Allianssit kasvupalvelujen ja kuntien yhteistyön muotona

Allianssit kasvupalvelujen ja kun- tien yhteistyön muotona

Irene Impiö

2019 Laurea

Laurea-ammattikorkeakoulu

Allianssit kasvupalvelujen ja kuntien yhteistyön muotona

Irene Impiö

Tulevaisuuden johtaminen ja asia- kaslähtöinen palveluliiketoiminta Opinnäytetyö

Toukokuu, 2019

Laurea-ammattikorkeakoulu

Tulevaisuuden johtaminen ja asiakaslähtöinen palveluliiketoiminta

Tulevaisuuden johtaminen ja asiakaslähtöinen palvelulii- ketoiminta

Tradenomi (YAMK)

Tiivistelmä

Irene Impiö

Allianssit kasvupalvelujen ja kuntien yhteistyön muotona

Vuosi 2019 Sivumäärä 109

Opinnäytetyön tavoitteena oli selvittää yhteisjärjestämisen ja palvelujen yhteensovittamisen malleja ja mahdollisuuksia. Erityisenä tarkastelun kohteena oli allianssimalli kasvupalvelujen ja kuntien yhteistyön muotona. Opinnäytetyö on tehty Pirkanmaan maakuntauudistuksen kas- vupalvelujen valmistelun tueksi. Tehdyt selvitykset ja saavutetut tulokset ovat hyödynnettä- vissä myös työ- ja elinkeinopalvelujen kehittämiseen laajemminkin Suomessa.

Kehittämistehtäväni oli johtaa Pirkanmaan maakuntauudistuksen poliittisen ohjausryhmän asettamaa selvitystä yhteisjärjestämisen ja yhteensovittamisen malleista kasvupalveluissa sekä johtaa tähän liittyviä yhteiskehittämisen prosesseja, joiden seurauksena saatiin esille maakuntauudistuksen valmisteluun osallistuvien organisaatioiden ja kuntien tahtotilaa yhteis- työn malleista.

Tietoperustassa tarkastellaan työ- ja elinkeinopalvelujen kehityssuuntia sekä sote- ja maa- kuntauudistuksen ja kasvupalvelu-uudistuksen poliittisia tavoitteita Sipilän hallituksen teke- mistä linjauksista sekä valmistellusta lainsäädännöstä. Lisäksi selvitetään maakunnille asetet- tujen palvelujen yhteensovittamisen periaatteita ja allianssien yleisiä toimintaperiaatteita, sovellettuja esimerkkejä ja allianssin muodostamisen vaiheita.

Tutkimusstrategiana oli tapaustutkimus ja tutkimusmenetelmänä käytin Delfoi-tutkimusta ja eDelphi-asiantuntijapaneeleita. Paneeleiden teemat kohdistuivat yhteistyöhön yrittäjyys, kasvu ja kilpailukyvyn-, osaamisen kehittämisen sekä työllistymisedellytysten vahvistamisen palveluihin ja tulevaisuuden visioihin.

Tutkimusmenetelmän lisäksi Delfoi toimi myös yhteisöllisen oppimisen ja yhteiskehittämisen menetelmänä. Paneeleihin ja yhteiskehittämiseen osallistuivat Pirkanmaan TE-toimiston, ELY- keskuksen, Pirkanmaan liiton sekä kuntien nimettyjä asiantuntijoita. Paneeleihin kutsuttiin mukaan myös asiantuntijoita kumppaniorganisaatioista.

Opinnäytetyön tuloksena oli Pirkanmaan kasvupalveluvalmisteluun osallistuneiden organisaa- tioiden näkemykset yhteistyön tavoitteista ja visioista. Asiantuntijapanelistit näkivät, että va- littava yhteistyön malli ei ole ratkaisevaa, vaan se sitoudutaanko ja toimitaanko sovitun mal- lin mukaisesti. Useilla eri malleilla katsottiin voivan vastata yhteistyöntarpeisiin. Delfoi-pa- neelien tuloksia on hyödynnetty Pirkanmaan kasvupalvelujen valmistelussa ja niiden pohjalta on tunnistettu yhteistyön teemoja ja haasteita. Paneelien johtopäätöksistä on syntynyt yh- teistyöhön, markkinoihin ja pilotoitaviin kohteisiin liittyviä kehittämishankkeita.

Jatkotutkimusaiheiksi ehdotan yleisen hyödyn tunnistamista ja määrittelyä TE-palvelujen ja kuntien elinvoimapalvelujen yhteistyöhön liittyen sekä erilaiset johtamismallit luottamuksen rakentumisen edesauttajina tai vaiheistetut kuvaukset johtamismalleista kohti tiiviimpää luottamusta.

Asiasanat: Kasvupalveluallianssi, kasvupalvelu-uudistus, Delfoi-asiantuntijapaneelit

Laurea University of Applied Sciences

Degree Programme in Futures Studies and Customer-Ori- ented Services

Master of Business Administration

Abstract

Irene Impiö

Alliances between growth services and municipalities

Year 2019 Pages 109

The aim of the study was to discover coordination models and cooperation opportunities for services. I focused on the alliance model as a form of cooperation between growth services and municipalities. The thesis was intended to support the preparation of growth services in the regional government reform of Pirkanmaa. The research and achieved results can also be utilised for the promotion of employment and business services elsewhere in Finland.

My task was to lead the project, set by the political group overseeing Pirkanmaa’s regional reform, which was aimed at finding coordination and cooperation models for growth services and related co-development processes, and to discover the will of the organisations and mu- nicipalities preparing for the regional reform concerning cooperation models.

Trends in employment and business services, as well as the policy objectives of Sipilä’s gov- ernment and the legislation prepared for the Finnish health and social services reform and the growth service reform were examined. In addition, the thesis explored how regional ser- vices were coordinated and considered the general principles of alliances, the applied exam- ples, and the formation of alliances.

The research strategy involved a case study, and as a research method Delphi research and eDelphi expert panels were used. The themes of the panels were cooperation between entre- preneurship, growth and competitiveness, competence development and strengthening of employment conditions for services and future visions.

Delphi was not only used as a research method, but also as a method of community learning and co-development. Panels were participated by experts appointed by the Pirkanmaa TE Of- fice, the Centre for Economic Development, Transport and the Environment (ELY Centre), the Council of Tampere Region and the municipalities. Experts from partner organisations were also invited to participate in the panels.

Organisations involved in growth services in Pirkanmaa were invited to share their goals and visions of cooperation. Expert panellists felt that the chosen model of cooperation is not de- cisive, but rather whether the participants are committed to it and operate according to the agreed model. The results of the Delphi panels have been utilised in the preparation of Pir- kanmaa’s growth services and the themes and challenges of cooperation have been identi- fied. The panels’ conclusions have resulted in development projects related to cooperation, marketing, and the piloting of projects.

As further research topics, the author suggests identifying and defining the common good on the subject of cooperation between the employment services and the municipal services, as well as using different management models as confidence-building tools or improving trust by a more detailed description of the management models.

