297328
Hallituksen esitys eduskunnalle valtioneuvostosta an- netun lain 2 §:n ja arkistolain 1 §:n muuttamisesta
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi valtio-
neuvostosta annettuun lakiin säännös valtio- neuvoston ja sen ministeriöiden yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä. Näistä tehtävis- tä vastaisi valtioneuvoston kanslia. Valtio- neuvoston kanslia ohjaisi ja sovittaisi yhteen yhteisiin hallinto- ja palvelutehtäviin liittyviä toimintatapoja.
Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yh- teiset hallinto- ja palvelutehtävät muodostai- sivat uuden tehtäväkokonaisuuden valtioneu- vostoon. Tämän kokonaisuuden tarkoitukse- na on tukea ministeriöiden toimialan tehtävi- en hoitamista. Tehtävissä on kyse lähinnä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden sisäi- sen hallinnon hoitamisesta. Yhteiset hallinto- ja palvelutehtävät voidaan järjestää yhteisellä ja yhtenäisellä tavalla. Tällaisten tehtävien hoitaminen yhdessä ministeriössä lisää toi- minnan tehokkuutta ja edistää yhteisten me- nettelytapojen kehittämistä.
Esityksen tavoitteena on muodostaa uusi tapa hoitaa valtioneuvoston yhteistä hallintoa
valtioneuvoston kansliaan koottavien tehtä- vien ja ministeriöiden hallinnon kesken. Ta- voitteena on vahvistaa valtioneuvoston toi- mintaa siten, että sellaiset tehtävät ja toimin- not, joilla tuetaan kaikkien ministeriöiden tehtävien hoitamista, hoidettaisiin jatkossa keskitetymmin ja yhteisillä toimintamalleilla ja prosesseilla. Esityksessä tarkoitetuilla val- tioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisillä hallinto- ja palvelutehtävillä parannetaan mahdollisuuksia sovittaa yhteen asioiden valmistelua ja käsittelyä valtioneuvostossa.
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi siitä, että valtioneuvosto ja ministeriöt olisivat yksi arkistonmuodostaja. Esitys liittyy valtion vuoden 2015 talousarvioesitykseen ja on tar- koitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Esi- tykseen liittyvät talousarvioesitykset on tar- koitus antaa talousarvioesityksen täydennyk- senä.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2015.
—————
SISÄLLYS
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ...1
SISÄLLYS...2
YLEISPERUSTELUT ...4
1 NYKYTILA ...4
1.1 Lainsäädäntö ...4
Laki valtioneuvostosta...4
Valtioneuvoston ohjesääntö ...6
Valtioneuvoston asetukset ministeriöistä ...7
Informaatio-oikeudellinen sääntely ...7
Hallintolaki...8
Valmiuslaki ...9
Valtion virkamieslain mukainen kansalaisuusedellytys ...9
1.2 Nykytilan arviointi ...10
Toiminnan nykytila ...10
Laki valtioneuvostosta...12
Informaatio-oikeudellinen sääntely ...13
2 ESITYKSEN TAVOITTEET JA KESKEISET EHDOTUKSET ...13
2.1 Tavoitteet ...13
2.2 Toteuttamisvaihtoehdot...14
2.3 Keskeiset ehdotukset...14
3 ESITYKSEN VAIKUTUKSET...15
3.1 Taloudelliset vaikutukset ...15
3.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan...17
Koottavat toiminnot ja tehtävät ...17
Tehtävien jako ...19
Kokoamisen hyödyt...20
Kokoamisen riskit...20
3.3 Vaikutukset yritysten ja valtionhallinnon konsernitoimijoiden toimintaan ...21
3.4 Henkilöstövaikutukset...21
3.5 Yhteiskunnalliset vaikutukset ...23
4 ASIAN VALMISTELU...24
4.1 Valmisteluvaiheet ja -aineisto ...24
4.2 Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen...25
Lausuntojen keskeinen sisältö ...25
Lausuntojen huomioon ottaminen ja muu jatkovalmistelu...27
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT...29
1 LAKIEHDOTUSTEN PERUSTELUT...29
1.1 Laki valtioneuvostosta ...29
1.2 Arkistolaki...30
2 TARKEMMAT SÄÄNNÖKSET JA MÄÄRÄYKSET ...31
3 VOIMAANTULO...32
4 RIIPPUVUUS MUISTA ESITYKSISTÄ...33
5 SUHDE PERUSTUSLAKIIN JA SÄÄTÄMISJÄRJESTYS ...33
LAKIEHDOTUKSET ...36
valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n muuttamisesta ...36
arkistolain 1 §:n muuttamisesta ...37
LIITTEET ...38
RINNAKKAISTEKSTI...38
valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n muuttamisesta ...38 ASETUSLUONNOS ...40 valtioneuvoston ohjesäännön muuttamisesta ...40
YLEISPERUSTELUT
1 Nyky tila 1.1 Lainsäädäntö Laki valtioneuvostosta
Ensimmäinen laki valtioneuvostosta (78/1922) on annettu vuonna 1922. Lain al- kuperäinen nimike oli laki valtioneuvoston ministeriöiden lukumäärästä ja yleisestä toi- mialasta. Samassa yhteydessä annettiin myös laki asian ratkaisemisesta valtioneuvostossa ja sen ministeriöissä (79/1922). Nimike muu- tettiin vuoden 1994 alusta voimaan tulleella lailla (1120/1993), jolloin myös kumottiin laki asiain ratkaisemisesta valtioneuvostossa ja sen ministeriöissä (79/1922). Tuolloin uu- distettiin valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriöiden välistä toimivallan jakoa kos- kevat säännökset samoin kuin säännökset ratkaisuvallan järjestämisestä ministeriöissä (HE 184/1992 vp). Uudistuksen seurauksena suuri osa aikaisemmin yleisistunnossa rat- kaistuja asioita siirtyi ministeriöissä ratkais- taviksi.
Seuraavat merkittävät muutokset valtio- neuvostosta annettuun lakiin tehtiin vuonna 1995 annetulla lailla (977/1995), jolloin py- rittiin joustavoittamaan valtioneuvoston or- ganisaatiota ja parantamaan sen toimintaedel- lytyksiä siten, että ministeriöiden nimistä ja toimialoista voitaisiin säätää asetuksella (HE 306/1994 vp). Vuoden 1993 lakia valtioneu- vostosta on muutettu muun muassa vuoden 2000 perustuslain voimaantuloon liittyvällä lailla (145/2000) ja lailla (540/2000), joka koski valtioneuvoston EU-sihteeristön siirtoa ulkoasiainministeriöstä valtioneuvoston kansliaan.
Voimassaoleva laki valtioneuvostosta (175/2003) on annettu vuonna 2003. Laki annettiin uutena lakina ja sillä kumottiin laki 78/1922. Voimassaolevaan lakiin on koottu keskeiset säännökset valtioneuvoston organi- saatiosta ja toimialajaosta, asioiden ratkaise- misesta ja päätöksentekojärjestyksestä val- tioneuvoston yleisistunnossa ja ministeriöis- sä. Lain antamisen yhteydessä uudistettiin
kokonaisuudessaan myös valtioneuvoston ohjesääntö.
Vuoden 2003 uudistuksen tavoitteena oli sitä koskevan hallituksen esityksen mukaan (HE 270/2002 vp) selkeyttää valtioneuvostoa koskevaa lainsäädäntöä ja korjata silloin voimassaolevan laintasoisen sääntelyn auk- kokohdat. Lähtökohtana oli, että valtioneu- vostoa koskevat keskeiset organisaatiosään- nökset sekä valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriön välisen samoin kuin ministeriön sisäisen ratkaisuvallan perusteet ilmenevät selkeästi valtioneuvostosta annetusta laista.
Samoin tavoitteena oli, että lain tasolla sää- dettäisiin keskeiset kohdat päätöksentekome- nettelystä valtioneuvostossa.
Vuoden 2003 uudistuksen tavoitteena oli lisäksi sovittaa yhteen toisaalta mahdollisuus valtioneuvoston organisaation ja toiminnan joustavaan - ensisijaisesti valtioneuvoston si- säisin päätöksin tapahtuvaan - kehittämiseen ja toisaalta perustuslakiuudistuksen yhtey- dessä korostuneeseen oikeusvaltioperiaat- teesta viime kädessä johdettavaan vaatimuk- seen, jonka mukaan julkisen vallan käyttämi- sen tulee lähtökohtaisesti perustua eduskun- talain tasoiseen sääntelyyn.
Vuoden 2003 uudistuksen ministeriöitä koskeva keskeinen muutos oli, että uudistuk- sen jälkeen ministeriöt on lueteltu valtioneu- vostosta annettavassa laissa. Uudistusta kos- kevassa hallituksen esityksessä on todettu, et- tä ministeriöiden nimeäminen lain tasolla on välttämätöntä esimerkiksi säädettäessä minis- teriön asetuksenantovaltuudesta tai sellaises- ta muusta ministeriön tehtävästä, jossa käyte- tään julkista valtaa. Hallituksen esityksessä on myös todettu, että vuoden 1995 uudistuk- sen pyrkimys joustavaan asetuksentasoiseen ministeriösääntelyyn ei ole käytännössä to- teutunut, sillä ministeriöiden perustaminen ja lakkauttaminen sekä toimivaltasiirrot minis- teriöiden välillä edellyttävät lain muutoksia.
Voimassa olevan valtioneuvostosta anne- tun lain 1 luvussa säädetään valtioneuvoston organisaatiosta ja toimialajaosta. Valtioneu- vostosta annetun lain 1 §:ssä säädetään val- tioneuvoston organisaatiosta. Säännöksessä
on mainittu valtioneuvostoon kuuluvat minis- teriöt, ja lisäksi siinä säädetään valtioneuvos- ton yhteydessä olevasta oikeuskanslerinviras- tosta.
Valtioneuvostosta annetun lain 2 §:ssä sää- detään ministeriöiden toimialaa ja asioiden jakoa niiden välillä koskevasta asetuksenan- tovaltuudesta sekä ministeriöiden välisestä yhteistyöstä. Pykälän 1 momentin mukaan ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken säädetään lailla tai valtioneu- voston asetuksella. Pykälän 2 momentin mu- kaan ministeriöt toimivat tarpeen mukaan yh- teistyössä asioiden valmistelussa. Yhteistyön järjestämisestä vastaa säännöksen mukaan se ministeriö, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu.
Valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n yksi- tyiskohtaisissa perusteluissa (HE 270/2002 vp) on todettu, että informatiivisuuden ja sel- keyden vuoksi säännöksessä mainittaisiin lailla säätämisen mahdollisuus nimenomai- sesti, sillä erityislainsäädäntöön sisältyy teh- täväsäännöksiä, joissa mainitaan toimivaltai- nen ministeriö. Kyse on tällöin esimerkiksi ministeriön asetuksenantovaltuudesta tai sel- laisesta ministeriön tehtävästä, jossa käyte- tään julkista valtaa. Hallituksen esityksessä on todettu lisäksi, että eduskunnalla on edel- leen mahdollisuus järjestää ministeriöiden toimialoja lain tasolla myös muissakin tilan- teissa. On myös selvää, että kokonaan uuden ministeriön perustaminen edellyttäisi käytän- nössä laintasoista sääntelyä.
Hyväksyessään vuoden 1995 uudistuksen valtioneuvoston organisaation joustavoitta- misesta (HE 306/1994 vp) eduskunta hyväk- syi lausuman (EK 14/1995 vp) siitä, että sel- laiset toimialamuutokset, jotka koskevat tie- tylle ministeriölle laissa säädettyä tehtävää, saatetaan voimaan asianomaisia lakeja muut- tamalla sekä huolehtien hallinnon selkeästä järjestämisestä ja muutosten tiedottamisesta kansalaisille. Hyväksyessään uuden perustus- lain eduskunta edellytti lausumassaan (EV 262/1998 vp), että hallitus omaksuu sellaisen lainvalmistelukäytännön, jossa lakiesityksis- sä osoitetaan ministeriön toimivaltaisuus mainitsemalla ministeriö nimeltä eikä epä- selvällä käsitteellä "asianomainen ministe- riö". Eduskunta edellytti myös, että lakien nykyiset tämän käsitteen varaan rakentuvat
kohdat on tarkennettava sopivissa yhteyksis- sä. Vuoden 2003 uudistusta koskevassa halli- tuksen esityksessä on todettu tarkoituksena, että laintasoisten tehtäväsäännösten ohella ministeriöiden toimialoista säädettäisiin edel- leenkin keskitetysti valtioneuvoston ohje- säännössä. Nämä säännökset olisivat kuiten- kin luonteeltaan nykyistä yleispiirteisemmät ja kuvaisivat ministeriöiden toimialoja lähin- nä yleisellä tasolla. Näin vältyttäisiin pitkiltä ja yksityiskohtaisilta ministeriöiden tehtävä- luetteloilta valtioneuvoston ohjesäännössä ja tiheältä ohjesäännön tarkistustarpeelta. La- kiehdotuksen 7 §:n nojalla valtioneuvoston asetuksina annettavissa ministeriöasetuksissa kuvattaisiin toimialat täsmällisemmin. Minis- teriöasetuksiin siirtyvässä sääntelyssä on kui- tenkin edelleen tärkeää säilyttää yhteen sovi- tetut ja selkeät toimivallan määritykset mi- nisteriöiden välillä.
Valtioneuvostosta annetun lain 2 §:ään li- sättiin vuonna 2012 annetulla lailla (88/2012) uusi 2 momentti. Lakimuutosta koskevassa hallituksen esityksessä (137/2011) yhteistyö- tä koskevan säännöksen lisäämistä on perus- teltu sillä, että säännöksessä ilmaistaisiin jo nykyisin valtioneuvostossa noudatettava pe- riaate, jonka mukaan ministeriöiden tulee toimia yhteistyössä valmisteltaessa hallin- nonalojen rajat ylittäviä poikkihallinnollisia asioita. Säännöksellä asetettiin hallituksen esityksen mukaan perusta kehittää ministeri- öiden yhteistyötä yhteisten tavoitteiden to- teuttamiseksi.
Yhteistyön tarvetta on hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa kuvattu si- ten, että se olisi tarpeen erityisesti laajakan- toisissa ja useamman ministeriön toimialaan ja tehtäviin vaikuttavissa asioissa. Yhteistyö- hön voi sisältyä yhteensovittamista, avusta- mista ja muuta valmistelua. Hallituksen esi- tyksen mukaan 2 §:n 2 momentti on ministe- riöiden välistä yhteistyötä koskeva yleissään- nös. Säännöksellä ei ole vaikutusta niihin jo olemassa oleviin säännöksiin, joilla sääde- tään vastuu valmistelusta ja yhteensovittami- sesta tietylle ministeriölle. Lisätyn 2 momen- tin säännöksen rinnalle on jäänyt edelleen muut yhteensovittamista koskevat valtioneu- vostosta annetun lain erityissäännökset kuten 3 §:ssä säädetty Euroopan unionissa päätet-
tävien asioiden valmistelun ja käsittelyn yh- teensovittamista koskeva säännös sekä lain 8 ja 9 §:n säännökset toimialajaosta kansainvä- lissä asioissa ja Euroopan unionissa päätettä- vissä asioissa.
Valtioneuvostosta annetun lain 15 §:ssä säädetään asioiden ratkaisemisesta ministeri- öissä. Pykälän 1 momentin mukaan ministeri ratkaisee toimialaansa kuuluvat asiat sekä johtaa ministeriön toimintaa työnjaon mukai- sesti. Säännöksen yksityiskohtaisissa peruste- luissa (HE 270/2002) on todettu, että minis- teriössä päätettävän asian ratkaisee ministeri- ön päällikkönä toimiva ministeri tai ministe- ri, joka käsittelee ministeriön toimialaan kuu- luvia asioita valtioneuvoston päättämän mi- nistereiden työnjaon mukaisesti. Kukin mi- nisteri johtaa tehtäväjaon mukaisesti itsenäi- sesti ministeriön toimintaa omalla toimialal- laan. Kukin ministeri käsittelee toimialaansa kuuluvat kansainväliset asiat sekä virkanimi- tys- ja henkilöstöasiat työnjaon mukaisesti.
Samoin kukin ministeri johtaa taloussuunnit- telua ja talousarvioiden ja muiden yhteisten asioiden valmistelua toimialallaan.
Valtioneuvoston ohjesääntö
Perustuslain (731/1999) 68 §:n 3 momentin mukaan ministeriöiden toimialasta ja asioi- den jaosta niiden kesken sekä valtioneuvos- ton muusta järjestysmuodosta säädetään lailla tai valtioneuvoston antamalla asetuksella.
Valtioneuvostosta annetun lain lisäksi valtio- neuvostosta on annettu yleisiä säännöksiä valtioneuvoston asetuksena annetussa valtio- neuvoston ohjesäännössä (262/2003). Valtio- neuvostosta annetussa laissa on perussään- nökset ministeriöiden toimialasta ja tehtävien jaosta niiden välillä sekä ministeriöiden or- ganisaatioista. Valtioneuvoston ohjesäännös- sä säädetään keskitetysti yleisellä tasolla mi- nisteriöiden toimialoista, jotka tarkentuvat tehtävätasolle ministeriöitä koskevissa val- tioneuvoston asetuksissa.
Ministeriöistä ja niiden toimialoista sääde- tään valtioneuvoston ohjesäännön 3 luvussa.
Ohjesäännön 10 §:n 1 momentti sisältää yleissäännöksen siitä, millä perusteella mää- rittyy toimivaltainen ministeriö. Pykälän 1 momentin mukaan asiat jakautuvat ministeri- öiden toimialoille niin kuin tässä luvussa
säädetään. Asian käsittelee se ministeriö, jonka toimialaan se pääosaltaan kuuluu (toi- mivaltainen ministeriö). Pykälän 2 ja 3 mo- mentit sisältävät informatiiviset viittaukset valtioneuvostosta annetun lain säännöksiin.
Pykälän 2 momentin mukaan valtiosopimus- ten ja muiden kansainvälisten velvoitteiden jaosta ministeriöiden kesken säädetään val- tioneuvostosta annetun lain 8 §:ssä ja Euroo- pan unionissa päätettävien asioiden jaosta lain 9 §:ssä. Pykälän 3 momentin mukaan ministeriöiden välisestä yhteistyöstä sääde- tään valtioneuvostosta annetun lain 2 §:ssä.
Pysyviä yhteistyöelimiä ovat kansliapäällik- kö- ja valmiuspäällikkökokous.
Valtioneuvoston ohjesäännön 11 §:ssä sää- detään kaikille ministeriöille kuuluvista teh- tävistä. Pykälän 1 momentin mukaan minis- teriö käsittelee oman toimialansa toiminta- ja taloussuunnitteluasiat, tulosohjausasiat, lain- valmisteluasiat, tietoyhteiskunta-asiat, hallin- toasiat, tietojärjestelmäasiat, tutkimusta, ke- hittämistä ja seurantaa koskevat asiat, kan- sainväliset asiat sekä toimialansa hallinnassa olevan valtion varallisuuden omistaja-asiat samoin kuin muut sellaiset asiat, joiden on katsottava kuuluvan toimialan tehtävien hoi- tamiseen. Pykälän tarkoituksena on luetella kaikille ministeriöille kuuluvat tehtävät, jotta niitä ei tarvitsisi toistaa kunkin ministeriön tehtävissä.
Valtioneuvoston ohjesäännön 12 §:n mu- kaan valtioneuvoston kanslian toimialaan kuuluvat pääministerin avustaminen valtio- neuvoston yleisessä johtamisessa sekä halli- tuksen ja eduskunnan työn yhteensovittami- sessa; Euroopan unionissa päätettävien asioi- den valmistelun ja käsittelyn yhteensovitta- minen sekä Euroopan unionin kehittämisen kannalta keskeiset horisontaaliset ja institu- tionaaliset asiat; valtioneuvoston viestintä ja valtionhallinnon viestinnän yhteensovittami- nen; valtioneuvoston yleisten toimintaedelly- tysten ja palvelujen järjestäminen ja valtion- yhtiöiden ja valtion osakkuusyhtiöiden ylei- nen omistajapolitiikka, valtioneuvoston yh- teinen tilannekuva, varautuminen ja turvalli- suus sekä häiriötilanteiden hallinnan yleinen yhteensovittaminen sekä valtion sektoritut- kimuksen tavoitteiden yhteensovittaminen päätöksenteon tueksi.
Valtioneuvoston ohjesäännön 17 §:n mu- kaan valtiovarainministeriön toimialaan kuu- luu muun muassa valtion taloudenhoito, val- tionhallinnon työnantaja-, henkilöstö- ja työmarkkinapolitiikka, henkilöstön oikeudel- linen asema ja muut palvelussuhteen ehdot, valtionhallinnon rakenteiden, ohjausjärjes- telmien ja toiminnan kehittäminen sekä val- tioneuvoston yhteinen tietohallinto.
Edellä mainitut tietyn ministeriön toimi- alaan määritellyt tehtävät ovat sellaisia, jotka ulottuvat yhteisinä tehtävinä toimialat ylittä- västi ja käytännössä myös kaikkien ministe- riöiden toimintaan. Pääasiassa ministeriöiden toimialaan kuuluvat tehtävät ovat kuitenkin selkeästi kunkin ministeriön hallinnonalaan kuuluvia tehtäviä.
