Versio 2.0 HE 161/2000 vp
PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 45/2000 vp
Hallituksen esitys Kansainvälisen rikostuomio- istuimen perussäännön hyväksymisestä sekä laeiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien mää- räysten voimaansaattamisesta ja rikoslain muuttamisesta
Ulkoasiainvaliokunnalle
JOHDANTO Vireilletulo
Eduskunta on 24 päivänä lokakuuta 2000 lähet- täessään hallituksen esityksen Kansainvälisen rikostuomioistuimen perussäännön hyväksymi- sestä sekä laeiksi sen lainsäädännön alaan kuulu- vien määräysten voimaansaattamisesta ja rikos- lain muuttamisesta (HE 161/2000 vp) valmiste- levasti käsiteltäväksi ulkoasiainvaliokuntaan sa- malla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto ulkoasiainvalio- kunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- yksikön päällikkö Marja Lehto, yksikön pääl- likkö Päivi Kaukoranta ja lainsäädäntösihtee- ri Sami Paatero, ulkoasiainministeriö
- lainsäädäntöneuvos Risto Eerola, oikeusmi- nisteriö
- professori Mikael Hidén
- professori (emeritus) Antero Jyränki - professori Raimo Lahti
- professori Ilkka Saraviita - professori Martin Scheinin - professori Veli-Pekka Viljanen.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväk-
syisi Roomassa 17.7.1998 hyväksytyn Kansain- välisen rikostuomioistuimen perussäännön sekä lait sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja rikoslain muuttamisesta. Suomi allekirjoitti perussään- nön 7.10.1998.
Perussäännöllä perustetaan Alankomaiden Haagiin ensimmäinen pysyvä Kansainvälinen ri- kostuomioistuin. Sen tehtävänä on tuomita vaka- vimmista laajamittaisista kansainvälisistä rikok-
sista, jotka koskettavat koko kansainvälistä yh- teisöä. Tuomioistuimen toimivalta koskee luon- nollisia henkilöitä, ei oikeushenkilöitä. Henki- lön virallinen asema tai tehtävä ei vapauta rikos- vastuusta.
Kansainvälisen rikostuomioistuimen toimi- valta täydentää kansallista toimivaltaa. Valtiol- la on lisäksi mahdollisuus vastustaa kansainvä- listä toimivaltaa. Kansainvälisen rikostuomio- istuimen toimivalta käynnistyy sopimusvaltion tai tuomioistuimen syyttäjän aloitteesta. Tällöin
edellytyksenä on, että joko se valtio, jonka alueella rikos tapahtui, tai se valtio, jonka kansa- laista epäillään rikoksesta, on perussäännön so- pimusvaltio tai hyväksynyt erikseen tuomio- istuimen toimivallan. Lisäksi Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvosto voi katsoes- saan kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden olevan uhattuna saattaa tuomioistuimen käsitel- täväksi tilanteen, johon ilmeisesti liittyy yksi tai useampi tuomioistuimen toimivaltaan kuuluva rikos.
Tuomioistuin voi tuomita vankeusrangaistuk- seen elinkaudeksi tai määräajaksi sekä käyttää lisärangaistuksena sakkoa. Sopimusvaltiot ovat velvollisia toimimaan yhteistyössä tuomioistui- men kanssa sekä tunnustamaan ja toimeenpane- maan sen päätökset.
Perussäännön voimaantulon ja sen myötä tuo- mioistuimen toiminnan käynnistymisen edelly- tyksenä on, että 60 valtiota ratifioi perussään- nön.
Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voi- maan samana ajankohtana kuin Kansainvälisen rikostuomioistuimen perussääntö. Suomen ta- voitteena on ratifioida perussääntö vuoden 2000 aikana, jolloin Suomi todennäköisesti on 60 ensimmäisen perussäännön hyväksyjävaltion joukossa.
Esityksen säätämisjärjestysperustelujen mu- kaan ehdotus laiksi Kansainvälisen rikostuomio- istuimen Rooman perussäännön lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattami- sesta ja perussäännön soveltamisesta on käsitel- tävä perustuslain 95 §:n 2 momentin mukaisessa supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä.
