PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 38/1998 vp
Hallituksen esitys rakennuslainsäädännön uudistamiseksi
Ympäristövaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 15 päivänä syyskuuta 1998 lähet- täessään hallituksen esityksen rakennuslainsää- dännön uudistamiseksi (HE 101/1998 vp) val- mistelevasti käsiteltäväksi ympäristövaliokun- taan samalla määrännyt, että perustuslakivalio- kunnan on annettava asiasta lausunto ympäristö- valiokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- neuvotteleva virkamies Auvo Haapanala ja hallitussihteeri Jyrki Hurmeranta, ympäristö- ministeriö
- professori Mikael Hidén
- professori (emeritus) Antero Jyränki - oikeustieteen lisensiaatti Kalevi Laaksonen - professori Vesa Majamaa
- professori Olli Mäenpää - professori Kaarlo Tuori
- oikeustieteen tohtori, dosentti Pekka Viher- vuori
- professori Veli-Pekka Viljanen..
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan toteutettavaksi raken-
nuslainsäädännön kokonaisuudistus. Vuoden 1958 rakennuslaki siihen tehtyine lukuisine muutoksineen korvattaisiin uudella maankäyt- tö- ja rakennuslailla. Samalla tehtäisiin vähäi- sempiä muutoksia 23 muuhun lakiin.
Maankäyttö- ja rakennuslaki ja siihen liitty- vät lainmuutokset ovat tarkoitetut tulemaan voi- maan 1.1.2000.
Esityksen varsin yksityiskohtaisissa säätä- misjärjestysperusteluissa mainitaan, että lakieh- dotusten käsittelyjärjestystä koskevassa arvioin- nissa on merkitystä hallitusmuodon säännöksil- lä ihmisten yhdenvertaisuudesta (5 §), omaisuu- den suojasta (12 §) sekä oikeudesta terveelli- seen ympäristöön ja oikeudesta vaikuttaa eli-
nympäristöä koskevaan päätöksentekoon (14 a
§). Perustelujen mukaan lähempää säätämisjär- jestystarkastelua vaativat maankäyttö- ja raken- nuslakiehdotuksen säännökset suunnittelutarve- alueesta (16 §), asemakaavan ajanmukaisuuden arvioinnista (60 ja 61 §), yleiskaavan ja asema- kaavan laatimisen aikaisista kielloista (38 ja 53 §), korvattavasta katualueesta (104 §), maan lunastamisesta (96—100 §), lunastus- ja kor- vausvelvollisuudesta (101 §) sekä kehittämis- alueista (15 luku). Säätämisjärjestysperusteluis- sa päädytään siihen, että maankäyttö- ja raken- nuslakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä. Asiaan vaikuttavien uusien hallitusmuodon säännösten vähäisen so- veltamiskäytännön vuoksi hallitus on kuitenkin
esittänyt, että ehdotettujen lakien säätämisjärjes- tys saatetaan perustuslakivaliokunnan tutkitta- vaksi.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut
Hallitusmuodon 14 a §:n merkitys
Hallitusmuodon 14 a §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kai- kille. Pykälän 2 momentin perusteella julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdolli- suus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan pää- töksentekoon.
Hallitusmuodon 14 a §:n 1 momentin todet- tiin asianomaisessa hallituksen esityksessä ole- van luonteeltaan lähinnä julistuksenomainen säännös (HE 309/1993 vp, s. 66/I). Tuossa esi- tyksessä myös haluttiin korostaa sitä, että ympä- ristönsuojelu edellyttää laaja-alaista yhteistyötä eri tahojen kesken. Perustuslakivaliokunta kat- soi säännöksen olevan tarkoitettu koskemaan kaikkien vastuuta (PeVM 25/1994 vp, s. 10/I).
Tämän taustalla oli valiokunnan mielestä ajatus siitä, että momenttiin liittyy erityisen vahvasti luonnon itseisarvon ja tulevien sukupolvien oi- keuksien ulottuvuus. Pykälän 2 momentin kat- sottiin mainitussa esityksessä (s. 66/II) vaikutta- van ensisijaisesti lainsäätäjän ja muiden normi- nantajien toimintaan. Säännöksen myös sanot- tiin (s. 67/I) merkitsevän perustuslaillista toi- meksiantoa ympäristölainsäädännön kehittämi- seksi siten, että ihmisten vaikutusmahdollisuuk- sia omaa elinympäristöään koskevaan päätök- sentekoon laajennetaan.
Ehdotettu maankäyttö- ja rakennuslaki on monelta osin merkityksellinen hallitusmuodon 14 a §:n 2 momentissa säädetyn julkisen vallan turvaamisvelvollisuuden kannalta. Laki säänte- lisi alueiden käyttöä ja rakentamista, millä on oleellinen merkitys sille, täyttääkö elinympäris- tö perustuslain vaatimukset. Lakiehdotuksen ta-
voitteet (erityisesti 1, 5 ja 12 §) ovat hyvin lin- jassa hallitusmuodon sisältämän terveellistä ym- päristöä koskevan toimeksiannon kanssa. Halli- tusmuodon ilmentämä ympäristönsuojelutavoi- te tulee selvästi esille myös kaavojen sisältövaa- timuksissa (28, 39 ja 54 §).
