PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN MIETINTÖ 10/1998 vpHallituksen esitys uudeksi Suomen Hallitus-muodoksi

PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN MIETINTÖ 10/1998 vp

Hallituksen esitys uudeksi Suomen Hallitus- muodoksi

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 11 päivänä helmikuuta 1998 lähet- tänyt perustuslakivaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi (HE 1/1998 vp).

Eduskunta-aloitteet

Valiokunta on käsitellyt esityksen yhteydessä

— lakialoitteen LA 16/1995 vp (Risto Pent- tilä /nuors ym.) laiksi valtiopäiväjärjestyksen 9 §:n muuttamisesta, joka on lähetetty valiokun- taan 14 päivänä kesäkuuta 1995,

— lakialoitteen LA 6/1998 vp (Henrik Lax /r) uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi, joka on lähetetty valiokuntaan 19 päivänä maaliskuuta 1998,

— lakialoitteen LA 11/1998 vp (Mikko Elo /sd ym.) kansanedustajien palkkiota koskevaksi lainsäädännöksi, joka on lähetetty valiokuntaan 2 päivänä huhtikuuta 1998,

— lakialoitteen LA 135/1998 vp (Mikko Elo /sd ym.) laiksi valtiontalouden tarkastuksesta annetun lain 1 §:n muuttamisesta, joka on lähe- tetty valiokuntaan 3 päivänä joulukuuta 1998,

— toivomusaloitteen TA 1/1995 vp (Sulo Aittoniemi /kesk) perustuslakituomioistuimen tarpeellisuuden selvittämisestä, joka on lähetet- ty valiokuntaan 30 päivänä toukokuuta 1995,

— toivomusaloitteen TA 2/1996 vp (Sulo Aittoniemi /kesk) äänikynnyksen asettamisesta eduskuntavaaleissa, joka on lähetetty valiokun- taan 14 päivänä maaliskuuta 1996,

— toivomusaloitteen TA 3/1996 vp (Marjaa- na Koskinen /sd ym.) parlamentarismin vahvis- tamista tarkoittavien esitysten laatimisesta, joka on lähetetty valiokuntaan 14 päivänä maaliskuu- ta 1996,

— toivomusaloitteen TA 3/1997 vp (Sulo Aittoniemi /kesk) eduskunnan hylkäämien la- kiehdotusten jättämisestä uudelleen käsittele- mättä, joka on lähetetty valiokuntaan 13 päivänä maaliskuuta 1997,

— toivomusaloitteen TA 4/1997 vp (Sulo Aittoniemi /kesk) ministereiden osallistumises- ta eduskunnan suulliselle kyselytunnille, joka on lähetetty valiokuntaan 13 päivänä maaliskuuta 1997,

— toivomusaloitteen TA 6/1997 vp (Bjarne Kallis /skl) tyhjää äänestämisen mahdollisuu- den poistamista koskevan lakiehdotuksen val- mistelemisesta, joka on lähetetty valiokuntaan 13 päivänä maaliskuuta 1997,

— toivomusaloitteen TA 8/1997 vp (Tuija Nurmi /kok) kansanedustajien varamiesjärjestel- mää koskevien säännösten valmistelemisesta, joka on lähetetty valiokuntaan 13 päivänä maa- liskuuta 1997,

— toivomusaloitteen TA 1/1998 vp (Esko Helle /vas) eduskuntavaaleja koskevan vaalita- van muuttamisesta, joka on lähetetty valiokun- taan 12 päivänä maaliskuuta 1998,

— toivomusaloitteen TA 2/1998 vp (Bjarne Kallis /skl) tasauspaikkajärjestelmän lisäämises- tä kansanedustajien vaaleja koskevaan lakiin, joka on lähetetty valiokuntaan 12 päivänä maa- liskuuta 1998,

— toivomusaloitteen TA 3/1998 vp (Toimi Kankaanniemi /skl) sitovan kansanäänestyksen käyttöönotosta, joka on lähetetty valiokuntaan 12 päivänä maaliskuuta 1998, sekä

— toivomusaloitteen TA 5/1998 vp (Sakari Smeds /skl) vaalijärjestelmän uudistamisesta, joka on lähetetty valiokuntaan 12 päivänä maa- liskuuta 1998.

Lausunnot

Lakivaliokunta, ulkoasiainvaliokunta ja valtio- varainvaliokunta ovat antaneet asiasta perustus- lakivaliokunnan pyynnöstä lausunnot, lakivalio- kunta esityksen tuomioistuinjärjestelmää koske- vilta osin, ulkoasiainvaliokunta lakiehdotuksen 8 luvusta ja valtiovarainvaliokunta lakiehdotuk- sen 90 §:stä. Lausunnot ovat tämän mietinnön liitteinä (LaVL 9/1998 vp, UaVL 6/1998 vp ja VaVL 29/1998 vp).

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

- oikeusministeri Jussi Järventaus, lainsäädän- töjohtaja Matti Niemivuo, lainsäädäntöneu- vos Sami Manninen ja lainsäädäntöneuvos Veli-Pekka Viljanen, oikeusministeriö - puolustusministeri Anneli Taina ja vanhempi

hallitussihteeri Juha Sarkio, puolustusminis- teriö

- hallitusneuvos Raija Isotalo, valtiovarain- ministeriö

- valtiontilintarkastajain varapuheenjohtaja, kansanedustaja Oiva Savela ja tarkastusneu- vos Mauri Lehmusto, valtiontilintarkastajain kanslia

- kansliapäällikkö Jaakko Kalela ja neuvonan- taja Martti Manninen, tasavallan presidentin kanslia

- puolustusvoimain komentaja, kenraali Gus- tav Hägglund

- tarkastusneuvos Hannu Nieminen, valtionta- louden tarkastusvirasto

- maaneuvos Roger Jansson ja kansliapäällik- kö Peter Lindbäck, Ahvenanmaan maakunta- hallitus

- puheenjohtaja, kansanedustaja Henrik Lax ja kieliturvasihteeri, valtiotieteen maisteri Kris- tina Beijar, Svenska Finlands folkting - kansanedustaja Esko Aho

- professori Esko Antola - professori Pertti Eilavaara - professori Lars D. Eriksson

- korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Pekka Hallberg

- korkeimman oikeuden presidentti Olavi Hei- nonen

- professori Voitto Helander - professori Mikael Hidén - valtioneuvos Harri Holkeri - ministeri Jaakko Iloniemi - ministeri Max Jakobson - kansleri Jan-Magnus Jansson - professori Kari Joutsamo

- professori (emeritus) Antero Jyränki - valiokuntaneuvos Niilo Jääskinen - professori Kai Kalima

- hallintoneuvos Heikki Karapuu - professori Antti Kivivuori - professori Timo Konstari - professori Martti Koskenniemi

- eduskunnan oikeusasiamies Lauri Lehtimaja - oikeustieteen tohtori, dosentti Ora Meres-

Wuori

- professori Arvo Myllymäki - professori Olli Mäenpää

- oikeustieteen tohtori, dosentti Liisa Nieminen - valtioneuvoston oikeuskansleri Paavo Nikula - kansleri Jaakko Nousiainen

- professori Matti Pellonpää - professori Teuvo Pohjolainen - ministeri Esko Rekola - hallintoneuvos Ahti Rihto

- hovioikeuden presidentti Erkki Rintala - oikeustieteen tohtori Allan Rosas - professori Ilkka Saraviita

- professori Martin Scheinin - kansleri Kauko Sipponen - pankinjohtaja Kalevi Sorsa - professori Markku Suksi - hallintoneuvos Lauri Tarasti - professori Teija Tiilikainen

- eduskunnan pääsihteeri Seppo Tiitinen

- professori Kaarlo Tuori

- oikeustieteen tohtori Aarre Tähti - valtioneuvos Johannes Virolainen - professori Raimo Väyrynen - professori Matti Wiberg.

Valiokunta on saanut Suomen Kuntaliitolta ja Saamelaiskäräjiltä kirjalliset lausunnot, jotka on liitetty valiokunnan asiakirjoihin. Valiokunnan valtuuskunta vieraili 18.1.1999 Maarianhami- nassa ja kävi siellä keskusteluja Ahvenanmaan maakunnan edustajien kanssa esityksen maakun- taa koskevista kohdista.

HALLITUKSEN ESITYS JA EDUSKUNTA-ALOITTEET

Hallituksen esitys

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi Suo- men Hallitusmuoto, joka olisi voimassa perus- tuslakina ja johon koottaisiin kaikki perustus- laintasoiset säännökset. Uudella hallitusmuodol- la kumottaisiin voimassa olevat neljä perustusla- kia: vuoden 1919 hallitusmuoto, vuoden 1928 valtiopäiväjärjestys sekä vuonna 1922 valtakun- nanoikeudesta annettu laki ja samana vuonna eduskunnan oikeudesta tarkastaa valtioneuvos- ton jäsenten ja oikeuskanslerin sekä eduskunnan oikeusasiamiehen virkatointen lainmukaisuutta annettu laki.

Uuteen hallitusmuotoon ehdotetaan otetta- vaksi säännökset valtiojärjestyksen perusteista, perusoikeuksista, eduskunnasta ja kansanedusta- jista, eduskunnan toiminnasta, tasavallan presi- dentistä ja valtioneuvostosta, lainsäädännöstä, valtiontaloudesta, kansainvälisistä suhteista, lainkäytöstä, laillisuusvalvonnasta, hallinnon järjestämisestä ja itsehallinnosta sekä maanpuo- lustuksesta.

Esityksen päätavoitteena on Suomen perus- tuslakien yhtenäistäminen ja ajanmukaistami- nen. Uudella hallitusmuodolla ei muutettaisi Suomen valtiosäännön perusteita, vaan pikem- minkin korjattaisiin ja huollettaisiin valtiosään- töä sen nykyisistä perusteista lähtien. Hallitus- muodossa vahvistettaisiin edelleen muun muas- sa tasavaltainen valtiomuoto, valtion täysivaltai- suus, ihmisarvon loukkaamattomuus, valtioval- lan kuuluminen kansalle, edustuksellisen kan- sanvallan periaate ja eduskunnan asema ylimpä- nä valtioelimenä, valtiollisten tehtävien jako lainsäädäntövaltaan, hallitusvaltaan ja tuomio- valtaan, tuomioistuinten riippumattomuus, par-

lamentarismin periaate sekä oikeusvaltioperi- aate. Esityksellä vahvistettaisiin Suomen valtio- säännön parlamentaarisia piirteitä.

Ehdotettu hallitusmuoto on tarkoitettu tule- maan voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2000.

Lakialoitteet

Lakialoitteeseen LA 16/1995 vp sisältyvässä la- kiehdotuksessa ehdotetaan valtiopäiväjärjestyk- sen 9 §:ää muutettavaksi siten, että valtioneu- voston jäseneksi nimitetyn kansanedustajan edustajantoimen hoitaminen keskeytyy valtio- neuvoston jäsenyyden ajaksi ja hänen tilalleen valtiopäiville tulee varamies.