Keywords: Alliances in growths services, growth services, Delphi Method

Sisällys

1 Johdanto ... 7

1.1 Opinnäytetyön tarkoitus ja tavoite ... 9

1.2 Kehittämistehtävä ja tutkimusongelma ... 9

1.3 Opinnäytetyön rakenne ... 10

1.4 Keskeiset käsitteet ... 11

2 Tietoperusta ... 12

2.1 ELY-keskukset, TE-toimistot ja kunnat... 12

2.2 Työ- ja elinkeinopalvelujen kehitystrendit ... 14

2.3 Työvoimapalvelujen kansainvälistä vertailua ... 15

2.4 Maakuntauudistus ... 16

2.4.1 Kasvupalvelut ... 17

2.4.2 Palvelujen yhteensovittamisen velvollisuus ... 18

2.5 Allianssit ... 18

2.5.1 Strategiset allianssit ... 21

2.5.2 Projektiallianssin periaatteet ... 22

2.5.3 Allianssin vaiheet ... 23

3 Toiminnallinen viitekehys ... 24

3.1 Kasvupalvelujen esivalmistelun I ja II vaiheet ... 24

3.2 Kasvupalvelujen valmistelijat ja nimetyt työryhmät ... 25

4 Tutkimus- ja kehittämishanke ... 25

4.1 Menetelmävalinnat ... 26

4.1.1 Tapaustutkimus ... 27

4.1.2 Delfoi-menetelmä ... 28

4.1.3 Työpajatyöskentely ... 30

5 Delfoi-menetelmän asiantuntijapaneelit ... 31

5.1 Yrittäjyys, kasvu ja kilpailukyky ... 33

5.1.1 Yhden luukun palveluista yhden luukun verkostoihin ... 33

5.1.2 Yhteistyön mallit ja muodot ... 36

5.1.3 Yrityspalvelualusta ... 38

5.1.4 Yhteinen data ... 39

5.1.5 Yrityspalvelujen ekosysteemi ... 41

5.1.6 Palvelujen yhteensovittaminen ... 42

5.1.7 Johtopäätökset yrittäjyys, kasvu ja kilpailukyky –paneelista ... 50

5.2 Osaamisen kehittäminen... 52

5.2.1 Yhteisen kuvan luominen ... 53

5.2.2 Teknologiateollisuuden tulevaisuus ... 55

5.2.3 Ennakointimalli ... 57

5.2.4 Työnhakijoiden koulutuksen rahoitus ... 59

5.2.5 Koulutuksen alustat ... 62

5.2.6 Johtopäätökset osaamisen kehittäminen –paneelista ... 64

5.3 Työllistymisedellytysten vahvistaminen ... 65

5.3.1 Teknologinen kehitys ... 66

5.3.2 Pirstaleisista palveluista laajempiin kokonaisuuksiin ... 68

5.3.3 Yhteistyö ... 70

5.3.4 Kolmannen sektorin rooli ... 73

5.3.5 Markkinoiden kehittyminen ... 75

5.3.6 Kasvupalvelumarkkinoiden kehittäminen ... 77

5.3.7 Johtopäätökset työllistymisedellytysten vahvistaminen –paneelista ... 83

5.4 Työpajat ja tilaisuudet paneelien jälkeen ... 85

5.4.1 Alustamallin valmistelu ... 86

5.4.2 Tulosten esittelyä ja kehittämisehdotusten valmistelua... 86

5.4.3 Kasvupalvelupilotit ja Pirkanmaan TE palvelumarkkinoiden kehittämissuunnitelma ... 87

6 Johtopäätökset ... 87

6.1 Allianssit yhteistyömallina ... 88

6.2 Tutkimuksen yleistettävyys ja hyödynnettävyys ... 91

6.3 Jatkotutkimusehdotuksia ... 91

1 Johdanto

Kunta- ja palvelurakenneuudistusta on tehty Suomessa vuodesta 2006 lähtien. Uudistuksen taustalla oli havainto kuntien vaikeudesta suoriutua tehtävistään. Kataisen hallituksen vuoden 2011 hallitusohjelmasta lähtien sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistaminen kytkettiin kiinte- ästi käynnissä olevaan kuntauudistukseen. Huhtikuussa 2015 muodostettiin Juha Sipilän halli- tus ja hallitusohjelmassa linjattiin, että hallitus valmistelee sosiaali- ja terveyspalvelujen jär- jestämisen kuntaa suurempien itsehallintoalueiden pohjalta. Jatkovalmistelussa itsehallinto- alueita ryhdyttiin kutsumaan maakunniksi. Maakunnat olisivat myös monitoimialaisia. (Luuk- konen 2018, 38,45 ja 50-52.) Hallitus jätti esityksen maakuntien perustamisesta ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi eduskunnalle 2.3.2017 (valtioneuvosto 2019a).

Hallituksen esityksessä (HE 15/2017 vp, 1-6§) maakuntalaiksi määritellään muun muassa maa- kuntien lukumäärä sekä tehtävien siirtämisestä maakuntien vastuulle. Keskeisiä tehtäviä olisi- vat sosiaali- ja terveydenhuolto ja pelastustoimi. Opinnäytetyöni aiheeseen liittyen yhdeksi maakunnan tehtäväalaksi on nimetty aluekehittämisviranomaisen tehtävät, alueen, sen elin- keinoelämän ja innovaatioympäristöjen kehittäminen ja rahoittaminen, näihin liittyvä koulu- tus ja osaamisen kehittäminen, kulttuurin edistäminen, yritys-, työ- ja elinkeinopalvelujen järjestäminen sekä kotoutumisen edistäminen.

Hallitus antoi esityksen laiksi alueiden kehittämisestä ja kasvupalveluista ja eräiksi siihen liit- tyviksi laiksi eduskunnalle 5.4.2018. Hallituksen esityksessä linjataan, että elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskusten sekä työvoima- ja elinkeinotoimistojen työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan tehtävistä siirrettäisiin maakunnille järjestettäviksi kasvupalveluina. Pääkau- punkiseudulle säädettäisiin Uudenmaan kasvupalvelut järjestävästä kuntayhtymästä. Alueiden kehittämisen vastuu olisi maakunnilla ja kunnilla alueillaan. Valtakunnallisesta alueiden kehit- tämisestä vastaisi valtio. Maakuntien tehtävänä olisi järjestää kasvupalveluina työmarkkinoi- den toimivuuden ja osaavan työvoiman saatavuuden turvaamiseksi rekrytointi- ja osaamispal- veluja sekä varata määrärahoja palkkatuen myöntämiseksi. Lisäksi maakunta voisi järjestää kasvupalveluja yritystoiminnan ja yrittäjyyden sekä kansainvälistymisen ja innovaatioiden edistämiseksi. Maakunnalliset kasvupalvelut tulisi järjestää yhteen sovitettuina valtion järjes- tämien kasvupalvelujen, maakuntien muiden palvelujen sekä kuntien ei-lakisääteisten elinvoi- mapalvelujen kanssa. (HE 35/2018 vp, 1-2.)

Kuntaliitto on kommentoinut alueiden kehittämisen ja kasvupalvelujen lakiluonnosta

27.10.2017. Kommentissa Kuntaliitto esitti, että maakunta voisi sopia alueen kuntien kanssa tarkoituksenmukaisesta yhteistyöstä, työnjaosta ja resurssien kohdentamisesta. Kuntaliitto nosti esille erityisesti suurten kaupunkiseutujen kuntien edellytykset kohdentaa laajasti omia

resurssejaan työllisyyden ja yritystoiminnan edistämiseen. Kuntaliiton mukaan uudistuksen tu- lee antaa kaupunkiseudun kunnille mahdollisuus toimia kasvupalvelujen järjestäjänä. (Kunta- liitto 2017.)

Työ- ja elinkeinoministeriö vastasi kuntien kasvavaan huoleen ja kritiikkiin hallituksen esityk- sen laiksi alueiden kehittämisestä ja kasvupalveluista jättämisen yhteydessä tiedotteella, jossa hallitus kannustaa toteuttamaan maakunnallisia kasvupalveluja sekä kunnallisia elinvoi- mapalveluja yhteistyössä allianssimallin avulla. Allianssimalli mahdollistaa resurssien yhdistä- misen ja tavoitteiden yhteisen määrittelyn. Maakunta sopii allianssimallista alueensa kuntien kanssa ja palvelujen järjestäjät kilpailuttavat mukaan otettavat palveluntuottajat. Allianssi- mallissa riskit ja hyödyt jaetaan toimijoiden kesken. (Työ- ja elinkeinoministeriö 2018a.) Työ- ja elinkeinoministeriön kasvupalvelu-uudistuksen yksi vastuuhenkilöistä, teollisuusneuvos Jarkko Tonttila, linjaa blogissaan (2019), että eduskunnassa käsiteltävänä oleva kasvupalvelu- lainsäädäntö ei puutu kuntien järjestämään työllistymistä tukevaan toimintaan ja kunnat voi- vat jatkossakin tarjota työkokeilu- ja palkkatukipaikkoja pitkäaikaistyöttömille kunnan tehtä- vissä, ilman yhtiöittämispakkoa. Tonttilan mukaan tiiviimmillään yhteistyö maakunnan ja kun- tien välillä voi olla luonteeltaan allianssityyppistä ja hän kannustaa pilotoimaan toimivia yh- teistyönmalleja.

Mediassakin suurta huomiota saanut sote- ja maakuntauudistuksen jännitysnäytelmä sai lo- pulta päätöksen 8.3.2019 ja pääministeri Juha Sipilä pyysi hallituksensa eroa tasavallan presi- dentiltä. Pääministerin ratkaisu johtui Sipilän mukaan umpikujaan ajautuneesta sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistamisesta, joka oli hallituksen keskeisin ja tärkein tavoite. (Helsingin Sanomat 2019.) Seuraava hallitus päättää jatketaanko uudistamiseen liittyvää työtä sekä millä tavoin Sipilän hallituksen aikana tehtyä työtä mahdollisesti hyödynnetään (Valtioneuvosto 2019b). Kasvupalvelujen osalta lakiesitysten raukeaminen tarkoitti myös kasvupalvelulainsää- dännön raukeamista. Työ- ja elinkeinoministeriön erityisasiantuntija Lari Anttonen käsitteli blogissaan muuttunutta tilannetta sekä palvelujen kehittämistä ja pilotointia. Anttonen koros- taa, että muuttuneesta tilanteesta huolimatta jatkossakin on tarve yhteensovittaa palveluja ja resursseja. Hän haastaa palvelujen kehittämisestä vastaavia valmistelijoita pohtimaan vielä vahvemmin eri kumppaneiden kanssa tehtävää yhteistyötä ja valmistelemaan sopimukselli- seen yhteistyöhön tähtääviä pilotteja. (Anttonen 2019.)