Erityisesti lakiehdotuksen 6 §, 8 luvun sään- nökset kaavoitusmenettelystä ja vuorovaikutuk- sesta sekä 25 luvun muutoksenhakusäännökset liittyvät vaikutusmahdollisuuksiin elinympäris- töä koskevaan päätöksentekoon. Hallitusmuo- don tätä koskevan perustuslaillisen toimeksi- annon kanssa on linjassa pyrkimys lisätä suun- nitteluprosessin avoimuutta ja vuorovaikuttei- suutta (HE 101/1998 vp, s. 38 ja 39). Ratkaise- vaksi kuitenkin muodostuu, kuinka todellisia yk- silön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuu- det ovat käytännössä. On syytä tähdentää sitä, että asianomaisten uusien säännösten toimivuut- ta seurataan ja tarvittaessa ryhdytään lisätoimiin vaikutusmahdollisuuksien turvaamiseksi.
Hallitusmuodon 14 a §:n 2 momentin kannal- ta on tärkeää, että muutoksenhakuoikeus säilyy ehdotuksen mukaan laajana. Valiokunta on kiin- nittänyt huomiota siihen esityksen perusteluista ilmenevään käsitykseen (HE 101/1998 vp, s. 62), että lain tavoitesäännökset eivät voisi olla yksittäistä kaavaa koskevan päätöksen muutok- senhaun perusteena. Tämän rajauksen ei tarvitse sinänsä olla käytännössä ongelmallinen, koska kaavan sisältövaatimukset voidaan nähdä aluei- den käytön suunnittelua koskevien tavoitteiden (5 §) täsmennyksinä ja koska tällaiset sisältövaa- timukset voisivat olla pohjana muutoksenhaulle kaavan sisällöllisen lainvastaisuuden perusteel- la. Valiokunta pitää joka tapauksessa periaat- teessa kyseenalaisena rajata muutoksenhakupe- rusteita tähän tapaan pelkästään esityksen perus- teluissa.
Valiokunta on aikaisemmin luonnonsuojelu- lainsäädännön uudistamisen yhteydessä käsitel- lyt hallitusmuodon 14 a §:n ja 12 §:n omaisuu- densuojasäännösten välistä suhdetta. Valiokun- ta luonnehti (PeVL 21/1996 vp, s. 2/I) niiden suhdetta sellaiseksi, "että ensiksikään 14 a § ei perusta yksilöittäin todennettavissa olevia vel- voitteita ja että se ei toiseksi muodostu erillisek- si perusteeksi kohdistaa maanomistajiin erityi- sesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta sa- man perusoikeussäännöstön osina niillä kum- mallakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoi- hin nyt käsillä olevan kaltaisessa yhteydessä, jossa muun muassa pyritään ihmisen ja luonnon välistä tasapainoa kestävästi edistäviin lainsää- däntöratkaisuihin."
Omaisuudensuojaan vaikuttavat ehdotukset Valtiosääntöoikeudellisen arvion lähtökohdat Omaisuudensuojaa koskeva hallitusmuodon 12 § on säännöksenä kaksiosainen: 1 moment- tiin ("Jokaisen omaisuus on turvattu.") sisältyy omaisuudensuojan yleislauseke, jonka perus- teella arvioidaan muun muassa omistajan käyttö- vapauden erilaisten rajoitusten sallittavuutta, ja 2 momentti ("Omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan sää- detään lailla.") koskee pakkolunastustilanteita.
Perusoikeusuudistuksen tarkoituksena oli säilyt- tää omaisuudensuojan aikaisempi tulkintakäy- täntö.
Pykälän 2 momenttiin sisältyy pakkolunastus- tilanteita koskeva yksilöity (kvalifioitu) lakiva- raus, joka sisältää yleisen tarpeen ja täyden kor- vauksen vaatimukset. Sen sijaan omaisuuden käyttörajoitusten osalta ei ole vastaavanlaista la- kivarausta. Tältä osin valtiosääntöoikeudellinen arviointi jää perusoikeuksien yleisten rajoituse- dellytysten varaan. Niitä valiokunta on käsitel- lyt kootusti mietinnössään perusoikeusuudistuk- sesta (PeVM 25/1994 vp, s. 4—5).
Hallitusmuodon 12 §:n eri momenttien väli- seen suhteeseen liittyy se, että tämä perustus- lainkohta ei sanamuotonsa mukaan aseta kor- vausvaatimusta muihin kuin 2 momentin pakko- lunastustilanteisiin. Pykälän 1 momentista ei sen
sijaan johdu vaatimusta korvata omistajalle mitä tahansa käyttörajoitusta.
Perustuslakivaliokunnan käytännössä on täy- den korvauksen vaatimus kuitenkin eräitä kerto- ja ulotettu omaisuuden käyttörajoitustilantei- siin. Tällöin käyttörajoitusta on pidetty niin mer- kittävänä, että se on tosiasiallisilta vaikutuksil- taan rinnastettu pakkolunastukseen (esim.
PeVL 8/1986 vp). Muunlaisissa tilanteissa omaisuuden käyttörajoituksen korvaaminen on valtiosääntöoikeudellisesti luonnehdittavissa yhdeksi sääntelyn sallittavuuden kokonaisar- viointiin vaikuttavaksi osatekijäksi, joka ote- taan huomioon selvitettäessä, meneekö käyttö- oikeuden rajoitus omaisuuden perustuslainsuo- jan kannalta pidemmälle kuin tavallisella lailla on mahdollista säätää.