Lakialoitteessa LA 6/1998 vp ehdotetaan, että uuden hallitusmuodon 28 §:ään otettaisiin sään- nös, jonka mukaan tuomioistuin voisi tietyistä rikoksista rangaistukseen tuomitessaan erottaa kansanedustajan edustajantoimestaan. Edusta- jantoimesta rikoksesta tuomitsemisen yhteydes- sä erotettu ei olisi vaalikelpoinen valtakunnalli- sissa vaaleissa, ennen kuin hän on sovittanut erottamiseen johtaneen rikoksen.

Lakialoitteeseen LA 11/1998 vp sisältyvissä lakiehdotuksissa ehdotetaan, että eduskunta va- litsisi ulkopuolisen palkkiolautakunnan päättä- mään edustajantoimesta maksettavasta palkkios- ta ja edustajantoimen hoitamisesta aiheutuvien kulujen korvaamisesta.

Lakialoitteeseen LA 135/1998 vp sisältyväs- sä lakiehdotuksessa ehdotetaan valtiontalouden tarkastuksesta annetun lain 1 §:ää muutettavak- si siten, että valtiontalouden tarkastusvirasto oli- si eduskunnan alainen.

Toivomusaloitteet

Toivomusaloitteessa TA 1/1995 vp ehdotetaan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hal- litus ryhtyisi toimiin perustuslakituomioistui- men perustamisen tarpeellisuuden selvittämi- seksi.

Toivomusaloitteissa TA 2/1996 vp, TA 1/1998 vp, TA 2/1998 vp ja TA 5/1998 vp ehdo- tetaan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus ryhtyisi toimiin suhteellisuuden to- teutumisen parantamiseksi eduskuntavaaleissa esimerkiksi tasauspaikka- ja äänikynnysjärjes- telmän avulla.

Toivomusaloitteessa TA 3/1996 vp ehdote- taan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus ryhtyisi toimiin esitysten laatimiseksi virkamiesvallan vähentämiseksi ja parlamentaa- risuuden lisäämiseksi.

Toivomusaloitteessa TA 3/1997 vp ehdote- taan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus ryhtyisi toimiin sellaisten säännösten ai- kaansaamiseksi, ettei eduskunnan kertaalleen hylkäämää lakiehdotusta voisi tuoda samansisäl-

töisenä eduskunnan uudelleen käsiteltäväksi en- nen uusia eduskuntavaaleja.

Toivomusaloitteessa TA 4/1997 vp ehdote- taan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus huolehtisi siitä, että eduskunnan suulli- selle kyselytunnille ilmoitetut ministerit saapu- vat ajoissa kyselytunnille ja pysyvät aitiossaan niin kauan kunnes kyselytunti on ohi.

Toivomusaloitteessa TA 6/1997 vp ehdote- taan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus ryhtyisi valmistelemaan sellaista laki- esitystä, jolla tyhjää äänestämisen mahdollisuus poistetaan eduskunnan täysistunnoissa.

Toivomusaloitteessa TA 8/1997 vp ehdote- taan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus ryhtyisi toimiin kansanedustajien vara- miesjärjestelmän luomiseksi.

Toivomusaloitteessa TA 3/1998 vp ehdote- taan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus ryhtyisi toimiin siten, että kansanäänes- tyksen tulos olisi sitova, mikäli yli 50 prosenttia äänioikeutetuista on käyttänyt äänioikeuttaan, ja sitovaksi tulisi kanta, joka on saanut taakseen vähintään 60 prosenttia annetuista äänistä.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Yleisperustelut

Uudistuksen tausta ja valiokunnan yleiskan- nanotto

Valtiosäännön uudistaminen on ollut vireillä Suomessa lähes yhtäjaksoisesti 1970-luvun alusta alkaen, jolloin valtioneuvosto asetti val- tiosääntökomitean valmistelemaan valtiosään- nön kokonaisuudistusta. Tämä valmistelu ei joh- tanut suoranaisesti uudistuksiin. Merkittäviä pe- rustuslain osauudistuksia saatiin kuitenkin aikaan 1980-luvulta alkaen. Muutosvauhti taval- laan huipentui 1990-luvun alkupuoliskolla, sillä vuosina 1991—1995 hyväksyttiin lopullisesti 28 perustuslakia muuttavaa lakia.

Perustuslakien yhtenäistämisen tavoite nousi esille perustuslakivaliokunnassa uuden Ahve- nanmaan itsehallintolain käsittelyn yhteydessä vuoden 1990 valtiopäivillä. Valiokunta lausui

tällöin (PeVM 15/1990 vp, s. 6/I): "Suomessa on nykyisin neljä perustuslakia, kun yleismaail- mallisesti perustuslain tasoiset säännökset on yleensä kirjoitettu yhteen lakiin. Meilläkin tulisi harkita tähän ryhtymistä." Samassa yhteydessä valiokunta viittasi aikaisempaan kannanottoon- sa sen selvittämisestä, "missä määrin valtiopäi- väjärjestyksen tasoista sääntelyä voitaisiin ke- ventää ja siirtää sääntelyä enenevässä määrin työjärjestykseen" (PeVM 7/1990 vp, s. 2/II).

Niin ikään vuoden 1990 valtiopäivillä eduskun- ta hyväksyi perustelulausuman eduskunnan, ta- savallan presidentin ja valtioneuvoston valta- oikeuksien tasapainottamisesta ja siten edus- kunnan aseman vahvistamisesta valtiosääntöuu- distuksen valmistelussa (EV 13.3.1990/HE 232/1988 vp). Perustuslakivaliokunta palasi edellisen vaalikauden loppupuolella perustusla- kien yhtenäistämiseen. Valiokunnan mielestä

(PeVM 16/1994 vp, s. 7) silloin käsiteltävänä ollut "valtaoikeuslainsäädäntö yhdessä perus- oikeusuudistuksen ... kanssa merkitsee viime vaalikausien aikana vilkkaasti edenneen valtio- säännön uudistamisen eräänlaista taitekohtaa.

Valtiosääntöämme on muutettu sekä laajahko- jen kokonaisuuksien että erillisempien yksityis- kohtien osalta niin monien hallituksen esitysten ja lakialoitteiden pohjalta, että nyt on välttämä- töntä omistaa huomiota valtiosäännön sisäiseen johdonmukaisuuteen. Valiokunnan käsityksen mukaan valtioneuvoston tuleekin käynnistää valtiosäännön uudelleenkirjoittamistyö. Sen ta- voitteena tulee olla, että vuonna 2000 Suomen nykyiset perustuslait on koottu yhtenäiseen Suo- men Hallitusmuotoon. Tämän työn yhteydessä on vielä kokonaisuudesta käsin arvioitava ylim- pien valtioelinten valtaoikeussäännösten keski- näistä tasapainoisuutta."

Hallituksen esitys on valmisteltu monipuoli- sesti ja, ottaen huomioon aiheen merkitys, myös nopeasti. Asian esivalmistelu tehtiin oikeusmi- nisteriön asettamassa virkamies- ja asiantuntija- työryhmässä (Perustuslaki 2000 -työryhmä) käytännössä vuoden 1995 jälkimmäisellä puolis- kolla (oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 8/1995). Työryhmän pohjustavan työn pohjalta asian varsinaisen perusvalmistelun teki valtioneuvoston asettama parlamentaarinen ko- mitea (Perustuslaki 2000 -komitea), jonka työ valmistui kesäkuussa 1996 (KM 1997:13). Lä- hes kaikki komitean jäsenet olivat kansanedusta- jia. Komitean työssä mukana olleet pysyvät asiantuntijat edustavat oloissamme merkittävää valtiosäännön käytännön ja teoreettista asian- tuntemusta.

Hallituksen esityksen pääsisältö vastaa olen- naisilta osiltaan Perustuslaki 2000 -komitean eh- dotuksia ja myös niitä käsityksiä, joita eduskun- nassa on tällä vuosikymmenellä esitetty valtio- säännön kokonaisuudistuksen perusteluiksi. Tä- män vuoksi sekä esityksen perusteluista lähem- min ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä hyvin tar- peellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokun- ta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvän la-

kiehdotuksen hyväksymistä jäljempänä selostet- tavin ja perusteltavin muutoksin.

Perustuslain nimike

Hallituksen ehdottama uuden yhtenäisen perus- tuslain nimike, Suomen Hallitusmuoto, on sama kuin nykyisen usean perustuslain järjestelmän mukaisen pääperustuslain nimike. Kuten esityk- sessä mainitaan, hallitusmuoto-käsitettä voi- daan pitää historiallisessa katsannossa suppeana uuden perustuslain koko alaan verrattuna. Halli- tusmuoto oli nimittäin alkujaan sisällöltään lä- hinnä hallitusvaltaa koskeva valtiosääntöasia- kirja. Vaikka tämän termin merkityssisällön voi- daankin katsoa sittemmin laajentuneen, valio- kunta ei pidä esityksen nimikevalintaa onnistu- neena.

Kansainvälisessä vertailussa hallitusmuoto- nimike on poikkeus. Eri maiden valtiosääntö- asiakirjoissa käytetty nimike voidaan useimmi- ten kääntää suomen kielessä perustuslaiksi tai valtiosäännöksi. Suomen Hallitusmuoto olisi uuden perustuslain nimikkeenä kovin hallitus- keskeinen. Tämän nimikkeen käyttämistä voi- daan yhtenäisen perustuslain järjestelmässä pe- rustella lähinnä perinnesyillä ja tähdentäen näin sitä, että uusi perustuslaki pohjautuu valtiosään- tötradition jatkuvuuden varaan. Valiokunta pi- tää tällaisia seikkoja merkityksellisempänä sitä, että uuden perustuslain nimike kattaa sen koko sisällön ja on samalla ylevä.

Valiokunnan mielestä nimike "Suomen perus- tuslaki" täyttää nämä ominaisuudet. Perustusla- ki-termi on suomalaisessa valtiosääntöoikeudes- sa viitannut yleisesti säädöksen hierarkkiseen asemaan. Valtiosääntö-termi puolestaan on mo- nimerkityksinen, koska sen piiriin on luettu pe- rustuslakien lisäksi eritasoisia säädöksiä, jotka sääntelevät yksilön perusoikeuksia tai poliittista päätöksentekomenettelyä. Uudessa yhden yhte- näisen perustuslain järjestelmässä perustuslain nimikkeenä voidaan hyvin käyttää käsitettä, joka vakiintuneesti viittaa lain ylemmänasteiseen hierarkkiseen statukseen. Valiokunta on muutta- nut nimikkeen tällä tavalla.

Nimikkeen muuttamisen takia on tarkistetta- va teknisesti kaikki ne lakiehdotuksen pykälät,

joissa hallitusmuoto mainitaan. Tästä syystä tar- kistuksia on tehtävä 1, 14, 34, 36, 37, 39— 41, 46, 47, 57, 65, 80, 93, 126, 130 ja 131 §:ään.