Valtioneuvoston ohjesäännön 45 §:ssä sää- detään ministeriön kansliapäällikön tehtävis- tä. Pykälän mukaan kansliapäällikön tehtä- vänä on johtaa, kehittää ja valvoa ministeriön ja sen hallinnonalan toimintaa ja siinä tarkoi- tuksessa muun muassa johtaa ja kehittää mi- nisteriön henkilöstöhallintoa ja muuta sisäistä hallintoa sekä huolehtia ministeriön ja sen hallinnonalan yleisestä turvallisuudesta.
Valtioneuvoston asetukset ministeriöistä Ministeriöiden valtioneuvoston ohjesään- nön mukaisiin toimialoihin kuuluvista tehtä- vistä säädetään ministeriökohtaisesti valtio- neuvoston asetuksilla. Asetukset on annettu saman valtioneuvostosta annetun lain 7 §:n 2 momentin mukaisen valtuussäännöksen no- jalla kuin valtioneuvoston ohjesääntö. Vuo- den 2003 valtioneuvoston ohjesääntöä annet- taessa tarkoituksena on ollut, että ministeri- östä annettavilla valtioneuvoston asetuksilla annettaisiin ohjesäännön yhteisiä säännöksiä tarkentavia sekä täydentäviä säännöksiä.
Ministeriöitä koskevat asetukset ovat siltä osin rakenteellisesti yhtenäisiä, että niissä luetellaan ministeriöiden tehtävät valtioneu- voston ohjesäännön toimialajakoa koskevia säännöksiä tarkentavasti. Tehtäväsäännökset ovat luettelomaisia tehtäväsäännöksiä eikä niissä määritellä sitä, millä tavalla ministeriö kyseistä tehtäväänsä hoitaa.
Ministeriöitä koskevat tehtäväsäännökset noudattavat valtioneuvoston ohjesäännön mukaista toimialajaottelua. Näin ollen toimi-
alat ylittävät tehtäväkokonaisuudet ja kaik- kiin ministeriöihin yhteisesti ulottuvat tehtä- vät ovat vastaavia kuin valtioneuvoston ohje- säännössä on yleisellä tasolla määritelty.
Informaatio-oikeudellinen sääntely
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta an- netun lain (621/1999, julkisuuslaki) 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomaisilla tarkoitetaan valtion hallintoviranomaisia sekä muita valtion virastoja ja laitoksia. Säännök- sen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 30/1998 vp) on todettu, että valtion hallinto- viranomaisia ovat ne valtion toimielimet, jot- ka on asetettu hoitamaan hallintotehtäviä.
Niitä ovat valtion keskushallintoviranomaiset eli valtioneuvosto ja ministeriöt sekä muut valtioneuvoston alaisuuteen kuuluvat hallin- toviranomaiset, joiden alueellinen toimivalta on yleinen.
Julkisuuslaissa säädetään oikeudesta saada tieto viranomaisten julkisista asiakirjoista se- kä viranomaisessa toimivan vaitiolovelvolli- suudesta, asiakirjojen salassapidosta ja muis- ta tietojen saantia koskevista yleisten ja yksi- tyisten etujen suojaamiseksi välttämättömistä rajoituksista samoin kuin viranomaisten vel- vollisuuksista julkisuuslain tarkoituksen to- teuttamiseksi. Julkisuuslain 4 luvussa on säännökset tiedon antamisesta asiakirjasta ja 18 §:ssä säädetään hyvästä tiedonhallintata- vasta. Julkisuuslain nojalla on annettu valtio- neuvoston asetus tietoturvallisuudesta valti- onhallinnossa (681/2010).
Kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoit- teista annetussa laissa (588/2004) säädetään viranomaisten toimenpiteistä kansainvälisten tietoturvallisuusvelvoitteiden toteuttamiseksi.
Kansainvälisellä tietoturvallisuusvelvoitteella tarkoitetaan laissa sellaista Suomea sitovaan kansainväliseen sopimukseen sisältyvää mää- räystä sekä sellaista muuta Suomea koskevaa velvoitetta, jota Suomen on noudatettava ja joka koskee erityissuojattavan aineiston suo- jaamiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Laki on erityislaki suhteessa julkisuuslakiin. Lain velvoitteet on otettava huomioon valtioneu- voston ja sen ministeriöiden asiakirjahallin- toon liittyvissä toiminnoissa.
Arkistolaki (831/1994) koskee sen 1 §:n soveltamisalasäännöksen 1 kohdan mukaan
arkistonmuodostajina valtion virastoja, lai- toksia, tuomioistuimia ja muita lainkäyttö- elimiä sekä muita valtion viranomaisia.
Säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen (HE 187/1993 vp) mukainen viranomaisen määritelmä vastaa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaista viran- omaisen määritelmää. Perustelujen mukaan valtioviranomaisina tarkoitetaan valtioneu- vostoa, ministeriöitä, keskusvirastoja, muita valtioneuvoston alaisuuteen kuuluvia hallin- toviranomaisia, joiden alueellinen toimivalta on yleinen, lääninhallituksia sekä piirihallin- to- ja paikallisviranomaisia. Pykälän 3 mo- mentin mukaan tasavallan presidentin arkis- toista säädetään erikseen.
Ulkoasiainhallintoa ei koske arkistolain 14 §:n velvollisuus siirtää arkistonmuodosta- jien pysyvästi säilytettävät asiakirjat kansal- lisarkistoon, maakunta-arkistoon tai muuhun arkistoon.
Arkistolain 3 luvussa on säännökset arkis- totoimesta ja sen järjestämisestä. Arkistolain 8 §:ssä on säädetty arkistonmuodostajan vel- vollisuudeksi määrätä, miten sen arkistotoi- men suunnittelu, vastuu ja käytännön hoito järjestetään. Lisäksi arkistonmuodostajan on säännöksen mukaan määrättävä tehtävien hoidon tuloksena kertyvien asiakirjojen säily- tysajat ja ‑tavat sekä ylläpidettävä niistä ar- kistonmuodostussuunnitelmaa.
Sähköisestä asioinnista viranomaistoimin- nassa annetussa laissa (13/2003) säädetään viranomaisten ja näiden asiakkaiden oikeuk- sista, velvollisuuksista ja vastuista sähköises- sä asioinnissa. Lakia sovelletaan hallintoasi- an, tuomioistuinasian, syyteasian ja ulosotto- asian sähköiseen vireillepanoon, käsittelyyn ja päätöksen tiedoksiantoon, jollei muualla laissa toisin säädetä. Lakia sovelletaan sovel- tuvin osin myös muussa viranomaistoimin- nassa. Laissa on muun muassa säännökset sähköisten asiointipalvelujen järjestämisestä, viranomaisen saavutettavuuden turvaamises- ta ja viranomaisen yhteistiedoista ilmoittami- sesta.
Julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauk- sesta annetussa laissa (634/2011, tietohallin- tolaki) säädetään eräiden julkisen hallinnon viranomaisten velvollisuuksista niiden hoita- essa tietohallintotehtäviä. Tietohallintolain 4 §:n 1 momentin mukaan valtiovarainminis-
teriön tehtävänä on tietohallintolain mukai- nen julkisen hallinnon viranomaisten tieto- hallinnon yleinen ohjaus. Lain 4 §:n 3 mo- mentin mukaan kunkin ministeriön tehtävänä on ohjata toimialansa tietohallinnon ja tieto- hallintohankkeiden kehittämistä ottaen huo- mioon tässä laissa säädetyt tarkoitukset ja velvoitteet. Tietohallintolain 8 §:ssä sääde- tään eräistä ministeriön velvoitteista tietohal- linnon ohjauksessa. Pykälän 1 momentin mukaan ministeriön on huolehdittava, että sen toimialalle laaditaan ja ylläpidetään sen toimialan tietojärjestelmien yhteentoimivuu- den kuvaukset ja määritykset. Ministeriön asetuksella voidaan säätää toimialan tietojär- jestelmien yhteentoimivuuden kuvausten ja määritysten sisällöstä.
Hallintolaki
Hallintolaissa säädetään hyvän hallinnon perusteista sekä hallintoasiassa noudatetta- vasta menettelystä. Lain tarkoituksena on to- teuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oikeus- turvaa hallintoasioissa. Lain tarkoituksena on myös edistää hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta. Hallintolakia sovelletaan sen 2 §:n 2 momentin mukaan valtion viranomai- sissa, kunnallisissa viranomaisissa ja itsenäi- sissä julkisoikeudellisissa laitoksissa sekä eduskunnan virastoissa ja tasavallan presi- dentin kansliassa (viranomainen).
Hallintolaissa viranomaisella tarkoitetaan julkisia tehtäviä hoitavaa valtion tai muun julkisyhteisön toimielintä, jolla on lain mu- kaan itsenäistä toimi- ja päätösvaltaa. Valtion hallintoviranomaisia ovat vakiintuneen oi- keudellisen jaottelun mukaan valtioneuvosto ministeriöineen ja niiden alaiset viranomai- set.
Esitetyn lain muutoksen mukaisilla valtio- neuvoston yhteisten hallinto- ja palvelutehtä- vien ja sen, että niitä hoidetaan keskitetysti yhdessä ministeriössä, tavoitteena on edistää hyvää hallintoa valtioneuvostossa ja ministe- riöissä. Esitetyillä muutoksilla ei vaikuteta ministeriökohtaisiin viranomaisvastuisiin si- ten, että hallintolain säännöksiä olisi tarvetta muuttaa. Kunkin ministeriön vastuulla on jatkossakin huolehtia hyvän hallinnon toteu- tumisesta toimialaan kuuluvien tehtävien hoi- tamisessa ja noudattaa toimialan hallintoasi-
oissa hallintolain mukaisia menettelyjä. Esi- merkiksi hallintolain 4 luvun säännöksissä tarkoitettujen vastuiden ja velvollisuuksien hoitamiseen liittyen on tarkoitus määritellä ministeriöiden ja valtioneuvoston kanslian hoitamien yhteisten hallinto- ja palvelutehtä- vien välinen tarkempi tehtävien jako.
Valmiuslaki
Valmiuslain 12 §:ssä säädetyn varautumis- velvollisuuden mukaan valtioneuvoston, val- tion hallintoviranomaisten, valtion itsenäisten julkisoikeudellisten laitosten, muiden valtion viranomaisten ja valtion liikelaitosten sekä kuntien, kuntayhtymien ja muiden kuntien yhteenliittymien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etu- käteisvalmisteluin sekä muilla toimenpiteillä varmistaa tehtäviensä mahdollisimman hyvä hoitaminen myös poikkeusoloissa.