Maankäyttö- ja rakennuslakiehdotuksessa voidaan erottaa kolmen tyyppisiä säännöksiä, jotka ovat merkittäviä omaisuudensuojan kan- nalta: säännökset luovutusvelvollisuudesta ja lu- nastusoikeudesta sekä omaisuuden käyttörajoi- tusta merkitsevät säännökset. Valtiosääntö- oikeudellisessa arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota myös siihen, että lakiehdotuksen yhte- nä olennaisena sisältönä on voimassa olevan lain tavoin säätää erilaisista kaavamuodoista ja nii- den oikeusvaikutuksista sekä kunnan rakennus- järjestyksestä. Kaikkiin kaavoihin ja rakennus- järjestyksiin voi sisältyä omaisuudensuojan kan- nalta huomionarvoisia määräyksiä. Tältä osin voidaan taustaksi viitata siihen, että perustusla- kivaliokunta on melko äskettäin arvioinut — te- kemättä valtiosääntöoikeudellisia huomautuk- sia — rantojen kaavoitusvelvollisuutta koskevia säännöksiä, jotka nyt asiallisesti ottaen saman- laisina ovat lakiehdotuksen 10 luvussa (PeVL 21/1996 vp).
Kaavat ja rakennusjärjestys sääntelykeinoina Perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta kaavoitusta ja rakennusjärjestystä kos- kevan sääntelyn tärkeimmät kysymykset koske- vat vaatimusta perusoikeusrajoitusten laintasoi- suudesta sekä rajoitusten täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta. Rajoitusperusteiden hyväk- syttävyyden osalta voidaan yleisesti todeta kaa-
voitusinstituution taustalla olevan sellaisia yh- dyskuntasuunnitteluun ja myös hallitusmuodon 14 a §:ään liittyviä seikkoja, jotka ilmentävät pe- rusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävinä pidettäviä tärkeitä yhteiskunnallisia intressejä.
Lisäksi kaavoihin ja rakennusjärjestyksiin sisäl- tyvät määräykset ovat merkittäviltä osiltaan pi- kemminkin nykyaikaisessa yhteiskunnassa vält- tämätöntä omaisuuden käytön sääntelyä kuin sen varsinaista rajoittamista. Ehdotetut säännökset eivät tältä osin ole ongelmallisia myöskään pe- rusoikeusrajoitusten suhteellisuusvaatimuksen kannalta. Suhteellisuusperiaate sitoo myös kaa- vojen ja rakennusjärjestyksen laadintaa ja sen loukkaaminen voi olla muutoksenhaun peruste.
Muutoksenhakumahdollisuus kaavan ja raken- nusjärjestyksen hyväksymispäätökseen on jär- jestetty 25 luvussa tavalla, joka on asianmukai- nen yksilön oikeusturvan kannalta niin hallitus- muodon 12 §:n kuin 16 §:nkin valossa.
Eri kaavojen ja rakennusjärjestyksen säänte- lyala ei säädöstekstin perusteella muodostu ko- vin tarkkarajaiseksi, koska sääntely perustuu kauttaaltaan varsin yleisluonteisiin, usein jous- tavia ilmaisuja sisältäviin säännöksiin. Ehdotus- ten arvioinnissa on ilmeisen välttämätöntä ottaa huomioon säänneltävän asian erityisluonne ja siihen kytkeytyvä pitkäaikainen sääntelytradi- tio, jossa lakia alemmanasteisella sääntelyllä eli kaavojen ja rakennusjärjestysten määräyksillä on perinteisesti ollut huomattava asema. Tämä liittyy yhdyskuntasuunnittelun luonteeseen, jos- sa on välttämätöntä antaa merkitystä paikallisil- le oloille. Ehdotusten arvioinnissa ei voi sivuut- taa sitä, että kaavan ja rakennusjärjestyksen hy- väksymispäätös on saatettavissa riippumatto- man tuomioistuimen tutkittavaksi ja että säänte- lyssä käytettävien joustavien normien sisältö va- kiintuu viime kädessä oikeuskäytännössä, erityi- sesti korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta- käytännön perusteella. Tällaiset näkökohdat oikeuttavat valiokunnan käsityksen mukaan sen, että kaavoja ja rakennusjärjestystä koskevat säännökset laissa jäävät jonkin verran sitä tasoa yleisluonteisemmiksi, jota perusoikeuksia kos- kevan sääntelyn tarkkuudelta on etenkin perus- oikeusuudistuksen jälkeen vaadittu.
Sääntelyn täsmällisyyden arvioimiseksi tulee kiinnittää huomiota ehdotettuihin säännöksiin sallituista kaavamääräyksistä ja rakennusjärjes- tyksessä annettavista määräyksistä. Kaavamää- räysten sisältö on kuvattu asianomaisissa sään- nöksissä (30, 41 ja 57 §) viittaamalla yleisesti kyseisen kaavan tarkoitukseen ja kaavan sisältö- vaatimuksiin. Valiokunnan käsityksen mukaan tällainen sääntely on hyväksyttävissä täsmälli- syysvaatimuksen näkökulmasta. Rakennusjär- jestyksessä annettavista määräyksistä on esi- merkkiluettelo 14 §:n 3 momentissa. Valiokunta pitää valtiosääntöoikeudellisista syistä asianmu- kaisena, että tämä luettelo kirjoitetaan sanamuo- doltaan periaatteessa tyhjentäväksi (esim.: " ...
määräykset voivat koskea voivat koskea (poist.