Suomen jäsenyys Euroopan unionissa

Esitys vastaa nykyistä perustuslakisääntelyä sii- nä, että Suomen jäsenyyttä Euroopan unionissa ei mainita erikseen muissa kuin sellaisissa yh- teyksissä, jotka koskevat valtioneuvoston ja eduskunnan välisiä suhteita. Lakiehdotuksen 1 §:n 1 momentin säännöksestä Suomen täysi- valtaisuudesta todetaan esityksen perusteluissa (HE 1/1998 vp, s. 72/II), että sitä on "nykyisin tarkasteltava Suomen kansainvälisten velvoittei- den valossa ja erityisesti ottaen huomioon Suo- men jäsenyys Euroopan unionissa".

Valiokunta on tässä yhteydessä kiinnittänyt huomiota omiin aiempiin kannanottoihinsa EU:n jäsenyyden mainitsemisesta perustuslaissa. Val- tioneuvoston selonteosta EY-jäsenyyden vaiku- tuksista Suomelle antamassaan lausunnossa va- liokunta totesi (PeVL 5/1992 vp, s. 8) jäävän erikseen selvitettäväksi, "olisiko perustuslain ta- solla asianmukaista ottaa huomioon Suomen EY-jäsenyys, vaikkakaan tähän ei olisi oikeudel- lista välttämättömyyttä". Valiokunta palasi tä- hän kysymykseen lausunnossa, joka annettiin hallituksen esityksestä Suomen liittymissopi- muksen hyväksymisestä. Tuolloin valiokunta ar- vioi (PeVL 14/1994 vp, s. 6/II), että "eräänlai- nen valtiosääntöpoliittinen ´perustuslain täydel- lisyysperiaate´ puoltaa EU:n jäsenyyden vaiku- tusten näkymistä myös hallitusmuodon tekstis- sä". Valiokunta kuitenkin totesi lisäksi, että asia on syytä ottaa varta vasten selvitettäväksi jäse- nyyden aikana, koska vasta tällöin "kysymystä voidaan arvioida sillä perusteellisuudella ja tasa- puolisuudella, jonka se ansaitsee ja vaatii". Pari kuukautta tämän lausunnon jälkeen valmista- massaan mietinnössä (PeVM 10/1994 vp), joka koski Euroopan unionin jäsenyyden vuoksi teh- täviä muutoksia lähinnä valtiopäiväjärjestyk- seen, valiokunta ei enää kosketellut tätä asiaa.

Euroopan yhdentymiskehitys on, kuten esi- tyksen perusteluissa selostetaan, johtanut perus- tuslain muutoksiin useimmissa Euroopan unio-

nin jäsenvaltioissa. Muutokset on tehty yleensä jäseneksi liityttäessä tai yhdentymisprosessin muotojen muuttuessa. Eräiden jäsenvaltioiden perustuslaeissa on yleinen säännös osallistumi- sesta eurooppalaiseen yhteistyöhön. Useimpien jäsenvaltioiden perustuslakeihin sisältyy ylei- nen säännös toimivallan luovuttamisesta kan- sainvälisille toimielimille. Tällainen sääntely muodostaa pohjan yleensä myös Euroopan unio- nin jäsenyyteen liittyvälle toimivallan siirrolle.

Lisäksi muutamien jäsenvaltioiden perustus- laeissa säännellään erityisesti toimivallan siir- toa Euroopan unionille. Useiden jäsenvaltioiden perustuslaeissa säännellään myös Euroopan unionia koskevien asioiden kansalliseen päätök- sentekoon liittyviä kysymyksiä.

Suomalaisen perustuslakitradition näkökul- masta on todettavissa, että toimivallan siirtämis- tä koskeva perustuslakisääntely ei meillä ole eurooppalaisen yhdentymisen yhteydessä sa- malla tavoin välttämätöntä kuin muissa jäsen- valtioissa valtiosääntöömme sisältyvän poik- keuslakimahdollisuuden takia. Suomen Euroo- pan unionin jäsenyyden yleisluonteinen mainit- seminen lähinnä perustuslain 1 luvussa ei valio- kunnan käsityksen mukaan sisältäisi mitään yk- siselitteisen selvää uutta normisisältöä sen lisäk- si, mitä jo jäsenyyden huomioon ottamisella 8 luvussa saavutetaan. Voidaan kuitenkin ar- vioida, että jäsenyyden mainitseminen valtiojär- jestyksen perusteiden yhteydessä saattaisi ajan oloon vaikuttaa tulkintakäsityksiin perustuslain suhtautumisesta esimerkiksi edelleen syventy- vään integraatioon. Euroopan unionin jäsenyy- den tosiasiallisten vaikutusten huomioon ottami- nen perustuslain tekstissä taas vaatisi jäsenyy- den mainitsemista useissa kohdin, esimerkiksi lainsäädäntöä ja lainkäyttöä koskevissa luvuissa ja Suomen Pankkia koskevan sääntelyn yhtey- dessä. Valiokunta ei pidä tällaista sääntelyä kan- sallisessa perustuslaissa tarkoituksenmukaise- na. Valiokunta yhtyykin hallituksen esityksestä välittyvään käsitykseen siitä, että jäsenyyden vä- lillinen ilmeneminen perustuslain 8 luvun sään- nöksissä on riittävää.

Sotilaskäskyasiat

Presidentti päättää sotilaskäskyasioista ja osit- tain sotilaallisista nimitysasioista puolustusvoi- mien ylipäällikkönä. Nykyisen hallitusmuodon 34 §:n 4 momentin nojalla näiden asioiden pää- töksentekomenettelystä säädetään erikseen.

Tilanne säilyy tällaisena esityksen perusteel- la. Ehdotuksen todetaan antavan mahdollisuu- den jatkaa nykykäytäntöä, jossa presidentti te- kee päätöksensä valtioneuvostossa tai puolus- tusvoimain komentajan kabinettiesittelyssä. Eh- dotettu säännös ei kuitenkaan perustelujen mu- kaan estä järjestämästä sotilaskäskyasioiden tai sotilaallisten nimitysasioiden esittelyä nykyises- tä poikkeavasti esimerkiksi lisäämällä niiden esittelyyn parlamentaarisia piirteitä. Laissa an- nettavien säännösten varaan jää, edellytetäänkö ja kuinka laajalti valtioneuvoston myötävaiku- tusta näissä asioissa. Lisäksi todetaan, että lailla voitaisiin säätää nykyistä tiiviimmästä presiden- tin ja valtioneuvoston välisestä yhteistyöstä soti- laskäskyasioissa. Esimerkkinä parlamentaaris- ten piirteiden lisäämisestä mainitaan asioiden ratkaiseminen ministerin esittelystä valtioneu- voston ulkopuolella.

Valiokunta katsoo, että sotilaskäskyasioiden osalta ehdotus ei täysin vastaa esityksestä muu- toin ilmenevää yleistä suuntausta lisätä perus- tuslain parlamentaarisia aineksia. Sotilaskäsky- asiat kuuluvat presidentin ylipäällikön vallan alaan. Puolustusvoimien ylin päällikkyys liittyy läheisesti presidentin tehtäviin Suomen ulkopo- litiikan johdossa muun muassa siksi, että kan- sainvälinen yhteistyö on lisääntynyt ulko- ja tur- vallisuuspolitiikan alalla ja siten myös puolus- tuspoliittiseen päätöksentekoon vaikuttavasti.

Ulkopolitiikan hoidossa presidentti on sidottu esityksessä tiiviiseen yhteistoimintaan valtio- neuvoston kanssa. Tämän kanssa ei ole sopu- soinnussa, että presidentin päätöksentekoa puo- lustusvoimia koskevissa asioissa ei ole perustus- lakiehdotuksessa kytketty kaikin osin ministeri- myötävaikutukseen vaan pelkästään perustelu- jen tasolla annetaan ymmärtää olevan mahdollis- ta lisätä lailla presidentin päätöksenteon parla- mentaarisia piirteitä sotilaskäskyasioissa. Valio- kunnan mielestä pitää valtiosäännön sisäisen

johdonmukaisuuden vuoksi perustuslain tekstis- sä sitoa presidentin päätöksenteko sotilaskäsky- asioissa ministerin myötävaikutukseen. Valio- kunta on tehnyt tätä tarkoittavan muutoksen 58 §:n 5 momenttiin.

Muutetussa muodossaan 5 momentti mer- kitsee lainsäätäjään kohdistuvaa toimeksiantoa sellaisten säännösten aikaansaamisesta, joilla selvennetään sotilaskäskyasioiden päätöksente- on kokonaisuutta. Tässä puolustusvoimia ja raja- vartiolaitosta koskevassa lainsäädännössä tulee määritellä, missä asioissa kyseistä päätöksente- komenettelyä käytetään sekä tasavallan presi- dentin ja puolustusvoimain komentajan päätös- valtasuhteet niissä, ja liittää ministerimyötävai- kutus presidentin päätöksentekoon sotilaskäsky- asioissa.

Valtioneuvoston muodostaminen

Hallitusmuodon 36 §:n säännökset valtioneu- voston muodostamisesta on muutettu nykyiseen muotoonsa vuosien 1987 ja 1991 uudistuksilla.

Niillä tehostettiin valtioneuvoston muodostami- sen parlamentaarisia piirteitä sitomalla presi- denttijohtoinen hallituksen muodostamisproses- si eduskuntaryhmien ja eduskunnan puhemie- hen kuulemiseen sekä eduskunnan koollaoloon.

Näistä uudistuksista huolimatta nykyinen valtio- neuvoston muodostamismenettely ei sisällä te- hokkaita takeita sen edustukselliseen kansanval- taan kuuluvan periaatteen seuraamisesta, että valtioneuvoston kokoonpano määräytyisi mah- dollisuuksien mukaan hyvin suoraan eduskunta- vaalien tuloksen ja eduskunnan kannanmuodos- tuksen perusteella. Eduskunnan säädännäinen rooli tässä menettelyssä on rajoittunut säännös- ten mahdollistaessa presidentin hyvinkin itse- näisen ja aktiivisen toiminnan.

Esityksessä on perustellusti omaksuttu lähtö- kohdaksi pääministerin valinnan siirtäminen eduskunnalle. Tätä ehdotusta (61 §:n 1 mom.) samoin kuin pääministerin valintaa eduskunnas- sa koskevia ehdotuksia (61 §:n 2 mom:n viimei- nen virke ja 3 mom.) ja ehdotusta eduskunnan koollaolosta (61 §:n 4 mom.) ei valiokunnan mielestä ole tarvetta arvioida erikseen yleisellä tasolla. Huomiota sen sijaan ansaitsee hallituk-

sen muodostamisprosessi eli millaiset vaiheet edeltävät eduskunnan äänestystä.

Hallituksen esityksen perusteluissa on luon- nehdittu hallituksen muodostamisprosessin olennaisimpia piirteitä seuraavasti:

— Ehdotus merkitsee luopumista presidentti- johtoisesta valtioneuvoston muodostamisproses- sista.

— Menettelyn ensi vaiheessa eduskunnassa edustettuina olevat puolueet ja eduskuntaryh- mät neuvottelevat valtioneuvoston kokoonpa- nosta ja ohjelmasta. Puolueet ja eduskuntaryh- mät voivat sopia hallitusneuvottelujen etenemi- sestä ja niiden vetäjästä. Hallitusneuvottelujen vetäjästä tulee voida päättää kunkin poliittisen tilanteen kannalta tarkoituksenmukaisella taval- la. Tilanteesta riippuen kysymykseen voi tulla esimerkiksi suurimman eduskunnassa edustettu- na olevan puolueen puheenjohtaja, eduskunnan puhemies tai eroavan hallituksen pääministeri.