Tässä opinnäytetyössä selvitetään maakuntauudistuksen kasvupalvelujen lähtökohtia ja ta- voitteita, erityisesti liittyen yhteistyöhön kuntien kanssa sekä palvelujen yhteensovittamisen tehtävään. Opinnäytetyössä selvitetään allianssien toiminta-ajatusta ja pohditaan mallin so- vellettavuutta kasvupalvelujen ja kuntien elinvoimapalvelujen yhteensovittamiseksi. Opinnäy- tetyöni kehittämishankkeena selvitin Pirkanmaan maakuntauudistuksen valmisteluun osallistu- neiden perustajaorganisaatioiden ja niiden kumppaneiden näkemyksiä ja visioita alliansseihin

sekä muihin yhteistyönmalleihin liittyen Delfoi-paneeleissa. Asiantuntijapaneeleissa tunnistet- tiin keskeiset kysymykset, jotka tulee selvittää ennen seuraavan vaiheen ratkaisuja. Kehittä- mishankkeen kuvauksia, johtopäätöksiä ja analyysia voidaan hyödyntää laajasti Suomessa työ- ja elinkeinopalvelujen kehittämistyössä sekä yhteistyön mallien jatkovalmistelussa.

1.1 Opinnäytetyön tarkoitus ja tavoite

Johdannon alussa on kuvattu kasvupalvelu-uudistuksen suhdetta sosiaali- ja terveys- sekä maakuntauudistukseen. Kasvupalveluvalmistelussa valtakunnallisesti ja alueellisesti on nous- sut esille erilaiset mielipiteet siitä, kenen vastuulle kuuluisi kasvupalvelujen järjestäminen tulevaisuudessa sekä sopimismahdollisuuksista maakunnan ja kuntien välillä kasvupalvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta. Historiallisen suuri uudistus vaikuttaisi myös valtion ja kun- tien tehtäviin sekä resurssien suuntaamiseen. Kuntaliiton maakunta-asioiden kehityspäällikkö Johanna Viita ja työllisyysasioiden kehittämispäällikkö Erja Lindberg käsittelivät yhteistyötä ja allianssimallia blogissaan (2018). He nostavat esille huolen, onko maakunnallisten työlli- syyspalvelujen valmistelussa huomioitu tarvittavat kustannukset sekä motivoidaanko toimi- joita riittävästi yhteistyöhön? Kirjoittajat nostavat esille kuntien maksuosuuden työmarkkina- tukimaksuista sekä kuntien odotukset, että maksujen myötä tulisi olla mahdollisuus päästä vaikuttamaan kustannuksien syntyyn sekä ennaltaehkäistä niitä. Kuntaliiton edustajat nosta- vat esille myös huolen työllisyydenhoidon rahoituksen riittävyydestä sekä viranomaistahojen tiedonvaihdon ja asiakastietojen saamisen jatkossa allianssissa.

Toimin 1.1.2018 – 30.6.2019 välisenä aikana Pirkanmaan maakuntauudistuksen valmistelussa, vastuualueena kasvupalvelut. Opinnäytetyöni aihe on johdettu Pirkanmaan maakuntauudis- tuksen poliittisen ohjausryhmän päätöksestä koskien kasvupalvelujen ja kuntien elinvoimapal- velujen yhteistyön muotoja ja malleja. Ohjausryhmä käsitteli 19.2.2018 maakunnan kasvupal- velujen valmistelun periaatteita. Kokouksessa käsiteltiin hallituksen linjauksia kasvupalvelu- laista ja allianssimallin toteutuksista. Ohjausryhmä päätti linjata kasvupalvelujen jatkovalmis- telua siten, että tehdään selvitys, jonka pohjalta voidaan muodostaa käsitys allianssin ja mui- den yhteistyömuotojen mahdollisuuksista. Selvityksen avulla muodostetaan käsitys yhteisjär- jestämisen ja yhteensovittamisen malleista ja mahdollisuuksista. Erityisenä tarkastelun koh- teena on allianssimalli ja kasvupalvelut. Opinnäytetyöni kohdistuu maakuntauudistuksen koko- naisuudessa kasvupalvelujen substanssin valmisteluun.

1.2 Kehittämistehtävä ja tutkimusongelma

Kehittämistehtäväni on johtaa laajaa selvitystä yhteisjärjestämisen ja yhteensovittamisen malleista ja mahdollisuuksista kasvupalveluissa sekä johtaa yhteiskehittämisen prosesseja, joiden seurauksena saadaan esille maakuntauudistuksen valmisteluun osallistuvien organisaa- tioiden ja kuntien tahtotila edetä allianssimallin ensimmäiseen vaiheeseen (strategiavaihe).

Kehittämishankkeen lopputuloksena saadaan lisätietoa allianssimallin hyödynnettävyydestä

palvelujen yhteensovittamisen, yhteisjärjestämisen ja yhteistyön muotona työllisyyden hoi- dossa, osaamisen kehittämisessä ja yrityspalveluissa Pirkanmaalla.

Maakuntauudistuksen poliittisen ohjausryhmän päätöksen pohjalta perustettiin Kasvupalvelun yhteistyön mallit ja mahdollisuudet -työryhmä. Työryhmään kutsuttiin kuntien edustajina Val- keakosken ja Sastamalan kaupunginjohtajat sekä Tampereen kaupungin elinvoimajohtaja ja työllisyyspalvelun ohjelmajohtaja. Pirkanmaan ELY-keskusta ja TE-toimistoa edustivat E-vas- tuualueen työllisyys ja osaaminen -yksikön päällikkö sekä TE-toimiston johtaja ja urasuunnit- telu- ja työllistymispalvelujen palvelujohtaja. Maakuntauudistuksen valmistelua edustivat muutosjohtaja sekä kasvupalvelujen projektipäällikkö. Kasvupalvelujen tuottajia edusti Hen- kilöstöpalveluyritysten liiton (HPL) toiminnanjohtaja. Toimin työryhmän sihteerinä ja esitteli- jänä. Työryhmä kokoontui neljä kertaa kevään 2018 aikana.

Yhteistyön mallit ja mahdollisuudet -työryhmä käynnisti työnsä maaliskuussa 2018. Työryhmä päätti selvittää laajasti Pirkanmaan liiton, ELY-keskuksen, TE-toimiston, kuntien, palvelun- tuottajien, kolmannen sektorin ja kumppaneiden näkemyksiä yhteistyön haasteista, tavoit- teista ja toivotuista malleista. Työryhmässä selvitettiin millä yhteistyön malleilla ja lainsää- dännöllä voidaan vastata yhteistyön ja asiakaspalvelun tarpeisiin ja ongelmakohtiin, millaisia erilaisia yhteistyön ja sopimuksellisuuden malleja on mahdollista käyttää sekä mitä Pirkan- maan asiantuntijat ajattelevat palvelujen yhteensovittamisen tarpeista? Työryhmä käynnisti yhteiskehittämisen paneelit Pirkanmaalla Delfoi-menetelmällä. Delfoi-paneeleihin osallistui- vat maakuntauudistuksen, Pirkanmaan kuntien, Pirkanmaan liiton, ELY-keskuksen ja TE-toi- miston nimetyt päätöksentekijät ja asiantuntijat. Paneeleihin kutsuttiin mukaan myös yksi- tyisten palveluntuottajien ja sidosryhmien edustajia (Henkilöstöpalveluyritysten liitto, Kaspa ry, palveluntuottajia, palveluja tuottavia järjestöjä, Pirkanmaan Yrittäjät ja Tampereen kauppakamari).

Opinnäytetyön tutkimusongelmana on, voisiko allianssiyhteistyömalli ratkaista kasvupalvelu- jen ja kuntien elinvoimapalvelujen yhteistyöhön liittyviä tavoitteita ja haasteita? Opinnäyte- työni tehtävänä on myös saada esille, onko järjestäjäosapuolilla valmiudet lähteä tiiviiseen allianssimaiseen yhteistyöhön, vai edeltääkö tätä jotkin kevyemmät sopimukselliset yhteis- työn mallit? Onko allianssiteorioita tutkimalla mahdollista löytää yhteistyön kannalta uusia ja nykyiseen yhteistyön tarpeisiin liittyviä muotoja ja toimintamalleja?

1.3 Opinnäytetyön rakenne

Opinnäytetyöni tietoperustana toimii sote- ja maakuntauudistuksen lähtökohdat kasvupalvelu- jen valmistelulle. Selvitän tietoperustassa kasvupalvelu-uudistuksen perusperiaatteet sekä maakunnille asetetun palvelujen yhteensovittamisen velvollisuuden periaatteet. Selvitän mitä allianssi tarkoittaa, kuvaan allianssin kehitysvaiheet ja useamman järjestäjän allianssin peri- aatteet sekä allianssimallin sovellettavuuden palvelujen järjestämisessä.