Perusteluissa katsotaan, että tuomioistuimen pe- russääntö sisältää useita lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, jotka koskevat perustusla- kia sillä tavoin kuin perustuslain 95 §:n 2 mo- mentissa tarkoitetaan. Esityksen varsin yksityis- kohtaisissa säätämisjärjestysperusteluissa on selvitetty tarkoin, missä kohdin tällaisia tilantei- ta hallituksen käsityksen mukaan esiintyy.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut
Eduskunnan suostumus Hyväksymisen tarpeellisuus
Yleistä. Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältä- vät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taik- ka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Käsiteltävänä oleva Kansainvälisen rikostuomioistuimen perussään- tö on valiokunnan mielestä tärkeydeltään niin merkittävä, että se kuuluu eduskunnan hyväksyt- täviin tässä perustuslainkohdassa tarkoitetun
"merkitykseltään huomattava" -perusteen nojal- la. Perussääntö kuuluu eduskunnan hyväksyttä- viin myös eduskunnan budjettivaltaa sitovan vaikutuksen takia, sillä tuomioistuimen rahoitus
perustuu pääasiallisesti sopimusvaltioiden mak- suosuuksille.
Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan eduskunnan hyväksymistoimivalta kat- taa kaikki aineelliselta luonteeltaan lain alaan kuuluvat kansainvälisen velvoitteen määräyk- set. Määräykset luetaan kuuluviksi lainsäädän- nön alaan, jos (PeVL 11/2000 vp ja PeVL 12/2000 vp): (1) määräys koskee jonkin perus- tuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista, (2) määräys muutoin koskee yksi- lön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteita, (3) määräyksen tarkoittamasta asiasta on perus- tuslain mukaan säädettävä lailla, (4) määräyk- sen tarkoittamasta asiasta on voimassa lain sään- nöksiä, (5) määräyksen tarkoittamasta asiasta on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan sää- dettävä lailla. Kysymykseen ei vaikuta, onko jo- kin määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suo- messa lailla annetun säännöksen kanssa.
Kansainvälisen rikostuomioistuimen perus- sääntö sisältää jo asian luonteen vuoksi lukuisas- ti lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä.
Muunlaisia määräyksiä esityksen mukaan näyt- tävät olevan 2 ja 3 artikla, 43—45 artikla, 49, 52 ja 79 artikla sekä loppumääräyksiin kuuluvat 119 ja 120 artikla ja 123—128 artikla. Peruste- luissa on 48 artiklasta ilmaistu jossain määrin epäröivä kanta sen kuulumisesta lainsäädännön alaan.
2 artikla. Tuomioistuimen suhde Yhdistynei- siin Kansakuntiin ratkaistaan perussäännön tä- män kohdan mukaan sopimuksella. Perussään- nön sopimusvaltioiden kokouksen on ensin hy- väksyttävä sopimus, minkä jälkeen tuomioistui- men presidentti tekee sen tuomioistuimen puo- lesta. Jos sopimuksella pyrittäisiin esimerkiksi muotoamaan tuomioistuimen toimivaltaa siitä, mikä se on perussäännön mukaan, 2 artikla kuu- luisi epäilemättä lainsäädännön alaan. Koska esityksessä ei ole katsottu näin, on aiheellista olla sitä mieltä, että kyseinen sopimus voi sisäl- tää vain tavanomaisina pidettäviä teknisiä yksi- tyiskohtia tuomioistuimen ja Yhdistyneiden Kansakuntien suhteesta.
48 artikla. Tämän artiklan 3 ja 4 kappaleessa tarkoitettujen henkilöiden erioikeuksista ja va- pauksista tullaan tekemään erillinen sopimus.
Kysymys asian kuulumisesta lainsäädännön alaan riippuu viime kädessä siitä, missä määrin tällaisten erioikeuksien ja vapauksien perusta- minen on mahdollista Yhdistyneiden Kansakun- tien erioikeuksia ja vapauksia koskevan yleisso- pimuksen samoin kuin Yhdistyneiden Kansa- kuntien erityisjärjestöjen erioikeuksia ja va- pauksia koskevan yleissopimuksen eräiden mää- räysten hyväksymisestä sekä eräille muillekin kansainvälisille elimille myönnettävistä eri- oikeuksista ja vapauksista vuonna 1958 annetun lain valtuussäännöksen nojalla.
Mainitun lain mukaan myös asetuksella erik- seen mainittavilla kansainvälisillä järjestöillä ja laitoksilla sekä niiden virkamiehillä tai niiden määräämiä tehtäviä suorittavilla henkilöillä sa- moin kuin jäsenvaltioiden edustajilla on ne eri-
oikeudet ja vapaudet, joista on sovittu erikseen.
Tämä valtuutussäännös on perustuslain 80 §:n 1 momentin valossa aivan liian laaja ja avoin, koska se ulottuu rajoituksitta mihin tahansa jär- jestöön ja erioikeuksia ja vapauksia voidaan kohdistaa erittelemättä millaisiin seikkoihin hy- vänsä. Säännöstä ei valiokunnan käsityksen mu- kaan enää voida käyttää perusteena käsitykselle, että kansainvälisten velvoitteiden määräykset erioikeuksista ja vapauksista eivät kuulu lain- säädännön alaan.