— Neuvottelujen käyminen on edellytys sil- le, että presidentti voi antaa pääministeriehdok- kaasta tiedon eduskunnalle. Näiden neuvottelu- jen perusteella presidentti antaa eduskunnan pu- hemiestä ja eduskuntaryhmiä kuultuaan edus- kunnalle tiedon pääministeriehdokkaasta. Presi- dentin osuus ennen varsinaista nimittämisvai- hetta koskee siten nykyisenlaisen niin sanotun presidentinkierroksen mukaista kuulemista ja sen jälkeistä tiedon antamista pääministerieh- dokkaasta. Kuulemisen perusteella presidentti saa selvityksen hallitusneuvottelujen etenemi- sestä ja niiden tuloksesta sekä ryhmien käsityk- sestä poliittisesta tilanteesta. Presidentinkierros voi tilanteen vaatimusten ja presidentin harkin- nan mukaisesti ajoittua valtioneuvoston muo- dostamista koskevan neuvotteluprosessin eri vaiheisiin.

— Presidentin osuus neuvottelumenettelyssä voi esityksen yleisperustelujen mukaan koros- tua lähinnä silloin, kun poliittisten puolueiden ja eduskuntaryhmien välisissä neuvotteluissa halli- tuspohjasta ja -ohjelmasta ei ole päästy ratkai- suun, joka sellaisenaan mahdollistaisi parlamen- taarisen enemmistöhallituksen muodostamisen.

Yksityiskohtaisissa perusteluissa kuitenkin ava- taan presidentin osuudelle uusia ulottuvuuksia

tuomalla lisäperusteeksi hänen aktiiviselle toi- mimiselleen tapaukset, joissa neuvotteluissa ei muutoin päästä eteenpäin tai joissa joudutaan poikkeuksellisesti turvautumaan muuhun ratkai- suun kuin parlamentaariseen enemmistöhallituk- seen. Tällöin presidentti voisi vauhdittaa halli- tusneuvotteluja esimerkiksi asettamalla hallitus- tunnustelijan selvittämään erilaisia vaihtoehtoja valtioneuvoston kokoonpanoksi. Presidentin asiana olisi myös nimetä hallitusneuvottelujen vetäjä, jolleivät puolueet ja eduskuntaryhmät ole päässeet siitä sopimukseen. — Tällaisia yksi- tyiskohtaisia perusteluja ei ollut Perustuslaki 2000 -komitean mietinnössä.

Hallituksen esityksen pykälätekstistä (61 §:n 2 mom:n ensimmäinen ja toinen virke) näkyvät seuraavat hallituksen muodostamisprosessin vaiheet:

— Eduskunnassa edustettuna olevat puolueet ja eduskuntaryhmät neuvottelevat valtioneuvos- ton kokoonpanosta ja ohjelmasta.

— Presidentti kuulee eduskunnan puhemiestä ja eduskuntaryhmiä.

— Presidentti antaa puolueiden ja eduskunta- ryhmien neuvottelujen perusteella, mutta presi- dentinkierroksen jälkeen eduskunnalle tiedon pääministeriehdokkaasta.

Perustuslakiehdotuksen pykäläteksti on valio- kunnan käsityksen mukaan hyvin selvästi sopu- soinnussa sen esityksen perusteluissa todetun seikan kanssa, että ehdotus merkitsee luopumis- ta presidenttijohtoisesta valtioneuvoston muo- dostamisprosessista. Esityksen perusteluissa on kuitenkin kohtia, jotka ovat kiistatta vastoin pe- rustuslakiehdotuksen kirjoitettua säädöstekstiä ja siten myös mainittua tavoitetta. Presidentti on pykälätekstin perusteella sidottu valtioneuvos- ton kokoonpanoa ja ohjelmaa koskevien neuvot- telujen tulokseen, jos eduskunnan enemmistön tukema ratkaisu on niissä löytynyt, ja hän antaa eduskunnalle tiedon tämän tuloksen mukaisesta pääministeriehdokkaasta. Presidentin osuus voi siten korostua vain silloin, kun noiden neuvotte- lujen tulos on, että ei ole saavutettu asiallista rat- kaisua hallituspohjasta ja -ohjelmasta eikä siksi myöskään pääministeriehdokkaasta.

Valiokunta hyväksyy esityksen tavoitteen presidenttijohtoisesta hallituksen muodostamis- prosessista luopumisesta. Valiokunta ei kuiten- kaan yhdy niihin hallituksen esityksen peruste- luihin, jotka viittaavat tämän tavoitteen vastai- sesti presidentin aloitteellisuuden korostumi- seen esimerkiksi neuvottelujen vauhdittamises- ta hallitustunnustelijan avulla silloin, jos neu- votteluissa ei muutoin päästä eteenpäin tai jos joudutaan poikkeuksellisesti turvautumaan muu- hun ratkaisuun kuin parlamentaariseen enem- mistöhallitukseen. Sääntelyn tällaista tarkoitus- ta selventääkseen valiokunta on samalla tarken- tanut 61 §:n 2 momentin tekstiä sitomalla presi- dentti perustuslain sanonnassakin tarkemmin eduskunnassa käytyjen neuvottelujen tulokseen.

Momenttiin on tehty lisäksi muitakin muutoksia.

Valtiontalouden valvonta ja tarkastus

Valtiontalouden ulkoisen tarkastuksen uudel- leen järjestämistä on selvitetty useassa eri yh- teydessä. Esillä on ollut erityisesti tarkastusvi- raston siirtäminen eduskunnan yhteyteen, mutta myös muita organisatorisia ratkaisuja on ehdo- tettu. Esityksessä on päädytty siihen, että ei ole edellytyksiä ratkaista perustuslain säännöksellä tarkastusviraston hallinnollista asemaa, ennen kuin on päästy lainsäädännölliseen kokonaisrat- kaisuun viraston asemasta ja tehtävistä. Lakieh- dotuksen 90 §:n 2 momentissa todetaan, että val- tion taloudenhoidon ja valtion talousarvion nou- dattamisen tarkastamista varten on riippumaton valtiontalouden tarkastusvirasto ja että sen teh- tävistä säädetään tarkemmin lailla. Ehdotus te- kee mahdollisiksi erilaiset hallinnolliset ratkai- sut tarkastusviraston asemasta.

Esitys poikkeaa Perustuslaki 2000 -komitean ehdotuksesta, jonka mukaan "tarkastustoimen hoitamista varten eduskunnan yhteydessä on valtiontalouden tarkastusvirasto". Komitean mielestä sen ehdottama valtiontalouden ulkoi- sen tarkastustoimen uudelleen järjestäminen siirtämällä valtiontalouden tarkastusvirasto eduskunnan yhteyteen vahvistaisi ulkoisen tar- kastuksen riippumattomuutta. Komitea piti tar- kastusviraston nykyistä asemaa valtiovarainmi-

nisteriön alaisuudessa ongelmallisena juuri riip- pumattomuuden kannalta.

Valtiovarainvaliokunnan lausuntoon yhtyen perustuslakivaliokunta katsoo, että hallinnolli- nen ratkaisu valtiontalouden tarkastusviraston asemasta pitää tehdä uudessa perustuslaissa ja että aiemmat selvitykset huomioon ottaen riip- pumattoman tarkastusviraston tulee sijoittua eduskunnan yhteyteen. Valiokunta on tästä syys- tä muuttanut 90 §:n 2 momenttia. Samalla valio- kunta on täydentänyt esityksen mukaista säänte- lyvarausta siten, että myös tarkastusviraston ase- masta säädetään tarkemmin lailla. Tästä säädet- täessä lähtökohtana on oltava tarkastusviraston uskottavan riippumattomuuden turvaaminen niin hallinnollisissa kuin toiminnallisissakin suhteissa.

EKPJ ja eduskunta -työryhmän ehdotukset Eduskunnan puhemiesneuvosto on 3.12.1998 lä- hettänyt perustuslakivaliokunnalle valtiosääntö- uudistuksen valmistelussa huomioon otettavak- si 25.11.1998 valmistuneen Euroopan keskus- pankkijärjestelmä ja eduskunta -työryhmän muistion (eduskunnan kanslian julkaisu 8/1998), joka koskee talous- ja rahaliiton kolmannen vai- heen alkamiseen liittyviä asioita. Työryhmän eh- dotuksen mukaan perustuslakiin otettaisiin sään- nökset ensiksikin pankkivaltuuston vuosittaises- ta kertomuksesta sekä rahapolitiikan toteutta- mista ja muuta pankin toimintaa koskevista ajan- kohtaiskertomuksista. Nämä säännökset vastai- sivat Suomen Pankista annetun lain 11 §:n 1 momentin 4 ja 5 kohtaa. Perustuslakiin tulisi- vat lisäksi säännökset Suomen Pankin pääjohta- jan oikeudesta olla läsnä eduskunnan täysistun- noissa ja osallistua keskusteluihin pankkival- tuuston kertomuksen käsittelyn aikana ja pää- johtajan mahdollisuudesta eduskunnan puhe- miehen suostumuksella antaa eduskunnalle sel- vitys rahapolitiikan toteuttamisesta ja muusta pankin toiminnasta. Työryhmän nämä ehdotuk- set eivät olleet yksimielisiä.

Perustuslakiehdotuksen 46 §:n 2 momentin mukaan eduskunnalle annetaan kertomuksia sen mukaan kuin tässä perustuslaissa, muussa laissa tai eduskunnan työjärjestyksessä säädetään.

Suomen Pankkia koskevassa 91 §:ssä ei säädetä erikseen pankkivaltuuttujen kertomuksista. Va- liokunnan mielestä on riittävää, että näistä kerto- muksista säädetään lain tasolla, minkä vuoksi valiokunta ei ole yhtynyt työryhmän tähän ehdo- tukseen.

Työryhmän Suomen Pankin pääjohtajaa kos- kevista ehdotuksista tämän mahdollisuutta an- taa eduskunnalle selvitys rahapolitiikan toteutta- misesta ja muusta pankin toiminnasta koskeva kohta merkitsee pääjohtajan rinnastamista edus- kuntatyössä pääministeriin (45 §:n 2 mom.). Va- liokunta katsoo, että tälle ei ole asiallisia perus- teita, eikä pidä ehdotusta toteuttamiskelpoisena.

Työryhmän toisen ehdotuksen mukaan pää- johtaja saisi olla läsnä ja osallistua keskusteluun täysistunnossa käsiteltäessä pankkivaltuutettu- jen antamaa kertomusta. Perustuslakiehdotus sisältää nykyistä oikeustilaa pääpiirteissään vas- taavan säännöksen (48 §) ministerin sekä edus- kunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin läsnäolo- ja puheoikeudesta eduskunnan täysistunnossa; ylimpien laillisuus- valvojien oikeutta supistetaan ehdotuksessa ny- kyiseen verrattuna. Tasavallan presidentin juhla- muotoisia tehtäviä valtiopäivien avajaisissa ja vaalikauden päättäjäisissä koskee ehdotuksen 33 §. Suomen Pankin pääjohtajalla tai muulla eduskuntaan kuulumattomalla henkilöllä ei sen sijaan ole läsnäolo- ja puheoikeutta eduskunnan täysistunnossa, ellei asiasta perustuslaissa ni- menomaisesti säädetä.