) rakennuspaikkaa, ... suunnittelutarvealueen määrittelemistä sekä muita niihin rinnastettavia paikallisia rakentamista koskevia määräyksiä .") Tällöin luettelo toimii oikeudellisena ar- viointipohjana sille, voidaanko jostakin asiasta ylipäätään antaa määräyksiä rakennusjärjestyk- sessä.
Ranta-asemakaavassa voidaan erityisellä määräyksellä lakiehdotuksen 75 §:n 2 momentin perusteella osoittaa yleisiä tarpeita varten tarvit- tavien yleisten alueiden toteuttaminen kiinteis- tönomistajan tehtäväksi. Esityksen perustelujen mukaan tällaisen alueen, kuten yleisen uimaran- nan tai venevalkaman toteuttaminen kuuluu pää- sääntöisesti kunnalle tai valtiolle. Mahdolli- suuksiin määrätä alueen toteuttaminen kiinteis- tönomistajalle vaikuttavat lisäksi 54 §:n yleis- säännökset omistajan suojasta kohtuutonta rajoi- tusta ja haittaa vastaan. Ehdotuksen tarkoitukse- na on saadun selvityksen mukaan tehdä mahdol- liseksi se, että yleisen alueen toteuttamisvastuu voidaan siirtää maanomistajalle tälle kaavasta koituvan hyödyn vastapainona. Valiokunta pi- tää tarpeellisena tämän kiinteistönomistajan ase- man kannalta keskeisen edellytyksen ilmaise- mista lakitekstissä.
Kaavoihin liittyvät rakentamiskiellot sekä ra- kentamis- ja toimenpiderajoitukset
Maankäyttö- ja rakentamislakiehdotukseen si- sältyy useita säännöksiä kaavoitukseen kytkey-
tyvistä kielloista ja rajoituksista, jotka ovat val- tiosääntöoikeudelliselta luonteeltaan omaisuu- den käyttöoikeuden rajoituksia.
Maakuntakaavaan liittyvä rakentamisrajoitus koskee 33 §:n 1 momentin mukaan virkistys- ja suojelualueita sekä teknisen huollon verkostoja tai alueita varten osoitettuja alueita. Rakenta- misrajoituksen aluetta voidaan kaavassa erityi- sellä määräyksellä laajentaa tai supistaa. Raken- tamisrajoitus ei 2 momentin perusteella ole eh- doton. Maakunnan liitto voi 3 momentin nojalla päättää kaavan laatimis- ja vahvistamisvaihees- sa määräaikaisesta, enintään kaksi vuotta kestä- västä rakentamisrajoituksesta. Ministeriö voi erityisestä syystä pidentää tätä aikaa enintään kahdella vuodella.
Kunta voi 38 §:n 1 momentin mukaan päättää yleiskaavan laatimisen tai muuttamisen johdos- ta alueelle rakennuskiellon ja toimenpiderajoi- tuksen (ks. myös 140 §). Ne ovat 2 momentin no- jalla voimassa enintään viisi vuotta, minkä jäl- keen aikaa voidaan pidentää kunnan päätöksellä viidellä vuodella ja sen jälkeen alueellisen ym- päristökeskuksen päätöksellä vielä viidellä vuo- della. Tällaisen rakennuskiellon ja toimenpide- rajoituksen enimmäisaika on näin ollen viisitois- ta vuotta. Säännökset asemakaavan laatimisen ja muuttamisen aikaisesta rakennuskiellosta ja sii- hen lain perusteella liittyvästä toimenpiderajoi- tuksesta ovat 53 §:n 1 momentissa (ks. myös 140 §). Kunnan päättämä rakennuskielto on voi- massa enintään kaksi vuotta, mutta kunta voi pi- dentää sitä kaksi vuotta kerrallaan. Kaava- alueen laajentamiseksi määrätty rakennuskielto voi kuitenkin kestää enintään kahdeksan vuotta.
Voimassa olevaan yleiskaavaan ja asemakaa- vaan liittyvistä rakentamis- ja toimenpiderajoi- tuksista säädetään 43 sekä 58 ja 128 §:ssä. Yleis- kaavaan kytkeytyvä rakentamisrajoitus on 43 §:n 1 momentin perusteella lähtökohtaisesti ehdollinen. Rajoitusta voidaan kuitenkin tiuken- taa kaavamääräyksellä (2 mom.), minkä lisäksi kaavassa on mahdollista määrätä erityinen, enin- tään viisi vuotta kestävä määräaikainen rakenta- misrajoitus (3 mom.). Asemakaavaan liittyy 58 §:n 1 momentin mukaan se rakentamisrajoi- tus, että rakennusta ei saa rakentaa vastoin ase-
makaavaa. Tällaisella alueella on lisäksi voi- massa 128 §:n mukainen toimenpiderajoitus, jonka mukaan maisemaa muuttavaa toimenpi- dettä ei saa suorittaa ilman lupaa. Asemakaavas- sa voidaan lisäksi 58 §:n 4 momentin perusteella kieltää enintään kolmen vuoden ajaksi uuden ra- kennuksen rakentaminen, jos se on tarpeen kaa- van toteuttamisen ajoittamiseksi. Kunta saa eri- tyisestä syystä pidentää tätä kieltoaikaa enin- tään kolme vuotta kerrallaan. Myös asemakaa- van ajanmukaisuuden arvioimiseen kytkeytyy 60 ja 61 §:n nojalla rajoituksia.