Tutkimus- ja kehittämishankeosiossa esittelen tutkimusstrategiana käytetyn tapaustutkimuk- sen sekä kehittämishankkeessa sovelletun Delfoi-menetelmän. Varsinaisen kehittämishank- keen raportointi koostuu Delfoi-paneelien esittelystä sekä tulosten analyysistä. Olen koonnut kunkin paneelin raportoinnin jälkeen paneelin keskeiset johtopäätökset. Asiantuntijapanee- lien analyysin jälkeen raportoin, miten kehittämishankkeessa saavutetut tulokset on jalkau- tettu käytännön toimenpiteiksi. Raportin loppuosassa on teoriasta ja kehittämistehtävästä kootut johtopäätökset, pohdintaa tulosten hyödynnettävyydestä Pirkanmaan kasvupalvelujen valmistelussa sekä tulosten yleistettävyydestä. Lopuksi nostan esille muutamia jatkotutkimus- ehdotuksia.

1.4 Keskeiset käsitteet

Maakuntauudistuksella tarkoitetaan Juha Sipilän hallituksen tekemän esityksen eduskunnalle maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi HE 15/2017 vp mukaista uudistusta.

Kasvupalvelu-uudistuksella tarkoitetaan Juha Sipilän hallituksen tekemän esityksen eduskun- nalle laiksi alueiden kehittämisestä ja kasvupalveluista ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi HE 35/2018 vp mukaista uudistusta.

Kasvupalvelujen järjestämisellä tarkoitetaan laissa alueiden kehittämisestä ja kasvupalve- luista (HE 35/2018 vp) 18 § mukaisia järjestämisvastuita. Kasvupalvelujen tuottamisella tar- koitetaan samaisen lain 4 luvun pykälien mukaista tuottamista.

Maakuntien vastuu palvelujen yhteensovittamisesta määritellään laissa alueiden kehittämi- sestä ja kasvupalveluista (HE 35/2018 vp) 14 ja 21 pykälissä. Maakunnan palvelujen yhteenso- vittamisen velvollisuutta käsitellään tarkemmin kohdassa 2.4.2.

Asiakkaan valinnanvapautta kasvupalveluissa käsitellään laissa alueiden kehittämisestä ja kas- vupalveluista (HE 35/2018 vp) pykälässä 27. Maakunnan kasvupalvelujen asiakkaalla on oikeus valita haluamansa palveluntuottaja maakunnan valitsemien palveluntuottajien joukosta. Sa- maisen lain pykälässä maakuntien tehtäväksi on myös määritelty kasvupalvelujen saatavuuden varmistaminen siten, että asiakas voi mahdollisimman monen palvelun osalta valita palvelun- tuottajan useammasta kuin yhdestä vaihtoehdosta.

Heikossa työmarkkina-asemassa olevilla asiakkailla tarkoitetaan laissa alueiden kehittämisestä ja kasvupalveluista (HE 35/2018 vp) pykälässä 19 määriteltyä asiakasryhmää. Lain mukaan maakunnan tulee järjestää kasvupalveluja erityisesti heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistämiseksi. Käsitettä ei ole toistaiseksi määritelty tarkemmin lakiesityksissä tai hallituk- sen esityksen perusteluosioissa.

Kunnan työmarkkinatuen rahoitusosuudesta säädetään työttömyysturvalaissa

(31.12.2002/1290, 14 luku 3a§). Laissa on linjattu, että työmarkkinatuki rahoitetaan valtion varoista sen maksuerän loppuun, jonka aikana henkilölle on maksettu työttömyyden perus- teella työmarkkinatukea yhteensä 300 päivältä. Tämän jälkeinen työttömyysaika rahoitetaan puoliksi valtion ja puoliksi työmarkkinatuen saajan kotikunnan varoista, kunnes tuen saaja on saanut työmarkkinatukea työttömyyden perusteella 1000 päivältä. Seuraavasta työttömyyden perusteella maksetusta maksuerästä lukien työttömän kotikunnan rahoitusvastuu nousee 70

%:iin.

2 Tietoperusta

Opinnäytetyöni tietoperusta muodostuu työ- ja elinkeinopalvelujen kehityssuunnista ja kan- sainvälisestä vertailusta, sote- ja maakuntauudistuksen sekä kasvupalvelu-uudistuksen poliitti- sista tavoitteista, Sipilän hallituksen tekemistä linjauksista ja valmistellusta lainsäädännöstä.

Tietoperustassa käsitellään allianssien yleisiä toimintaperiaatteita sekä sovellettuja esimerk- kejä. Tutkimusstrategiana on tapaustutkimus ja tutkimusmenetelmänä käytän Delfoi-tutki- musta ja eDelphi-asiantuntijapaneeleita. Delfoi-tutkimusta on johdettu Pirkanmaan maakun- tavalmistelun yhteyteen perustetun Yhteistyön mallit ja mahdollisuudet -työryhmän toimesta ja saavutettuja tuloksia on esitelty, hyödynnetty ja analysoitu useissa tilaisuuksissa ja työpa- joissa syksyllä 2018 ja keväällä 2019.

2.1 ELY-keskukset, TE-toimistot ja kunnat

Laki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista (20.11.2009/897) säätää ELY-keskuksista ja niiden alaisista TE-toimistoista. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtävänä on edis- tää alueellista kehittämistä hoitamalla valtionhallinnon toimeenpano- ja kehittämistehtäviä alueilla. ELY-keskukset hoitavat niille erikseen säädettyjä nykyisiä tehtäviä seuraavilla toi- mialoilla: 1) yrittäjyyden ja elinkeinotoiminnan edistäminen, 2) innovaatiot ja kansainvälis- tyvä liiketoiminta, 3) työmarkkinoiden toimivuus, työvoiman saatavuus ja työllisyys, 4) koulu- tus, osaaminen ja kulttuuri, 5) maahanmuutto, kotouttaminen ja hyvät etniset suhteet, 6) maatilatalous, kalatalous, maaseudun kehittäminen, eläintunnistusjärjestelmä sekä maa- ja metsätalouden tuotantotarvikkeiden turvallisuus ja kasvinterveys, 7) energia ja sen tuotanto, 8) liikennejärjestelmän toimivuus, liikenneturvallisuus, tie- ja liikenneolot, maanteiden pito sekä julkisen liikenteen järjestäminen, 9) ympäristönsuojelu, alueiden käyttö, rakentamisen ohjaus, kulttuuriympäristön hoito, luonnon monimuotoisuuden suojelu ja kestävä käyttö sekä vesivarojen käyttö ja hoito, 10) palkkaturva-asiat, 11) eräät edellä mainittuihin tehtäviin liit- tyvät rakennerahasto- ja aluekehitystehtävät. ELY-keskusten elinkeinoihin liittyvänä yhtenä tehtävänä on lisäksi ohjata ja valvoa työ- ja elinkeinotoimistoja. ELY-keskusten yleishallinnol- linen ohjaus kuuluu työ- ja elinkeinoministeriölle. (Laki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökes- kuksista 20.11.2009/897, 2-3§, 6§.)

TE-toimistojen nykyisinä tehtävinä ovat 1) edistää työvoiman saatavuuden turvaamista ja työllisyyden parantamista, 2) toimeenpanna julkinen työvoimapalvelu, 3) edistää maahan- muuttajien kotoutumista, 4) tarjota yrityspalveluihin liittyvää neuvontaa, 5) hoitaa muut sille säädetyt tai elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sille määräämät tehtävät. (Laki elin- keino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista 20.11.2009/897, 14§.) TE-toimistot ja ELY-keskukset tarjoavat julkisia työvoima- ja yrityspalveluja tehtäviensä hoitamiseksi. Julkisista työvoima- ja yrityspalveluista säädetään tarkemmin laissa julkisesta työvoima- ja yrityspalveluista (28.12.2012/916). Laissa säädetyillä palveluilla edistetään työmarkkinoiden toimivuutta tur- vaamalla osaavan työvoiman saatavuutta ja tarjoamalla työtä hakeville mahdollisuuksia saada työtä sekä edistetään uuden yritystoiminnan syntymistä ja kehitetään yritysten toimintaedel- lytyksiä ja työelämän laatua. Asiakkaalle palvelut näkyvät työnvälityspalveluina, tieto- ja neuvontapalveluina, osaamisen kehittämispalveluina sekä yritystoiminnan käynnistämis- ja ke- hittämispalveluina. Palvelukokonaisuuteen kuuluvat myös henkilöasiakkaan palveluprosessiin liittyvät asiantuntija-arvioinnit sekä tämän lain mukaiset tuet ja korvaukset. (Laki julkisesta työvoima- yrityspalvelusta 28.12.2012/916, 2§.)