Perustuslain säännös Suomen Pankin pääjoh- tajan läsnäolo- ja puheoikeudesta olisi hyvin poikkeuksellinen ja korostaisi pääjohtajan ase- maa erityisesti eduskunnan valitsemiin pankki- valtuutettuihin verrattuna. Valiokunta ei pidä tällaista sääntelyä asianmukaisena, vaan riittä- vää on, että eduskunnan valiokunnilla on mah- dollisuus kuulla asiantuntijoina Suomen Pankin pääjohtajaa samoin kuin tarvittaessa myös Euroopan keskuspankin johtoa. Valiokunta ei ole voinut yhtyä tähänkään työryhmän ehdotuk- seen.

Oikeudellinen ministerivastuu

Esityksen mukaan ministerisyytteen nostamis- mahdollisuus jää yksin eduskunnalle, koska ta- savallan presidentin syyteoikeudesta ehdotetaan luovuttavaksi. Eduskunnan puolesta valtioneu- voston jäsenen syyttämisestä päättäisi vastaisuu- dessa perustuslakivaliokunta eikä täysistunto.

Ministerivastuuasian täysistuntokäsittelyä ei esityksessä pidetä sopivana, koska syyteharkin- ta on yksittäistapauksellista ja siihen sisältyy oikeudellista arviointia. Julkisen täysistuntokä- sittelyn pelätään lisäksi voivan muodostua oikeudenkäyntiä muistuttavaksi menettelyksi.

Perustuslakivaliokunnalla sen sijaan katsotaan olevan vaadittavaa asiantuntemusta ja riittävät valmiudet lopullisen syyttämispäätöksen teke- miseen, koska valiokunta on erikoistunut erityi- sesti valtiosääntöoikeudellisten kysymysten oikeudelliseen arviointiin. Esityksessä usko- taan, että syyttämisratkaisun siirtäminen perus- tuslakivaliokunnalle yksinkertaistaisi ja nopeut- taisi ministerivastuuasian käsittelyä eduskun- nassa.

Valiokunta yhtyy esityksen siihen perusrat- kaisuun, että syyteoikeus ministerivastuuasiois- sa kuuluu yksin eduskunnalle. Valiokunnan kä- sityksen mukaan ei kuitenkaan ole syytä siirtää syytteen nostamisesta päättämistä täysistunnol- ta valiokunnalle, jossa asia käsiteltäisiin sulje- tuin ovin. Etenkin tapauksissa, joissa ministeri- vastuuprosessi eduskunnassa päättyisi syytteen nostamatta jättämiseen eli asian raukeamiseen, on julkinen täysistuntokäsittely tarpeellinen, ta- pauksittain jopa ehkä välttämätön asian riittä- väksi selvittämiseksi julkisesti. Tästä syystä va- liokunta on muuttanut 114 §:n 2 momenttia si- ten, että syytteen nostamisesta ministerivastuu- asiassa päättää edelleen eduskunta täysistunnos- saan.

Perustuslain lakiviittaukset

Perustuslakiehdotus sisältää useita lailla tai eduskunnan työjärjestyksellä toteutettavaan sääntelyyn viittaavia säännöksiä. Ehdotus on py- ritty kirjoittamaan tavallista lakia yleisempään muotoon ilman vanhentumiselle alttiita teknis- luonteisia tai muuten yksityiskohtaisia säännök-

siä. Esimerkiksi eduskuntaa ja sen sisäistä työs- kentelyä koskevat säännökset on muotoiltu sillä tavoin yleispiirteisiksi, että eduskuntatyötä voi- taisiin yleensä kehittää eduskunnan työjärjestyk- sellä ja ilman perustuslain muutoksia. Siten eduskunnan sisäisiä menettelyjä on ehdotettu vain rajoitetusti sidottavaksi perustuslain tasol- la annettavin säännöksin. Yleispiirteiseen kir- joittamistapaan on vaikuttanut myös pyrkimys olla tarpeettomasti vaikeuttamatta perustuslain tulkinnallista kehittämistä. Lisäksi tavoitteena on ollut välttää perustuslain säännösten kirjoitta- mista siten, että säännösten vuoksi jouduttaisiin säätämään merkittävästi poikkeuslakeja.

Perustuslakiehdotuksen sisältämät useat laki- viittaukset ovat yhteydessä ehdotuksen yleispiir- teiseen kirjoittamistapaan ja siihen liittyen aja- tukseen riittävän joustavasta perustuslaista, jot- ta valtiosääntöä voitaisiin yksityiskohdissaan vastaisuudessa kehittää tavallisella lailla. Toi- saalta on pyritty välttämään sellaisia lakiviit- tauksia, joilla ei ole itsenäistä oikeudellista mer- kitystä esimerkiksi säätämistason määrittäjänä.

Perusoikeussäännösten osalta lakivarausten ja muiden lakiviittausten vaikutuksia on arvioitu yksityiskohtaisesti perustuslakivaliokunnan pe- rusoikeusuudistuksesta antamassa mietinnössä (PeVM 25/1994 vp, s. 4—6). Hallitusmuodon II luvun perusoikeussäännökset on käytännössä sellaisenaan ehdotettu otettavaksi uuden perus- tuslain 2 lukuun. Näiden säännösten ja niiden si- sältämien lakiviittausten tulkinnassa voidaankin nojautua perusoikeusuudistuksen esitöihin sa- moin kuin perustuslakivaliokunnan tulkintakäy- täntöön. Samoja periaatteita voidaan soveltaa myös Suomen kansalaisuutta koskevaan ehdo- tuksen 5 §:ään.

Perusoikeussäännösten lisäksi ehdotuksen monet muutkin säännökset sisältävät lakiviit- tauksia. Yleisesti tällaisilla lakiviittauksilla voi olla itsenäistä oikeudellista merkitystä ainakin neljässä suhteessa. Lakiviittauksella asia pidäte- tään lain alaan, minkä lisäksi viittaus voi sisäl- tää lainsäätäjän toimivallan rajoituksen taikka lainsäätäjälle osoitetun valtuutuksen tai toimek- siannon . Asetuksenantovallan ja muun alem- manasteisen norminantovallan näkökulmasta la-

kiviittauksilla on pääasiassa norminantajan toi- mivaltaa rajoittavia vaikutuksia.

Lakiviittauksella ensinnäkin pidätetään pe- rustuslaissa tarkoitettu asia lain alaan ja rajoite- taan siten yhtäältä eduskunnan valtaa siirtää sil- le kuuluvaa lainsäädäntövaltaa alemmalla sää- döstasolla käytettäväksi sekä toisaalta alem- manasteisen norminantajan toimivaltaa antaa säännöksiä lakiviittauksessa tarkoitetuista asioista. Tässä suhteessa lakiviittausten valtio- sääntöoikeudellinen vaikutus perustuu perustus- lakiehdotuksen 80 §:n 1 momentin nimenomai- seen säännökseen, jonka mukaan lailla on sää- dettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka hallitusmuodon mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Lakiviit- taukset määrittävät omalta osaltaan myös sitä, millaiset kansainvälisten velvoitteiden määräyk- set kuuluvat ehdotuksen 94 §:n 1 momentissa tarkoitetussa mielessä lainsäädännön alaan. La- kiviittauksilla on merkitystä myös oikeudellises- sa ratkaisutoiminnassa ja ennen muuta säädösta- son valvontaan liittyvissä kysymyksissä. Ehdo- tuksen 107 § sisältää tuomioistuimiin ja muihin viranomaisiin kohdistuvan kiellon soveltaa pe- rustuslain tai muun lain kanssa ristiriidassa ole- vaa lakia alemmanasteista säännöstä. Tuomiois- tuimet ja muut viranomaiset eivät siten saa so- veltaa lakia alemmanasteisen säädöksen sään- nöstä, jos asiaa koskevat säännökset voidaan pe- rustuslain jonkin lakiviittauksen mukaan antaa vain lailla.

Toiseksi lakiviittaukseen saattaa sisältyä lain- säätäjälle osoitettu valtuutus siten, että tavalli- sella lailla voidaan valtuutuksen nojalla antaa perustuslaissa tarkoitetusta pääsäännöstä joilta- kin osin poikkeavia säännöksiä. Lakiviittauksen valtuuttava ulottuvuus korostuu silloin, kun viit- tauksessa käytetään ilmaisua "laissa/lailla voi- daan säätää". Tästä on kysymys esimerkiksi eh- dotuksen 79 §:n 3 momentin lakiviittauksessa, jonka mukaan laissa voidaan erityisestä syystä säätää, että sen voimaantuloajankohdasta sääde- tään asetuksella (ks. myös 84 §:n 1 mom., 85 §:n 2 mom., 95 §:n 3 mom., 110 §:n 2 mom. ja 125 §:n 1 mom.).

Valtuuttava lakiviittaus saattaa sisältää myös lainsäätäjän toimivaltaa rajoittavia säännök- siä. Esimerkiksi perustuslakiehdotuksen 80 §:n 2 momentin sisältämän lakiviittauksen mukaan muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa an- tamaan oikeussääntöjä, mutta ainoastaan määrä- tystä asiasta ja vain, jos siihen on sääntelyn koh- teeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta sääde- tään lailla tai asetuksella (ks. myös 79 §:n 3 mom. sekä 87 ja 124 §).

Kolmanneksi ehdotuksessa on perustuslain säännös useassa kohdin kytketty läheisesti taval- lisella lailla toteutettavaan sääntelyyn. Tällaisia lakiviittauksia on perusoikeusuudistuksen yh- teydessä kutsuttu sääntelyvarauksiksi (PeVM 25/1994 vp, s. 6). Perustuslakiehdotuksessa näillä lakiviittauksilla on paitsi pidätetty niissä tarkoitetut asiat lain alaan, myös viitattu siihen, että tällaista asiaa koskevan sääntelyn yksityis- kohtainen sisältö määräytyy perustuslain ja ta- vallisen lain muodostaman kokonaisuuden poh- jalta. Sääntelyvaraus saattaa tällöin myös asialli- sesti edellyttää, että siinä tarkoitetusta asiasta säädetään yksityiskohtaisemmin lailla, koska muussa tapauksessa sääntely voisi jäädä aukolli- seksi. Tässä mielessä sääntelyvaraukseen voi liittyä lainsäätäjälle osoitetun toimeksiannon piirteitä.

