenkin johtuu, että niitä ennakoimaan pyrkivä lainsäädäntö muodostuu väistämättä yleispiirteiseksi ja joustavaksi. Siten valmiusla- kiehdotus perustuu edelleen olennaisin osin lä- hinnä valtioneuvostolle kuuluville asetuksen- antovaltuuksille. Useat niistä koskevat tai sivua- vat perustuslaissa turvattuja perusoikeuksia. Pe- rustuslakivaliokunta katsoo, ettei lainsäädäntö- vallan delegoinnin rajoituksia voida arvioida poikkeusololainsäädännön yhteydessä lähtökoh- taisesti väljemmin kuin muun lainsäädännön yh- teydessä, koska tällaisesta mahdollisuudesta ei ole perustuslaissa nimenomaisesti säädetty.
Valmiuslakiehdotuksen 3 §:n 3 ja 4 kohdan mukaisissa poikkeusoloissa käytettäviksi tarkoi- tettuja asetuksenantovaltuuksia on tarkasteltava erityisesti perusoikeusrajoitusten lailla säätämi- sen sekä täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaati- muksen kannalta. Lisäksi on otettava huomioon perustuslain 80 §:n 1 momentin se säännös, jon- ka mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuk- sien ja velvollisuuksien perusteista sekä asiois- ta, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.
Lakiehdotuksessa on lukuisia säännöksiä, joi- den perusteella toimivaltuuksien käytössä nou- datettavista menettelyistä säädetään asetuksella.
Perustuslakivaliokunta pitää selvänä, että tällai- nen asetuksentasoinen sääntely ei voi sisältää olennaisia poikkeuksia hyvän hallinnon takeis- ta, jotka perustuslain 21 §:n 2 momentin mu- kaan on turvattava lailla. Tämä merkitsee lähin- nä, että toimivaltuuksia käytettäessä on nouda- tettava hallintolaissa tai erityislaeissa määritel- tyjä menettelyjä ja että niitä voidaan ainoastaan osin täsmentää asetuksilla.
Siltä osin kuin on kyse toimivaltuuksien käyt- tämisestä lain 3 §:n 1 ja 2 kohdan tarkoittamissa poikkeusoloissa, arvioinnin perustana on perus- tuslain 23 §. On huomattava, että mainittu perus- tuslain säännös ei oikeuta säätämään tavallisella lailla poikkeuksista perustuslain muihin sään- nöksiin kuin perusoikeuksiin. Perusoikeuksia- kaan koskevat tilapäiset poikkeukset eivät voi perustua lakia alemmantasoisiin säännöksiin, vaan niiden tulee riittävän yksiselitteisesti ilme- tä suoraan laista (HE 309/1993 vp, s. 76/II, ks.
myös PeVL 1/2000 vp, PeVL 57/2002 vp ja PeVL 9/2007 vp, s. 11/II). Tämä merkitsee va- liokunnan mielestä sitä, että perustuslain 23 §:n lailla säätämisen vaatimus asettaa lähtökohtai- sesti samankaltaisia — joskaan ei asian luon- teen vuoksi aivan yhtä rajoittavia — vaatimuk- sia lainsäädäntövallan delegoimiselle kuin pe- rusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset ja pe- rustuslain 80 §:n 1 momentti.
Rahoitusmarkkinoiden ja vakuutusalan toimin- nan turvaaminen. Valmiuslakiehdotuksen 16 § sisältää säännöksiä korkosäännöstelystä, luo- tonannon säännöstelystä, talletuksille asetetta- vista nostorajoituksista sekä eräiden laitosten ja yhtiöiden sijoitusten rajoittamisesta ja kohden- tamisesta. Ehdotetun pykälän mukaiset toimi- valtuudet voivat tulla sovellettaviksi kaikissa valmiuslain 3 §:ssä tarkoitetuissa poikkeusolois- sa. Säännökset oikeuttavat pitkälle menevän puuttumisen yksityisen henkilön mahdollisuuk- siin käyttää varojaan, ja ne ovat siksi merkityk- sellisiä perustuslain 15 §:n 1 momentissa turva- tun omaisuudensuojan ja osin myös perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapau- den kannalta.
Valtuuksien käyttöönottoa sitovat pykälän yleinen tarkoitusmääre ja lain 4 §:ssä olevat yleiset toimivaltuuksien käyttöperiaatteet. Pykä- län sisältämät kaikki asetuksenantovaltuudet ovat kuitenkin avoimia jättäessään korkokannan ja muun korvauksen määrittymisen perusteet (1 momentin 1 kohta), luotonannon säännöste- lyn asialliset ja määrälliset edellytykset (1 mo- mentin 2 kohta), varojen nostoa koskevien rajoi- tusten perusteet (1 momentin 3 kohta), sijoitus- ten rajoittamisen ja kohdentamisen edellytykset (1 momentin 4 kohta) sekä yhteisöjen sijoitta- misvelvollisuuden perusteet (2 momentti) ase- tuksenantajan harkinnan varaan. Ehdotettu sään- tely ei täytä perusoikeuksien rajoitusten lailla säätämisen eikä täsmällisyyden ja tarkkarajai- suuden vaatimuksia, ja sitä pitäisi tarkentaa, jot- ta lakiehdotus voitaisiin tältä osin säätää tavalli- sen lain säätämisjärjestyksessä. Sama koskee lakiehdotuksen arvopaperitoiminnan rajoitta-
mista koskevan 18 §:n 1 momentin 1, 2 ja 4 koh- taan sisältyviä asetuksenantovaltuuksia.
Lakiehdotuksen 14 §:n 4 momentissa viita- taan saman pykälän 1 momentin nojalla annet- tuihin asetuksiin. Kyseinen momentti ei kuiten- kaan sisällä asetuksenantovaltuutta.
Määrällinen säännöstely. Elinkeinonharjoitta- ja saa valmiuslakiehdotuksen 31 §:n 1 momen- tin mukaan luovuttaa väestön turvaamiseksi poikkeusoloissa väestön toimeentulolle välttä- mättömiä kulutushyödykkeitä kuluttajalle vain ostolupaa vastaan. Säännöstelyn alaisista kulu- tushyödykkeistä ja säännöstelyssä noudatetta- vasta menettelystä säädetään valtioneuvoston asetuksella. Säännöstely voidaan ottaa käyttöön kaikissa lain 3 §:ssä tarkoitetuissa poikkeus- oloissa. Ostolupamenettely merkitsee puuttu- mista perustuslaissa turvattuihin omaisuuden- suojaan ja elinkeinovapauteen.
Säännöstelyn piiriin kuuluvien hyödykkeiden määrittely jää varsin avoimeksi. Valtioneuvos- ton asetuksenantovaltaa sitoo lain yleisten toi- mivaltuuksien käyttöperiaatteiden ohella ainoas- taan vaatimus, että tällaisten kulutushyödykkei- den on oltava "väestön toimeentulolle välttämät- tömiä". Esityksen perusteluissa on ilmaistu, että säännöstely voisi koskea lähinnä joitakin päivit- täistavarahuollon tuotteita, kuten kahvia, teetä ja sokeria. Perustelujen mukaan sen sijaan ei katso- ta tarpeelliseksi suunnitella kattavaa elintarvik- keiden säännöstelyä. Asetuksenantajan toimi- valtaa säännöstelyn piiriin kuuluvien kulutus- hyödykkeiden määrittelyssä olisi täsmennettä- vä, jotta lakiehdotus voitaisiin näiltä osin käsi- tellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Sama huomautus koskee lakiehdotuksen 32 §:n säännöstä muun kaupan säännöstelyn alaisista hyödykkeistä, sekä 33 §:n 1 momentin sisältä- mää luetteloa teollisuustuotannossa säännöstel- tävistä materiaaleista ja hyödykkeistä siltä osin kuin näiden määrittely viime kädessä jää vain välttämättömyyskriteerin varaan.