Nykypalveluja, jotka vastaavat kasvupalveluja, rahoitetaan noin 600 miljoonalla eurolla val- tion talousarviotileiltä. Työvoima- ja yrityspalveluita hankittiin vuonna 2015 noin 280 miljoo- nalla eurolla. Näistä hankinnoista valmennusten ja koulutusten osuus oli noin 270 miljoonaa euroa, yritys- ja kehittämispalveluiden osuus 7–9 miljoonaa euroa, starttirahaselvitysten ja muiden hankintojen osuus 3–5 miljoonaa euroa. Vuonna 2018 toteutettiin ammatillisen koulu- tuksen reformi ja tutkintotavoitteisesta työvoimapoliittisesta koulutuksesta noin 90 miljoonaa euroa siirtyi opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnon alalle. (HE 35/2018 vp, 21, 33.)

Kuntien itsehallinnosta säädetään kuntalaissa (10.4.2015/410). Lailla pyritään luomaan riittä- vät edellytykset kunnan asukkaiden itsehallinnon sekä osallistumis- ja vaikuttamismahdolli- suuksien toteutumiselle kunnan toiminnassa. Kunnan tehtävänä on edistää asukkaidensa hy- vinvointia ja alueensa elinvoimaa sekä järjestää asukkailleen palvelut taloudellisesti, sosiaali- sesti ja ympäristöllisesti kestävällä tavalla. Kunta hoitaa voi tuottaa järjestämisvastuulleen kuuluvat palvelut itse tai hankkia ne sopimukseen perustuen muulta palvelujen tuottajalta.

Kunta voi ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä sopimuk- sellisesti. (Kuntalaki 10.4.2015/410, 1§, 7, 9§.) Kunnilla ei ole lakisääteistä velvollisuutta jul- kisten työvoima- ja yrityspalveluiden järjestämisessä tai tuottamisessa, lukuun ottamatta pit- kään työttömänä olleiden ikääntyneiden työllistämisvelvoitetta. Kunnat ovat kuitenkin tuotta- neet yleistoimivaltaan perustuvia vapaaehtoisesti tuotettuja palveluja työttömille, kuten palkkatukityötä, työkokeilupaikkoja, rekrytointipalveluja työnantajille ja työttömille sekä pii- lotyöpaikkojen kartoitusta. Kunnissa oli vuonna 2015 noin 16 000 työttömälle palkkatuettua työtä. Se on noin 30 prosenttia kaikesta palkkatuetusta työstä Suomessa. Kunnat ovat toimi- neet työkokeilupaikan järjestäjinä noin 12 000 työttömälle vuosittain. Lisäksi kunnat ovat jär-

jestäneet sosiaali- ja terveyspalveluina kuntouttavaa työtoimintaa, työ- ja toimintakykyä pa- rantava sosiaali-, terveys- ja kuntoutuspalveluja, työttömien terveystarkastuksia, vammaisten henkilöiden työllistymistä tukevaa toimintaa ja työhönvalmennusta. (HE 35/2018 vp, 29-30.) 2.2 Työ- ja elinkeinopalvelujen kehitystrendit

TE-hallinnon kehitystrendinä on ollut samojen tehtävien hoitaminen huomattavasti vähäisem- min henkilötyövuosin. ELY-keskusten ja TE-toimistojen toiminnan tehostaminen aloitettiin työ- ja elinkeinoministeriön käynnistämän Iskukykyinen ELY-keskus -hankkeen avulla edelli- sellä hallituskaudella, kun pääministeri Jyrki Kataisen hallitus kohdensi ELY-keskuksille 500 henkilötyövuotta vastaavat säästöt vuosille 2016-2017. Hankkeen tarkoituksena oli turvata ELY-keskusten tehtävien laadukas hoitaminen resurssien vähenemisestä huolimatta. Hankeko- konaisuus muodostui ohjaus- ja suunnittelujärjestelmän yksinkertaistamistoimista, toiminnan ja palveluiden sähköistämisestä sekä yhteisen kehittämis- ja hallintoyksikön (KEHA) perusta- misesta. ELY-keskusten toimintamenoille kohdistettiin aikaisempien säästötavoitteiden lisäksi yhteensä 33 miljoonaa euron lisäsäästöt vuosille 2015–2018. Yhteensä säästötavoitteet merkit- sivät 700 henkilötyövuoden vähentämistavoitetta. Virastojen kuluista 80–85 % aiheutuu palk- kaus- ja muista henkilöstömenoista. Euroopan unionin rakennerahastojen teknisen tuen sääs- töt rakennerahastokaudella mukaan luettuna henkilöstön vähentämistavoite merkitsi käytän- nössä 17 % vähentämistavoitetta, lakisääteiset tehtävä säilyivät kuitenkin ennallaan (HE 35/2018 vp, 56.)

Säästötavoitteisiin ja tehtävien laadukkaaseen hoitamiseen vastattiin keskittämällä keskeisiä substanssitehtäviä sekä perustamalla KEHA-keskus hoitamaan hallinto- ja kehittämistehtäviä sekä tukien ja avustusten maksatus- ja takaisinperintätehtäviä. Lisäksi ELY-keskuksissa käyn- nistyi syksyllä 2015 yhteistoimintamenettely 80 henkilötyövuoden irtisanomisiin taloudellisista ja tuotannollisista syistä. Vuosien 2010 ja 2017 aikana ELY-keskusten henkilötyövuosimäärä on laskenut 4 306 henkilötyövuodesta 2 956 henkilötyövuoteen. Volyymiltaan merkittäviä tehtä- viä keskitettiin yhtä ELY-keskusta laajemmille toimialueille ja tämä vauhditti myös palvelujen sähköistämistä. Virkamiehiltä edellytettiin uudenlaista työskentelykulttuuria ja johtamista monipaikkaiseen työskentelyn lisääntyessä, kollegoiden ja esimiesten työskennellessä fyysi- sesti etäällä toisistaan. ELY-keskusten sidosryhmä- ja asiakastyytyväisyys ovat säilyneet työ- ja elinkeinoministeriön mukaan korkealla tasolla säästötoimista huolimatta. (HE 35/2018 vp, 57.)

Työvoimapalveluiden toimintaympäristön muutoksen ajureita ovat olleet muun muassa digita- lisaatio sekä työn ja sen organisoinnin monimuotoistuminen. Tuloksellisuuspaineet ovat kasva- neet pitkään jatkuneen taantuman ja edellä kuvatun julkisen talouden haasteiden vuoksi.

Työvoimapalveluihin kohdistuneissa tutkimuksissa on tunnistettu että, yksittäisen asiantunti- jaorganisaation osaamispääoma ei enää kykene vastaamaan monimuotoiseen asiakaskuntaan

tai yksilöllisiin palvelutarpeisiin. Ratkaisuksi on esitetty julkisen ja yksityisen sektorin palve- luntuottajien sekä asiakkaan voimavarojen yhdistämistä. Pitempään työttömänä olleiden hen- kilöiden kohdalla Suomessa ei ole vielä toimivia markkinoita, vahvimmin markkinat ovat toi- mineet 3–9 kuukautta työttömänä olleiden työllistämisen edistämisessä. Työ- ja elinkeinomi- nisteriön tilaamissa selvityksissä kehittämistarpeeksi on tunnistettu asiakaslähtöisempien ja paikallisten työmarkkinoiden tarpeisiin paremmin sopivien palveluiden järjestämisen, tiiviim- män ja henkilökohtaisen palveluotteen lisäämisen sekä eri toimialojen erityispiirteitä huomi- oon ottavat palvelut. Ostettavien palveluiden sisällöt on nähty liian tarkasti määritellyiksi ja palkitseminen liiaksi suoritteisiin perustuvaksi (esimerkiksi tapaamisten määrät). Kansainväli- sessä vertailussa vaikuttavimmat tulosperusteiset mallit ovat olleet maissa, joissa hankintoja on tehty laajamittaisesti ja palvelujen sisällöllistä määrittelyä on jätetty palveluntuottajille.

Palveluista on maksettu hankinnassa määritettyjen tulostavoitteiden toteutumisesta. Tulospe- rusteinen ostaminen nähdään mahdollistavan palveluntuottajille omien prosessien hyödyntä- misen, kehittämisen ja palvelujen poluttamisen. Yksityisen palvelutuotannon roolia on lisätty hallituskaudelta 2011–2015 alkaen, tuolloin käynnistettiin työnvälityksen ensimmäiset tulospe- rusteiset pilottihankkeet. (HE 35/2018 vp, 59-60, 63.)

Monialainen yhteispalvelu (TYP) -toimintamalli on käynnistynyt vuonna 2015. Toimintamallissa kunta, TE-toimisto ja Kela yhdessä arvioivat työttömien palvelutarpeet, suunnittelevat heille työllistymisen kannalta tarkoituksenmukaiset palvelukokonaisuudet sekä vastaavat työllisty- misprosessiin etenemisestä ja seurannasta. Asiakkaille tarjotaan julkisia työvoimapalveluja, kuntien tarjoamaa työllisyyttä edistäviä palveluja sekä sosiaali-, terveys- ja kuntoutuspalve- luja työllistymisen edistämiseksi yhden luukun periaatteella. Monialainen yhteispalvelu toteu- tetaan sopimuksellisena verkostoyhteistyönä. Käytännön toimintaa johtavat kuntien ni- meämät henkilöt. (HE 35/2018 vp, 62.)