Perustuslakiehdotuksessa on yleisimmin käy- tetty seuraavia sääntelyvarauksen muotoiluja:

"säädetään lailla/sen mukaan kuin lailla sääde- tään", "säädetään tarkemmin lailla/sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään" ja "säädetään erikseen lailla". Viittaus lailla säätämiseen on lainsäätäjän harkintavallan kannalta jonkin ver- ran avoimempi kuin viittaus, jonka mukaan jos- takin asiasta säädetään "tarkemmin" tai "erik- seen" lailla. Ilmaisulla "erikseen lailla" viita- taan myös säädettävän lain tavanomaista suu- rempaan tarkkuuteen ja täsmällisyyteen. Niinpä esimerkiksi ehdotuksen 58 §:n 3 momentin 3 kohdassa edellytetään, että siinä tarkoitetut asiatyypit, joista presidentti päättää ilman val- tioneuvoston ratkaisuehdotusta, yksilöidään laissa. Vastaavasti ylimpien tuomioistuinten päätösvaltaisuuden edellytyksenä voi olla viittä

jäsentä pienempi tai suurempi kokoonpano 100 §:n 2 momentissa tarkoitetulla lailla nimen- omaisesti säädettävissä tapauksissa. Ehdotuk- sen 119 §:n 1 momentissa ilmaisulla "erikseen lailla" viitataan siihen, että hallinnon järjestämi- nen suoraan eduskunnan alaisuuteen on poik- keuksellista.

Yksityiskohtaiset perustelut 1 luku. Valtiojärjestyksen perusteet

Perustuslain alkuun kootaan esityksen mukaan nykyisen hallitusmuodon tavoin säännökset Suomen valtiosäännön perusperiaatteista.

1 §. Valtiosääntö. Valiokunta on muuttanut 2 momentin sanontaa perustuslain nimikkeen muuttamisen johdosta.

2 §. Kansanvaltaisuus ja oikeusvaltioperiaate.

Pykälän 3 momentin perusteluissa on laaja luet- telo julkista valtaa Suomessa käyttävistä tahois- ta. Kun varsinkin otetaan huomioon Ahvenan- maan maakunnan valtiosääntöisen erityisase- man kansainvälisoikeudellinen tausta, on syytä tähdentää sitä, että maakunnan toimielinten itse- hallintolainsäädännön nojalla harjoittama julki- nen valta sijoittuu tavallaan omaan erityiskate- goriaansa valtiovallan ja muun julkisen vallan- käytön välimaastoon.

2 luku. Perusoikeudet

Voimassa olevan hallitusmuodon II luvun perus- oikeussäännökset on kokonaisuudessaan uudis- tettu 1.8.1995 alkaen (laki 969/1995). Nuo sään- nökset ehdotetaan siirrettäväksi käytännössä sel- laisinaan uuden perustuslain 2 lukuun, mitä va- liokunta pitää perusteltuna.

Perusoikeussäännösten yksityiskohtaisten pe- rustelujen osalta on yleisesti viitattava, kuten esityksessäkin on tehty, asianomaiseen hallituk- sen esitykseen (HE 309/1993 vp) ja perustusla- kivaliokunnan mietintöön siitä (PeVM 25/1994 vp), minkä lisäksi tulee ottaa huomioon myös perusoikeusuudistuksen jälkeinen perustuslaki- valiokunnan tulkintakäytäntö. Nämäkin sään- nökset on uudessa perustuslaissa omaksutun kir-

joittamistavan mukaisesti varustettu otsikoilla, joille ei kuitenkaan ole esityksessä tarkoitettu antaa itsenäistä oikeudellista merkitystä esimer- kiksi säännösten soveltamisalan määrittämises- sä.

Perusoikeussääntelyyn liittyen valiokunnan mielestä on syytä tähdentää sitä, että jokaiselle yhteiskunnan jäsenenä kuuluu oikeuksien ohel- la monenlaisia velvollisuuksia. Niistä perustus- laissa mainitaan maanpuolustusvelvollisuus (127 §), kun taas muutoin velvollisuuksista sää- detään laeilla. Perustuslakiehdotuksen 80 §:n 1 momentin nojalla yksilön velvollisuuksien pe- rusteista tulee säätää lailla eikä niitä voida mää- ritellä asetuksella eikä muilla alemmanasteisilla säädöksillä.

11 §. Uskonnon ja omantunnon vapaus. Valio- kunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että la- kiehdotukseen ei sisälly nykyisen hallitusmuo- don 83 §:n 3 momenttia vastaavaa säännöstä oi- keudesta perustaa uusia uskonnollisia yhdyskun- tia. Asian mahdollinen sääntely kuuluisi syste- maattisesti tähän pykälään. Valiokunnan käsi- tyksen mukaan lakiehdotuksen säännökset yh- distymisvapaudesta (13 §:n 2 ja 3 mom.) koske- vat kuitenkin myös uskonnollisten yhdyskun- tien perustamista, minkä vuoksi asiasta ei ole tarpeen ottaa erityissäännöstä tähän yhteyteen.

14 §. Vaali- ja osallistumisoikeudet. Pykälän 1 momentin sanontaa on muutettu perustuslain nimikkeen muuttamisen takia.

22 §. Perusoikeuksien turvaaminen. Valiokun- ta korostaa tämän säännöksen erityistä tärkeyttä perusoikeuksien toteutumiseksi käytännössä.

Perustuslakiehdotuksen 106 ja 107 § voivat olla merkityksellisiä perusoikeuksien kannalta yksit- täisissä ratkaisutilanteissa. Lisäksi on aiheellis- ta uudistaa perusoikeusuudistuksen yhteydessä jo esitetty vaatimus siitä, että "lainsäädännön tarkistustyöhön on ryhdyttävä pikaisesti oikeus- ministeriön johdolla niissä tapauksissa, joissa ristiriitoja uusien perusoikeussäännösten kanssa voidaan epäillä ilmenevän" (PeVM 25/1994 vp, s. 6—7).

23 §. Perusoikeudet poikkeusoloissa. Valiokun- ta toistaa aiemman kannanottonsa valmiuslain- säädännön tarkistamishankkeen kiirehtimisestä ja pelastustointa poikkeusoloissa koskevan säännöstön kytkemisestä tähän yhteyteen (PeVL 31/1998 vp). Tähän lainvalmisteluhank- keeseen, joka koskee myös puolustustilalakia, tulee koota kaikkien tässä pykälässä tarkoitettu- jen perusoikeuspoikkeuksien uudistaminen.

3 luku. Eduskunta ja kansanedustajat

Luku sisältää perussäännökset eduskunnan ko- koonpanosta ja kansanedustajan asemasta. Sään- nökset eduskunnan kokoonpanosta, vaalikaudes- ta ja eduskuntavaaleista säilyvät ehdotuksen mu- kaan pääasiallisesti ennallaan. Uutena asiana pe- rustuslaissa säädettäisiin ehdokkaiden asettami- sesta eduskuntavaaleissa. Kansanedustajan ase- ma ja toimintamahdollisuudet on otettu ehdotuk- seen nykyisen laajuisina. Puheenvuorojen myöntämisjärjestys täysistunnossa jää ehdotuk- sen mukaan säänneltäväksi eduskunnan työjär- jestyksessä.

25 §. Eduskuntavaalien toimittaminen. Pykä- län 4 momentin perusteluissa mainitaan, että lailla voidaan säätää esimerkiksi ulkomailla oleskelevien osallistumisesta eduskuntavaalei- hin ja vaaliluetteloiden laatimisesta. Edellisen seikan johdosta valiokunta tähdentää viime kä- dessä lakiehdotuksen 14 §:n 1 momentista joh- tuvan, että lailla nimenomaan tulee säätää äänes- tysmahdollisuuksien järjestämisestä ulkosuoma- laisille. Perustelujen johdosta on lisäksi huo- mautettava, että jo vuonna 1995 säädetyssä uu- distuksessa vaaliluettelot korvattiin äänioikeus- rekisterillä.

Perustuslakivaliokunta on aiemmin näillä val- tiopäivillä vaalilakiuudistuksen yhteydessä eh- dottanut eduskunnan hyväksyttäväksi lausuman suhteellisuuden toteutumisen parantamisesta eduskuntavaaleissa (PeVM 5/1998 vp). Tuol- loin esitetyin perustein valiokunta ehdottaa hy- väksyttäväksi samansisältöisen lausuman täs- säkin yhteydessä (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

26 §. Ennenaikaisten eduskuntavaalien määrää- minen. Pykälän 2 momentin johdosta valiokun- ta toteaa 24 §:n 1 momentista seuraavan, että en- nenaikaisten vaalien jälkeen säännönmukaiset eduskuntavaalit toimitetaan neljäntenä vuonna, jollei tätä ennen määrätä uusia ennenaikaisia eduskuntavaaleja.

27 §. Vaalikelpoisuus ja kelpoisuus edustajan- toimeen. Vireillä olevan holhouslainsäädännön uudistamisen vuoksi (HE 146/1998 vp ja LaVM 20/1998 vp), jonka eduskunta on 11.12.1998 hyväksynyt kolmannessa käsittelys- sä, valiokunta on korvannut pykälän 1 momen- tissa käsitteen "holhouksenalainen" käsitteellä

"vajaavaltainen".

Pykälän 2 momentin nojalla kansanedusta- jaksi ei voida valita sotilasta, asevelvollisuut- taan suorittavaa henkilöä lukuun ottamatta. Soti- laalla tarkoitetaan esityksessä puolustusvoimien sotilasvirassa tai rajavartiolaitoksen sotilasteh- tävissä palvelevaa henkilöä. Valiokunta on sana- muodon yksinkertaistamiseksi ja säännökselle esityksessä ajateltua sisältöä muuttamatta tarkis- tanut momentin sanontaa niin, että kyseinen ra- joitus kohdistuu sotilasvirassa olevaan henki- löön.

Pykälän 3 momentissa määritellään kansan- edustajan tehtävän kanssa yhteensopimattomat tehtävät. Tällaiseen tehtävään valitun tai nimite- tyn kansanedustajan edustajantoimi lakkaa eh- dotuksen mukaan hänen ryhtyessään hoitamaan sitä. Valiokunnan mielestä ei kuitenkaan ole asianmukaista, että kansanedustaja voisi ennen tällaisen yhteensopimattoman tehtävän alkamis- ta jatkaa entiseen tapaan edustajantoimessaan, koska on vaarana, että tietoisuus hänelle tulevas- ta korkeasta tehtävästä saattaa eri tavoin vaikut- taa hänen omaan toimintaansa eduskuntatyössä ja muidenkin edustajien suhtautumiseen. Valio- kunta on tästä syystä muuttanut momenttia si- ten, että tässä tapauksessa kansanedustajan edustajantoimi lakkaa siitä päivästä, jolloin hä- net on valittu tai nimitetty säännöksessä mainit- tuun tehtävään.

28 §. Edustajantoimen keskeytyminen sekä siitä vapauttaminen ja erottaminen. Pykälän 1 mo- mentin nojalla edustajantoimen hoitaminen keskeytyy asevelvollisuuden suorittamisen ajak- si. Valiokunta yhtyy perustelujen mainintaan, jonka mukaan tämä sääntö kattaa ilman erillistä mainintaa myös siviilipalvelun. Valiokunta täy- dentää lisäksi, että momentissa tarkoitetusta ase- velvollisuuden suorittamisesta on kysymys nais- ten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetun lain 4 §:n 1 momentissa säädetyn määräajan jäl- keisessä palveluksessa.