Valmiuslain 13 §:ssä säädetään varautumi- sen johtamisesta, valvonnasta ja yhteensovit- tamisesta. Pykälän mukaan varautumista joh- taa ja valvoo valtioneuvosto sekä kukin mi- nisteriö toimialallaan. Kukin ministeriö yh- teensovittaa varautumista omalla toimialal- laan. Varautumisen yhteensovittamisesta val- tioneuvostossa säädetään erikseen.
Valmiuslain 15 luvussa hallinnon järjestä- misestä poikkeusoloissa on eräitä säännöksiä, joiden mukaiset tehtävät ja toimivaltuudet liittyvät myös yhteen koottaviin valtioneu- voston yhteisiin hallinto- ja palvelutehtäviin.
Valmiuslain 105 §:n mukaan valtiovarainmi- nisteriö voi määrätä poikkeusoloissa valtion tietohallinnon, tiedonkäsittelyn, sähköisten palveluiden, tietoliikenteen ja tietoturvalli- suuden järjestämisestä. Säännöksen mukaan valtiovarainministeriön ohjaus ei koske kui- tenkaan puolustusvoimien, rajavartiolaitok- sen, poliisin, pelastusviranomaisten ja hätä- keskusten toiminnallisia tietojärjestelmiä.
Valmiuslain 106 §:ssä säädetään hallintovi- ranomaisten viestinnästä poikkeusoloissa.
Säännöksen mukaan väestön tiedonsaannin turvaamiseksi ja viranomaisten viestinnän yhteensovittamiseksi poikkeusoloissa valti- onhallinnon viestinnän välitön johto kuuluu valtioneuvoston kanslialle. Valtioneuvoston asetuksella voidaan tarvittaessa perustaa Val- tion viestintäkeskus. Valtioneuvoston kanslia
ja Valtion viestintäkeskus voivat antaa vies- tinnän sisältöä koskevia määräyksiä valtion- hallinnon viranomaisille. Edellä 3 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa val- tioneuvoston kanslia ja Valtion viestintäkes- kus voivat velvoittaa valtioneuvoston alaisen viranomaisen tai kunnallisen viranomaisen omassa viestinnässään julkaisemaan tietynsi- sältöisen viestin tai kieltää tietynsisältöisen viestin julkaisemisen.
Ehdotetuilla muutoksilla ei ole vaikutusta valmiuslain säännöksiin.
Valtion virkamieslain mukainen kansalai- suusedellytys
Valtion virkamieslain (750/1994) 7 §:n mukaan seuraaviin virkoihin voidaan nimit- tää vain Suomen kansalainen: 1) oikeuskans- lerin ja apulaisoikeuskanslerin virka sekä oi- keuskanslerinviraston kansliapäällikön ja esittelijäneuvoksen, osastopäällikkönä virka;
2) valtiosihteerin, valtiosihteerin kansliapääl- likkönä, kansliapäällikön, osastopäällikön ja toimistopäällikön virka sekä sitä vastaava tai ylempi virka; 3) ulkoasiainhallinnon virka; 4) tuomarin virka; 5) viraston päällikön virka, ei kuitenkaan yliopiston rehtorin virka; 6) alue- hallintoviraston pelastustoimen ja varautumi- sen tehtäviä hoitavan vastuualueen päällikön virka; 7) virka, johon kuuluu syyttäjän tai ulosottomiehen tehtäviä; 8) poliisilaissa (872/2011) tarkoitettu poliisimiehen virka; 9) virka, johon nimitetty kuuluu vankilan johto- kuntaan; 10) puolustusministeriön ja puolus- tusvoimien sekä rajavartiolaitoksen virka;
11) suojelupoliisin muu kuin poliisimiehen virka; 12) tullilaitoksen virka, johon kuuluu oikeus pidättämiseen ja tullilaitoksen virka, johon kuuluu Suomen alueellisen koskemat- tomuuden valvontaan ja turvaamiseen osal- listuminen tai tullilaitoksen toimialaan kuu- luvia rikostutkinta- ja valvontatehtäviä; 13) Liikenteen turvallisuusviraston ja Liikenne- viraston pääjohtajien välittöminä alaisina toimivien johtajien virat. Pykälän 2 § mo- mentin mukaan, mitä 1 momentissa sääde- tään, sovelletaan myös nimitettäessä virka- mies 9 §:n 1 momentin nojalla määräaikai- seen virkasuhteeseen hoitamaan 1 momentis- sa tarkoitettuun virkaan kuuluvia tehtäviä.
Ehdotetun lain muutoksen johdosta valtio- neuvoston kansliaan siirtyy tehtäviä sellaisis- ta ministeriöistä, kuten puolustusministeriös- tä ja ulkoasiainministeriöstä, joiden virkoja koskee Suomen kansalaisuusedellytys. Kan- salaisuuteen perustuvat julkishallinnon pal- velussuhteita koskevat rajoitukset ovat poik- keuksia perustuslain mukaisesta syrjintäkiel- losta ja vapaan liikkuvuuden Eurooppa- oikeudellisesta sääntelystä. Hyväksyttävä poikkeusperuste voi olla tehtävään liittyvä julkisen vallan käyttö tai jos on kyse tehtä- västä, jonka tarkoituksena on turvata valtion tai muiden julkisyhteisöjen yleiset edut. Jotta nämä poikkeusperusteet olisivat hyväksyttä- viä, on pystyttävä osoittamaan, että näissä tehtävissä olevilta henkilöiltä odotetaan eri- tyistä solidaarisuussuhdetta valtioon. Tällais- ten poikkeusten asettamisen mahdollisuutta on tulkittava suppeasti eikä poikkeuksia saa ulottaa laajemmaksi kuin on ehdottoman välttämätöntä niiden etujen turvaamiseksi, joita poikkeuksella voidaan suojella.
Ministeriöiden sisäisen hallinnon tehtäviin, joita ehdotetun lain muutoksen perusteella siirretään valtioneuvoston kansliaan, liittyy vain vähäisesti julkisen vallan käyttöä. Siir- tyvissä tehtävissä on sellaisia tehtäviä, joissa voi olla valtion turvallisuuden kannalta suo- jeltavia etuja, kuten salassa pidettävien tieto- jen käsittely osana yhteisiä kirjaamopalveluja sekä turvallisuuteen ja virastopalveluihin liit- tyvät tehtävät. Valtioneuvoston kanslia hoi- taisi jatkossa näitä tehtäviä myös puolustus- ministeriölle ja ulkoasiainhallinnolle.
Valtion virkamieslain Suomen kansalai- suutta koskevaa edellytystä ei ole tarpeen laajentaa koskemaan valtioneuvoston kansli- an henkilökuntaa. Suomen kansalaisuutta ei voida siirtyvissä tehtävissä pitää sellaisena edellytyksenä, jonka säätämisellä voitaisiin siinä määrin turvata esimerkiksi salassa pi- dettävien tietojen suojaa, että edellytyksen säätämistä voitaisiin pitää oikeutettuna ja suhteellisena niihin yksilön oikeuksien rajoi- tuksiin nähden, jota kansalaisuusedellytys merkitsisi. Koska siirrettävissä tehtävissä käytetään vain vähäisessä määrin julkista valtaa, ei tehtäviin liity myöskään erityistä solidaarisuussuhdetta. Ottaen myös huomi- oon, että valtioneuvoston kansliaan kootta- viin tehtäviin liittyy vastaavia turvallisuusin-
tressejä myös muissa ministeriöissä kuin puolustus- ja ulkoasiainministeriössä jo ny- kyisellään, ei kansalaisuusedellytyksen laa- jentamista tässä yhteydessä voida pitää pe- rusteltuna. Tarve säätää kansalaisuusedelly- tyksestä muissakin kuin voimassa olevan lainsäädännön mukaisissa valtioneuvoston tai ministeriöiden tehtävissä ja viroissa olisi ar- vioitava laajempana kysymyksenä erikseen.
Tarkoituksena on, että valtioneuvoston kansliaan koottavissa tehtävissä huolehditaan muun muassa turvallisuustoimintoihin ja sa- lassa pidettävien tietojen käsittelyyn osallis- tuvan henkilöstön luotettavuudesta ja nuh- teettomuudesta tarvittavin turvallisuus- selvityksin ja sitoumuksin. Lisäksi riskien- hallinnalla, laadukkailla ja hyvin suunnitel- luilla toimintamalleilla ja menettelyillä, esi- merkiksi käyttö- ja kulkuoikeuksien hallin- nalla, ja niihin liittyvällä sisäisellä valvonnal- la kyetään takaamaan riittävä luotettavuus.
1.2 Nykytilan arviointi Toiminnan nykytila
Hallinto- ja palvelutehtävien toiminta- ja toteutusmallit ja niihin käytettyjen voimava- rojen suhteellinen määrä poikkeavat ministe- riöittäin. Tähän on johtanut muun muassa ministeriöiden kokoerot. Osassa ministeriöitä hallinnolliset tehtävät on pääosin keskitetty hallinto-osastoon tai muuhun toimintayksik- köön, osassa niitä hoidetaan varsin laajasti hajautettuna eri osastoille. Toteutetuilla mal- leilla on pyritty parhaalla mahdollisella taval- la vastaamaan oman ministeriön tarpeisiin.
Nykyiset ministeriöissä toteutetut hallinto- ja palvelutehtävien toimintamallit on luotu tu- kemaan ensisijaisesti ministeriökohtaista ja sen hallinnonalaan kohdistuvaa toimintaa.
Tämä on johtunut siitä, että valtioneuvoston tehtäväjaon vuoksi painopisteenä on ollut ministeriöissä erillään tapahtuva toimiala- kohtainen toiminta.
Valtioneuvoston toiminnan kehittämisessä on viime vuosina suuntauksena ollut hallin- nonalan ohjaukseen ja johtamiseen (ns. kon- sernipolitiikka) liittyvien tehtävien ja niihin liittyvien toimintojen kehittäminen ja yhte- näistäminen. Ministeriötasolla hallinto- ja palvelutehtävät on varsin yleisesti keskitetty
samaan organisaatioon ja yhden hallintojoh- don alle riippumatta toimialan tehtävien jaos- ta ja organisoinnista ministeriöiden työjärjes- tyksissä eri osastoille. Ministeriöiden varsi- naiseen toimialaan kuuluvia tehtäviä hoitavil- la osastoilla tai toimintayksiköissä ei tyypilli- sesti ole kuin välittömästi ministeriön ydin- tehtäviin kuuluvien tehtävien hoitamista tu- kevia tukiresursseja.
Oman ministeriön ja toimialan toiminnan hyvä tuntemus koetaan vahvuutena hallinto- ja palvelutehtävien tehtävien hoitamisessa, henkilöstösuunnittelussa ja hallintotoiminnan hoitamisessa ja kehittämisessä. Lisäksi hal- lintopalveluiden ministeriökohtaisella tuot- tamisella katsotaan pystyttävän vastaamaan nopeasti ministeriön toiminnasta aiheutuviin haasteisiin ja nykyisen toimintamallin katso- taan takaavan hallintohenkilöstön tavoitetta- vuuden.