Valtioneuvosto voi lakiehdotuksen 35 §:n 1 momentin mukaan päätöksellään rajoittaa yh- teiskunnan toimivuuden turvaamiseksi poik- keusoloissa sähkön käyttöä tai kokonaan kieltää
sen valtioneuvoston asetuksella tarkemmin mää- riteltäviin muihin kuin huoltovarmuuden kan- nalta välttämättömiin tarkoituksiin. Rajoituksia ja kieltoja voidaan antaa kaikissa laissa tarkoite- tuissa poikkeusoloissa. Valtuutus on perustus- lain näkökulmasta väljä etenkin, kun otetaan huomioon sähkön merkitys ihmisten jokapäiväi- sessä elämässä. Sääntelyä olisi täsmennettävä, jotta lakiehdotus voitaisiin tältä osin käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotuksen 36 §:n 1 momentti sisältää valtioneuvostolle osoitetun valtuutuksen säätää, kuinka monta prosenttia sähkönkäyttäjä voi poikkeusoloissa käyttää normaalin vuosikulu- tuksen mukaisesta kulutuksestaan. Sähkön kiin- tiösäännöstelyä voidaan käyttää kaikissa laissa tarkoitetuissa poikkeusoloissa. Valtioneuvostol- la on vastaava valtuutus säätää lain 3 §:n 1—3 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa kauko- lämmön sallituista määristä kiinteistöjen lämmi- tystä varten (39 §:n 1 momentti) ja lämmitys- polttoöljyn sallittavasta kiintiöstä lämmitystar- koitukseen (40 §:n 1 momentti). Valtuutukset ei- vät sisällä lainkaan asetuksenantajan harkinta- vallan käyttöä rajoittavia tai ohjaavia säännök- siä. Tällaiset avoimet valtuutukset ovat ristirii- dassa perustuslaista johtuvan lailla säätämisen vaatimuksen kanssa. Asetuksenantovaltuuksia olisi olennaisesti täsmennettävä, jotta lakiehdo- tus voitaisiin tältä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Lämmityspolttoöljyn käytön kiintiön saa la- kiehdotuksen 40 §:n 2 momentin mukaan ylittää vain työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella säädettävillä perusteilla. Säännös ei sisällä mi- tään asetuksenantajaa ohjaavia kriteerejä. Avoin ministeriölle osoitettu valtuutus ei täytä säänte- lytasoon perustuslain 80 §:n 1 momentista johtu- via vaatimuksia. Säännöstä olisi täsmennettävä, jotta lakiehdotus tältä osin voitaisiin säätää ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslaista johtuvan lailla säätämisen vaa- timuksen kannalta ongelmallisia ovat myös polt- tonesteen säännöstelyn yhteydessä käytössä ole- vat asetuksenantovaltuudet lakiehdotuksen 29 §:ssä, 66 §:ssä ja 67 §:n 2 momentissa.
Hintasäännöstely. Lakiehdotuksen 42 §:n no- jalla valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää määrällisen säännöstelyn piiriin kuuluvien vä- hittäiskaupan hyödykkeiden ja energiahyödyk- keiden enimmäishinnoista. Valtuuden käyttöä sitoo lain yleisten toimivaltuuksien käyttöperi- aatteiden lisäksi vain yleinen tarkoitusmääre
"säännöstelyn toimivuuden varmistamiseksi".
Näin avoin valtuus säätää asetuksella omaisuu- densuojan kannalta merkityksellisestä hinta- säännöstelystä ei täytä sääntelyn tasoon perus- tuslaista johtuvia vaatimuksia. Lakiehdotukseen olisi sisällytettävä säännökset sellaisista perus- luonteisista seikoista, jotka on otettava huo- mioon enimmäishinnan suuruudesta päätettäes- sä, jotta se voitaisiin käsitellä tavallisen lain sää- tämisjärjestyksessä. Sama koskee lakiehdotuk- sen 54 §:n 1 momenttiin sisältyvää, myös laki- ehdotuksen 3 §:n 4 kohdan tarkoittamissa poik- keusoloissa sovellettavaksi tulevaa valtuutta säännöstellä asuinhuoneistosta perittävän vuok- ran enimmäismäärää asuntotilanteen helpottami- seksi.
Muuta. Valmiuslakiehdotus sisältää edellä mainittujen säännösten lisäksi useita sellaisia asetuksenantovaltuuksia, jotka ovat ristiriidassa perustuslaista johtuvan lailla säätämisen vaati- muksen kanssa. Tällaisia ristiriitaisuuksia on muun muassa lakiehdotuksen 55 §:n 2 momen- tissa (valtuutus säätää lakisääteisen vakuutuk- sen ja etuuksien muutosten tarkemmasta sisäl- löstä), 56 §:n 2 momentissa (valtuutus säätää so- siaaliavustusten muutosten tarkemmasta sisäl- löstä), 92 §:n 3 momentissa (valtuutus säätää palvelussuhteen ehdoista poikkeamisen rajois- ta), 107 §:n 2 momentissa (valtuutus säätää ope- tustoiminnan ja siihen liittyvien toimintojen järjestämisvelvollisuuden rajoituksista) ja 116 §:ssä (valtuutus säätää liikkumis- ja oleske- lukiellosta ja -rajoituksista). Valiokunta ei tässä yhteydessä kuitenkaan pidä tarpeellisena pyrkiä tyhjentävään arviointiin kaikkien asetuksenanto- valtuuksien suhteesta perustuslaista johtuviin lailla säätämisen vaatimuksiin. Tämä ei ole tar- peen senkään takia, että lakiehdotus on jäljem- pänä esitettävistä syistä valiokunnan mielestä
joka tapauksessa syytä käsitellä perustuslain säätämisjärjestyksessä juuri lukuisien perustus- lain kannalta väljien asetuksenantovaltuuksien vuoksi.
Perusoikeudet
Yleistä. Valmiuslakiehdotus sisältää lukuisia perustuslain eri perusoikeuksien kannalta merki- tyksellisiä säännöksiä. Sääntelykohteen luon- teesta johtuu, että useat näistä merkitsevät tuntu- vaakin puuttumista perusoikeuksiin. Valiokunta on kuitenkin ottanut huomioon, että valmiuslaki voi tulla sovellettavaksi vain erittäin vakavissa kriisitilanteissa ja silloinkin vain toimivaltuuk- sien käyttöperiaatteiden asettamissa rajoissa.
Asetus toimivaltuuksien soveltamisen aloittami- sesta saatetaan aina eduskunnan käsiteltäväksi, minkä lisäksi valiokunta esittää myöhemmin täs- sä lausunnossa asetusten jälkitarkastusoikeuden säilyttämistä eduskunnalla. Tämä merkitsee si- tä, että muun muassa yksittäisten valtuuksien välttämättömyys ja oikeasuhtaisuus tulevat vie- lä näissä vaiheissa erikseen arvioitaviksi edus- kunnassa. Osaltaan vaikutusta on myös sillä, että valmiuslain yksilön perusoikeuksiin puuttuvien säännösten soveltamisen tarkoituksena on lähes poikkeuksetta toisen perusoikeuden tai toisten perusoikeuksien turvaaminen. Valiokunta ei pidä tällaisessa yhteydessä tarkoituksenmukai- sena lausua kattavasti lakiehdotuksen kaikkien perusoikeuksien kannalta merkityksellisten säännösten perustuslainmukaisuudesta. Seuraa- vassa valiokunta tarkastelee lähinnä vain niitä säännöksiä, joiden se katsoo olevan ristiriidassa perustuslain perusoikeussäännösten kanssa.
Sosiaaliturvaan liittyvät muutokset. Lakiehdo- tuksen 55 §:n nojalla sosiaalivakuutusetuuksien ja muiden lakisääteisen vakuutusjärjestelmän piiriin kuuluvien etuuksien maksaminen voi- daan keskeyttää, maksamista voidaan lykätä tai etuus voidaan maksaa enintään 50 prosentilla alennettuna, jos se on tarpeen väestön toimeen- tulon ja valtion maksuvalmiuden turvaamiseksi.
Lakiehdotuksen 56 §:ssä ovat vastaavan sisältöi- set säännökset sosiaaliavustusten muutoksista poikkeusoloissa.
Sääntely ei ole perustuslain 23 §:n säännös- ten vuoksi ongelmallista siltä osin kuin se kos- kee lakiehdotuksen 3 §:n 1 ja 2 kohdan poik- keusoloja. Maksamisen keskeyttäminen ja lyk- kääminen sekä etuuden määrän alentaminen ovat käytettävissä muissakin poikkeusoloissa, joten säännöksiä on tältä osin arvioitava perusoikeuk- sien rajoitusedellytysten valossa.
Sääntely on merkityksellistä perustuslain 19 §:ssä turvattujen sosiaaliturvaan liittyvien oikeuksien kannalta. Kaikilla on sen 1 momen- tin perusteella oikeus välttämättömään toimeen- tuloon ja huolenpitoon. Kysymyksessä on siten jokaiselle kuuluva subjektiivinen oikeus (PeVM 25/1994 vp, s. 10/II). Pykälän 2 momentin mu- kaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoi- meentulon turvaan eräissä sosiaalisissa riskiti- lanteissa. Perustuslaissa asetetaan lainsäätäjälle velvoite taata jokaiselle perustoimeentulon tur- vaa tarvitsevalle subjektiivinen oikeus tällai- seen julkisen vallan järjestämään turvaan (PeVM 25/1994 vp, s. 10/II), mutta säännökses- sä ei turvata olemassa olevia järjestelmiä sinän- sä (ks. PeVL 60/2002 vp, s. 4/I). Perustoimeen- tuloa turvaavien järjestelmien tulee olla sillä ta- voin kattavia, ettei synny väliinputoajaryhmiä.