79 artikla. Perussäännön tämä artikla sisältää määräykset korvausrahaston perustamisesta. Ra- haston kautta voidaan tuomioistuimen määräyk- sestä 75 artiklan 2 kappaleen mukaan suorittaa uhrille maksettavat hyvitykset. Jos näin mene- tellään, sopimusvaltio on 75 artiklan 5 kappa- leen perusteella velvollinen panemaan hyvitys- tuomion täytäntöön 109 artiklan mukaisesti.
Korvauksensaaja voi siksi hakea hyvitystuo- mion täytäntöönpanoa sopimusvaltiolta sen kan- sallisen lainsäädännön mukaisessa menettelys- sä. Kyseinen rahasto voi näin ollen muodostua osaksi sitä kokonaisuutta, jossa uhreille suoritet- tavat korvaukset pannaan täytäntöön, joten myös 79 artiklan on katsottava kuuluvan lainsäädän- nön alaan.
Hyväksymispäätöksen ala
Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväk- syisi Kansainvälisen rikostuomioistuimen pe- russäännön. Hyväksymispäätöksen on siten tar- koitus kattaa perussääntö kokonaisuudessaan, mikä vastaa perustuslain 94 §:n 1 momentin sa- namuotoa (PeVL 11/2000 vp, s. 3/I).
Eduskunnan hyväksymistä on esityksessä pyydetty myös sille, että Suomi antaa perussään- nön 103 artiklan 1 kappaleen mukaisen ilmoi- tuksen, jonka mukaan Suomi suostuu ottamaan vastaan vankeusrangaistukseen tuomittuja hen- kilöitä suorittamaan rangaistuksensa Suomessa tämän kappaleen b kohdan perusteella ilmoitet- tavin ehdoin.
Esityksestä (s. 102) käy selville, että Suomen aikomuksena on antaa kaksi muuta perussään- töön liittyvää ilmoitusta. Niille ei esityksessä ole
pyydetty eduskunnan hyväksymistä. Perussään- nön 87 artiklan 1 kappaleen a kohdan mukaan tuomioistuimella on oikeus esittää sopimusval- tiolle yhteistyöpyyntöjä. Ne toimitetaan diplo- maattiteitse tai käyttäen muuta asianmukaista ta- paa, jonka sopimusvaltio voi valita. Saman ar- tiklan 2 kappaleen mukaan yhteistyöpyynnöt ja niiden liiteasiakirjat tulee laatia joko jollakin pyynnön vastaanottavan valtion virallisella kie- lellä tai yhdellä tuomioistuimen työkielellä tai niiden mukana tulee olla käännös tällaiselle kie- lelle, kyseisen valtion valinnan mukaisesti. So- pimusvaltio tekee tarkoitetut valinnat ratifioin- nin, hyväksymisen tai liittymisen yhteydessä.
Suomen aikomuksena on ilmoittaa yhteyden- pitojärjestys, joka vastaa nykyistä kansallista järjestelmää. Tarkoituksena on lisäksi, että Suo- mi ilmoittaa yhteydenpitokieliksi suomen, ruot- sin ja englannin. Kysymys on asioista, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, kuten esitykses- säkin todetaan (s. 101/I). Poiketen 103 artiklan 1 kappaleessa tarkoitetusta ilmoituksesta näitä seikkoja koskevat ilmoitukset eivät kuitenkaan vaikuta Suomen kansainvälisen velvoitteen si- sältöön tai laajuuteen siihen verrattuna, miksi se muodostuu jo perussäännön perusteella. Tästä syystä valiokunta yhtyy esityksestä välittyvään käsitykseen, ettei eduskunnan suostumus näihin ilmoituksiin ole tarpeen.
Hyväksymisestä päättäminen
Perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan kan- sainvälisen velvoitteen hyväksymisestä pääte- tään äänten enemmistöllä. Jos ehdotus velvoit- teen hyväksymisestä koskee perustuslakia, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä, jota on kan- nattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Seuraavassa jaksossa arvioidaan perus- säännön ja perustuslain välistä suhdetta.