Nykyisin painopiste on kuitenkin ollut mi- nisteriön omassa toiminnassa eikä syvempi yhteistyö ministeriöiden välillä ole ollut ko- vin laajaa etenkään käytännön hallinto- ja palvelutoiminnassa. Nykytilanteen haasteena pidetään muun muassa 12 ministeriön sa- mankaltaisia tehtäviä koskevien ohjeistusten erilaisuutta, mikä on johtanut käytännön toi- mintatapojen eroavaisuuksiin. Toimintapoli- tiikkojen eroavaisuuksien ohella seurauksena on tästä arvioitu aiheutuvan valtioneuvoston kokonaisuuden näkökulmasta tehottomuutta sekä päällekkäisen ja moninkertaisen työn tekemistä. Nämä toimintojen eroavaisuudet ja päällekkäisyydet ovat aiheuttaneet haastei- ta prosessien yhteiselle ja yhtenäiselle johta- miselle ja kehittämiselle. Lisäksi tämän on arvioitu johtaneen rajallisten resurssien epä- tarkoituksenmukaiseen käyttöön. Nykyiset toimintatavat eivät parhaalla mahdollisella tavalla edistä resurssien ja henkilöstön osaa- misen joustavaa siirtymistä ministeriöstä toi- seen, sillä toimintamallien eroavaisuus edel- lyttää aina perehtymistä ministeriökohtaisiin toimintamalleihin.
Vaikka nykytilanteen vahvuudeksi on koet- tu oman ministeriön toiminnan hyvä tunte- mus, niin haasteeksi on koettu myös hallinto- ja palvelutoiminnan tason määrällinen ja laa- dullinen vaihtelu ministeriöittäin. Joihinkin hallinto- ja palvelutehtäviin osoitettu henki- löresurssi on useissa ministeriöissä varsin
ohut ja sitä kautta toiminnallisesti haavoittu- va. Vähäiset useisiin tehtäviin hajaantuneet henkilöresurssit johtavat myös siihen, ettei organisaatioon pääse muodostumaan toimin- nan kehittämisen kannalta suotuisaa laajem- paa toiminta-aluekohtaista osaamista. Vah- vemmat resurssit mahdollistavat vertailla laa- jemmin omaa toimintaa muualla toteutettui- hin malleihin ja kehittää toimintoja laaja- alaisesti sekä samalla vastata operatiivisesta toiminnasta.
Nykyisin saman hallintohenkilöstön pitää kyetä hallitsemaan toimintaa sääntelevä laa- ja-alainen säädöspohja ja toiminta-alue sekä yleishallinnon että hallinnon erityisosaami- sen alalta. Hallinnon erityisosaamista ei vält- tämättä pystytä tuottamaan nykyisin ministe- riöiden omalla henkilöstöllä, sillä niukat henkilöstöresurssit eivät mahdollista pitkälle menevää erikoistumista. Tällöin erityisosaa- mista joudutaan ostamaan ulkopuolisilta pal- veluntuottajilta. Toisaalta vaadittavaa erityis- osaamista voisi olla toisessa ministeriössä, mutta sitä ei voida hyödyntää, koska osaava henkilöstö ei ole irrotettavissa toisen ministe- riön tarpeisiin. Ministeriöillä ei myöskään välttämättä ole tietoa toisessa ministeriössä olevista erityisosaamisista.
Nykyisessä toimintamallissa haasteena on ministeriöiden välisen laaja-alaisen hallinto- toiminnan kehittämisen vähäisyys pitäen si- sällään myös kehittämisen tiiviisti edellyttä- män nykyaikaisen informaatioteknologian hyödyntämisen. Nykyisessä tilanteessa mi- nisteriöiden välillä on ollut tarkasteltavasta kokonaisuudesta riippuen eritasoista yhteis- työtä, mutta todellinen sitova yhteisiin toi- mintamalleihin ja ratkaisuihin perustuva yh- teistyö on ollut vähäistä. Yhdessä toiminnan tasolla tekeminen ei ole pääsääntö eikä val- tioneuvostotasoista sisäisen hallintotoimin- nan strategista kehittämistä ja palveluiden hankintaa juurikaan toteuteta. Tämä on joh- tanut prosessien toteutuksen eriytymiseen ja ministeriökohtaisiin ratkaisumalleihin, vaik- ka koko valtioneuvostotasoinen toteutus voisi olla tehokkaampi malli. Käytännössä minis- teriöt ovat toteuttaneet ministeriökohtaisia ratkaisuja laajemman ministeriöiden välisen yhteistyön jäädessä enemmän yleisemmälle tasolle. Tämä on johtanut erilaisiin ratkaisui-
hin, jotka eivät välttämättä ole keskenään yh- teensopivia.
Nykytilanteen ongelmana voidaan nähdä myös tietyt osaamiseen liittyvät tosiasialliset haasteet. Nykyinen toimintaympäristö, jossa toiminnan kehittäminen perustuu entistä laa- jemmin informaatioteknologian hyödyntämi- seen asettaa aivan uudentyyppisiä vaatimuk- sia myös toimintojen johtamiselle ja niiden pitkäaikaiselle kehittämiselle yhdessä yhteis- työkumppaneiden kanssa. Tätä toimintatapaa nykyinen, ministeriössä erillään, rajallisilla resursseilla toteutettava malli ei tue parhaalla mahdollisella tavalla. Haasteena on ollut myös, että muiden ministeriöiden hyviä toi- mintamalleja ja -ratkaisuja ei ole osattu tai pystytty hyödyntämään. Tavoitteena on koo- ta yhteen osaaminen ja hyödyntää sitä olen- naisesti nykyistä laajemmin.
Nykytilanteessa ministeriöille ei ole kehit- tynyt valtioneuvostotasoista toimintakulttuu- ria eikä valtioneuvostosta hahmotu yhtenäistä työnantajakuvaa.
Laki valtioneuvostosta
Voimassa olevassa valtioneuvostosta anne- tussa laissa säädetään valtioneuvoston orga- nisaatiosta, ministeriöiden toimialasta, minis- teriöiden välisestä yhteistyöstä ja ministeri- öiden organisaatiosta. Valtioneuvostosta an- netussa laissa ei ole nimenomaisia säännök- siä valtioneuvoston yhteisistä tehtävistä. Pe- rustuslain 65 §:n mukaisesti valtioneuvostol- la on hallitus- ja hallintoasioita koskeva yleistoimivalta. Valtioneuvostoa koskevan lainsäädäntökokonaisuuden yhtenä lähtökoh- tana on ollut, että valtioneuvostolle kuuluvat tehtävät jaetaan säännöksissä toimivaltaisille ministeriöille kattavasti. Valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n 2 momentissa on ainoas- taan säännös siitä, että ministeriöiden on toimittava tarpeen mukaan yhteistyössä asi- oiden valmistelussa, millä tarkoitetaan käy- tännössä sitä, että ministeriöiden tulee toimia yhteistyössä valmisteltaessa hallinnonalojen rajat ylittäviä poikkihallinnollisia asioita.
Tällöinkin asian käsittely kuuluu pääosaltaan jonkin ministeriön toimialaan.
Valtioneuvostoa koskevan lainsäädäntöko- konaisuuden yhtenäisyyden ja selkeyden vuoksi on perusteltua säätää valtioneuvoston
yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien hoita- misen yleisistä perusteista ja toimivallasta lailla. Tällä tavalla lain tasolla eroteltaisiin koko valtioneuvostolle yhteisiksi asioiksi katsottavat tehtävät ministeriöiden muista varsinaiseen toimialueeseen kuuluvista asi- oista. Lain tasolla olevat valtioneuvoston yh- teisiä asioita koskevat säännökset mahdollis- taisivat myös tähän säännösrakenteeseen pe- rustuvan tarkemman ministeriöiden toimialu- eita ja yhteisiä tehtäviä ja toimintoja koske- van tehtäväjaon määrittämisen. Ministeriöi- den toimialajaon ylittävä tehtävärakenne olisi selkeästi laissa säädetty ja sen mukaisesti tehtäviä koskevat säännökset olisi mahdollis- ta lainsäädäntöteknisesti erottaa myös asetus- tasoisessa sääntelyssä.
Valtioneuvoston ohjesäännön 11 §:ssä on säännös kaikille ministeriöille kuuluvista teh- tävistä. Säännöksen tarkoituksena on luetella kaikille ministeriöille kuuluvat tehtävät, jotta niitä ei tarvitsisi toistaa kunkin ministeriön tehtävissä. Säännös sisältää joitain sellaisia tehtäviä, jotka jatkossa olisi tarkoitus hoitaa valtioneuvoston kansliassa yhteisenä hallin- to- ja palvelutehtävänä kaikkien ministeriöi- den puolesta.
Voimassa olevissa ministeriöitä koskevissa valtioneuvoston asetuksissa, kuten valtioneu- voston kansliasta ja valtiovarainministeriöstä annetuissa valtioneuvoston asetuksissa, on joitain tehtäväsäännöksiä, jotka osoittavat kyseisten ministeriöiden toimialueelle sellai- sia tehtäviä, jotka ovat luonteeltaan kaikille ministeriöille yhteisiä ennen muuta valtio- neuvoston ja sen ministeriöiden sisäisiä tar- peita palvelevia tehtäviä. Tällaiset valtioneu- voston sisäisen hallinnon järjestämiseksi tar- peelliset tehtävät on kuitenkin toimivallan määrittelemiseksi ollut tarpeen säätää jonkin ministeriön tehtäviksi.
Kuten valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n yksityiskohtaisista perusteluista (HE 270/2002 vp) ilmenee, eduskunnalla olisi asetuksenantovaltuudesta riippumatta mah- dollisuus järjestää ministeriöiden toimialoja lain tasolla muissakin kuin niissä tilanteissa, joissa lailla säätäminen olisi esimerkiksi jul- kisen vallan käyttöä koskevan tehtävän vuoksi välttämätöntä. Hallituksen esityksessä on myös todettu, että kokonaan uuden minis- teriön perustaminen edellyttäisi käytännössä
laintasoista sääntelyä. Vaikkei valtioneuvos- ton yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien kokoamisen yhteydessä perusteta uutta mi- nisteriötä, voidaan muutos ministeriöiden toimintarakenteen kannalta nähdä siinä mää- rin merkittävänä muutoksena, että sen perus- teista on syytä säätää lailla.