Perustuslain 19 §:n 2 momentin mukainen perus- toimeentulon turva merkitsee pidemmälle mene- vää turvan tasoa kuin pykälän 1 momentin mu- kainen oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Perustoimeentuloa turvaava jär- jestelmä ei siten voi muodostua 1 momentin mu- kaisesta viimesijaisesta turvasta (PeVL 48/2006 vp, s. 2/II). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin katsonut lainsäätäjälle asetetun toimintavelvoit- teen luonteen mukaista olevan, että sosiaalitur- vaa suunnitellaan ja kehitetään yhteiskunnan ta- loudellisten voimavarojen mukaisesti (PeVM 25/1994 vp, s. 10/II) ja että kansantalouden ja julkisen talouden tila otetaan huomioon mitoitet- taessa sellaisia etuuksia, jotka julkinen valta vä- littömästi rahoittaa (PeVL 34/1996 vp, s. 3/I).
Eläkelainsäädännön muutosten valtiosääntö- oikeudellinen arviointi on vakiintuneesti perus- tunut perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoite- tun perustoimeentulon ohella perustuslain
15 §:ssä säänneltyyn omaisuudensuojaan. Perus- tuslakivaliokunta on todennut eläkeoikeuksien omaisuudensuojassa olevan kysymys nimen- omaan ansaituksi katsotun konkreettisen talou- dellisen edun, ei sen sijaan esimerkiksi tietyn voimassa olevan eläkejärjestelmän, suojaami- sesta. Tavallisella lailla on voitu säätää eläkejär- jestelmän sisällöstä, jos eläkejärjestelyn muu- tokset eivät ole johtaneet ansaittuina pidettävien eläke-etujen kohtuuttomaan heikentymiseen (PeVL 30/2005 vp, s. 2/I).
Ehdotuksessa ei ole kysymys perustoimeentu- lo- tai eläkejärjestelmään tehtävistä pysyväis- luonteisista muutoksista, vaan etuuksien maksa- misen väliaikaisista heikennyksistä erityisen va- kavan kriisitilanteen aikana. Tällaiselle lakisää- teisen vakuutuksen ja sosiaaliavustuksen maksa- tukseen ja määrään puuttuvalle poikkeusolo- sääntelylle on valiokunnan mielestä etuusjärjes- telmien rahoituspohjan varmistamiseen ja viime kädessä laajemminkin julkisen talouden kestä- vyyteen liittyvät perusoikeusjärjestelmän kan- nalta hyväksyttävät perusteet. Perusoikeusrajoi- tusten oikeasuhtaisuusvaatimuksen näkökul- masta on lakiehdotuksen 4 §:n yleisten periaat- teiden huomioon ottamisen ohella tärkeää, että toimenpiteiden kesto on säännöksissä rajattu suhteellisen lyhyeen kolmen kuukauden aikaan.
Lisäksi arviointiin vaikuttaa se, että etuudensaa- ja on tällöin lakiehdotuksen 58 §:n mukaisesti vapautettu omien maksuviivästystensä seuraa- muksista.
Perustuslain 19 §:n kannalta on keskeistä, että jokaisen oikeus välttämättömään toimeentuloon turvataan jatkuvasti myös poikkeusoloissa. Esi- tyksen perustelujen valossa tämä onkin ilmeises- ti ollut ehdotuksen tarkoituksena. Sääntely on vaatimuksen toteutumisen kannalta kuitenkin varsin vaikeaselkoista. Lakiehdotuksen 55 § näyttäisi muun muassa mahdollistavan muiden etuuksien kuin eläkkeiden maksamisen keskeyt- tämisen tai lykkäämisen kokonaisuudessaan enintään kolmen kuukauden ajaksi ilman mitään korvaavaa tukimuotoa. Sama näyttäisi koskevan toimeentulotukea lukuun ottamatta lakiehdotuk- sen 56 §:ssä säädettyjä etuuksia.
Säännöksistä on väliinputoajaryhmien välttämiseksi käytävä yksiselitteisesti il- mi, että kaikille etuuksien saajille turva- taan oikeus välttämättömään toimeentu- loon — käytännössä vähintään 56 §:n 3 momentissa mainittu viimesijainen tuki
— myös siltä ajalta, jolloin muiden etuuk- sien maksaminen on keskeytetty tai mak- samista on lykätty. Lakiehdotuksen täs- mentäminen tällä tavoin on edellytys sen käsittelemiselle tältä osin tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Sääntelyä tulee tarkistaa tällä tavoin, vaikka lakiehdotus muista syistä käsiteltäisiin perustuslain säätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotuksen 3 §:n 4 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa ei valiokunnan mielestä ole pe- rusteita turvautua ehdotetun kaltaisiin sosiaali- turvan heikennyksiin. Tämän vuoksi ehdotusta on syytä muuttaa niin, että 8 luvun sisältämät valtuudet koskevat vain lakiehdotuksen 3 §:n 1—3 kohdassa tarkoitettuja poikkeusoloja.
Sähköisten tieto- ja viestintäjärjestelmien saata- vuuden turvaaminen. Lakiehdotuksen 9 luvus- sa on useita perustuslain 12 §:ssä suojatun sa- nanvapauden kannalta merkityksellisiä säännök- siä. Viranomaisten toimivalta asettaa velvoittei- ta kohdistuu näissä välittömästi lähinnä yrityk- siin, mutta välillisesti kysymys on myös mah- dollisuudesta rajoittaa yksilöiden oikeutta il- maista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipi- teitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estä- mättä. Lähtökohtana on oltava sananvapauden ja tiedonvälityksen mahdollisimman laaja turvaa- minen myös kaikissa poikkeusoloissa.
Sääntely ei ole perustuslain 23 §:n säännös- ten vuoksi ongelmallista siltä osin kuin se kos- kee lakiehdotuksen 3 §:n 1 ja 2 kohdan poik- keusoloja. Luvussa tarkoitettuihin toimenpitei- siin voidaan kuitenkin ryhtyä kaikissa lakiehdo- tuksen 3 §:ssä tarkoitetuissa poikkeusoloissa, jo- ten sääntelyä on näiltä osin arvioitava perus- oikeuksien rajoitusedellytysten valossa.
Lakiehdotuksen 3 §:n 3 kohdassa tarkoitettu väestön toimeentuloon tai maan talouselämän perusteisiin kohdistuva erityisen vakava uhka
voi esityksen perustelujen mukaan olla kysy- myksessä myös tilanteessa, jossa tietoteknisten tai logististen järjestelmien toimivuus horjuu va- kavasti. Tähän liittyen lakiehdotuksen 59—
62 §:ään sisältyvien toimivaltuuksien käytön edellytykseksi on määritelty sähköisten tieto- ja viestintäjärjestelmien toimivuuden ja yhteiskun- nan elintärkeiden toimintojen turvaamistarkoi- tus.
Liikenne- ja viestintäministeriö voi lakiehdo- tuksen 60 §:n mukaan poikkeusoloissa valtuut- taa Viestintäviraston muun muassa muuttamaan radioluvan ehtoja, peruuttamaan radioluvan taikka kieltämään radiolähettimen tai radiojär- jestelmän käytön.
Perustuslakivaliokunta on radioluvan ehtojen muuttamista koskevaa sääntelyä arvioidessaan kiinnittänyt huomiota sääntelyn hyväksyttävyy- teen sananvapauden edistämisen kannalta sekä lupaehtojen muuttamismahdollisuuden sitomi- seen välttämättömyysvaatimukseen (PeVL 26/2001 vp, s. 2—3, PeVL 44/2004 vp, s. 2). Eh- dotetun sääntelyn tarkoituksena ei ole sananva- pauden edistäminen vaan lähinnä puolustusvoi- mien tai muun vastaavan tahon toimintaedelly- tysten turvaaminen. Poikkeusololainsäädännön yhteydessä tällainenkin peruste on valiokunnan mielestä perusoikeusjärjestelmän kannalta si- nänsä hyväksyttävä. Lupaehtojen muuttamis- mahdollisuus on sidottu lakiehdotuksen 4 §:n yleisten toimivaltuuksien käyttöperiaatteiden perusteella välttämättömyysvaatimukseen.