Voimaansaattamislakiehdotus
Hallituksen esitykseen sisältyy ehdotus perus- säännön voimaansaattamislaiksi. Se on ns. seka- muotoinen voimaansaattamislaki, jossa on 1 §:ään sisältyvän blankettimuotoisen voimaan- saattamissäännöksen lisäksi perussäännön vuok-
si tarvittavia säännöksiä kansainvälisestä oikeusavusta. Näitä säännöksiä on esityksen mu- kaan pidettävä osittain selventävinä. Esityksen hyvin yksityiskohtaisten säätämisjärjestysperus- telujen mukaan perustuslain kanssa ristiriidassa olevia kohtia ovat:
— perussäännön 27 artikla (virallisen ase- man merkityksettömyys), joka on ristiriidassa pe- rustuslain 113—117 §:n ja 30 §:n 2 momentin kanssa,
— perussäännön 89 artikla ja voimaansaatta- mislain 3 § (henkilöiden luovuttaminen tuomio- istuimelle), jotka ovat ristiriidassa perustuslain 9 §:n 3 momentin kanssa,
— perussäännön 110 artiklan 1 kappale (tuo- mioistuimen suorittama rangaistuksen lyhentä- misen käsittely), joka on ristiriidassa perustus- lain 105 §:n 1 momentin kanssa,
— perussäännön 121 artiklan 4 ja 5 kappale (muutokset), jotka ovat ristiriidassa perustuslain 1 ja 3 §:n (täysivaltaisuus) kanssa,
— perussäännön 122 artikla (institutionaa- listen määräysten muutokset), joka on ristirii- dassa perustuslain 94 §:n kanssa, sekä
— voimaansaattamislain 5 §, joka on ristirii- dassa perustuslain 9 §:n 3 momentin kanssa.
Täysivaltaisuus
Kansainvälisen rikostuomioistuimen perussään- töä on arvioitava niiden perustuslain säännösten kanssa, jotka koskevat Suomen täysivaltaisuutta (1 §) sekä tuomiovallan käyttämistä (3 § ja 9 lu- ku).
Kansainvälisen rikostuomioistuimen toimi- valta on lähtökohtaisesti toissijainen kansalli- siin tuomioistuimiin verrattuna. Rikostuomiois- tuin voi kuitenkin 17 artiklan ja 20 artiklan 3 kappaleen mukaan poikkeuksellisesti käsitellä asian tästä seikasta huolimatta. Suomalaisen tuomioistuimen toimivaltaan kuuluva asia voi siten periaatteessa tulla käsiteltäväksi rikostuo- mioistuimessa Suomen kannan vastaisesti. Pe- russääntö antaa näin ollen Suomen oikeuden- käyttöpiiriin kuuluvaa tuomiovaltaa Kansainvä- liselle rikostuomioistuimelle, mikä sinänsä mer- kitsee puuttumista perustuslain 1 §:n 1 momen- tin mukaiseen täysivaltaisuuteen.
Perustuslain 1 §:n 3 momentin mukaan Suo- mi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rau- han ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yh- teiskunnan kehittämiseksi. Perustuslakiuudis- tuksen esitöiden mukaan tällä säännöksellä on tulkinnallista merkitystä arvioitaessa, milloin kansainvälinen velvoite on ristiriidassa perus- tuslain täysivaltaisuussäännösten kanssa. Siten on perusteltua lähteä siitä, että sellaiset kansain- väliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia ny- kyaikaisessa yhteiskunnassa ja jotka vain vähäi- sessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuu- teen, eivät sellaisenaan ole ristiriidassa perustus- lain täysivaltaisuussäännösten kanssa (HE 1/1998 vp, s. 73/II).
Kansainvälisen rikostuomioistuimen perusta- minen on valiokunnan mielestä kyseisessä pe- rustuslainkohdassa tarkoitettua kansainvälistä yhteistyötä rauhan ja ihmisoikeuksien turvaami- seksi. Kansallisten tuomioistuinten toimivallan syrjäytyminen rikostuomioistuimen lähtökohtai- sesti toissijaisen toimivallan hyväksi perussään- nön 17 artiklassa ja 20 artiklan 3 kappaleessa pe- rustuu tilanteisiin, joissa valtio itse on olennai- sesti laiminlyönyt asianomaisten henkilöiden saattamisen rikosoikeudelliseen vastuuseen. Ky- symys on siitä, että kansallinen oikeudenkäyttö- järjestelmä ei toimi asianmukaisesti. Tämä huo- mioon ottaen rikostuomioistuimen toimivaltai- suuden vaikutusta täysivaltaisuuteen on pidettä- vä sillä tavoin vähäisenä kuin perustuslakiuudis- tuksen esitöissä tarkoitetaan. Tästä syystä valio- kunta katsoo, etteivät kansainvälisen rikostuo- mioistuimen perustaminen ja määräykset sen toimivallasta ole ristiriidassa perustuslain sään- nösten kanssa täysivaltaisuudesta.
Virallisen aseman merkityksettömyys
Perussääntöä sovelletaan 27 artiklan 1 kappa- leen mukaan samalla tavalla kaikkiin henkilöi- hin heidän virallisesta asemastaan riippumatta.