2.3 Työvoimapalvelujen kansainvälistä vertailua

Toimintojen ja vallan hajauttaminen on ollut vahva trendi julkisen hallinnon organisoinnissa viimeisten vuosikymmenien aikana EU- ja OECD-maissa. Myös julkista työvoimapalvelua on enenevissä määrin siirretty valtakunnalliselta tasolta alueelliselle tai paikalliselle tasolle. Ha- jauttaminen on pääsääntöisesti toteutettu joko hallinnollisena hajauttamisena, jossa alueelli- sille tai paikallisille työvoimatoimistoille annetaan liikkumavaraa kansallisten politiikkatavoit- teiden toimeenpanossa tai poliittisena hajauttamisena, joka sisältää pidemmälle vietyä vallan ja vastuun jakamista osavaltiolle, aluehallinnolle tai paikallishallinnolle. Nämä hajauttamisen eri tavat voivat esiintyä samaan aikaan samassa maassa. (HE 35/2018 vp, 44.)

Pirkanmaan kasvupalvelujen valmistelussa on vertailukehitetty erityisesti Iso-Britannian ja Australian työllisyydenhoidon malleja. Iso-Britanniassa valtakunnallisen työ- ja eläkeasioiden toimiston alla toimii paikallisten toimistojen verkosto. Palveluntarjoajat valitaan kilpailutuk-

sen perusteella ja markkinat on suunnattu pääosin jo pidempään työttömänä olleiden palve- luihin. Iso-Britannia on Euroopan laajimmin yksityisiä palveluja käyttävä maa ja yli vuoden työttöminä olleille kaikki palvelut ostetaan tulosperusteisesti. Mitä vaikeammin työllistyvä asiakas on, sitä enemmän työllistymistuloksesta maksetaan. Myös Iso-Britanniassa talousti- lanne on asettanut haasteita turvata palveluja ja samalla riittävät volyymit palvelujen tarjo- ajille. (HE 35/2018 vp, 46, 49.)

Iso-Britannian markkinamalleja on vertailtu Pirkanmaalla erityisesti konsortioiden muodostu- misen näkökulmasta. Vanhustenhuollon palveluissa Croydonin allianssi on mielenkiintoinen tarkastelun kohde, kun järjestäjä on vahvemmin pyrkinyt mahdollistamaan palveluntuottajien verkostojen ja konsortioiden syntymisen. Croydonin allianssin tavoitteena on rakentaa ja mahdollistaa joustavien ja ihmisten tarpeisiin vastaavien yhteisöllisiä verkostoja (Croydon GP Collaborative 2019).

Australiassa työnvälityspalveluiden tuotanto ostetaan kokonaisuudessaan yksityisiltä palvelun- tuottajilta tulosperusteisesti. Palkkiot perustuvat työllistymistuloksiin ja asiakkaat arvioivat palveluntuottajia tähtiluokittelulla. Arvioiden mukaan palvelut on tuotettu samantasoisina puolta aikaisempaa halvemmalla. Myös ongelmia on tunnistettu. Palveluntuottajien on arvi- oitu keskittyvän niihin asiakkaisiin, joita on helpoin työllistää, vaikeammin työllistyvien jää- dessä vähäisemmälle palvelulle. Haasteena ovat olleet erityisesti asiakkaiden kompleksiset palvelutarpeet ja työttömyyttä pitkittävät monenlaiset esteet. (HE 35/2018 vp, 49-50.) Pirkanmaan kasvupalvelupilottien ja markkinoiden kehittämisen valmistelussa on hyödynnetty kokemuksia kansainvälisistä vertailukohteista. Pirkanmaalla on tunnistettu pienten toimijoi- den ja järjestöjen osaaminen. Palvelun järjestäjän yhtenä tehtävänä on varmistua, että en- nen mainittu osallisuus markkinoilla mahdollistuu esimerkiksi liiketoimintaverkostojen tai kon- sortioiden avulla. Markkinoiden ”kermankuorintaa” voidaan estää muun muassa asiakasprofi- loinnilla ja työllisyysohjelmien suuntaamisella rajatummin jonkin tietyn asiakassegmentin pal- velutarpeisiin vastaamiseen. Vaikuttavien palvelujen hankintaa mahdollistaa myös erilaiset kapitaatio- ja palkkiomallit, riippuen palvelutarpeiden syvyydestä ja laajuudesta. Asiakasko- kemuksen mittaaminen ja julkaiseminen esimerkiksi tähtiluokitteluna nähdään toimivan eri- tyisesti palvelusetelityyppisten palvelujen järjestämisessä.

2.4 Maakuntauudistus

Perustuslakivaliokunta on todennut uudistusta koskevassa ja aikaisemmassa kuntarakennelakia koskeneessa lausunnoissaan, että julkisen talouden rahoituspohjaan vaikuttavat toimintaym- päristön muutostekijät (esimerkiksi väestörakenteen muutos) edellyttävät tehokkaita toimen- piteitä muun muassa sosiaaliturvaan kuuluvien oikeuksien turvaamiseksi tulevaisuudessa. Sosi- aali- ja terveyspalvelujen tehostamiselle, integraatiolle sekä järjestäjien kantokyvyn vahvis-

tamiselle on olemassa akuutti tarve myös sosiaalisten perusoikeuksien toteutumisen näkökul- masta. Mahdollisina vaihtoehtoina valiokunta on linjannut sosiaali- ja terveydenhuollon tehtä- vien siirtämisen kuntaa suuremmille itsehallintoalueille, yksitasoisille kuntayhtymille tai jär- jestämisvastuun siirtämistä valtion vastuulle. (HE 15/2017 vp, 13-14.)

Juha Sipilän hallituksen tekemän esityksen mukaan (HE 15/2017 vp, 1-2) Suomeen muodoste- taan 18 maakuntaa. Ne olisivat julkisoikeudellisia yhteisöjä, joilla olisi myös alueellaan itse- hallinto. Maakuntien ylintä päätösvaltaa käyttäisi vaaleilla valittava maakuntavaltuusto. Maa- kuntien toiminta rahoitettaisiin pääosin valtion rahoituksella ja osaksi asiakasmaksuilla. Maa- kuntien yleiskatteellisesti saama rahoitus määräytyisi laskennallisesti osin maakunnan asukas- luvun ja osin palvelujen tarpeen ja määriteltyjen olosuhdetekijöiden perusteella. Maakunnan keskeisiä tehtäviä olisivat sosiaali- ja terveydenhuolto, pelastustoimi sekä erikseen säädetyt elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten, työ- ja elinkeinotoimistojen ja aluehallintoviras- tojen sekä maakuntien liittojen ja ympäristöterveydenhuollon tehtävät.

Nykyisistä organisaatioista 18 maakunnan liittoa, 15 ELY-keskusta ja TE-toimistoa sekä KEHA- keskus lakkaisivat toimintansa ja näistä muodostuisi 18 maakuntaa sekä Uudenmaan kuntayh- tymä Uudenmaan kasvupalvelujen järjestäjänä. Maakuntauudistuksen tärkeimmiksi vaikutuk- siksi on määritelty muun muassa moniportaisten hallintorakenteiden selkeyttäminen, kuntien tehtävien merkittävä vähentäminen, menojen kasvun hillitseminen, palvelujen sisältöjen ja saatavuuden yhdenmukaistuminen ja kilpailullisuus palvelujen tuottamisessa. Kuitenkaan uu- distus ei automaattisesti hidasta sosiaali- ja terveydenhuollon menojen kasvua, vaan se edel- lyttää parhaiden käytäntöjen käyttöönottoa, kilpailutalouden hyväksikäyttöä ja tiukkaa oh- jausta. Maakunnat ovat kooltaan ja olosuhteiltaan keskenään erilaisia. Myös vaikutukset voi- vat vaihdella alueittain. Hallituksen esityksen perusteluteksteissä on nostettu esille myös uu- distuksen erittäin merkittävät vaikutukset kuntien toimintaan ja talouteen. Kuntien käyttöta- lousmenojen arvioidaan putoavan lähes puoleen nykyisestä ja toisaalta kuntien väestön ikään- tymiseen ja sairastuvuuteen liittyvät kustannukset siirtyvät pois yksittäisten kuntien vastuilta.