Pykälän 4 momentin säännökset rikoksesta tuomitun kansanedustajan vapauttamisesta edus- tajantoimesta vastaavat perustelujen mukaan asiallisesti valtiopäiväjärjestyksen 8 §:n 4 mo- menttia. Lakitekstistä ei tosin selviä nimenomai- sesti, että sääntely kohdistuisi pelkästään edus- kuntavaalien jälkeiseen tuomioon. Valiokunta pitää kuitenkin tässä asiayhteydessä selvänä, että säännös voi tulla sovellettavaksi pelkästään tapauksissa, joissa siinä mainittu edellytys ("va- littu on täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä tuomittu") on täyttynyt vasta vaalien jälkeen.

30 §. Kansanedustajan koskemattomuus. Esi- tyksestä on jätetty pois valtiopäiväjärjestyksen 15 §:ää vastaavat säännökset, jotka perustavat kansanedustajan rikosoikeudellisen erityissuo- jan. Erityinen rikosoikeudellinen erityissuoja ei olekaan täysin vaikeuksitta sovitettavissa yh- teen esimerkiksi sen kanssa, että perustuslaissa turvatun sananvapauden keskeisenä tarkoitukse- na on muun muassa taata mahdollisuus vallan- käytön julkiseen kritiikkiin. Erityissuojan pois jättäminen ei kuitenkaan merkitse sitä, että kan- sanedustajan yksityiselämä ei olisi uuden perus- tuslain 10 §:n mukaisen suojan piirissä tai että kansanedustajan kunnian tai yksityiselämän loukkaamisesta ei olisi tuomittava rangaistusta siten kuin rikoslaissa säädetään. Valiokunta huomauttaa olevan tarpeellista arvioida vielä erikseen, onko valtiopäiväjärjestyksen 15 §:n kaltainen sääntely edelleen aiheellista säilyttää joiltain osin, jolloin kysymykseen tulee asian- omaisten säännösten ottaminen lähinnä rikosla- kiin.

31 §. Kansanedustajan puhevapaus ja esiintymi- nen. Pykälän 1 momentin tarkoituksena on tur- vata vakiintuneen käytännön mukainen kansan- edustajan puhevapaus, jonka mukaan kansan- edustaja voi puhua kaikista keskusteltavana ole- vista asioista sekä niiden käsittelystä ilman mää- rällisiä rajoituksia. Puheoikeutta voidaan rajoit- taa 45 §:n 4 momentin nojalla.

Valiokunta tähdentää kansanedustajan puhe- vapauden suurta periaatemerkitystä, mutta pitää tärkeänä myös sitä, että eduskuntatyössä voitai- siin tapauksittain muokata asioiden käsittelyä kulloisenkin tilanteen vaatimusten mukaisesti ja näin osaltaan edistää eduskuntatyön suunnitel- mallisuutta. Valiokunta katsoo, että ehdotetun sisältöisenä säännös kansanedustajan puheva- paudesta ei voi muodostua esteeksi sellaisille eduskunnan työjärjestyksessä toteutettaville käytännön järjestelyille, jotka rajoittavat vain ti- lapäisesti puhumisen täydellistä vapautta ja jot- ka kohdistuvat edustajiin tasapuolisesti. Jälkim- mäisestä seikasta ei valiokunnan mielestä olisi kysymys sellaisissa eduskuntaryhmille suunna- tuissa rajoituksissa, jotka jättäisivät edustajien puheoikeuden riippumaan ryhmien omista pää- töksistä. Momentin sanamuoto sallii valiokun- nan mielestä esimerkiksi sen, että jonkin asian käsittelyssä osa keskustelusta käydään yksiselit- teisen ehdottomien puheiden kestoa ja määrää koskevien rajoitusten alaisena, kunhan asian sa- maan käsittelyvaiheeseen liitetään täydentävä keskustelumahdollisuus ilman tällaisia rajoituk- sia.

4 luku. Eduskunnan toiminta

Tähän lukuun on esityksessä koottu perussään- nökset valtiopäiville kokoontumisesta sekä eduskunnan toimielimistä ja niiden tehtävistä sa- moin kuin asian vireilletulotavoista, eduskun- nan tiedonsaantioikeudesta, asioiden käsittelys- tä ja eduskunnan toiminnan julkisuudesta. Lu- kuun sisältyvät myös säännökset kansanäänes- tyksestä päättämisestä. Eduskunnan mahdolli- suuksia kehittää omia työtapojaan nykyistä jous- tavammin lisätään siirtämällä yksityiskohtaisia menettelysäännöksiä eduskunnan työjärjestyk- seen.

34 §. Eduskunnan puhemies ja puhemiesneuvos- to. Pykälän 3 momenttia on muutettu perustus- lain nimikkeen muuttamisen vuoksi.

Samaan momenttiin sisältyy yleissäännös pu- hemiesneuvoston mahdollisuudesta antaa ohjei- ta eduskuntatyön järjestämiseksi. Pysyväisohjei- ta on annettu esimerkiksi valiokuntien toimin- nasta. Valiokunta pitää ehdotusta perusteltuna, mutta katsoo, että merkittävän eduskunnan sisäi- sen norminannon tulee edelleenkin tapahtua sel- laisin säädöksin, joista koko eduskunta päättää (52 §). Poikkeusta tästä lähtökohdasta merkitse- vää puhemiesneuvoston ohjeistamismahdolli- suutta on siksi tulkittava rajatusti.

35 §. Eduskunnan valiokunnat. Valiokunta pi- tää perusteltuna esityksessä omaksuttua rajaus- ta, jonka mukaan perustuslaissa mainitaan erik- seen vain ne valiokunnat, joille säädetään tehtä- viä perustuslaissa. Tästä syystä valiokunta ei ole voinut yhtyä ehdotukseen lakivaliokunnan erilli- sestä mainitsemisesta tässä yhteydessä.

36 §. Eduskunnan valitsemat muut toimielimet ja edustajat. Pykälän 2 momenttia on muutettu vastaamaan perustuslain nimikkeen muuttamis- ta.

37 §. Eduskunnan toimielinten valinta. Pykä- län 1 momenttia on muutettu perustuslain nimik- keen muuttamisen takia.

38 §. Eduskunnan oikeusasiamies. Pykälän 2 momentin uusi säännös koskee eduskunnan oikeutta vapauttaa oikeusasiamies tehtävästään.

Ehdotuksessa ei kosketella sitä, millä tavoin oikeusasiamiehen vapauttamiseen tähtäävä asia pannaan vireille eduskunnassa. Siksi tämä seik- ka jää eduskunnan työjärjestyksen varaan. Sen yhteydessä on valiokunnan mielestä arvioitava, määräytyykö kysymys yleisten periaatteiden mukaan vai onko siitä otettava erityissäännök- set.

39 §. Asian vireilletulo eduskunnassa. Pykä- län 1 momenttia on muutettu perustuslain nimik- keen muuttamisen johdosta.

40 §. Asian valmistelu. Pykälää on muutettu vastaamaan perustuslain nimikkeen muuttamis- ta.

41 §. Asian käsittely täysistunnossa. Pykälän 2 momenttia on muutettu perustuslain nimik- keen muuttamisen vuoksi.

Saman momentin mukaan päätökset tehdään täysistunnossa yleensä äänten enemmistöllä.

Säännön selvennyksenä valiokunta toteaa, että annettuihin ääniin ei lueta tyhjiä eikä hylättyjä ääniä.

42 §. Puhemiehen tehtävät täysistunnossa. Pu- hemiehen tehtävänä on 1 momentin perusteella muun muassa sen valvominen, että täysistunnos- sa käsiteltäessä noudatetaan perustuslakia. Va- liokunta katsoo, että 3 momentin estämättä pu- hemiehellä on tässä tehtävässä valtiopäiväjärjes- tyksen 55 §:n 2 momenttia vastaava oikeus, ja oikeastaan velvollisuuskin, tehdä ehdotuksia, jotka ovat tarpeen perustuslain mukaisen menet- telyn turvaamiseksi.

46 §. Eduskunnalle annettavat kertomukset.

Pykälän 2 momenttia on muutettu vastaamaan perustuslain nimikkeen muuttamista.

Saman momentin mukaan eduskunnalle an- nettavista kertomuksista säädetään paitsi perus- tuslaissa, myös muussa laissa tai eduskunnan työjärjestyksessä. Säännöstä ei valiokunnan mielestä pidä ymmärtää siten, että kun esimer- kiksi perustuslain 109 §:n 2 momentissa sääde- tään eduskunnan oikeusasiamiehen vuosittaises- ta kertomuksesta eduskunnalle, niin tämä sään- tely perustuslaissa olisi siten tyhjentäväksi tar- koitettu, että oikeusasiamiehen erilliskertomus- ten antamisesta ei voitaisi säätää perustuslain ul- kopuolella.

47 §. Eduskunnan tietojensaantioikeus. Pykä- län 2 momentin nojalla eduskunnan valiokun- nalla on oikeus saada valtioneuvostolta tai asian- omaiselta ministeriöltä selvitys toimialaansa kuuluvasta asiasta. Perusteluissa mainitun laa- jennuksen lisäksi ehdotus eroaa valtiopäiväjär- jestyksen 53 §:n 2 momentista siten, että uudes- sa tekstissä selvitysmenettelyä ei enää kytketä

valiokunnan esittämään pyyntöön. Valiokunnan käsityksen mukaan tämä muutos antaa muodol- lista lisätukea sille käytännössä jo esiintyneelle menettelylle, että selvitysmenettely käynniste- tään valtioneuvoston tai sen ministeriön aloit- teesta.

Pykälästä puuttuu Perustuslaki 2000 -komi- tean ehdottama säännös kansanedustajan tieto- jensaantioikeudesta : "Kansanedustajalla on oikeus saada viranomaiselta sellaisia tämän hal- lussa olevia tietoja, joita edustajantoimen hoita- minen edellyttää ja jotka eivät ole salassa pidet- täviä." Komitean mielestä yksittäisen kansan- edustajan itsenäinen tietojensaantioikeus tehos- taa eduskunnan valvontavaltaa hallintoon näh- den.

Säännöksen jättäminen pois hallituksen esi- tyksestä perustui yhtäältä säännöksen rajaamis- ja soveltamisongelmiin ja toisaalta siihen, että eduskunnan, sen valiokuntien ja muiden toimi- elinten oikeus saada tietoja valtioneuvostolta on turvattu kattavasti ehdotuksen 47 ja 97 §:ssä.

Valiokunta yhtyy käsitykseen eduskunnan ja sen toimielinten tietojensaantioikeuden kattavuu- desta. Tästä huolimatta valiokunta pitää periaat- teellisesti tärkeänä, että perustuslaissa tunnuste- taan myös yksittäisen kansanedustajan oikeus saada tietoja siinä laajuudessa kuin Perustuslaki 2000 -komitea kaavaili. Valiokunta onkin lisän- nyt pykälään tästä asiasta uuden 3 momentin, joka pääsisällöltään vastaa komitean ehdotusta.