Asema valtion tai hallituksen päämiehenä taik- ka hallituksen tai parlamentin jäsenenä ei siten vapauta rikosoikeudellisesta vastuusta eikä ole peruste rangaistuksen lieventämiselle. Saman artiklan 2 kappaleen nojalla valtionsisäisen tai kansainvälisen oikeuden koskemattomuutta kos-
kevat tai erityiset oikeudenkäyntiä koskevat säännöt eivät estä rikostuomioistuinta käyttä- mästä toimivaltaansa tällaiseen henkilöön.
Perustuslain 113 § koskee tasavallan presi- dentin rikosoikeudellista vastuuta, joka ulottuu muun muassa rikoksiin ihmisyyttä vastaan. Tätä perustuslain käsitettä tulee tulkita itsenäisesti, ja sen merkitys ei ole välttämättä sidoksissa esi- merkiksi siihen, mitä rikoslain 11 luvussa sääde- tään rangaistaviksi rikoksina ihmisyyttä vas- taan. Kansainvälisen rikostuomioistuimen toi- mivalta rajoittuu perussäännön 5 artiklan 1 kap- paleen mukaan vakavimpiin koko kansainvälis- tä yhteisöä koskettaviin rikoksiin. Perussäännön 6—8 artiklassa tarkoitettuja joukkotuhontaa, ri- koksia ihmisyyttä vastaan ja sotarikoksia on va- liokunnan käsityksen mukaan perusteltua pitää perustuslain 113 §:ssä käsitteen "rikos ihmisyyt- tä vastaan" avulla määritellyn vastuun piiriin kuuluvina.
Valtioneuvoston jäsenten rikosoikeudellisen vastuun edellytyksistä säädetään perustuslain 116 §:ssä. Heidän vastuunsa rajoittuu velvolli- suuksien "olennaiseen" rikkomiseen ja menette- lyn "selvään" lainvastaisuuteen. Rikostuomio- istuimen käsiteltäviksi tulevien tekojen vaka- vuus johtaa valiokunnan mielestä siihen, ettei ristiriitaa perussäännön ja tämän perustuslain- kohdan välille synny.
Tasavallan presidentin, valtioneuvoston jäse- nen ja kansanedustajan rikosoikeudelliseen vas- tuunalaisuuteen liittyy menettelyllisiä erityis- säännöksiä perustuslain 113 §:ssä, 114 ja 115 §:ssä sekä 30 §:n 2 momentissa. Lisäksi 117 §:ssä säädetään oikeuskanslerista ja oikeus- asiamiehestä. Nämä säännökset koskevat valio- kunnan mielestä kuitenkin vain menettelyä syyt- teen nostamiseksi kotimaisessa tuomioistuimes- sa, eivätkä ne siten vaikuta voimaansaattamis- lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Kansalaisen luovuttaminen
Perussäännön 89 artiklan mukaan sopimusval- tiot noudattavat rikostuomioistuimen luovutta- mista koskevia pyyntöjä perussäännön ja kansal- lisen lainsäädännön mukaisesti. Tähän liittyen voimaansaattamíslain 3 §:ssä ehdotetaan säädet-
täväksi, että Suomessa oleva henkilö on luovu- tettava Kansainväliselle rikostuomioistuimelle sen pyynnöstä.
Koska luovuttaminen voi koskea Suomen kansalaista, asia on merkityksellinen perustus- lain 9 §:n 3 momentin kannalta. Sen mukaan Suomen kansalaista ei saa vastoin tahtoaan luo- vuttaa tai siirtää toiseen maahan. Perustuslakiva- liokunnan perusoikeusuudistuksen yhteydessä omaksuman kannan mukaan henkilön oikeus py- syä kaikissa tapauksissa omassa maassaan on niin perustavanlaatuinen oikeus, ettei perustus- laissa ole syytä avata siitä poikkeamismahdolli- suutta (PeVM 25/1994 vp, s. 8/II). Näiden seik- kojen takia on selvää, että kyseinen luovutusjär- jestely on vastoin perustuslakia.
Voimaansaattamislakiehdotuksen 5 §:n 1 mo- mentin mukaan todistaja on velvollinen noudat- tamaan hänelle Suomessa tiedoksi annettua ri- kostuomioistuimen kutsua saapua kuultavaksi.
Pykälän 2 momentti koskee mahdollisuutta käyt- tää uhkasakkoa todistajan velvollisuuden täyttä- miseksi. Tällainen sääntely on valiokunnan käsi- tyksen mukaan ristiriidassa perustuslain 9 §:n 3 momentin kanssa, kun erityisesti otetaan huo- mioon, että perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan kiellon pakottaa henkilö lähtemään maasta oli tarkoitus ulottua myös muuhun me- nettelyyn kuin karkotukseen (HE 309/1993 vp, s. 51/II). Kyseinen 3 momentti koskee valiokun- nan mielestä siten kaikenlaisia keinoja kansalai- sen poistamiseksi maasta.