Informaatio-oikeudellinen sääntely
Edellä mainittu informaatio-oikeudellinen sääntely liittyy niihin asiakirjahallintoa ja tie- tohallintoa koskeviin tehtäviin, jotka ovat valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhtei- sinä tehtävinä tarkoitus koota valtioneuvos- ton kansliaan. Yhteisiin hallinto- ja palvelu- tehtäviin on tarkoitus kuulua yhteinen asia- kirjahallinto- ja tietohallinto sekä niihin liit- tyvä hyvän tiedonhallintatavan ja yhteentoi- mivuuden ohjaus, kehittäminen ja yhteenso- vittaminen sekä arkistonmuodostajan tehtä- viä. Näihin asiakokonaisuuksiin kuuluvista viranomaisten vastuista säädetään yleislain- säädännössä. Sääntelyn lähtökohtana on vi- ranomaisen erillisyyden periaate. Toimival- tuuksien yleisten perusteiden selkeyden vuoksi sekä valtioneuvoston ja sen ministeri- öiden tehtäväjaon määrittämisen vuoksi on perusteltua säätää lain tasolla siitä, että val- tioneuvosto ja ministeriöt olisivat jatkossa yksi arkistonmuodostaja. Lisäksi informaa- tio-oikeuden näkökulmasta on perusteltua, että valtioneuvostosta annetussa laissa olisi säännös siitä, että valtioneuvoston ja sen mi- nisteriöiden yhteisiin hallinto- ja palveluteh- täviin liittyen valtioneuvoston kanslialla on toimivalta ohjata ja yhteen sovittaa toiminta- tapoja, joihin kuuluisi myös muun muassa asiakirjahallinto ja tietohallinto.
2 Esity ksen tavoitteet ja keskeiset ehdo tukset
2.1 Tavoitteet
Esityksen tavoitteena on vahvistaa valtio- neuvoston toimintaa siten, että sellaiset teh- tävät ja toiminnot, joilla yhteisellä tavalla tuetaan kaikkien ministeriöiden tehtävien hoitamista, hoidettaisiin jatkossa nykyistä keskitetymmin ja yhteisillä toimintamalleilla ja prosesseilla. Tavoitteena on muodostaa
uusi tapa hoitaa valtioneuvoston yhteistä hal- lintoa, johon osallistuu ministeriöiden nykyi- sestä henkilöstöstä noin 1000 henkilöä. Teh- tävien yhteen kokoamisen jälkeen henkilös- tömäärä näissä tehtävissä jakaantuisi puoliksi valtioneuvoston kansliassa toimivan valtio- neuvoston hallintoyksikön ja muiden minis- teriöiden välillä.
Esityksessä tarkoitetuilla valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisillä hallinto- ja palvelutehtävillä parannetaan mahdollisuuk- sia sovittaa yhteen asioiden valmistelua ja käsittelyä valtioneuvostossa. Uudistuksessa on tärkeää, että jatkossa valtioneuvoston yh- teiset voimavarat ja sisäinen hallinto- ja pal- velutoiminta tukevat ydintoimintaa mahdolli- simman tehokkaasti ja tuloksellisesti. Valtio- neuvoston toiminnan kehittäminen on asteit- tainen uudistustyö. Tavoiteltujen vaikutusten saavuttaminen edellyttää olennaisia muutok- sia nykyisiin yhteisten hallinto- ja palvelu- toimintojen toimintaprosesseihin ja toimin- tamalleihin sekä tätä kehitystä tukevien yh- teisten kehittämishankkeiden ja investointien toteuttamista.
Valtioneuvoston hallinto- ja palvelutoimin- tojen kokoamisella pyritään purkamaan eri- laiset toimintatavat ministeriöiden välillä ja yhdenmukaistamaan toiminnan prosessit.
Tavoitteena on saavuttaa parempi toiminta- varmuus ja palvelujen tasalaatuisuus. Voi- mavarojen kokoamisella parannetaan mah- dollisuuksia ylläpitää toiminnan tasoa ja pa- rantaa toimintaa voimavarojen tarkoituksen- mukaisella kohdentamisella. Esityksen ta- voitteena on myös lisätä henkilöstön liikku- vuutta valtioneuvoston sisällä sekä mahdol- listaa henkilöstön osaamisen laajempi hyö- dyntäminen ja hallinto- ja palvelutehtäviä te- kevien henkilöiden osaamisen laajentaminen.
Tämä tavoite on otettava huomioon myös tehtävien kokoamisen organisoinnissa ja mi- nisteriöiden välisessä hallinto- ja palveluteh- tävien yhteistyössä.
Valtioneuvoston yhteisten hallinto- ja pal- velutehtävien kokoamisen tavoitteena on li- sätä henkilöstön laaja-alaisen osaamisen hyödyntämistä, parantaa tehokkuutta ja tuot- tavuutta, yhtenäistää toimintatapoja ja pro- sesseja sekä parantaa toimintavarmuutta.
Valtioneuvoston hallinto- ja palvelutehtävien kokoamisella edistetään yhtenäisen toiminta-
kulttuurin muodostumista valtioneuvostossa ja sen ministeriöissä.
Henkilöresurssien ja toiminnan keskittämi- sen avulla parannetaan mahdollisuuksia eri- koistua hallinnon erityistehtäviin ja kehittää erityisosaamista. Myös toiminnan laatutaso paranee niissä ministeriöissä, joissa nyky- resurssit eivät ole riittävät.
2.2 Toteuttamisvaihtoehdot
Valtioneuvoston yhtenäistä toimintakult- tuuria ja toimintatapoja voitaisiin kehittää jatkamalla nykyisellä tehtäväjaolla ja minis- teriöiden välisillä yhteistyörakenteilla. Vaik- ka eri toiminta-alueille on muodostunut yh- teistyöryhmiä tai epävirallisia yhteistyöver- kostoja, ei syvempi yhteistyö tai joustava re- surssien käyttö ministeriöiden välillä ole ol- lut kovin laajaa käytännön hallinto- ja palve- lutoiminnassa. Yhteistyöverkostoilla tai mi- nisteriöiden välisellä yhdensuuntaisella ta- voitteiden asettamisella ei kyetä saavutta- maan riittävästi pitkäjänteistä ja kaikkia mi- nisteriöitä yhtäläisesti sitovaa yhteisten hal- linto- ja palvelutoimintojen kehittämistä ja yhteisiä toimintatapoja. Nykyinen tilanne ja siinä havaitut kehittämistarpeet kuvastavat nykyisen toimintamallin ja tehtäväjaon aihe- uttamia esteitä toiminnan kehittämiselle. Mi- nisteriöiden tarkoitukseltaan pääasiassa sa- mankaltaiset hallinto- ja palvelutoiminnot ja niiden yhteinen kehittäminen jäävät väistä- mättä toissijaiseen asemaan ministeriöiden toimialakohtaiseen toimintaan ja kehittämi- seen nähden.
Organisoinnin näkökulmasta vaihtoehtona voisi olla perustaa valtioneuvostokokonai- suuteen ministeriöitä palveleva erillinen or- ganisaatio, joka olisi ministeriöihin nähden erillinen viranomainen. Perustuslain 68 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan mi- nisteriön toimialan tulee olla yhteiskunnalli- sesti merkittävä sekä hallinnollisesti ja talou- dellisesti tarkoituksenmukainen. Näitä seik- koja ei tule arvioida vain valtioneuvoston tai ministeriön sisäisistä toiminnallisista ja or- ganisatorisista tarpeista ja lähtökohdista luki- en, vaan tarkastelunäkökulman tulee olla tätä laajempi ottaen huomioon myös toiminnan ulkoinen vaikuttavuus. Tästä laajemmasta tarkastelunäkökulmasta johtuen valtioneu-
voston hallinto- ja palvelutoiminnot eivät muodosta sellaista itsenäistä kokonaisuutta, joka täyttäisi edellä mainitussa säännöksessä tarkoitetun yhteiskunnallisen merkittävyyden vaatimuksen. Tämän johdosta valtioneuvos- ton hallinto- ja palvelutoimintojen keskittä- minen on perusteltua organisoida siten, että nämä toiminnot kootaan osaksi jotakin ole- massa olevaa ministeriötä.
Ministeriöiden hallinnon ja sisäisten palve- lutehtävien toiminta- ja toteutusmallit poik- keavat ministeriöittäin siinä, minkä verran tukitehtäviä hoidetaan valtiohallinnon sisäi- sissä palvelukeskuksissa tai minkä verran nii- tä on ulkoistettu yksityisille palvelutoimitta- jille. Sisäisten hallintotehtävien keskittämi- sen eräänlaisena vaihtoehtona voitaisiin näh- dä, että tukitoimintoja ulkoistettaisiin nykyis- tä enemmän palvelukeskuksille tai yritysten hoidettavaksi esimerkiksi kilpailuttamalla niitä ministeriöiden kesken yhdessä. Valtio- neuvoston hallintoyksikön perustamisen ta- voitteena ei ole lähtökohtaisesti muuttaa ny- kyistä ulkoistamisen määrää, vaan tehtävien hoitamisen yhtenäistämisessä haetaan laadun ja tehokkuuden kannalta tarkoituksenmukai- simpia ratkaisuja. Toimintojen yhtenäistämi- sessä pyritään siihen, että eri ministeriöissä käytössä olevat parhaat käytännöt myös ul- koistetuissa palveluhankinnoissa voidaan ot- taa laajempaan käyttöön. Toisaalta joltain osin voi olla mahdollista ja myös tarkoituk- senmukaista, että nykyisin ulkoistettuja teh- täväalueita hoidetaan laajemmin itse. Näin voi olla kyse esimerkiksi siinä tapauksessa, että kyseistä tehtäväaluetta on jossain minis- teriössä nyt hoidettu tehokkaasti ja laaduk- kaasti itse ja tehtävien kokoamisen myötä tämän toimintamallin piiriin voidaan ottaa kaikkien ministeriöiden palvelut, jolloin yk- sittäisistä ministeriökohtaisista palveluhan- kinnoista voidaan luopua.
2.3 Keskeiset ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi val- tioneuvostosta annettua lakia lisäämällä sii- hen uusi 2 §:n 3 momentti. Ehdotuksen mu- kaan valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä vas- taisi valtioneuvoston kanslia. Ehdotetulla säännöksellä määritettäisiin asioiden jakoa
ministeriöiden välillä. Säätämällä valtioneu- voston yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien vastuu valtioneuvoston kanslialle rajattaisiin ministeriöiden vastuuta hallinto- ja palvelu- tehtävien hoitamisessa. Jatkossa kaikissa mi- nisteriöissä ei erikseen hoidettaisi sellaisia hallinto- ja palvelutehtäviä, jotka eivät ole ministeriön toimialan tehtäviin sidonnaisia, vaan kaikissa ministeriöissä samankaltaisina hoidettavat, valtioneuvoston yhteisiksi kat- sottavat tehtävät hoidettaisiin valtioneuvos- ton kansliassa.