Valiokunta pitää komitean tavoin tärkeänä sitä lähtökohtaa, että kansanedustajat tämän sään- nöksen perusteella hankkivat edustajantoimensa hoitamiseksi tarpeelliset tiedot ensisijaisesti mi- nisteriöiden kautta.

Kansanedustajan tietojensaantioikeus rajau- tuu valiokunnan ehdottaman uuden 3 momentin mukaan edustajantoimen hoitamiseksi tarpeelli- siin, viranomaisen hallussa oleviin tietoihin. Ky- symykseen voivat siten tulla eduskunnan toimi- alaan tavalla tai toisella liittyvät tiedot. Säännös ei velvoita viranomaista esimerkiksi hankki- maan erikseen joitain tietoja tai tekemään erillis- tä selvitystä. Edustajan oikeus ei 3 momentin perusteella ulotu tietoihin, jotka ovat salassa pi- dettäviä tai koskevat valmisteilla olevaa valtion

talousarvioesitystä. Edelliseltä osalta on kysy- mys sellaisista tiedoista, jotka on perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaisesti säädetty lailla sa- laisiksi. Valmisteilla olevalla talousarvioesityk- sellä tarkoitetaan hallituksen esitystä talous- arvioksi tai lisätalousarvioksi, jota ei ole vielä annettu eduskunnalle.

Edellä selostetun lisäyksen johdosta hallituk- sen esityksen 3 momentti siirtyy 4 momentiksi , jota on muutettu perustuslain nimikkeen muutta- misen johdosta.

50 §. Eduskunnan toiminnan julkisuus. Pykä- län 2 momentti koskee valiokunnan kokousten sekä pöytäkirjojen ja muiden asiakirjojen julki- suutta. Valiokunnan asiakirjat ovat ehdotuksen mukaan julkisia, jollei valiokunta ole jonkin asian osalta välttämättömästä syystä toisin päät- tänyt. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mu- kaan on asianmukaista yhdenmukaistaa valio- kunta-asiakirjojen julkisuuden sääntelyä viran- omaisasiakirjojen julkisuutta yleisesti koskevan 12 §:n 2 momentin kanssa. Tämä merkitsee ensi sijassa sitä, että yleissäännökset valiokunta-asia- kirjojen julkisuuden rajoittamisesta tulee ottaa eduskunnan työjärjestykseen. Tällainen rajoitus voi siten ainoastaan toissijaisesti ja poikkeuksel- lisesti perustua asianomaisen valiokunnan pää- tökseen yksittäistapauksessa. Valiokunta on muuttanut ehdotusta tässä tarkoituksessa ja osin myös sanonnallisin yhdenmukaisuusperustein.

Ulkoasiainvaliokunta on 3 momentin nykyti- laan merkitsemän vähäisen muutoksen takia täh- dentänyt, ettei muutos saa huonontaa valiokun- nan mahdollisuuksia saada ulkoasioita koskevia luottamuksellisia tietoja eikä vaikuttaa sille an- nettavien tietojen luottamuksellisuuden astee- seen. Perustuslakivaliokunta yhtyy tähän käsi- tykseen ja katsoo ehdotuksen mukaisen menette- lytavan sisältävän riittävät takeet aiemman käy- tännön jatkumisesta.

52 §. Eduskunnan työjärjestys sekä ohje- ja joh- tosäännöt. Pykälän 1 momentti koskee edus- kunnan työjärjestystä. Ehdotuksen mukaan työ- järjestys hyväksytään täysistunnossa lakiehdo- tuksen käsittelystä säädetyssä järjestyksessä ja

julkaistaan Suomen säädöskokoelmassa. Työjär- jestyksen ja lain eduskuntakäsittelyn samanlai- suus korostaa sopivasti sitä seikkaa, että työjär- jestystä tulee normistatukseltaan pitää asiallises- ti lain tasoisena. Työjärjestyksen erikoisasema lakeihin nähden näkyy lähinnä vain työjärjestyk- sen sisällön rajoituksina: työjärjestyksessä sää- detään valtiopäivillä noudatettavasta menette- lystä sekä eduskunnan toimielimistä ja eduskun- tatyöstä. Tällaisten rajoitusten johdosta esimer- kiksi valtioneuvostoa eduskunnan suuntaan vel- voittavia säännöksiä ei ole mahdollista antaa yk- sinomaan työjärjestyksessä, vaan niiden tulee perustua joko perustuslakiin tai lakiin. Työjär- jestyksessä voidaan säätää tarkemmin muun muassa edustajien puheoikeuden käytöstä.

5 luku. Tasavallan presidentti ja valtioneuvos- to

Luvussa säädetään tasavallan presidentin valin- nasta ja toimikaudesta, presidentin juhlallisesta vakuutuksesta, presidentin päätöksentekomenet- telystä ja esteestä sekä yleissäännöksen avulla presidentin tehtävistä. Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston päätöksenteon kiinteän toimin- nallisen yhteyden vuoksi myös valtioneuvostoa koskevat perussäännökset sisältyvät tähän lu- kuun, mikä on valiokunnan mielestä systemaat- tisena ratkaisuna onnistunut.

54 §. Tasavallan presidentin valinta. Valio- kunta on tehnyt pykälän 3 momenttiin kaksi sa- nonnallista korjausta.

55 §. Presidentin toimikausi. Valiokunta on kiinnittänyt 1 momentin vuoksi huomiota sii- hen, että jos tasavallan presidentti tulee valituk- si jo ensimmäisessä vaalissa, hän ryhtyy toi- meensa vaalivuoden helmikuun 1 päivänä.

Muussa tapauksessa toimikausi alkaa 1 maaliskuuta. Valiokunnalla ei ole huomautta- mista tällaisesta sääntelystä.

57 §. Presidentin tehtävät. Pykälän sanonta on muutettu vastaamaan perustuslain nimikkeen muuttamista.

Pykälä on yleisluonteisuudessaan säännökse- nä näennäisen merkityksetön. Säännöksellä on kuitenkin periaatteellisesti hyvin tärkeä merki- tyssisältö. Presidentin tehtävien tulee nimittäin säännöksen johdosta perustua aina perustusla- kiin tai muuhun lakiin eikä presidentille voida enää antaa tehtäviä asetuksella tai muulla alem- manasteisella säädöksellä.

58 §. Presidentin päätöksenteko. Pykälän tar- koituksena on ulottaa parlamentaarinen vastuu- kate mahdollisimman laajasti presidentin pää- töksentekoon. Ehdotus pohjautuu perusratkai- sultaan, teknisesti eräin osin kehiteltynä, vuo- den 1994 valtiopäivillä esillä olleeseen uudistus- esitykseen (HE 285/1994 vp) siinä muodossa kuin eduskunta, perustuslakivaliokunnan annet- tua esityksestä mietinnön (PeVM 16/1994 vp), hyväksyi sen lepäämään jätettäväksi.

Valiokunta toistaa tässä yhteydessä tuolloi- sen luonnehdintansa ja katsoo, että uudistus ei tarkoita siirtymistä "puhdaspiirteiseen parla- mentaariseen järjestelmään, jossa presidentin kaikki päätöksenteko olisi sidottu eduskunnan luottamuksen varassa toimivan valtioneuvoston tahtoon, vaan presidentti säilyisi merkittävänä, itsenäisesti päätösvaltaa käyttävänä valtioelime- nä. Uudistuksen tavoitteena on, että presidentin päätös tärkeimmissä asioissa yleensä perustuisi valtioneuvoston ratkaisuehdotukseen ja, jos se saa aikaan erimielisyyttä, presidentin ja valtio- neuvoston välisiin sovitteluratkaisua hakeviin neuvotteluihin. — Valiokunnan käsityksen mu- kaan hallituksen esityksessä on onnistuttu löytä- mään johdonmukaista valtiosääntökehitystä myötäilevä hyväksyttävä ratkaisumalli."

(PeVM 16/1994 vp) s. 3/I)

Ehdotuksen 1 ja 2 momentti muodostavat va- liokunnan mielestä onnistuneen kokonaisuuden.

Siihen sisältyvät täsmälliset päätöksentekosään- nöt, joiden sisältö tukee sovitteluratkaisua hake- vien neuvottelujen käymistä presidentin ja val- tioneuvoston mahdollisissa erimielisyystilan- teissa. Kuten esityksessä on todettu, ehdotus ko- rostaa presidentin ja valtioneuvoston yhteistyön merkitystä, samalla kun se säilyttää presidentil- lä päätöksenteossaan asiallisen harkintavallan.

Valiokunta pitää tärkeänä, että hallituksen esi- tyksiä koskeva ehdotuksen erityissääntö vastaa valiokunnan aiemmin omaksumaa kantaa (PeVM 16/1994 vp, s. 3).

Pykälän 3 momentti merkitsee ainakin sel- laista poikkeusta edellisten momenttien mukai- sesta parlamentaarisen vastuukatteen vaatimuk- sesta, että tässä momentissa luetelluista asioista presidentti päättää ilman valtioneuvoston ratkai- suehdotusta. Poikkeaminen voi olla tätä laajem- pikin, sillä alemmanasteisten säännösten perus- teella määräytyisi, liittyykö näiden asioiden kä- sittelyyn jonkinlainen valmisteleva käsittely valtioneuvoston yleisistunnossa vai esitelläänkö ne suoraan presidentille ilman yleisistuntokäsit- telyä.

Momentti eroaa Perustuslaki 2000 -komitean ehdotuksesta siinä, että 4 kohdan perusteella presidentti päättäisi myös tuomarien nimittämi- sestä ilman valtioneuvoston ratkaisuehdotusta.

Tämä kohta lisättiin momenttiin ennen muuta korkeimman oikeuden lausunnon johdosta. Kor- kein oikeus piti tuomioistuinten riippumatto- muuden ja valtiollisten tehtävien jakoa koske- vien valtiosäännön perusteiden kannalta ongel- mallisena, jos vallan painopiste tuomareiden ni- mitysasioissa siirtyisi tuomioistuimilta valtio- neuvostolle.

Tuomareiden nimitysvallan painopiste ei va- liokunnan mielestä määräydy sen perusteella, päättääkö presidentti näistä nimityksistä valtio- neuvoston ratkaisuehdotuksesta, kun etenkin otetaan huomioon 2 momentin sisältö tähän vai- kuttavilta osiltaan. Oleellista sen sijaan on, mil- lainen on se valtioneuvostokäsittelyä edeltävä nimitysmenettelyn vaihe, jonka aikana täytettä- vään tuomarin virkaan kysymykseen tulevat eh- dokkaat tosiasiallisesti seuloutuvat esille. Me- nettelystä on 102 §:n nojalla säädettävä lailla.

Valiokunnan käsityksen mukaan tuomareiden nimittämisen kuuluminen presidentin pääsään- nön mukaisen päätöksentekomenettelyn piiriin on perusteltua juuri niistä syistä, jotka yleisesti puoltavat vaatimusta parlamentaarisesta vastuu- katteesta presidentin päätöksenteossa. Vastuu- katteen puuttuminen saattaisi joissain oloissa li- sätä haitallisesti tuomioistuinlaitoksen vaikutus-