Valiokunta on arvioinut, onko todistajan vel- voittaminen tuomioistuimen kuultavaksi perus- säännöstä suoraan seuraava sopimusvelvoite vai onko siinä kysymyksessä perussääntöön nähden ylimääräinen, perustuslain kanssa ristiriidassa oleva sääntely. Jälkimmäisestä vaihtoehdosta seuraa, ettei perustuslain 95 §:n 2 momentissa säädetty ns. supistettu perustuslainsäätämisjär- jestys ole käytettävissä, vaan voimaansaattamis- lakiehdotukseen on sovellettava perustuslain 73 §:ssä säädettyä käsittelyjärjestystä.
Voimaansaattamislain 5 §:ää perustellaan esi- tyksessä perussäännön 86 artiklan ja 99 artiklan 1 kappaleen määräyksillä. Niistä on esityksessä katsottu johtuvan valtion velvollisuus pyrkiä
mahdollisimman tehokkaasti varmistamaan, että tuomioistuin saa perussäännön nojalla pyytä- määnsä oikeusapua. Keskeinen merkitys on va- liokunnan mielestä kuitenkin annettava 93 artik- lan 1 kappaleen e kohtaan kirjatulle periaatteel- le, jonka mukaan todistajaksi tuleminen on va- paaehtoista. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tämä seikka oli oleellinen kompromissi perussääntöä hyväksyttäessä. Näistä syistä va- liokunta katsoo, että perussääntö ei aseta Suo- melle velvollisuutta kohdistaa sanktioita henki- löihin, jotka eivät vapaaehtoisesti suostu todista- maan rikostuomioistuimen edessä. Ehdotetussa muodossaan voimaansaattamislaki on siksi käsi- teltävä perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjes- tyksessä. Lakiehdotus voidaan kuitenkin käsitel- lä johtolauseen mukaisessa järjestyksessä, jos 5 §:n 2 momentista poistetaan mahdollisuus käyttää uhkasakkoa henkilön saamiseksi anta- maan todistajanlausunnon henkilökohtaisesti Kansainvälisessä rikostuomioistuimessa.
Muutokset
Perussäännön muuttaminen. Perussäännön muutoksista sovitaan 121 artiklan 3 kappaleen mukaan sopimusvaltioiden kokouksen istunnos- sa tai tarkistuskonferenssissa sopimusvaltioiden kahden kolmasosan ääntenenemmistöllä. Muu- tos tulee 4 kappaleen perusteella voimaan kaik- kiin sopimusvaltioihin nähden vuoden kuluttua siitä, kun seitsemän kahdeksasosaa ratifioimis- tai hyväksymisasiakirjoista on talletettu Yhdis- tyneiden Kansakuntien pääsihteerin huostaan.
Muutetut sopimusmääräykset näyttävät näi- den kohtien perusteella voivan tulla Suomea si- toviksi, vaikka Suomi ei ole niitä hyväksynyt.
Muutokset eivät välttämättä ole merkitykseltään vähäisiä täysivaltaisuuden kannalta. Mainitun artiklan 6 kappaleen erityisen irtisanomislausek- keen mukaan sopimusvaltio, joka ei ole hyväk- synyt muutosta, voi kuitenkin irtisanoa perus- säännön välittömin oikeusvaikutuksin. Kun ote- taan huomioon muutosmenettelyn vaatima aika, tällaisella sopimusvaltiolla on käytännössä mah- dollisuus irtisanoa perussääntö ennen kuin sen vastustuksesta huolimatta tehdyt muutokset tu- levat voimaan. Tästä syystä muutosmenettely ei
vaikuta voimaansaattamislakiehdotuksen käsit- telyjärjestykseen.
Aineellisten rikosmääräysten muuttaminen. Ai- neellisten rikosmääräysten (6—8 artikla) muu- tosten voimaantulojärjestely on erilainen. Täl- laiset muutokset tulevat 121 artiklan 5 kappa- leen nojalla täysimääräisesti voimaan vain ne hyväksyneiden sopimusvaltioiden osalta. Valio- kunta pitää järjestelyä sellaisena, ettei tämäkään muutosmenettely vaikuta säätämisjärjstykseen.
Institutionaalisten määräysten muuttaminen.