Tällaisten rajoitusten taustalla on vahva int- ressi alueiden suunnitelmallisesta rakentamises- ta ja käyttämisestä. Tämä intressi on yhteydessä myös hallitusmuodon 14 a §:n säännöksiin. Ra- joituksia on pidettävä vakiintuneena osana ra- kennuslainsäädännössä käytettyä keinovalikoi- maa. Rajoitukset vastaavatkin valtaosin nykyis- tä lainsäädäntöä. Merkittävää on myös se, että omistajan ja oikeudenhaltijan oikeusturva on kaavoituksessa ja kyseisten rajoituspäätösten yhteydessä järjestetty kattavasti lakiehdotuksen 25 luvussa ja rajoituspäätösten laillisuus voi- daan saattaa riippumattoman tuomioistuimen tutkittavaksi.
Aineellisen omaisuudensuojan kannalta ovat tärkeitä 101 §:n säännökset lunastus- ja korvaus- velvollisuudesta. Ne koskevat pääosin tilantei- ta, joissa maa on asemakaavassa tai ehdollista rakentamisrajoitusta tiukentavan määräyksen nojalla yleiskaavassa osoitettu käytettäväksi muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen raken- nustoimintaan eikä maanomistaja sen vuoksi voi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää hyväkseen aluettaan. Tällöin on kunta tai valtio, jos alue on tarkoitettu tai osoitettu sen tarpei- siin, velvollinen lunastamaan alueen tai suoritta- maan haitasta korvauksen. Maisematyöluvan epäämiseen liittyvää lunastus- ja korvausvelvol- lisuutta koskee 140 §. Omaisuudensuojan kan- nalta on lisäksi merkittävää, että ehdolliseen ra- kentamisrajoitukseen maakuntakaava- ja yleis- kaava-alueella liittyen on lupa rakentamiseen ehdotuksen perusteella (33 §:n 2 mom. ja 43 §:n 1 mom.) kuitenkin myönnettävä, jos luvan epää- misestä aiheutuisi hakijalle huomattavaa hait-
taa, eikä kunta tai muu asianomainen julkisyh- teisö lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuul- lista korvausta.
Ehdotuksen mukaan 101 §:n lunastus- ja kor- vausvelvollisuussäännökset voivat koskea maa- ja metsätaloutta varten osoitettua aluetta vain, jos asemakaavassa on asetettu erityisiä rajoituk- sia alueen käytölle. Lunastus- tai korvausvelvol- lisuuden edellytyksenä on lisäksi se, että maan- omistaja ei rajoituksen vuoksi voi käyttää aluet- ta kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla. Valio- kunnan mielestä rajoitusten sisältöä tulee pyrkiä täsmentämään.
Valiokunnan käsityksen mukaan lakiehdotuk- sen kyseiset säännökset merkitsevät sitä, että kaavoitukseen liittyvät omaisuuden käyttö- oikeuden rajoitukset eivät loukkaa omistajan oikeutta omaisuutensa normaaliin, kohtuulli- seen ja järkevään käyttöön. Käytännössä mah- dolliset vaarat omaisuudensuojan toteutumisel- le voivat valiokunnan mielestä aiheutua lähinnä kieltojen ja rajoitusten pitkästä kestosta. Niiden määräaikaisuuteen sisältyy kuitenkin menette- lyllinen tae siitä, että niiden ylläpitämisen jatka- misen aiheellisuus joudutaan aina tapauksittain erikseen harkitsemaan. Rajoitusten pitkäaikai- suus saattaisi osoittautua merkittäväksi seikaksi myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1. lisä- pöytäkirjan 1 artiklan omaisuudensuojamää- räyksiä sovellettaessa. Asia on valtiosääntö- oikeudellisesti huomionarvoinen lisäksi halli- tusmuodon 16 §:ssä ilmaistun hyvän hallinnon käsitteen kannalta.
Luovutusvelvollisuus
Lakiehdotuksen 93 §:n nojalla siirtyy asemakaa- va-alueeseen sisältyvä yleisen tien tiealue kor- vauksetta kunnan omistukseen kaavan tullessa voimaan. Kunta saa lisäksi 94 §:n mukaan omis- tukseensa kiinteistötoimituksella katualueen sil- loin, kun asemakaava hyväksytään alueelle en- simmäisen kerran. Lakiehdotuksen 104 §:n pe- rusteella kunta on velvollinen suorittamaan täl- laisesta katualueesta korvausta maanomistajalle ainoastaan siltä osin kuin luovutettavan alueen pinta-ala ylittää 20 prosenttia maanomistajan sa- malla kaava-alueella omistamasta maasta tai on
suurempi sitä rakennusoikeuden määrää, jonka saa rakentaa hänelle jäävälle maalle kyseisellä kaava-alueella.