(HE 15/2017 vp, 14-18, 68.) 2.4.1 Kasvupalvelut

Hallituksen esityksessä laiksi alueiden kehittämisestä ja kasvupalveluista ja eräiksi siihen liit- tyviksi laeiksi (HE 35/2018 vp, 1-2) linjataan, että maakunnat vastaisivat vuodesta 2020 läh- tien nykyisin ELY-keskusten ja TE-toimistojen tarjoamista yritys- ja työllisyyspalveluista. Poik- keuksen muodostaa Uudenmaan erillisratkaisu, jossa järjestämisvastuu on Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten muodostamalla kuntayhtymällä. Maakunnat vastaisivat siitä, että alu- eilla on tarjolla riittävästi palveluja, jotka edistävät työttömien mahdollisuuksia saada työtä.

Palvelujen sisällöstä ja rahoituksesta säädettäisiin erityislainsäädännöllä, ne ovat laki julki- sista rekrytointipalveluista ja osaamisen kehittämispalveluista, laki alueiden kehittämisen ja

kasvupalvelujen rahoittamisesta ja laki kotoutumisen edistämisestä. Lisäksi hallitus on tehnyt esityksen eduskunnalle laki kasvupalveluvirastosta ja kasvupalvelujen tiedonhallinasta.

Hallituksen esityksen laiksi alueiden kehittämisestä ja kasvupalveluista ja eräiksi siihen liitty- viksi laeiksi tavoitteena on luoda maakunnille sellainen kasvupalvelujen järjestämistä koskeva säätely, jonka avulla palvelujen saatavuus ja hyvä palvelutaso varmistettaisiin. Lakiesityksen tavoitteena on toimivien markkinoiden luominen ja hyödyntäminen monipuolistaen kasvupal- velujen tuotantorakennetta. Maakunnan sijaan tai sen lisäksi kasvupalveluja voisi tuottaa jat- kossa maakunnan päätöksellä yhteisöt, säätiöt ja yksityiset elinkeinonharjoittajat. Kunnat ja kuntien sidosyksiköt eivät voisi olla maakunnallisten kasvupalvelujen tuottajina. Nykyistä väl- jemmällä lainsäädännöllä maakuntia kannustetaan hankkimaan vaikuttavuutta yksittäisten palvelujen ja toimenpiteiden sijasta. Vaikuttavuutta saataisiin monituottajamallin, palvelun- tuottajien välisen kilpailun ja innovatiivisten hankintojen avulla. Asiakkaalla olisi oikeus käyt- tää valinnanvapautta, valitsemalla itselleen sopivin palveluntuottaja maakunnan nimeämien palveluntuottajien joukosta. (HE 35/2018 vp, 67-68.)

Täsmennys lausunnoilla olleeseen lakiluonnokseen oli niin sanottu allianssimalli, joka mahdol- listaa sekä maakunnan järjestämien kasvupalveluiden että kunnallisten elinvoimapalveluiden resurssien yhdistämisen. Allianssin perusta olisi maakunnan, kuntien ja palveluntuottajien vä- linen sopimus ja osapuolet voisivat muodostaa yhteisen organisaation palvelujen suunnittele- miseksi, järjestämiseksi ja tuottamiseksi. (HE 35/2018 vp, 69.)

2.4.2 Palvelujen yhteensovittamisen velvollisuus

Lakiesityksen pykälässä 14 linjataan yhteistyön järjestämisestä. Kasvupalvelut järjestetään valtion, maakunnan ja kunnan muiden palvelujen kanssa yhteensovitettuina ja tarkoituksen- mukaisina palvelukokonaisuuksina. Toimivat palvelukokonaisuudet ottavat huomioon alueen väestön ja yritysten tarpeet sekä hyödyntävät sähköistä asiointia. Maakunnat ottavat huomi- oon kasvupalveluja järjestäessään kuntalaissa määritellyt kunnan itsehallinnon nojalla itsel- leen ottamat tehtävät sekä pyrkivät palvelujen tehokkaaseen yhteensovittamiseen. Palvelu- jen järjestäjät voivat suunnitella, kehittää ja toteuttaa maakunnan ja kuntien yhteisiä palve- lukokonaisuuksia. Lisäksi samaisen lakiesityksen pykälässä 21 määritellään kasvupalvelujen yhteensovittaminen. Maakunnan olisi huolehdittava, että yhteensovitettuja palveluja tarvitse- vat asiakasryhmät ja asiakkaat tunnistetaan ja heidän tarvitsemat palvelukokonaisuudet märi- tellään sekä asiakasta koskevaa tietoa hyödynnetään palveluntuottajien kesken. (HE 35/2018 vp, 209, 211.)

2.5 Allianssit

Allianssi on itsenäisten organisaatioiden välinen sitoumus työskennellä yhdessä muuttuvan so- pimuksen alaisena (Reuer, Devarakonda & Klijn 2010, xi). Allianssi on laaja termi, joka pitää

sisällään muun muassa organisaatioiden välistä yhteistyöjärjestelyä, pääoman yhteen liitty- miä, strategisia hankintajärjestelyjä sekä tutkimus ja kehittämisyhteistyötä (Zeng & Chen 2003, 587). Allianssi on integroitu projektitoimitus (IPT) ja projektiallianssi on pisimmälle viety integroitu projektitoteutus, jossa sopimusosapuolet vastaavat yhdessä hankkeen suun- nittelusta ja toteuttamisesta yhteisellä organisaatiolla jakaen hankkeen hyödyt ja riskit suori- tuskyvyn jatkuvan parantamisen tavoitteella. Suomessa on käytössä ns. australialainen allians- sien sopimusmalli. (Työ- ja elinkeinoministeriö 2018, 3.) Strategisessa allianssissa vähintään kaksi toimijaa jakavat hyödyt ja johtavat yhdessä asetettujen tehtävien toimeenpanoa, ovat edelleen juridisesti itsenäisiä organisaatioita allianssin muodostumisen jälkeenkin ja jatku- vasti myötävaikuttavat allianssin strategisissa osa-alueissa (Todeva & Knoke 2005, 125).

Allianssin johtamisessa on tunnistettu kolme päätöksenteon tasoa. Ensimmäiseksi täytyy var- mistua, että juuri allianssiin investoiminen tuottaa hyödyn tai tehokkuuden muita vaihtoeh- toisia järjestelyjä enemmän. Toisena päätöksenteon tasona on löytää useasta eri organisoitu- mistavasta sopivin vaihtoehto. Kolmannella tasolla suunnitellaan allianssin kokonaisuus esi- merkiksi johtamisjärjestelmä tai voitonjako. (Reuer, Devarakonda & Klijn 2010, xi.)

Ymmärtääkseen allianssien eroa muuhun yhteistyöhön, on syytä selvittää erilaisia yhteistyön muotoja tarkemmin. Todeva ja Knoke (2005, 124-125) ovat luokitelleet 13 erilaista organisaa- tioiden välistä yhteistyön tekemisen muotoa: 1) hierarkkisessa suhteessa yksi toimija käyttää täyttä toimintavaltaa toisen omaisuudesta 2) yhteisyrityksessä kaksi tai useampi organisaa- tiota muodostavat yhdessä omistetun juridisen organisaation 3) pääoman sijoittaminen toi- seen yritykseen 4) yhteistyöhön perustuva ryhmä organisaatioita, jotka liittävät yhteen, koor- dinoivat ja johtavat yhteisiä resurssejaan 5) tutkimus ja kehittämiskonsortiot esiintyvät tyy- pillisesti nopeassa muutoksessa olevassa teknologiatoimialalla 6) strategiset yhteistyösopi- mukset ovat sopimuksellisia liiketoimintaverkostoja, jotka perustuvat yhteistyössä tehtäviin keskeisiin strategisiin päätöksiin sekä vastuiden jakamiseen 7) kartellit ovat laajoja sopimuk- sellisia salaliittoja kilpailun hillitsemiseksi 8) franchisingketjuissa yritykset käyttävät ketjun brändiä ja identiteettiä, mutta säilyttävät oman kontrollin muun muassa hinnoittelussa ja markkinoinnissa 9) lisenssien jakaminen, jolloin toimija myöntää oikeudet käyttää esimerkiksi patentoitua teknologiaa korvausta vastaan 10) alihankkijaverkostoissa alihankkijat neuvotte- levat toimeksisaajien kanssa hinnoista, tuotteiden valmistuksesta ja toimitusaikatauluista 11) toimialakohtainen ryhmittymä, joka standardisoi valmistusta ja kauppaa 12) tiettyyn toimin- taan perustetut lyhytaikaiset organisaatioiden liittoumat, esimerkiksi poliittisiin päätöksiin vaikuttaminen ja 13) markkinayhteistyössä tarkastellaan hinnanmuodostuksen mekanismeja.