Myös institutionaalisten määräysten muutoksis- ta päätetään kahden kolmasosan enemmistöllä perussäännön 122 artiklan perusteella. Muutos tulee voimaan kaikkien sopimusvaltioiden osal- ta kuuden kuukauden kuluttua hyväksymisestä.
Perustuslain mukaiset hyväksymis- ja voimaan- saattamismenettelyt eivät siten ole edellytyksi- nä tällaisten muutosten voimaantulolle Suomen osalta, minkä vuoksi tämä kohta johtaa voimaan- saattamislakiehdotuksen käsittelemiseen perus- tuslain säätämisjärjestyksessä.
Muita seikkoja
Rikosten määritelmien tulkintaohjeet sekä oikeudenkäyntimenettelyä ja todistelua koske- vat säännöt. Sopimusvaltioiden kokous hyväk- syy 9 artiklan 1 kappaleen nojalla kahden kol- masosan ääntenenemmistöllä 6—8 artiklan tul- kinnassa ja soveltamisessa apuna käytettävät ri- kosten määritelmien tulkintaohjeet. Niitä voi- daan muuttaa samanlaisella enemmistöllä. Vas- taavat menettelyt koskevat 51 artiklan perusteel- la oikeudenkäynnin ja todistelun sääntöjä.
Tulkintaohjeiden tulee olla perussäännön mu- kaisia. Oikeudenkäyntimenettelyä ja todistelua koskevat säännöt ovat yhdenmukaisia perus- säännön kanssa, ja jos niiden välillä ilmenee ris- tiriita, sovelletaan ensisijaisesti perussääntöä.
Näissä tulkintaohjeissa ja säännöissä ei ole näin ollen kysymys perussääntöön verrattuna itsenäi- sistä sopimusvelvoitteista vaan ne ovat perus- säännölle alisteisia tarkennuksia. Niiden hyväk- symis- ja muuttamismääräykset eivät vaikuta
voimaansaattamislakiehdotuksen käsittelyjär- jestykseen.
Ne bis in idem -periaate. Perussäännön 20 ar- tikla antaa rikostuomioistuimen tehokkaan toi- mivallan turvaamisen kannalta tärkeän mahdol- lisuuden poiketa kiellosta tuomita henkilö uu- destaan samasta teosta. Asia on valtiosääntö- oikeudellisesti huomionarvoinen perustuslain 21 §:n 2 momentin takia. Poikkeamismahdolli- suus koskee tilannetta, jossa aiempi käsittely kansallisessa tuomioistuimessa on ollut tarkoi- tettu suojelemaan henkilöä rikosoikeudelliselta vastuulta Kansainvälisen rikostuomioistuimen toimivaltaan kuuluvissa asioissa tai se ei ole ol- lut järjestetty riippumattomassa ja puolueetto- massa tuomioistuimessa eikä menettely ole vas- tannut tarkoitusta saattaa henkilö oikeuden eteen.
Valiokunnan käsityksen mukaan perustuslais- ta ei johdu laajempaa kahdesti tutkimisen kiel- toa kahden erillisen oikeusjärjestyksen piirissä kuin kansainvälisten ihmisoikeussopimusten si- sällöstä seuraa. Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopi- muksen 14 artiklan 7 kappaletta on vakiintu- neesti tulkittu siten, ettei se estä saman teon tut- kimista kahdessa eri maassa. Sama periaate il- menee Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7 lisä- pöytäkirjan 4 artiklan tekstistä. Perussäännön 20 artikla on valiokunnan mielestä ongelmaton perustuslain kannalta.
Viralliset kielet ja työkielet. Perussäännön 50 artiklan mukaan tuomioistuimen viralliset kielet ovat arabia, englanti, espanja, kiina, ranska ja venäjä. Tuomioistuimen antamat tuomiot ja muut merkittävät päätökset julkaistaan näillä kielillä. Tuomioistuimen työkielet ovat englanti ja ranska. Oikeudenkäyntiä ja todistelua koske- vissa määräyksissä osoitetaan ne tapaukset, jois- sa muita virallisia kieliä voidaan käyttää työkie- linä. Oikeudenkäynnin osapuolen tai väliintu- loon oikeutetun valtion pyynnöstä tuomioistuin sallii muun kielen kuin englannin tai ranskan käytön tältä osin, jos se on tuomioistuimen mie- lestä riittävän perusteltua.