Tällaista omaisuuden siirtoa maanomistajalta kunnalle on valtiosääntöoikeudellisena kysy- myksenä arvioitava hallitusmuodon 12 §:n 2 mo- mentin nojalla. Lakiehdotus poikkeaa tämän pe- rustuslainkohdan mukaisesta täyden korvauk- sen vaatimuksesta ja on siten aineellisessa risti- riidassa perustuslain kanssa. Olennaisilta osil- taan vastaavat säännökset ilmaisluovutusvelvol- lisuudesta ovat kuitenkin jo nykyisessä raken- nuslaissa. Ne voitiin säätää tavallisessa laissa vuonna 1958 perustuslainsäätämisjärjestykses- sä annetun lain nojalla; laki alueiden luovuttami- sesta asemakaavan toteuttamista varten. Esityk- sen perustelujen mukaan ilmaisluovutusvelvolli- suuden säätäminen tavallisella lailla pohjautuu tässäkin tapauksessa samaan valtuuslakiin.
Valtuuslain mukainen mahdollisuus säätää lailla korvaukseton luovutusvelvollisuus koskee liikenteeseen käytettäviä alueita ja kohdistuu asemakaava-alueeseen sisältyvään yleiseen tie- hen ja kaavassa osoitettuun katualueeseen sekä rakennuskaava-alueella kaavassa osoitettuun lii- kenneväylään. Valiokunnan käsityksen mukaan lakiehdotuksen 93 ja 94 § eroavat valtuuslaista enintään sillä tavoin, että kysymys on valtio- sääntöoikeudellisen ns. aukkoteorian valossa sellaisista kokonaisuuden kannalta epäolennai- sista lisäyksistä ja muutoksista, joilla ei muuteta toisenlaiseksi valtuuslailla aikanaan perustusla- kipoikkeuksena säädetyn kokonaisjärjestelyn luonnetta ja asiallista merkitystä. Valtiosääntö- oikeudellisesti keskeinen seikka tämän ohella on, että hallitusmuodon 12 §:n 2 momentti on sa- namuodoltaan täysin identtinen hallitusmuodon aiemman 6 §:n 3 momentin kanssa, josta vuoden 1958 valtuuslain on katsottava tarkoittavan poikkeusta. Vuoden 1995 perusoikeusuudistus ei siten tässä suhteessa muuttanut oikeustilaa merkitsevästi (ks. toisenlaisesta tilanteesta PeVL 31/1998 vp). Näistä syistä valiokunta kat- soo, että lakiehdotuksen 93 ja 94 § sekä jälkim- mäiseen säännökseen liittyvä 104 § eivät vuo- den 1958 valtuuslain takia vaikuta lain säätämis- järjestykseen.
Samoja säännösehdotuksia on arvioitava myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1. lisä- pöytäkirjan 1 artiklan kannalta. Sen 1 kappaleen mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushen- kilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudes- taan, eikä keneltäkään saa riistää hänen omai- suuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeu- den yleisten periaatteiden mukaisesti. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tulkintakäytännös- sään katsonut kansallistamis- ja pakkolunastus- tilanteissa lähtökohdaksi jonkinlaisen korvauk- sen maksamisen. Yksityisen omaisuuden korva- ukseton ottaminen voi siten tulla kysymykseen vain erittäin poikkeuksellisesti. Ihmisoikeustuo- mioistuin on pitänyt sinänsä oikeutettuna ottaa korvausta määrättäessä huomioon se hyöty, joka omistajalle aiheutuu hankkeesta (Katikaridis ym. v. Kreikka ja Tsomtsos ym. v. Kreikka 15.11.1996).
Omaisuuden siirtyessä korvauksettomasti la- kiehdotuksen 93 §:n perusteella voitaneen ih- misoikeussopimuksen kannalta merkitystä an- taa sille seikalle, että kiinteistön omistajalle on jo tielainsäädännön nojalla korvattu alueen luo- vuttaminen käytettäväksi tietarkoituksiin. Ehdo- tettuun 94 §:ään katualueen luovutuksesta sen sijaan voi kytkeytyä ihmisoikeussopimuksen tulkinnassa sellainen ongelmallinen asetelma, että katualue siirtyy kunnalle vastoin omistajan tahtoa ja että kaavan toteuttaminen aiheuttaisi hänelle poikkeuksellisesti merkittävää haittaa esimerkiksi omaisuuden arvon alenemisena. Eri- tyistä korvattavaa vahinkoa koskeva 108 § ei toi- saalta välttämättä ulotu kaikkiin tässä mielessä merkityksellisiin tilanteisiin. Asia on mahdollis- ta hoitaa esimerkiksi täydentämällä 104 §:ää säännöksin siitä, että maanomistajalle on kuiten- kin pykälän 1 momentin estämättä suoritettava kohtuullinen korvaus luovutetusta katualueesta siltä osin kuin luovuttaminen korvauksetta olisi luovutuksesta hänelle aiheutuvat ja kaavan hä- neen kohdistuvat kokonaisvaikutukset huo- mioon ottaen ilmeisen kohtuutonta.
Lunastusoikeus
Säännökset lunastusoikeudesta sisältyvät lakieh- dotuksen 13 lukuun (96—100 §). Esityksen pe- rustelujen mukaan lunastusperusteiden asialli- nen ala on yleensä säilytetty ennallaan.