Ehdotuksen mukaan valtioneuvoston kans- lia ohjaisi ja yhteen sovittaisi yhteisiin hallin- to- ja palvelutehtäviin liittyviä toimintatapo- ja. Tällä säännöksellä täydennettäisiin valtio- neuvoston kanslian tehtävävastuuta yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien hoitamisessa säätämällä valtioneuvoston kanslialle kuulu- van toimivallan perusteet. Tehtäviä ja toimi- valta täsmennettäisiin edelleen asetustasolla.
Esitetyn muutoksen johdosta muutettaisiin valtioneuvoston asetuksena annettua valtio- neuvoston ohjesääntöä siten, että valtioneu- voston kanslian toimialaa koskevassa sään- nöksessä säädettäisiin tehtäväkokonaisuuk- sista, jotka ovat edellä mainitussa valtioneu- vostosta annetun lain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettuja tehtäviä. Myös valtioneuvoston kansliasta annettua valtioneuvoston asetusta ja eräitä muita ministeriöitä koskevia valtio- neuvoston asetuksia olisi muutettava tarkoi- tettua tehtäväjaon muutosta täsmentävällä ta- valla.
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi siitä, että valtioneuvosto ja ministeriöt olisivat yksi arkistonmuodostaja. Sääntely mahdollistaa valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhtei- sen ja yhtenäisen asiakirjahallinnon ja arkis- totoimen järjestämisen ja johtamisen.
3 Esity ksen vaikutukset 3.1 Taloudelliset vaikutukset
Valtioneuvoston hallintoyksikkö muodos- tettaisiin kokoamalla valtioneuvoston yhteis- ten hallinto- ja palvelutehtävien hoitamiseen tarvittavat määrärahat eri ministeriöistä val- tioneuvoston kansliaan. Muista ministeriöistä siirtyviä tehtäviä vastaava määrä toiminta-
menomäärärahoja siirrettäisiin valtioneuvos- ton kansliaan.
Valtioneuvoston kanslian vastuulle tuleviin tehtäviin tarvittavat taloudelliset voimavarat ja henkilöstöresurssit koottaisiin ministeriöis- tä siirtyviä tehtäviä vastaavasti. Hallinto- ja palvelutehtävien kokoamisen yhteydessä muodostettaisiin myös uusia tehtävävastuita, joihin tarvittavat resurssit varmistettaisiin kohdentamalla nykyisiä voimavaroja uudel- leen. Voimavarojen kokoamisessa huolehdit- taisiin sekä koottavien toimintojen että mi- nisteriöihin jäävien toimintojen toimintaky- vystä.
Esitys liittyy vuoden 2015 talousarvioesi- tykseen. Jäljempänä kuvatut määrärahasiirto- ja koskevat esitykset on tarkoitus antaa talo- usarvioesityksen täydennyksenä. Muiden mi- nisteriöiden määrärahoista siirrettäisiin val- tioneuvoston kanslian toimintamenoihin yh- teensä 82 106 000 euroa. Vuositasolla tämä vastaa noin 100 miljoonan euron määräraha- siirtoja. Määrärahasiirroilla katetaan valtio- neuvoston kansliaan perustettavan valtioneu- voston hallintoyksikön toimintamenoja 1.3.2015 alkaen.
Määrärahasiirtojen laskennan lähtökohtana on ollut vuoden 2013 talousarvion toteutuma.
Laskennassa on otettu huomioon sellaisia henkilöstömenojen ja muiden menojen vä- hennyksiä, kuten henkilöiden eläköitymiset sekä sopimusten päättymiset ja irtisanomiset, joita ministeriöissä on päätetty toteuttaa en- nen 1.3.2015. Nämä ministeriöiden jo päät- tämät siirtyviin tehtäväkokonaisuuksiin koh- distuvat säästöpäätökset merkitsevät tuotta- vuuden kasvua kyseessä oleviin toimintoihin.
Henkilöstövoimavarat ovat jo siirtovaiheessa pienemmät verrattuna vuoden 2014 alkuun.
Ministeriöt ovat päättäneet lopettaa noin kymmenen siirtyviin toimintoihin liittyvää virkaa ja lisäksi näihin tehtäviin liittyviä määräaikaisia virkasuhteita on päätetty muu- tamia. Laskennallisesti tämä merkitsee koko- naan siirtyvissä toiminnoissa henkilöstövoi- mavarojen noin 5 % tuottavuuden kasvua.
Siirtyvien voimavarojen laskennassa ei ole ennalta otettu huomioon hallituksen rakenne- poliittisen ohjelman mukaista julkisen talou- den 0,5 % tuottavuuden kasvutavoitetta tai muita talousarvioesitysten säästöpäätöksiä.
Nämä kohdistuvat myös valtioneuvoston hal-
lintoyksikön toimintaan 1.3.2015 lähtien ja näiden kohdentamisesta on tarkoitus päättää myöhemmin osana talousarvio- ja kehysval- mistelua.
Esitetyn valtioneuvostosta annetun lain muutoksen nojalla tehtävästä ministeriöiden toimialajaon muuttamisesta aiheutuisi vuo- den 2015 talousarviossa seuraavia määrära- hasiirtoja momentille 23.01.01 valtioneuvos- ton kanslian toimintamenot: momentilta 24.01.01 ulkoasiainhallinnon toimintamenot 24 970 000 euroa; momentilta 25.01.01 oike- usministeriön toimintamenot 4 536 000 eu- roa; momentilta 26.01.01 sisäministeriön toimintamenot 4 471 000 euroa; momentilta 27.01.01 puolustusministeriön toimintamenot 3 567 000 euroa; momentilta 28.01.01 val-
tiovarainministeriön toimintamenot 7 560 000 euroa; momentilta 29.01.01 ope-
tus- ja kulttuuriministeriön toimintamenot 6 171 000 euroa; momentilta 30.01.01 maa- ja metsätalousministeriön toimintamenot 5 159 000 euroa; momentilta 31.01.01 lii- kenne- ja viestintäministeriön toimintamenot 3 882 000 euroa; momentilta 32.01.01 työ- ja
elinkeinoministeriön toimintamenot 10 383 000 euroa; momentilta 33.01.01 sosi-
aali- ja terveysministeriön toimintamenot 7 439 000 euroa ja momentilta 35.01.01 ym- päristöministeriön toimintamenot 3 850 000 euroa. Lisäksi Suomen ympäristökeskuksen toimintamenomomentilta 35.01.04 siirrettäi- siin valtioneuvoston kanslian toimintamenoi- hin 118 000 euroa liittyen samanaikaisiin tehtävien siirtoihin Valtion tietotekniikka- keskus Valtorille.
Palkkamenojen osuus siirrettävistä määrä- rahoista on vuositasolla noin 18 miljoonaa euroa. Muista ministeriöstä valtioneuvoston kansliaan kokonaan siirtyvien tehtäväkoko- naisuuksien siirtyvät palkkamäärärahat on tarkoitus tarkentaa vuoden 2015 lisätalousar- viossa toteutuneita henkilösiirtoja vastaavien kustannusten mukaisiksi. Palkkamenojen li- säksi siirretään siirtyviin tehtäviin liittyvät ostopalvelumenot ja henkilösidonnaisia me- noja. Näiden osuus vuositasolla on yhteensä noin 80 miljoonaa euroa. Henkilösidonnaisia menoja ovat muun muassa koulutus- ja mat- kustusmenot.
Toimitilojen vuokrakustannukset ja tieto- järjestelmien ylläpito- ja kehittämiskustan-
nukset ovat merkittävimpiä siirtyviä kustan- nuseriä. Arvio siirtyvistä tietohallintoon os- topalvelumenoista on noin 30 miljoonaa eu- roa. Arvio siirtyvien toimitilakustannusten suuruudesta on noin 47 miljoonaa euroa.
Toimitilakustannuksiin kohdistuu vuosittain noin 1 % vuokrankorotusindeksi, joka lisää valtioneuvoston kanslian kustannuksia vuo- sittain noin puoli miljoonaa euroa. Tätä vas- taavaa kustannusten nousupainetta ei enää jatkossa ole muilla ministeriöillä. Tilankäy- tön tehostamiseen liittyvät hankkeet, huolel- linen tilahallinta sekä kokonaissuunnittelu tu- levat pienentämään toimitilakustannuksia pi- demmällä aikavälillä.
Siirtyvien henkilötyövuosien määrä vuosi- tasolla on yhteensä noin 293 ja vuonna 2015 siirto koskee 10 kuukautta vastaavaa 244 henkilötyövuotta. Ministeriökohtaisesti hen- kilöstövoimavaroja siirretään vuonna 2015 seuraavasti: ulkoasiainministeriöstä 37,1 henkilötyövuotta (n. 45 htv/vuosi), oikeus- ministeriöstä 16,6 henkilötyövuotta (n. 20 htv/vuosi), sisäministeriöstä 23,4 henkilötyö- vuotta (n. 28 htv/vuosi), puolustusministeri- östä 13,8 henkilötyövuotta (n. 17 htv/vuosi), valtiovarainministeriöstä 24,4 henkilötyö- vuotta (n. 29 htv/vuosi), opetus- ja kulttuuri- ministeriöstä 25,2 henkilötyövuotta (n. 30 htv/vuosi), maa- ja metsätalousministeriöstä 16,8 henkilötyövuotta (n. 20 htv/vuosi), lii- kenne- ja viestintäministeriöstä 14,0 henkilö- työvuotta (n. 17 htv/vuosi), työ- ja elinkei- noministeriöstä 33,3 henkilötyövuotta (n. 40 htv/vuosi), sosiaali- ja terveysministeriöstä 26,7 henkilötyövuotta (n. 32 htv/vuosi) ja ympäristöministeriöstä 13,0 henkilötyövuotta (n. 16 htv/vuosi). Lisäksi ulkoasiainhallinnon toimintamenoista siirretään noin 31 henkilö- työvuotta vastaava määräraha liittyen siirty- viin tehtäviin, joita ulkoasiainhallinnon yleisuralla olevat virkamiehet ovat hoitaneet.
Tehtävien kokoamisesta aiheutuvien muu- tosvaiheen kustannusten ei ole arvioitu aihe- uttavan lisämäärärahatarpeita. Muutokseen liittyen saattaa kuitenkin muun muassa palk- katason turvaamista koskevien määräysten soveltaminen aiheuttaa jonkin verran kustan- nuksia. Tehtävien ja toimintojen sekä niihin liittyvien määrärahojen kokoaminen toteute- taan valtiontalouden kehyspäätöksen puit- teissa.