Sääntely ei näiltä osin ole ongelmallista perus- tuslain 12 §:n kannalta.
Valiokunta piti samassa yhteydessä säännök- sen tarkoitusmäärettä viestintämarkkinoiden te- hokkuuden varmistamisesta sääntelyn tarkkara- jaisuuteen ja täsmällisyyteen kohdistuvien vaati- musten kannalta liian avoimena ilmauksena (PeVL 44/2004 vp, s. 2/I). Säännöksen täsmen- täminen ilmaisulle sisältöä antavilla maininnoil- la oli tuolloin edellytys lakiehdotuksen hyväksy- miselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Valmiuslakiehdotuksessa käytetään vastaavalla tavalla väljää ilmausta sähköisten tieto- ja vies- tintäjärjestelmien toimivuuden ja yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisesta. Esityk-
sen perustelujen mukaan toimivaltuutta voitai- siin käyttää muun muassa silloin, kun puolustus- voimilla tai muulla vastaavalla taholla on lisään- tynyt taajuuksien tarve.
Ehdotusta on tarkistettava esimerkiksi esityksen perusteluja vastaavilla mainin- noilla, jotta lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjär- jestyksessä.
Radioluvan peruuttaminen merkitsee luvan eh- tojen muuttamista vakavampaa puuttumista sa- nanvapauden käyttöön. Luvan peruuttamista ei ole sidottu esimerkiksi lupaehtojen rikkomiseen (vrt. PeVL 44/2004 vp, s. 2—3), vaan lupa voi- daan peruuttaa varsin väljin perustein "sähköis- ten tieto- ja viestintäjärjestelmien toimivuuden ja yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen tur- vaamiseksi".
Ehdotuksen 60 §:n tarkoitusmäärettä on välttämätöntä täsmentää myös radiolu- van peruuttamisen mahdollistavan sään- nöksen vuoksi.
Toimivallan käytön väljät edellytykset ovat vas- taavalla tavalla ongelmallisia niiden muiden 9 luvun säännösten osalta, joilla puututaan mer- kittävällä tavalla perustuslain 12 §:n 1 momen- tissa turvattuun oikeuteen ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita vieste- jä kenenkään ennakolta estämättä. Tällaisia ovat ehdotuksen 59 §:n 1 momentin 7 kohdan sään- nös teleyrityksen velvoittamisesta katkaise- maan määräajaksi tai toistaiseksi verkko- tai viestintäpalveluyhteydet tiettyyn maahan tai kansainvälisiin verkko- ja viestintäpalveluihin sekä 61 §:n säännös mahdollisuudesta velvoit- taa yritys estämään tilapäisesti muun muassa sähköpostiviestien ja tekstiviestien lähettämi- nen, välittäminen tai vastaanottaminen.
Näiden toimivaltuuksien käyttämisen edellytysten olennainen täsmentäminen on edellytys lakiehdotuksen käsittelemi- selle tältä osin tavallisen lain säätämis- järjestyksessä.
Sääntelyä tulee tarkistaa edellä maini- tuin tavoin, vaikka lakiehdotus muista syistä käsiteltäisiin perustuslain säätä- misjärjestyksessä.
Lakiehdotuksen 59 § sisältää myös useita vies- tintämarkkinalaissa tarkoitettuun teleyritykseen kohdistuvia perustuslain omaisuudensuojasään- nöksen kannalta merkityksellisiä velvoitteita.
Teleyritys voidaan muun muassa velvoittaa rakentamaan viestintäverkkoja (1 momentin 2 kohta). Lisäksi teleyritys voi joutua luovutta- maan viranomaiselle tai toiselle teleyritykselle käyttöoikeuden viestintämarkkinalain 4 luvussa tarkoitettuun omaisuuteen (1 momentin 3 koh- ta).
Ehdotetut velvoitteet koskevat käytännössä pörssiyhtiöitä tai muita varallisuusmassaltaan huomattavia oikeushenkilöitä. Tällaisessa tilan- teessa lainsäätäjän liikkumavara on omaisuu- densuojan näkökulmasta lähtökohtaisesti suu- rempi kuin silloin, kun sääntelyn vaikutukset muodostuisivat hyvin välittömiksi oikeushenki- lön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle (PeVL 10/2007 vp, s. 2, PeVL 34/2000 vp, s. 2). Vakavissa poikkeusoloissa tällaisille yrityksille voidaan omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen valiokunnan mielestä asettaa sellaisia suhteellisen pitkällekin meneviä vel- voitteita, joiden tarkoituksena on turvata yhteis- kunnan toimivuuden kannalta keskeisten säh- köisten tieto- ja viestintäjärjestelmien toimi- vuus. Oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta merkityksellistä on lain 4 §:n yleisten periaattei- den ohella se, että velvoitteiden vuoksi vahin- koa kärsinyt yritys on 126 §:n perusteella oikeu- tettu pääsääntöisesti täyteen korvaukseen. Ehdo- tetuista teleyritysten velvoitteita koskevista säännöksistä ei ole huomautettavaa omaisuuden- suojan näkökulmasta.
Valiokunnan mielestä tieto- ja viestintäjärjes- telmien ja postipalvelujen ylläpitäjiin sekä mui- hin lakiehdotuksen 9 luvussa mainittuihin koh- distuvien rajoitusten ja velvoitteiden yhteys suuronnettomuus- ja pandemiatilanteisiin on sii- nä määrin etäinen, että tämän luvun säännösten soveltamisalasta on syytä poistaa 3 §:n 4 kohdan poikkeustilanteet. Jos joitakin viranomaisten
toimivaltuuksia kuitenkin pidetään esimerkiksi suuronnettomuustilanteissa välttämättöminä, on tämä syytä ilmaista kunkin toimivaltuuden osal- ta erikseen.
Sosiaali- ja terveydenhuollon turvaaminen. So- siaali- ja terveysministeriö sekä läänin alueella lääninhallitus voi lakiehdotuksen 85 §:n perus- teella päätöksellään velvoittaa sosiaali- ja ter- veydenhuollon toimintayksikön poikkeusolois- sa väestön sosiaali- ja terveydenhuollon turvaa- miseksi muun muassa laajentamaan, muutta- maan tai siirtämään toimintaansa taikka luovut- tamaan yksikön tai sen osan valtion viranomais- ten käyttöön. Säännös koskee esityksen peruste- lujen mukaan sekä yksityisiä että julkisia sosiaa- li- ja terveydenhuollon yksikköjä. Toimivalta voi tulla käyttöön myös suuronnettomuus- ja pandemiatilanteissa, joten sääntelyä on tarkas- teltava perusoikeuksien rajoitusedellytysten va- lossa.
Sääntely on — siltä osin kuin velvoitteet koh- distuvat yksityisiin toimijoihin — merkityksel- listä perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuudensuojan samoin kuin 18 §:n 1 momen- tissa turvatun elinkeinovapauden kannalta. Toi- mivallalle on viime kädessä perustuslain 19 §:n 3 momenttiin palautuvat hyväksyttävät ja varsin painavat perusteet. Sääntelyn oikeasuhtaisuu- den kannalta olennaista on, että toimivallan käyttöä rajoittavat lain 4 §:n yleiset periaatteet ja että vahinkoa kärsineelle suoritetaan lakiehdo- tuksen 126 §:n perusteella pääsääntöisesti täysi korvaus toimenpiteen seurauksena aiheutunees- ta vahingosta. Ehdotettu toimivaltuus ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Työvelvollisuus ja väestönsuojeluvelvollisuus.
Jokainen Suomessa asuva 18 mutta ei 68 vuotta täyttänyt henkilö on lakiehdotuksen 94 §:n 1 mo- mentin nojalla velvollinen tekemään lain tarkoi- tuksen toteuttamiseksi välttämätöntä työtä. Vel- voite voidaan asettaa, jos työnvälityspakko ja ir- tisanomisoikeuden rajoittaminen eivät ole riittä- viä toimenpiteitä.
Yleinen työvelvollisuus on käytettävissä vain lakiehdotuksen 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa
poikkeusoloissa, joten sääntelyä on arvioitava perustuslain 23 §:n valossa. Merkityksellistä on erityisesti se, ovatko perusoikeuksista tehtävät poikkeukset Suomen kansainvälisten ihmis- oikeusvelvoitteiden mukaisia ja välttämättömiä.