Ehdotetut säännökset lunastusoikeudesta ra- kentuvat jossain määrin väljemmän sääntelytek- niikan varaan kuin nykyisessä laissa. Säännök- set kuitenkin täyttävät hallitusmuodon 12 §:n 2 momentin vaatimuksen lunastamisen toteutta- misesta yleiseen tarpeeseen. Tämän perustus- lainkohdan kannalta ei kuitenkaan ole asianmu- kaista asettaa 100 §:ssä lunastamisen edellytyk- seksi sitä, että lunastaminen on yleisen tarpeen kannalta "perusteltua". Valiokunnan mielestä tässäkin säännöksessä lunastamisen sallittavuu- den tulee välttämättömästi liittyä siihen, että lu- nastaminen on yleisen tarpeen vaatima toimen- pide. Valiokunta huomauttaa yleisesti siitä, että lain lunastussäännöksissä (99 ja 100 §) ei ole aivan asianmukaista pelkästään toistaa perustus- laissa säädettyä yleisen tarpeen edellytystä ja näin ikään kuin jättää perustuslain tulkinta tältä osin viranomaisharkinnan varaan. Kyseinen pe- rustuslain edellytys tulisi pyrkiä konkretisoi- maan aineellisin säännöksin laissa.
Lunastuskorvauksen määräämisessä ovat 103 §:n nojalla sovellettavina lunastuslain sään- nökset, jotka vastaavat täyden korvauksen peri- aatetta. Tältäkin osin lunastusoikeutta koskeva sääntely täyttää hallitusmuodon 12 §:n 2 mo- mentin vaatimukset.
Kehittämisalueiden erityisjärjestelyt
Lakiehdotuksen 110 §:n mukaan kunta voi enin- tään kymmenen vuoden määräajaksi nimetä yh- den tai useamman rajatun alueen kunnasta kehit- tämisalueeksi, jolla 112 §:n nojalla voidaan päättää toteutettavaksi erinäisiä erityisjärjestely- jä.
Hallitusmuodon 5 §:n säännökset eivät sinän- sä estä alueellisia erityistoimenpiteitä. Niillä vain tulee olla sellaiset objektiiviset perusteet, jotka ovat hyväksyttävät perusoikeusjärjestel- män kannalta. Toimenpiteiden on myös oltava asianmukaisessa suhteessa niillä tavoiteltaviin
etuihin, joiden niidenkin täytyy olla hyväksyttä- vät perusoikeusjärjestelmän kannalta. Toimen- piteet eivät saa merkitä kohtuutonta rasitusta nii- den kohteiksi joutuville tai heidän kohtuutonta suosimistaan muihin verrattuna. Kehittämis- alueiden perustamisedellytykset 110 §:n 2 ja 3 momentissa ovat sopusoinnussa hallitusmuo- don 5 §:stä johtuvien vaatimusten kanssa.
Kehittämisalueella voidaan päättää sovellet- tavaksi erityisjärjestely, jonka mukaan kunnalla on oikeus periä maanomistajalta hyötyyn suh- teutettu kohtuullinen kehittämismaksu (112 §:n 3 kohta). Ehdotuksen tarkoituksena on, että ke- hittämismaksun määrääminen perustuu omista- ja- ja toimenpidekohtaiseen harkintaan. Valio- kunnan käsityksen mukaan ehdotusta on täsmen- nettävä tähän suuntaan, jotta käy selväksi, että kysymyksessä ei ole kunnallinen veronluontei- nen maksu (ks. PeVM 17/1990 vp).
Muita seikkoja
Lakiehdotuksen 11 § maankäyttösopimuksista on periaatteellisesti merkittävä, sillä se taval- laan tunnustaa kaavoitussopimukset, joita on usein pidetty oikeudellisesti kyseenalaisina. Täl- lainen sopimus ei nimenomaisen säännöksen mukaan syrjäytä kaavoitukselle laissa asetettuja tavoitteita ja sisältövaatimuksia, mikä on sopu- soinnussa nykyisen oikeuskäytännön kanssa (KHO 1995 A 38 ja 1997:30). Toisaalta näissä sopimuksissa käytetyistä välityslausekkeista johtuu, että sopimukset eivät tule tuomioistuin- ten harkittaviksi. Ne saattavat käytännössä vaa- rantaa kunnan kaavoitusharkinnan loukkaamat- tomuutta. Sopimuksiin on yleensä otettu myös määräyksiä korvaussanktioista sen varalta, että kunta ei täytä sopimusvelvoitteitaan. Valiokun- nan mielestä tulisi vielä arvioida sen tarkoituk- senmukaisuutta, että laissa vain näin yleisluon- teisesti tunnustetaan kunnan mahdollisuus toi- mia yksityisten oikeussubjektien tavoin alueel- la, jolla sen merkittävänä tehtävänä on julkisen kaavoitusvallan käyttäminen.
Lakiehdotuksen 13 § koskee Suomen rakenta- mismääräyskokoelmaa, jossa julkaistaan asianomaisen ministeriön antamia lakia täyden-
täviä, rakentamista koskevia yleisiä määräyksiä ja ohjeita. Velvoittavien rakentamismääräysten antaminen ministeriön päätöksellä on sinänsä mahdollista ministeriölle kuuluvan hallinnolli- sen toimeenpanovallan nojalla. Tällaisella ministeriön määräyksellä voidaan kuitenkin säännellä lähinnä teknisiä, menettelyllisiä ja hal- linnollisia seikkoja laissa määriteltyjen yleisten perusteiden rajoissa (PeVL 12/1996 vp ja PeVL 20/1997 vp). Nämä valtiosääntöoikeudel- liset näkökohdat on selvyyden vuoksi (vrt.