Julkisen talouden tilanteesta seuraa tarve kehittää hallinto- ja tukitehtäviä kokonaisuu- tena paremman palvelukyvyn ja tuottavuuden aikaansaamiseksi. Valtioneuvoston yhteisten hallinto- ja palvelutehtävien kokoamisella on merkittävää tuottavuuspotentiaalia pitemmäl- lä aikavälillä. Hallituksen rakennepoliittises- sa ohjelmassa on asetettu julkisen talouden 0,5 % tuottavuuden kasvutavoite. Odotukset valtioneuvoston ja sen ministeriöiden hallin- to- ja palvelutehtävien kokoamisen avulla saavutettavista tuottavuushyödyistä ovat merkittävästi suuremmat ainakin pitkällä ai- kavälillä. Tuottavuuspotentiaalia syntyy myös siitä, että ministeriöiden hallinnonalaan kuuluvien tehtävien aikaansaannosten ja vai- kuttavuuden odotetaan parantuvan. Tuotta- vuuspotentiaalin saavuttaminen edellyttää kuitenkin myös investointeja, jotta koottaviin tehtäviin liittyviä nykyisiä ministeriökohtai- sesti eriytyneitä palveluja ja järjestelmiä, esimerkiksi asianhallintajärjestelmiä, sisäisen viestinnän järjestelmiä ja käännösohjelmia, voidaan yhtenäistää. Kokoaminen mahdollis- taa nykyistä paremmin toiminnan tehokkuu- den, laadun ja vaikuttavuuden kehittämisen.
3.2 Vaikutukset viranomaisten toimin- taan
Ehdotuksen mukaan valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisistä hallinto- ja palvelu- tehtävistä vastaisi valtioneuvoston kanslia.
Vastuu valtioneuvoston yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä tarkoittaisi yleisellä tasolla sitä, että valtioneuvoston kanslian tehtävänä olisi jatkossa johtaa, ohjata, sovittaa yhteen ja kehittää valtioneuvoston ja sen ministeri- öiden yhteisiä hallinto- ja palvelutoimintoja sekä tuottaa yhteisiä hallintopalveluja. Tässä tehtävässään valtioneuvoston kanslia kehit- täisi myös valtioneuvoston yhteistä toiminta- kulttuuria.
Koottavat toiminnot ja tehtävät
Ehdotettuun valtioneuvostosta annetun lain muutoksen liittyen on valmisteltu toiminnal- lista muutosta, jonka tarkoituksena on koota valtioneuvoston kansliaan seuraavia tehtävä- kokonaisuuksia.
Valtioneuvoston kansliaan koottaisiin mi- nisteriöistä henkilöstöhallintoon ja henkilös- tön kehittämiseen liittyvien valtioneuvostota- son yhteisten linjausten ja menettelytapojen valmistelu ja ohjaus sekä yhteisen henkilös- töraportoinnin tuottaminen. Valtioneuvoston kanslia valmistelisi yhteistyössä valtiova- rainministeriön kanssa henkilöstösuunnitte- lun valtioneuvostotason yhteiset strategiset linjaukset. Valtioneuvoston kanslia määritte- lisi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yh- teisten henkilöstösuunnittelun toimintatapoja ja menetelmiä sekä yhteisiä henkilöstöpoliit- tisia linjauksia. Valtiovarainministeriöllä oli- si jatkossakin yleistoimivalta henkilöstöhal- linnon yhdenmukaistamisesta koko valtion- hallinnossa. Ministeriökohtaisia virkaehtoso- pimuksia koskevat hallinnonalan neuvottelu- viranomaistehtävät kuuluvat jatkossakin kul- lekin ministeriölle.
Valtioneuvoston kanslia vastaisi valtioneu- voston ja sen ministeriöiden osaamisen kehit- tämisen strategisista linjauksista niiltä osin kuin osaamisen kehittäminen ei liity ministe- riöiden hallinnonalan tehtäviin. Valtioneu- voston kanslia kehittäisi osaamisen arvioin- nin ja kehittämisen malleja, menetelmiä ja välineitä. Lisäksi valtioneuvoston kanslia huolehtisi yhteisen koulutuksen järjestämi- sestä sekä kehittäisi yhteistä toimintakulttuu- ria.
Valtioneuvoston kanslialle tulisi tehtäväksi kehittää valtioneuvoston ja sen ministeriöi- den rekrytointiprosesseja koskevia yhteisiä linjauksia ja menettelytapoja. Yhteisillä me- nettelytavoilla yhtenäistettäisiin valtioneu- voston rekrytointiprosesseja, lisättäisiin hen- kilöstön liikkuvuutta ja kehitettäisiin yhte- näistä työnantajakuvaa. Valtioneuvoston yleisistunnon nimityksien valmistelua ja esit- telyä ei kuitenkaan tässä vaiheessa koota.
Valtioneuvoston kanslialla olisi jatkossa tehtävänä ohjata, kehittää ja yhteensovittaa valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteis- tä toiminnan ja talouden suunnittelua sekä ta- loushallinnon ja kirjanpidon tehtävien hoita- mista. Tavoitteena on yhdenmukaistaa minis- teriöiden toimintatapoja ja käytäntöjä näissä tehtävissä. Valtiovarainministeriöllä olisi jat- kossakin yleistoimivalta näiden asioiden yh- denmukaistamisesta koko valtionhallinnossa.
Valtioneuvoston kanslian tehtävä ja toimival-
ta täydentäisi ministeriöitä koskien valtiova- rainministeriön yleistä ohjausta. Yhteistyössä valtiovarainministeriön kanssa olisi tarkoitus varmistaa koko valtionhallintoa koskevan oh- jauksen ja ministeriöitä koskevan ohjauksen yhteensopivuus. Ministeriöt vastaisivat jat- kossakin ministeriön omasta taloushallinnos- ta ja toiminnan talouden suunnittelusta sekä hallinnonalansa toiminnan ja talouden suun- nittelun ohjauksesta.
Valtioneuvoston kansliaan koottaisiin val- tioneuvoston yhteinen tietohallinto mukaan lukien yhteiset tietojärjestelmät ja perustieto- tekniikka. Valtioneuvoston kanslia vastaisi jatkossa valtioneuvoston yhteisen tietohallin- non johtamisesta ja kehittämisestä. Valtio- neuvoston kanslia ohjaisi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden tietohallinnon yhteentoi- mivuutta. Valtioneuvoston kanslia määritteli- si yhteisten tietojärjestelmien sekä perustieto- tekniikan toiminnalliset tarpeet yhteen sovit- taen ministeriökohtaisia erityistarpeita ja hankkisi palvelut pääasiassa Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorilta. Ministe- riöt vastaisivat jatkossakin hallinnonalan tie- tohallinnon ohjauksesta sekä ministeriön toimialasidonnaisten palvelujen järjestämi- sestä. Valtiovarainministeriön tehtäviin julki- sen hallinnon tietohallinnon ohjauksessa muutoksella ei olisi vaikutusta.
Valtioneuvoston kansliaan koottaisiin tie- donhallinnan mukaan lukien asiakirjahallin- non ja arkistonmuodostuksen kokonaisuuteen liittyviä tehtäviä ja toimintoja ministeriöistä.
Valtioneuvoston kanslian tehtävänä olisi val- tioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteiseen asiakirjahallintoon liittyvän hyvän tiedonhal- lintatavan ja arkistonmuodostuksen ohjaus, kehittäminen ja yhteensovittaminen. Valtio- neuvoston kanslia hoitaisi tiedonhallintaan ja asiakirjahallintoon liittyviä yhteisiä arkisto- ja kirjaamopalveluja. Valtioneuvoston kans- lia huolehtisi myös yhteisistä kirjasto- ja tie- topalveluista. Näihin toimintoihin liittyen valtioneuvoston kanslian tehtävänä olisi jat- kossa myös hallita valtioneuvoston hanketie- toja. Valtioneuvoston kansliaan koottaisiin myös EU-tiedonhallinnan asiakirjahallinto ja kansainvälisten aineistojen tiedonhallintaa.
Valtioneuvoston kanslia vastaisi edellä mai- nittujen toimintojen asiakaspalvelusta.
Valtioneuvoston yhteisiin hallinto- ja pal- velutehtäviin kuuluisivat valtioneuvoston yh- teisen intranetin ja internetin julkaisujärjes- telmien kehittäminen ja ylläpito. Valtioneu- voston kanslian johdolla julkaisujärjestelmää kehitettäisiin yhteistyössä ministeriöiden kanssa. Valtioneuvoston kanslia vastaisi yh- teisen intranetin sisällöstä ja sisällön suunnit- telusta yhteistyössä ministeriöiden kanssa se- kä ministeriöiden verkkoviestintävastaavien yhteistyöstä ja verkkoviestintäosaamisen ke- hittämisestä. Ministeriöt vastaisivat jatkossa- kin muusta omasta sisäisestä viestinnästään ja ulkoisesta viestinnästä. Ministeriöiden jul- kaisusarjoissa ilmestyvien julkaisujen tuot- tamiseen liittyvät tehtävät siirrettäisiin val- tioneuvoston kanslialle. Valtioneuvoston kanslialle siirtyisi myös vastuu ministeriöi- den painatus-, monistus- ja tulostuspalveluis- ta sekä vastuu valtioneuvoston visuaalisesta ilmeestä ja valtioneuvoston yhteisistä aineis- topankeista.
Valtioneuvoston kansliaan koottaisiin mi- nisteriöissä hoidettu kääntäminen, käännös- ten tarkastaminen, tulkkauspalvelut, termino- loginen työ ja kieliteknologia-asioihin liitty- vät tehtävät. Valtioneuvoston kansliassa ole- va valtioneuvoston käännöstoimisto on jo nykyäänkin hoitanut merkittävältä osin näitä toimintoja.
Valtioneuvoston kansliaan koottaisiin mi- nisteriöiden toimitila-asioihin liittyvät tehtä- vät. Tilahallintoon kuuluen valtioneuvoston kanslia vastaisi kaikista ministeriöiden toimi- tilajärjestelyistä, vuokrasopimuksista sekä ti- lojen käytön suunnittelusta ja peruskorjauk- sista. Vastuuseen kuuluisi myös tiloihin liit- tyvän irtaimiston ja siivouksen järjestäminen.
Valtioneuvoston kanslia vastaisi kokousti- loista, erityissuojatuista tiloista ja erityistilo- jen suunnittelusta. Ulkoasiainhallinnon ul- komaantoimintoihin liittyvät toimitila-asiat jäävät ulkoasiainhallinnon hoidettavaksi.
Ministeriöiden virastopalvelutehtävät koo- taan valtioneuvoston kansliaan. Valtioneu- voston kanslia hoitaa jo tällä hetkellä valtio- neuvoston edustustiloihin, valtiollisiin tilai- suuksiin ja ministereiden kuljetuksiin liitty- viä virastopalvelu- ja kuljetuspalvelutehtäviä.
Jatkossa myös muut ministeriöiden virasto- palvelutehtävät, kuten kuljetuspalvelut, pos- tin jakaminen, asiakaspalvelut ja tukipalvelut