Yleinen työvelvollisuus merkitsee puuttumis- ta perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattuun henkilökohtaiseen vapauteen. Sääntelyllä on lii- tyntä myös sopimusvapauteen sekä työn, amma- tin ja elinkeinon harjoittamista koskeviin perus- tuslain 18 §:n 1 momentin säännöksiin. Euroo- pan ihmisoikeussopimuksen 4 artiklassa ja KP- sopimuksen 8 artiklassa on määräykset pakko- työn ja muun pakollisen työn kielloista. Pakolli- sen työn kiellosta on määräyksiä myös kansain- välisen työjärjestön yleissopimuksissa n:o 29 ja 105.
Edellä mainittujen kansainvälisten sopimus- ten pakkotyön kiellot eivät ulotu työ- ja palve- lusvelvollisuuksiin tilanteissa, joissa vaara tai onnettomuus uhkaa yhteiskunnan olemassaoloa tai hyvinvointia. Lakiehdotuksen 3 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa on va- liokunnan mielestä kysymys tällaisista sopimus- ten tarkoittamista olosuhteista.
Työvelvollisuuden ulottuvuus on 94 §:n 1 momentissa säädetty varsin laajaksi sekä työn määrittelyn että työvelvollisten henkilöpiirin osalta. Lakiehdotuksen 1 §:ssä säädettyyn lain tarkoitukseen kiinnittyvä määritelmä ei yleisyy- dessään juuri rajaa työvelvollisuuden alaa. Näin laajan ja kestoltaan vain lain soveltamisen mää- räaikaisuuteen rajoittuvan velvoitteen säätämi- nen ei ole perustuslain 23 §:n perusoikeuspoik- keuksien välttämättömyysvaatimuksen kannalta täysin ongelmatonta. Toisaalta työvelvollisuu- den käyttöönottoa sitovat sekä lain yleiset toimi- valtuuksien käyttöperiaatteet että säännöksen si- sältämät erityiset edellytykset, minkä lisäksi la- kiehdotuksen 97 ja 98 §:ssä määritellään asian- mukaisesti työmääräyksen antamisen rajoituk- set ja työmääräystä annettaessa huomioon otet- tavat seikat. Valiokunta pitää kuitenkin aiheelli- sena täsmentää säännöksen kattaman työvelvol- lisuuden tarkoitusmäärettä.
Lakiehdotuksen 94 §:n 2 momentissa sääde- tään työvelvollisuudesta terveydenhuollon alal-
la lakiehdotuksen 3 §:n 4 kohdassa tarkoitetuis- sa suuronnettomuus- ja pandemiatilanteissa. Jo- kainen Suomessa asuva terveydenhuollon alalla toimiva on velvollinen säännöksen nojalla teke- mään lain tarkoituksen toteuttamiseksi välttämä- töntä työtä terveydenhuollossa. Velvollisuus koskee myös henkilöitä, jotka ovat saaneet ter- veydenhuollon koulutusta tai ovat muuten sopi- via alan tehtäviin.
Edellä mainittujen kansainvälisten ihmis- oikeussopimusten pakkotyön kiellot eivät valio- kunnan mielestä estä ehdotetun kaltaisen työvel- vollisuuden säätämistä suuronnettomuus- ja pandemiatilanteita varten (vrt. PeVL 15/2007 vp, s. 4). Sääntelyä on kuitenkin arvioitava pe- rusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten va- lossa.
Perustuslakivaliokunta on työvelvollisuutta koskevia lakiehdotuksia aiemmin arvioidessaan kiinnittänyt sääntelyn tarkkarajaisuudesta ja täs- mällisyydestä sekä oikeasuhtaisuudesta johtu- vien vaatimusten takia huomiota velvoitettavan henkilöryhmän laajuuteen ja määräytymisperus- teisiin samoin kuin velvollisuuden ajalliseen kestoon. Valiokunta on pitänyt säätämisjärjes- tykseen vaikuttavalla tavalla ongelmallisena eh- dotusta, josta ei selvästi ilmennyt, ketkä kuului- vat tai voivat kuulua väestönsuojelukoulutuk- seen velvoitettavien joukkoon ja miten heidät valitaan (PeVL 31/1998 vp, s. 4/I). Sanonnalli- sesti verraten laajaan henkilöjoukkoon, tervey- denhuollon ammattihenkilöihin, kohdistuvaa työvelvollisuutta valiokunta on kuitenkin pitä- nyt riittävän täsmällisesti rajattuna, kun velvol- lisuus voitiin kohdistaa vain sellaiseen henki- löön, jolla on ammattitaito toimia laissa tarkoi- tetuissa hoitotehtävissä (PeVL 15/2007 vp, s. 4—5). Perustuslaista johtuvat vaatimukset ovat jääneet täyttymättä ehdotuksista, joissa ei ole ollut riittävän täsmällisiä säännöksiä työvel- vollisuuden ajallisesta kestosta (PeVL 8/2006 vp, s. 5/II, PeVL 9/2007 vp, s. 8/II, PeVL 15/2007 vp, s. 5/II).
Nyt käsiteltävänä olevassa ehdotuksessa tar- koitetun työvelvollisuuden piiriin kuuluu lähes rajoittamaton henkilöjoukko. Säännös koskee sanamuotonsa mukaan terveydenhuollon alalla
toimivien ja alan koulutusta saaneiden henkilöi- den ohella myös kaikkia sellaisia henkilöitä, jot- ka muuten ovat sopivia terveydenhuollon tehtä- viin. Velvoitettava henkilöryhmä jää perustus- lain kannalta ongelmallisella tavalla laajaksi ja avoimeksi. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkö- kulmasta sinänsä asianmukaiset lakiehdotuksen 97 ja 98 §:ään sisältyvät säännökset työmääräyk- sen antamisen rajoituksista ja työmääräystä an- nettaessa huomioon otettavista seikoista eivät merkittävästi lievennä tätä ongelmaa etenkään muiden kuin terveydenhoitoalan koulutuksen saaneiden henkilöiden osalta. Näin laajan henki- löjoukon sisällyttäminen työvelvollisuuden pii- riin ei vaikuta välttämättömältä senkään vuoksi, että lakiehdotuksen 114 §:n yleinen väestönsuo- jeluvelvollisuus kattaa samoissa poikkeusolois- sa muun muassa ensiaputehtävät.
Lakiehdotuksen 94 §:n 2 momentista on poistettava maininta "muuten terveyden- huoltoalan tehtäviin sopivien henkilöi- den" työvelvollisuudesta tai ainakin ra- joitettava tätä henkilöpiiriä (vrt. esim.
asevelvollisuuslain 79 §, PeVL 9/2007 vp, s. 8), jotta lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjes- tyksessä.
Työvelvollisuuden kestoa ei ole 94 §:n 2 mo- mentissa lainkaan rajoitettu. Ainoa rajoitus seu- raa valmiuslain soveltamisen määräaikaisuudes- ta.
Lakiin on välttämätöntä lisätä säännök- set työmääräyksen kestosta, jotta laki- ehdotus voidaan näiltä osin käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Säännökset tulee muotoilla niin, että määräys työvelvollisuudesta voidaan an- taa vain verraten lyhyeksi ajaksi. Vastaa- valla tavalla on rajoitettava väestön- suojeluvelvoitteen kestoa lakiehdotuksen 114 §:ssä.
Lakiehdotuksen 94 §:n 2 momentin ja 114 §:n sääntelyä tulee tarkistaa edellä mainituin tavoin, vaikka lakiehdotus
muista syistä käsiteltäisiin perustuslain säätämisjärjestyksessä.
Korvaus omistusoikeuden tai käyttöoikeuden siirrosta. Lakiehdotuksen 126 §:n 1 momentin mukaan valtion varoista suoritetaan täysi kor- vaus sille, joka on kärsinyt vahinkoa momentis- sa mainittujen lain säännösten nojalla toteutettu- jen toimenpiteiden vuoksi. Saman pykälän 2 momentin nojalla tästä pääsäännöstä voidaan poiketa, jos vahinkoa on vahingon kärsineen va- rallisuusolot ja muut olosuhteet huomioon ottaen pidettävä vähäisenä tai jos valtiontalou- delliset tai kansantaloudelliset syyt sitä vahinko- jen suuren määrän vuoksi välttämättä vaativat.
Tällöin vahingosta suoritetaan kohtuullinen kor- vaus.
Täyden korvauksen vaatimuksesta poikkea- misen mahdollistava sääntely on merkityksellis- tä perustuslain 15 §:n 2 momentin kannalta. Sen mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta ylei- seen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan sääde- tään lailla.