Perustuslain 17 §:n 2 momentin mukaan lailla turvataan jokaisen oikeus käyttää tuomio- istuimessa asiassaan omaa kieltä, joko suomea tai ruotsia, sekä saada toimituskirjansa tällä kie- lellä. Kansainvälisessä rikostuomioistuimessa kysymys on yksilöä koskevasta rikosoikeuden- käynnistä, joka korvaa kansallisen tuomioistuin- prosessin. Epäillyn tai syytetyn asema ei mää- räydy perussäännön 50 artiklan perusteella, vaan tältä kannalta merkittäviä ovat 55 artiklan 1 kap- paleen c kohta ja 67 artiklan 1 kappaleen a ja f kohta. Niiden mukaan epäillyllä tai syytetyllä on oikeus käyttää kieltä, jota hän täysin ymmär- tää ja puhuu, ja oikeus maksutta pätevän tulkin apuun ja käännöksiin. Nämä määräykset ovat riittäviä perustuslain näkökulmasta.
Eräät toimenpiteet sopimusvaltion alueella. Pe- russäännön 57 artikla muodostaa poikkeuksen siihen 86 artiklan mukaiseen lähtökohtaan, että sopimusvaltiot toimivat yhteistyössä tuomio- istuimen kanssa muun muassa tuomioistuimen toimivaltaan kuuluvien rikosten tutkinnassa. Pe- russäännön 57 artiklan 3 kappaleen d kohdan mukaan esitutkintajaosto voi antaa syyttäjälle luvan ryhtyä erityisiin tutkintatoimenpiteisiin sopimusvaltion alueella varmistamatta tämän yhteistyöhalukkuutta. Lisäksi 99 artiklan 4 kap- paleen mukaan syyttäjä voi tietyissä tapauksissa toimittaa eräät 93 ja 96 artiklan mukaisten pyyn- töjen täytäntöönpanoon liittyvät toimenpiteet it- senäisesti ilman pyynnön vastaanottaneen val- tion viranomaisten myötävaikutusta.
Kummassakaan tapauksessa syyttäjän toimin- taan ei kytkeydy mahdollisuutta käyttää pakkoa.
Kuten esityksen perusteluissa mainitaan, perus- säännön kokonaisuuden voidaan ymmärtää tar- koittavan sellaista kansainvälistä yhteistyötä rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi, jota perustuslain 1 §:n 3 momentissa tarkoitetaan.
Sopimusmääräysten mukaiset itsenäiset toimi- valtuudet ovat rajoitetut ja vaikuttavat siksi vain vähäisessä määrin valtion täysivaltaisuuteen.
Tästä syystä valiokunta ei pidä määräyksiä pe- rustuslain täysivaltaisuussäännösten vastaisina.
Armahdusvalta. Perussäännön 110 artiklan 1 kappaleen mukaan täytäntöönpanovaltio ei va- pauta henkilöä ennen rikostuomioistuimen mää- räämän rangaistusajan päättymistä. Tästä voi 2 kappaleen perusteella päättää vain rikostuo- mioistuin. Nämä määräykset rajoittavat tasaval- lan presidentille perustuslain 105 §:n 1 momen- tin mukaan kuuluvaa armahdusvaltaa, joka ulot- tuu kaikkiin Suomen oikeudenkäyttöpiirissä suoritettaviin rangaistuksiin, ja ovat siksi risti- riidassa sen kanssa.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioit- tavasti esittää,
että eduskunnan suostumus on tarpeen Kansainvälisen rikostuomioistuimen Rooman perussääntöön ja perussään- nön 103 artiklan 1 kappaleen nojalla annettavaan ilmoitukseen, jonka mu- kaan Suomi suostuu ottamaan vastaan vankeusrangaistukseen tuomittuja hen- kilöitä suorittamaan rangaistuksensa Suomessa perussäännön 103 artiklan 1 kappaleen b kohdan perusteella il- moitettavin ehdoin,
että perussääntö koskee perustuslakia ja hyväksytään siksi päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmas- osaa annetuista äänistä,
että ilmoituksen antamisen hyväksymi- sestä päätetään äänten enemmistöllä, että 1. lakiehdotus koskee perustusla- kia ja on siksi, jos valiokunnan laki- ehdotuksen 5 §:n 2 momentista tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon, kä- siteltävä perustuslain 95 §:n 2 momen- tissa tätä varten säädetyssä järjestyk- sessä, mutta muutoin perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä, ja että 2. lakiehdotus voidaan käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Helsingissä 5 päivänä joulukuuta 2000
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Paula Kokkonen /kok
vpj. Riitta Prusti /sd jäs. Tuija Brax /vihr
Klaus Hellberg /sd Esko Helle /vas Gunnar Jansson /r Jouko Jääskeläinen /skl Jouni Lehtimäki /kok
Johannes Leppänen /kesk Pekka Nousiainen /kesk Heli Paasio /sd
Osmo Puhakka /kesk Pekka Ravi /kok Petri Salo /kok Arto Seppälä /sd vjäs. Veijo Puhjo /vas.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Jarmo Vuorinen.