HE 101/1998 vp, s. 65/I) asianmukaista ottaa huomioon myös säädöstekstissä.
Lakiehdotuksen 16 §:n 1 ja 2 momentti suun- nittelutarvealueesta vastaavat ulottuvuudeltaan pääosin nykyisen lain taaja-asutuksen määritte- lyä ja sen tulkintaa. Pykälän 3 momentin nojalla lisäksi kunta voi oikeusvaikutteisessa yleiskaa- vassa tai rakennusjärjestyksessä osoittaa suun- nittelutarvealueeksi alueen, jolla on sen sijain- nin vuoksi odotettavissa suunnittelua edellyttä- vää yhdyskuntakehitystä tai jolla on erityisten ympäristöarvojen tai -haittojen vuoksi tarpeen suunnitella maankäyttöä. Vaikka alueen osoitta- minen suunnittelutarvealueeksi ei 137 §:n takia merkitse rakennuskieltoa, maanomistajalle voi aiheutua tosiasiallisia rajoituksia tavanomaise- na pidettävään hajarakentamiseen. Valiokunta pitää tästä syystä asianmukaisena täydentää la- kia säännöksin määräajasta, jonka kuluessa kun- nan tulee hoitaa osoittamansa suunnittelutarvea- lueen suunnittelu.
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että lakiehdotuksen 92 §:n ja 104 §:n 4 momen- tin ilmaisu "tiestä, jota on vanhastaan käytetty"
saattaa osoittautua hankalaksi tulkinnanvarai- suutensa vuoksi. Valiokunta ehdottaakin vielä arvioitavaksi, voidaanko tämä kohta poistaa laista.
Lakiehdotuksen 129 § koskee ilmoitusmenet- telyn käyttämistä rakennus- tai toimenpideluvan asemesta. Ilmoitusmenettelyssä ei tehtäisi hal- lintopäätöstä, minkä vuoksi ehdotus on merkittä- vä naapureiden ja muiden asianosaisten oikeus- turvan kannalta. Tässä mielessä oleellinen kohta on 2 momentti, jonka sanamuoto viittaa raken- nusvalvontaviranomaisen toimivaltaisuuteen
eikä sen velvollisuuteen vaatia lupamenettelyä oikeusturvasyistä. Valiokunnan mielestä sanon- taa on tältä osin tarkennettava (esim. ... raken- nusvalvontaviranomaisen tulee ... edellyttää ...).
Rakennuttajavalvontaa ja asiantuntijatarkas- tusta koskevasta 151 §:stä aiheutuu kysymys näiden tarkastusten suhteesta viranomaisvalvon- taan. Ehdotuksella ei tarkoiteta valvonnan siirtä- mistä viranomaiselta yksityiselle, vaan se mer- kitsee eräänlaista rakennushankkeeseen ryhty- vän omavalvontaa erikseen hyväksytyn valvon- tasuunnitelman tai valtuutuksen pohjalta. Valio- kunnan käsityksen mukaan lakiin on asianmu- kaista ottaa selventävä säännös siitä, että tällä ta- voin ei supisteta rakennusvalvontaviranomaisen toimenpidemahdollisuuksia eikä vastuuta.
Kaava-asioissa sovelletaan kunnallisvalitusta (188 §). Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että valittajan on kyettävä yksilöimään valituksensa oikeudelliset perusteet ja esitettävä ne jo ensim- mäisessä valitusasteessa, sillä uusien valituspe- rusteiden esittäminen myöhemmässä vaiheessa on vakiintuneesti kiellettyä. Oikeuskäytännössä on päädytty käsitykseen, että myös maanomista-
jia ja muita oikeudenhaltijoita pidetään proses- suaalisesti kunnan jäseninä eikä asianosaisina.
Tällaisen rinnastuksen johdonmukainen seuraa- minen sulkee pois erilaisia asianosaisille kuulu- via prosessuaalisia oikeuksia. Esimerkiksi asianosaisen pyynnöstä tapahtuvaa suullista kä- sittelyä koskevaa hallintolainkäyttölain 38 §:ää ei sen 2 momentin perusteella sovelleta maan- omistajaan, jos hänen asemansa perustuu kun- nan jäsenyyteen. Tilanne ei ole hyväksyttävä hallitusmuodon 16 §:n kannalta. Valiokunta pi- tää välttämättömänä, että lakiehdotusta selven- netään sopivassa kohdassa saattamalla kaava- alueen maanomistajat valitusmenettelyssä asianosaisiksi.
Lausunto
Edellä esitetyn perusteella perustuslakivalio- kunta kunnioittavasti esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä valtiopäiväjärjestyksen 66 §:ssä sääde- tyssä järjestyksessä.
Helsingissä 20 päivänä marraskuuta 1998
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Ville Itälä /kok
vpj. Johannes Koskinen /sd jäs. Tuija Brax /vihr
Juha Korkeaoja /kesk Valto Koski /sd Heikki Koskinen /kok Jorma Kukkonen /sd Osmo Kurola /kok
Johannes Leppänen /kesk Jukka Mikkola /sd Riitta Prusti /sd Veijo Puhjo /va-r
Maija-Liisa Veteläinen /kesk vjäs. Jouko Jääskeläinen /skl
Iivo Polvi /vas.