Sääntely ei ole perustuslain 23 §:stä johtuvis- ta syistä ongelmallista niiltä osin kuin pakkolu- nastus on käytettävissä vain lakiehdotuksen 3 §:n 1 ja 2 kohdan tarkoittamissa poikkeus- oloissa. Ongelmattomia täyden korvauksen vaa- timuksen kannalta ovat myös ne muissakin poik- keusoloissa lain nojalla käytettäviksi tulevat toi- menpiteet, jotka eivät merkitse omaisuuden pak- kolunastusta. Säännökset, joihin lakiehdotuksen 126 §:n 1 momentissa on viitattu, täyttävät pää- sääntöisesti joko molemmat tai ainakin toisen näistä kriteereistä. Poikkeuksen tästä muodos- taa lakiehdotuksen 44 §:ssä säädetty mahdolli- suus velvoittaa omistaja luovuttamaan puuta, puutavaraa tai turvetta työvoima- tai elinkeino- keskukselle tai puolustusvoimille myös laki- ehdotuksen 3 §:n 3 kohdassa mainittujen poik- keusolojen aikana. Tämän tilanteen varalta la- kiehdotuksen 126 §:n 2 momenttiin sisältyy asianmukainen säännös, jonka mukaan toimival- tuutta sovellettaessa vahingosta on aina suoritet- tava täysi korvaus.
Valiokunta huomauttaa, että edellä mainitun kaltainen toimivaltuus sisältyy myös lakiehdo-
tuksen 62 §:ään, jota voidaan soveltaa kaikissa laissa tarkoitetuissa poikkeusoloissa. Liikenne- ja viestintäministeriö voi sen nojalla velvoittaa yksityisen henkilön tai yhteisön luovuttamaan viranomaiselle tai tämän nimeämälle taholle muun muassa ohjelmiston, päätelaitteen, tieto- järjestelmän tai radiolähettimen. Luovutusvel- vollisuus voi säännöksen sanamuodon perusteel- la merkitä pykälän otsikossa mainitun käyttö- oikeuden luovuttamisen ohella myös perustus- lain 15 §:n 2 momentissa säänneltyä pakkolu- nastusta.
Säännöstä on välttämätöntä täsmentää niin, että se koskee vain ohjelmiston tai laitteen käyttöoikeuden luovuttamista, jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin kä- sitellä tavallisen lain säätämisjärjestyk- sessä. Vaihtoehtoisesti lakiehdotuksen 126 §:n 2 momenttia on täydennettävä maininnalla täyden korvauksen suoritta- misesta sovellettaessa 62 §:ssä tarkoitet- tua toimivaltuutta pakkolunastukseen lain 3 §:n 3 ja 4 kohdassa tarkoitetuissa poik- keusoloissa. Sääntelyä tulee tarkistaa täl- lä tavoin, vaikka lakiehdotus muista syis- tä käsiteltäisiin perustuslain säätämisjär- jestyksessä.
Eduskunnan budjettivalta
Poikkeusoloissa eduskunnalle annettua hallituk- sen esitystä lisätalousarvioksi sovelletaan val- miuslakiehdotuksen 88 §:n mukaan jo ennen kuin eduskunta on päättänyt lisätalousarviosta, jos eduskunta antaa tähän suostumuksensa.
Perustuslain 3 §:n 1 momentin yleisenä lähtö- kohtana on, että valtiontaloudesta päättää edus- kunta. Säännös viittaa erityisesti perustuslain 83 §:ään, jonka 1 momentin mukaan eduskunta päättää varainhoitovuodeksi kerrallaan Suomen säädöskokoelmassa julkaistavan valtion talous- arvion. Saman pykälän 5 momentin perusteella hallituksen talousarvioesitystä noudatetaan väli- aikaisesti talousarviona eduskunnan päättämäl- lä tavalla, jos valtion talousarvion julkaisemi- nen viivästyy yli varainhoitovuoden vaihteen.
Eduskunnalle voidaan perustuslain 86 §:n nojal- la antaa hallituksen esitys lisätalousarvioksi, jos
talousarvion muuttamiseen on perusteltua tar- vetta. Perustuslaissa ei ole mainintaa talous- arvion käsittelystä annettujen säännösten sovel- tamisesta lisätalousarvioon. Eduskunnan työjär- jestyksen 59 §:n 6 momentin mukaan lisätalous- arvioesityksen käsittelystä on kuitenkin soveltu- vin osin voimassa, mitä talousarvioesityksen kä- sittelystä säädetään.
Ehdotettu vain laissa tarkoitetuissa vakavissa poikkeusoloissa sovellettavaksi tuleva säännös ei perustuslakivaliokunnan mielestä ole ristirii- dassa perustuslain valtiontaloutta koskevien säännösten tai perustuslain 3 §:n 1 momentin valtiollisten tehtävien jakoa koskevan yleisen lähtökohdan kanssa, koska lisätalousarvioesi- tyksen välittömään soveltamiseen vaaditaan eduskunnan suostumus. Valiokunta katsoo kui- tenkin, että eduskunnan työjärjestykseen on säännöksen vuoksi syytä tehdä tarvittavat muu- tokset.
Toimivaltuuksien käyttöönotosta päättäminen Poikkeusolojen toimivaltasäännösten soveltami- sen aloittamisesta annetaan valmiuslakiehdotuk- sen 6 §:n perusteella valtioneuvoston asetus, ns.
käyttöönottoasetus. Edellytyksenä on, että val- tioneuvosto, yhteistoiminnassa tasavallan presi- dentin kanssa, toteaa maassa vallitsevan poik- keusolot. Käyttöönottoasetus on välittömästi saatettava eduskunnan käsiteltäväksi. Eduskun- ta päättää, saako asetus jäädä voimaan vai onko se kumottava osittain tai kokonaan ja onko se voimassa säädetyn vai sitä lyhyemmän ajan.
Käyttöönottoasetuksessa mainittuja säännöksiä voidaan alkaa soveltaa eduskunnan tehtyä pää- töksen ja sen mukaisesti. Kiireellisessä tapauk- sessa valtioneuvosto voi lakiehdotuksen 7 §:n nojalla säätää, että toimivaltuussäännöksiä voi- daan soveltaa välittömästi. Tällöinkin asetus on välittömästi saatettava eduskunnan käsiteltäväk- si.
Poikkeusolojen toimivaltuuksien käyttöön- otosta päätetään voimassa olevan valmiuslain mukaan tasavallan presidentin asetuksella. Val- miuslakiehdotuksen sisältämän muutoksen taus- talla on perustuslakiuudistuksen yhteydessä muutettu asetuksenantovallan sääntely. Valtio-
neuvoston asetuksenantovalta on perustuslain 80 §:n 1 momentin valossa pääsääntö. Asetuk- senantovallan säätäminen presidentille on perus- teltua lähinnä sellaisissa tapauksissa, joissa ase- tuksenantovalta liittyy presidentin erityisiin toi- mivaltuuksiin tai hänen asemaansa valtion pää- miehenä (HE 1/1998 vp, s. 132/II). Valmiusla- kiehdotuksessa tarkoitetut toimivaltuudet ovat suurelta osin säännöstely- ja muita vastaavia valtuuksia, jotka kohdistuvat maan sisäisesti yri- tyksiin ja yksityisiin henkilöihin. Niiden käyt- töönotosta päättäminen ei ainakaan ensisijaises- ti liity ulkopolitiikan johtamiseen tai puolustus- voimain ylipäällikön tehtäviin.
Asetuksen antamiseen perustuvaa menettelyä on lisäksi pidetty valmiuslainsäädännössä omak- suttuna tapana saattaa lainsäädännön sovelta- misedellytykset ja sovellettaviksi aiotut toimi- valtuudet eduskunnan käsiteltäviksi. Tässä mie- lessä käyttöönottoasetuksen antaminen voidaan rinnastaa hallituksen esityksen antamiseen. Pre- sidentti on perustuslain 58 §:n 2 momentin no- jalla viime kädessä sidottu hallituksen esityksen antamisessa valtioneuvoston ratkaisuehdotuk- seen (ks. HE 1/1998 vp, s. 107/II).
Ehdotetulle käyttöönottomenettelylle ei va- liokunnan mielestä ole valtiosääntöoikeudelli- sia esteitä.
Valiokunnan mielestä on kuitenkin selvää, että varsinkin valmiuslakiehdotuksen 3 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuilla tilanteilla voi olla myös ulkopoliittisia ulottuvuuksia sekä merki- tystä puolustusvoimien toiminnan kannalta. Tä- män vuoksi valiokunta pitää perusteltuna, että valtioneuvosto toimii läheisessä yhteistyössä ta- savallan presidentin kanssa, kun lain tarkoitta- mien poikkeusolojen olemassaoloa harkitaan.
Kanssakäymisen muodot voivat vaihdella esi- merkiksi kulloisenkin tilanteen luonteen ja kii- reellisyyden mukaan. Erityisesti lakiehdotuksen 3 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa poikkeusolojen toteamista on syytä pyrkiä käsit- telemään valtioneuvostosta annetun lain 24 §:ssä tarkoitetussa ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa kä- sittelevän ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteisessä kokouksessa, joka on va- kiintunut tasavallan presidentin ja valtioneuvos-
ton yhteistoiminnan foorumiksi. Toisaalta esi- merkiksi kiireellisiä ratkaisuja vaativissa suur- onnettomuustilanteissa on valiokunnan mielestä vapaamuotoisempikin yhteydenpito riittävää.
Eduskunnan näkökulmasta menettely vastaa pääpiirteissään voimassa olevaa valmiuslakia ja puolustustilalakia. Sitä voidaan pitää poikkeus- oloja koskevassa lainsäädännössä omaksuttuna ja tällaisten poikkeuksellisten tilanteiden yllättä- vyyteen ja kiireellisyyteen liittyvien tekijöiden kannalta perusteltuna tapana päättää poikkeus- olojen toimivaltuuksien käyttöönotosta. Edus- kunnan vaikuttamismahdollisuudet tulevat val- tiosääntöoikeudellisesti tarkasteltuina turvatuik- si siten, että se päättää ehdotuksen perusteella kaikissa tapauksissa viime kädessä käyttöön- ottoasetuksen voimaantulon edellytyksistä sa- moin kuin asetuksen sisällöstä ja voimassaolo- ajasta.
Erona nykyiseen on kuitenkin se, että niin sa- notusta eduskunnan jälkitarkastusoikeudesta eh- dotetaan luovuttavaksi, eli valmiuslain toimival- tuuksien käyttämistä koskevia asetuksia ei enää saatettaisi eduskunnan käsiteltäviksi. Jälkitar- kastusoikeudesta luovuttaisiin hallituksen esi- tyksen perustelujen mukaan sen vuoksi, että val- miuslain nojalla annettavat asetukset eivät enää sisältäisi lailla säädettäviksi kuuluvia asioita.
Perustuslakivaliokunta viittaa aiemmin lainsää- däntövallan delegoimisesta esittämäänsä ar- vioon ja katsoo, ettei hallituksen esittämä näke- mys tämän vuoksi ole perusteltu. Lisäksi valio- kunta pitää valmiuslain luonne huomioon ottaen muutoinkin asianmukaisena, että eduskunnalle taataan mahdollisuus tarkastaa yksittäisten val- miuslain nojalla annettujen asetusten asianmu- kaisuus, välttämättömyys ja oikeasuhtaisuus vä- littömästi niiden antamisen jälkeen. Lakiin on siten syytä lisätä voimassa olevan valmiuslain 6 §:n kaltainen säännös eduskunnan jälkitarkas- tusoikeudesta.
Ahvenanmaa
Valtakunnalla on Ahvenanmaan itsehallintolain 27 §:n 34 kohdan mukaan lainsäädäntövalta muun muassa asioissa, jotka koskevat valmiutta poikkeusoloissa. Valmiuslaki tulee siten sovel-
lettavaksi myös Ahvenanmaalla. Käytännössä tämä saattaa johtaa siihen, että sellaiset hallinto- tehtävät, joista normaalisti huolehtivat maakun- nan viranomaiset, voivat valmiuslakia sovellet- taessa siirtyä valtakunnan viranomaisten hoidet- taviksi.
Poikkeusoloihin varautumista koskevien teh- tävien hoitamisesta Ahvenanmaan maakunnassa on säädetty Ahvenanmaan itsehallintolain 32 §:n mukaisella sopimusasetuksella. Perustuslakiva- liokunta pitää Ahvenanmaan erityisasema huo- mioon ottaen tärkeänä, että poikkeusoloihin va- rautumisen lisäksi myös kysymys valmiuslain soveltamisesta johtuvien hallintotehtävien hoi- tamisesta Ahvenanmaan maakunnassa ratkais- taan sopimusasetuksella.
Valtioneuvosto voi valmiuslakiehdotuksen 119 §:n nojalla päättää lain 3 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa tietyn alueen väestön tai väestön osan siirtämisestä muualle, jos se on väestön turvallisuuden kannalta välttä- mätöntä. Valiokunta huomauttaa, että päätös maakunnassa asuvien henkilöiden siirtämisestä maakunnan ulkopuolelle voidaan Ahvenanmaan itsehallintolain 27 §:n 28 kohdan perusteella teh- dä vain maakunnan hallituksen suostumuksella.
Lakiehdotuksen 119 §:ää voidaan harkita täy- dennettäväksi viittauksella itsehallintolakiin.
Selvää on, että valmiuslakia sovellettaessa asianmukaisesti kunnioitetaan kansainvälisiin järjestelyihin perustuvaa Ahvenanmaan demili- tarisoitua ja neutralisoitua erityisasemaa. Samal- la on tärkeää mahdollistaa näissä järjestelyissä Suomelle osoitettu velvollisuus ryhtyä tarpeelli- siin toimenpiteisiin Ahvenanmaan puolueetto- muuteen kohdistuvan mahdollisen vaaran torju- miseksi.
Poikkeuslain säätäminen ja mahdolliset pe- rustuslain muutostarpeet
Valmiuslakiehdotuksen eräänä keskeisenä tar- koituksena on lain saattaminen perustuslain vaa- timukset täyttäväksi. Tämän vuoksi lain sään- nösten kirjoitustapaa on pyritty täsmentämään siten, että ne täyttäisivät erityisesti perusoikeus- rajoitusten lailla säätämisen sekä täsmällisyy- den ja tarkkarajaisuuden vaatimukset samoin
kuin perustuslain 80 §:stä johtuvat lainsäädäntö- vallan delegoinnin edellytykset. Lakiehdotus si- sältää kuitenkin edelleen lukuisia perustuslain kanssa ristiriidassa olevia kohtia.
Perustuslakiuudistuksen myötä valtiosääntö- periaatteeksi on vakiintunut uusien, puhtaasti kansallisten perustuslaista poikkeavien lakien säätämisen välttäminen. Poikkeuslakimenette- lyn käyttöön suhtaudutaan lähtökohtaisesti pi- dättyvästi ja perustuslaista tehtävien poikkeus- ten ala rajoitetaan mahdollisimman kapeaksi.
Mahdolliset ristiriidat perustuslain ja lakiehdo- tuksen välillä tulee ensisijaisesti poistaa laki- ehdotukseen tehtävin muutoksin. Poikkeuslaki- menettelyyn voidaan turvautua vain erityisen poikkeuksellisissa tapauksissa ja pakottavista syistä, minkä lisäksi poikkeuslaki on tällöinkin pyrittävä säätämään määräaikaiseksi (HE 1/1998 vp, s. 125/I, PeVM 10/1998 vp, s. 22—
23, PeVL 26/2004 vp, 5/II, PeVL 46/2004 vp, s. 3—4 ja PeVL 1/2008 vp, s. 2). Pysyväisluon- teinen poikkeuslaki on perustuslakivaliokunnan arvion perusteella kuitenkin ollut säädettävissä metsänhoitomaksuun liittyvien metsätaloudel- listen ja historiallisten erityispiirteiden vuoksi (PeVL 1a/1998 vp, s. 2/II). Päätöksentekojärjes- telmän selkeys kriisinhallintaoperaatioihin osal- listumisesta päätettäessä on niin ikään puoltanut pysyväisluonteisen poikkeuslain säätämistä (PeVL 6/2006 vp, s. 3).
Perustuslakivaliokunta on nykyistä valmius- lakia säädettäessä pitänyt tuolloin ehdotettuun lainsäädäntövallan siirtoon perustuvaa säänte- lyä poikkeusoloissa tarpeen vaatimana ja ilmei- sen välttämättömänäkin (PeVL 10/1990 vp, s. 3/I). Valiokunta on arvioinut sääntelyn tarvet- ta ja sen painavuutta samaan tapaan perustusla- kiuudistuksen jälkeen pitämällä valmiuslain kal- taisen, kriisitilanteiden varalta olevan lain ole- massaoloa välttämättömänä. Tämän vuoksi va- liokunta katsoi valmiuslakiin otettaviksi ehdo- tettujen perustuslakipoikkeusten säätämisen ole- van perusteltua siitä huolimatta, että perustus- laista poikkeavien säännösten antamista puh- taasti kansallisista syistä tuleekin välttää (PeVL 1/2000 vp, s. 4/I ja PeVL 57/2002 vp, s. 3/II).
Valmiuslain kaltaiselle kriisiolojen lainsää- dännölle on kiistatta edelleen olemassa välttä- mätön tarve. Lakiehdotuksen sisältämät valtuus- säännökset ovat yleisesti ottaen voimassa ole- van valmiuslain vastaavia säännöksiä merkittä- västi täsmällisempiä, vaikka ne eivät kaikilta osin täytäkään erityisesti perustuslain asettamia lailla säätämisen sekä täsmällisyyden ja tarkka- rajaisuuden vaatimuksia. Viranomaisten toimi- valtuudet vastaavat ehdotuksessa paremmin ny- kyajan tarpeita. Lisäksi poikkeusolojen lainsää- dännön tietynasteisesta joustavuusvaatimukses- ta näyttäisi seuraavan, ettei ainakaan kaikkia ris- tiriitaisuuksia perustuslain kanssa ole mielekäs- tä poistaa lakiehdotukseen tehtävin muutoksin.
Näiden seikkojen vuoksi uudistetun valmiuslain säätämiselle on valiokunnan mielestä sellaisia poikkeuksellisia syitä, jotka puoltavat poikkeus- lakimenettelyn käyttämistä. Valiokunta koros- taa kuitenkin, että tästä huolimatta lakiehdotus- ta on syytä muuttaa siten, että siihen jää mahdol- lisimman vähän perustuslain kanssa ristiriidassa olevia säännöksiä. Tämä koskee erityisesti niitä säännöksiä, joiden tarkastelun yhteydessä valio- kunta on nimenomaisesti todennut olevan syytä muutoksiin, vaikka laki säädettäisiin perustus- lain säätämisjärjestyksessä.
Valmiuslain kaltaisen poikkeusoloissa sovel- lettavaksi tulevan lain säätäminen pysyväisluon- teisena poikkeuslakina ei ole kuitenkaan valtio- säännön perusratkaisujen kannalta tyydyttävä ratkaisu. Käynnistetyssä perustuslain tarkista- mishankkeessa onkin valiokunnan mielestä syy- tä arvioida, voitaisiinko perustuslain poikkeus- oloja koskevaa sääntelyä muuttaa kansainvälis- ten ihmisoikeussopimusten asettamissa rajoissa siten, että ehdotetun kaltainen valmiuslaki olisi ainakin lainsäädäntövallan delegointia koskevil- ta osin säädettävissä tavallisen lain säätämisjär- jestyksessä. Erityisesti valiokunta pitää aiheelli- sena tarkastella sitä kysymystä, onko poikkeus- olosääntelyn lailla säätämisen vaatimusta mah- dollista jossain määrin väljentää. Samassa yh- teydessä on tarpeen arvioida myös poikkeusolo- määritelmän nykyaikaistamista sekä poikkeus- oloissa sallittujen tilapäisten perustuslakipoik- keusten mahdollisuuden ulottamista rajoitetusti
myös muihin kuin perustuslain perusoikeussään- nöksiin.
Käsittelyjärjestys
Edellä esittämänsä perusteella valiokunta kat- soo, että 1. lakiehdotus on siihen tehtävistä muu- toksista huolimatta käsiteltävä perustuslain sää- tämisjärjestyksessä. Valiokunnan näkemyksen mukaan nyt ei kuitenkaan ole käsillä sellaisia erityisiä perusteita, jotka puoltaisivat 1. laki- ehdotuksen julistamista kiireelliseksi. Valiokun- ta on jo aiemmin perustuslain muutosten yhtey- dessä pitänyt varsin tärkeänä, ettei kiireellistä muuttamismenettelyä käytetä muutoin kuin pa- kottavissa tilanteissa (ks. PeVM 10/2006 vp, s. 6). Valiokunnan mielestä sama periaate sovel-
tuu myös pysyväisluonteisten poikkeuslakien säätämiseen. Siksi valiokunta ehdottaa, että 1. lakiehdotus käsitellään perustuslain 73 §:n 1 momentin mukaisessa järjestyksessä.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että 2.—10. lakiehdotukset voidaan kä- sitellä tavallisen lain säätämisjärjes- tyksessä ja
että 1. lakiehdotus on edellä sen sisäl- löstä mainituista syistä käsiteltävä pe- rustuslain 73 §:n 1 momentissa sääde- tyssä järjestyksessä.
Helsingissä 15 päivänä huhtikuuta 2009
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok
vpj. Jacob Söderman /sd jäs. Tuomo Hänninen /kesk
Ulla Karvo /kok Elsi Katainen /kesk Esko Kiviranta /kesk Kari Kärkkäinen /kd Elisabeth Nauclér /r Mikaela Nylander /r
Veijo Puhjo /vas Tapani Tölli /kesk Tuulikki Ukkola /kok Ilkka Viljanen /kok Antti Vuolanne /sd
vjäs. Outi Alanko-Kahiluoto /vihr Johannes Koskinen /sd (osittain) Johanna Ojala-Niemelä /sd.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Petri Helander.
ERIÄVÄ MIELIPIDE 1
Perustelut
Perustuslain 3 §:n 2 momentin mukaan hallitus- valtaa käyttävät tasavallan presidentti ja valtio- neuvosto. Tämän nojalla aikaisemmat valmius- lait on aina otettu käyttöön tasavallan presiden- tin asetuksella.
Voimassa olevan valmiuslain säännökset muutettiin hallituksen esityksellä (HE 186/1999 vp), jolla muutettiin valmiuslakia vastaamaan perusoikeusuudistusta ja uutta perustuslakia vuonna 2000. Tuolloin katsottiin, että asetuk- senantovalta on perusteltua pidättää presidentil- lä, sillä valmiuslain mukaisten toimivaltuuksien käyttäjänä on valtioneuvosto. Perustuslakivalio- kunnalla ei lausunnossaan ollut asiaan mitään huomauttamista (PeVL 1/2000 vp). Lain menet- telysäännökset, joissa kyseisen asetuksen antaa tasavallan presidentti, ovat siten nykyisen perus- tuslain mukaiset.
Hallituksen esityksessä kuvataan laajasti kan- sainvälistä kehitystä sekä vastaavia tilanteita Suomen kaltaisten ulkomaiden lainsäädännössä.
Kuvauksen mukaan Ruotsissa, Norjassa ja Tans- kassa vastaavan päätöksen ottaa valtuudet käyt- töön tekee muodollisesti kuningas hallituksen vastatessa asiallisesti päätöksestä. Ranskassa päätöksen tekee luonnollisesti valtiosääntö- oikeudelliselta asemaltaan vahva presidentti.
Näin tapahtuu myös Saksan perustuslain mu- kaan, jossa liittovaltion presidentti on se valtio- elin, joka saattaa päätöksen voimaan, vaikka presidentin valtiosääntöoikeudellinen asema on Saksassa heikompi kuin Suomessa.
Näin ollen on ilmeistä, että maassamme ei ole mitään asiallista syytä kansan valitseman presi- dentin jättämiseen sivuun silloin, kun kansakun- taa kohtaa vakava kriisi ja kansalaisten perus- oikeuksia voidaan rajoittaa voimakkaasti. Presi- dentin mukanaolo valmiuslain tarkoittamien poikkeusolojen toteamisessa tarkoittaa sitä, että kaikki kolme keskeistä valtioelintä osallistuvat poikkeusolojen toteamiseen ja niiden aiheutta- mien kielteisten vaikutusten torjumiseen.
Lakiehdotuksen sisältämä muotoilu päätök- sentekomenettelystä, jossa valtioneuvosto toi- mii yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa, on ristiriidassa perustuslain 93 §:n sen muotoilun kanssa, jonka mukaan tasavallan pre- sidentti toimii yhteistoiminnassa valtioneuvos- ton kanssa. Se ei myöskään vastaa vaatimuksia kahden valtioelimen välisestä päätöksenteko- menettelystä. Edellä mainittu menettely saattai- si lisäksi tarpeettomasti hidastaa käyttöönotto- asetuksen hyväksymistä. Ehdotettua säännöstä ei siten tule sisällyttää lakiehdotukseen.
Ehdotus
Edellä olevan perusteella ehdotamme,
että lakiehdotuksen 6 §:n perusteella annettava niin sanottu käyttöönotto- asetus tulisi antaa tasavallan presiden- tin asetuksella, kuten voimassa olevas- sa valmiuslaissa säädetään. Asetus tu- lee viipymättä saattaa eduskunnan käsi- teltäväksi.
Helsingissä 15 päivänä huhtikuuta 2009 Jacob Söderman /sd
Antti Vuolanne /sd Johanna Ojala-Niemelä /sd
Kari Kärkkäinen /kd Veijo Puhjo /vas