Hallituksen esityksessä laiksi alueiden kehittämisestä ja kasvupalveluista ja eräiksi siihen liit- tyviksi laeiksi linjataan, millaista allianssiyhteistyötä maakunnat voisivat vaikuttavien kasvu- palvelujen järjestämiseksi tehdä. Palvelujen järjestäjät ja tuottajat voisivat yhteistyössä

suunnitella, kehittää ja toteuttaa maakuntien ja kunnan palvelujen muodostamia kokonai- suuksia. Palvelujen yhteensovittaminen ja sujuvat asiakasprosessit voitaisiin varmistaa esi- merkiksi allianssityyppisessä hankintayhteistyössä. Allianssityyppistä hankintayhteistyötä on hyödynnetty isoissa ja tuotekehitystä vaativissa infrastruktuurin rakentamishankkeissa ja yh- teistyön avulla pyritään ennaltaehkäisemään hankkeiden viivästymistä, kustannusarvioiden ylityksiä sekä näihin liittyviä oikeusriitoja. Hankinnan tilaajat ja palveluntuottajat osalliste- taan hankkeeseen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa ja sovitaan riskien sekä onnistumis- ten jakamisesta tilaajan ja toteuttajien kesken. Yhteistyölle on tyypillisenä piirteenä vaihto- ehtoisten ratkaisumallien käsittely yhteisissä kokoontumisissa sekä osapuolten muodostama johtoryhmä, joka tekee yksimielisiä yhteisteispäätöksiä. (HE 35/2018 vp, 75-76.) Alliansseissa jaetaan siis hyödyt ja riskit. Pekkinen (2015, 83) esittää, että projektien riskejä on tärkeää jaotella tilannetekijöittäin, sen mukaan onko vallitseva tilannetekijä epävarmuus eli tiedon puute vai monimerkityksellisyys, eli keskenään ristiriidassa olevaa tietoa.

Vison Oy (2018, 2-4) on valmistellut työ- ja elinkeinoministeriön toimeksiannosta allianssisopi- musmallipohjan kasvupalvelupilotoijien käyttöön. Siinä määritellään sopimusosapuolet, sopi- muksen taustan ja tarkoituksen, sitoutumisen, johtamisjärjestelmän, allianssiorganisaation, resurssit, allianssin vaiheet, kustannukset ja maksut, muutosten hallinta, immateriaalioikeu- det, vakuutukset, sopijaosapuolten oikeudet ja velvollisuudet, erimielisyyksien ratkaisemi- nen, keskeytys ja sopimuksen irtisanominen tai purkaminen, vahingonkorvaukset sekä muut ehdot.

Maakunta ja kunnat, jotka haluavat mukaan allianssiin, kilpailuttaisivat hankintalain mukai- sesti yhdessä mukaan otettavat palveluntuottajat. Kunnat ja maakunta voisivat myös sopia, mitä omaa palvelutuotantoa otettaisiin mukaan allianssiin heidän itsensä tekemänä. Osapuo- lina allianssissa olisivat maakunnat, kunnat ja palveluntuottajat. Järjestäjäosapuolet (tilaa- jat) voisivat hankkia palveluja, joissa olisi samoja palveluntuottajia tuottamassa sekä kasvu- palveluja, että kuntien elinvoimatehtäviin liittyviä palveluja. Jos allianssiin ei lähtisi mukaan kaikki alueen kunnat, sillä saattaisi olla vaikutuksia yhteensovitettujen palvelujen saatavuu- teen. (HE 35/2018 vp, 95-96.)

Wittmann, Hunt ja Arnett (2008, 744) ovat tutkineet liiketoiminta-allianssien onnistumiseen johtaneita tekijöitä. Allianssien onnistumista selittävät asetettujen yhteisten ja yksilöllisten resurssien hyödyllisyys allianssille, johtajien kyky kehittää allianssin kilpailukykyä sekä yhteis- työsuhteisiin liittyvät tekijät. Hietajärvi (2017, 5) on tutkinut allianssihankkeisiin osallistuvien organisaatioiden kyvykkyysvaatimuksia. Vaatimuksissa korostuu organisaatioiden integraation johtamiseen sekä yhteistyötä korostavan projekti-identiteetin muodostamiseen ja mahdolli- suuksien hallintaan liittyvät kyvykkyydet.

Yritysten välisissä alliansseissa johdetaan luontaista jännitettä yhteistyön ja kilpailun näkö- kulmista. Yksittäisen toimijan rationaalinen päätös voi johtaa kyseisen toimijan parempiin saavutuksiin, mutta päätös voi olla sosiaalisesti kestämätön ja johtaa lopulta allianssin epäon- nistumiseen. Yksi allianssien haasteista onkin allianssiosapuolten tasapainoilu kilpailun ja yh- teistyön tekemisen välillä. Allianssin hyödyt jaetaan jäsenten kesken ja jokaisella osapuolella on vahva tavoite hyötyä saavutetuista hyödyistä mahdollisimman paljon. Zeng ja Chen ehdot- tavat, että usean toimijan allianssien yhteistyö käynnistetään yleisen hyödyn (Social Dilemma) lähestymistaktiikalla. Yleisen hyödyn taktiikka koostuu rakenteellisista ja motivaatioon liitty- vistä ratkaisuista. Tutkijoiden mukaan rakenteelliset ratkaisut koostuvat saavutettavien hyö- tyjen jakotavan muuttamista siten, että yleisen hyödyn tavoiteltavat tulokset ovat mahdolli- simman erilaiset kuin kunkin organisaation omat tavoitteet saavutettavista hyödyistä. Saavu- tettavien hyötyjen jakotavan muutokset sisältävät myös ratkaisuja, jotka johtavat osapuolten välisen ahneuden ja pelon vähentymiseen. Motivaatioon liittyvät ratkaisut koostuvat vuorovai- kutuksen lisääntymisestä esimerkiksi vakiinnuttamalla ryhmän pelisääntöjä ja lisäämällä luot- tamusta vastavuoroisuuden periaatteilla. Motivaatioon liittyy myös pitkän tähtäimen tavoit- teiden asettaminen, jonka avulla voidaan ymmärtää ongelman luonnetta paremmin ja kannus- taa osapuolia yhteistyön tekemiseen. (Zeng & Chen 2003, 587, 593.)

2.5.1 Strategiset allianssit

Yritysmaailmassa, kasvun ja kilpailukyvyn yhtenä mahdollistajana, on hyödynnetty strategisia alliansseja. Strateginen allianssi sisältää vähintään kaksi kumppania, jotka säilyttävät edel- leenkin itsenäisyytensä allianssin muodostamisen jälkeen, jakavat hyödyt ja johtamisen sovi- tussa tehtävässä sekä tekevät jatkuvaa osallistumista ja myötävaikuttamista strategisissa alu- eissa. Allianssin parhaimmat hyödyt on havaittu saavutettavan erityisesti silloin kun yritys on haavoittuvassa ja heikommassa strategisessa tilanteessa muihin kilpailijoihin nähden. Allians- seja solmitaan sekä offensiivisista että defensiivisistä syistä. Allianssikumppaneiden keskinäi- nen strateginen riippuvuus vähentää liiketoiminnassa havaittuja epävarmuuksia. Oikeanlaiset kannusteet kumppanuudessa toimivat myös yhteisyrittäjyyden varmistajana, sitomalla kump- panit vahvempaan yhteistyöhön. (Bhatti 2011, 1, 124, 127.)

Meier, Lütkewitte, Mellewigt ja Decker (2015, 233-238) ovat tutkineet miten johtajat voivat rakentaa luottamusta strategisissa alliansseissa. Luottamuksen rakentaminen koostuu proses- seihin, tunnusomaisiin ja instituutioon pohjautuvista mekanismeista. Yhteinen yhteistyön his- toria, allianssiosapuolten positiivinen maine, osapuolten välinen runsas vuorovaikutus sekä odotettu jatkuvuus lisäävät luottamusta strategisissa alliansseissa (prosessiperusteiset meka- nismit). Tunnusomaisena mekanismina samankaltaisuus allianssiosapuolten yhteiskunnallisessa sekä organisaatiokohtaisessa kulttuurissa liittyvät positiivisesti allianssissa vallitsevaan luotta-

mukseen. Instituutioon pohjautuvassa mekanismissa luottamusta strategiseen allianssiin voi- daan lisätä osapuolten tekemällä allianssikohtaisella investoinnilla sekä myöntämällä turvata- kuita osapuolten välillä.

Todeva ja Knoke (2005, 140) havaitsivat, että strategisilla alliansseilla voidaan saavuttaa yh- teisiä tavoitteita ja samalla saavuttaa myös suoria hyötyjä yksittäisille yhteistyöhön osallistu- ville toimijoille. Allianssisopimuksilla mahdollistetaan myös osallistujille kumppanin resurs- sien, osaamisen ja kyvykkyyksien hyödyntäminen.

Tulevien kasvupalvelujen ja kuntien elinvoimapalvelujen järjestäjäyhteistyö allianssimallilla olisi ensin strateginen allianssi, joka voisi laajentua projektiallianssiksi osapuolten tehdessä päätöksen allianssin muodostamisesta ja hankinnan käynnistämisestä. Seuraavissa kappaleissa esittelen tiiviimmän projektiallianssin periaatteet sekä allianssin vaiheet.

2.5.2 Projektiallianssin periaatteet

Työ- ja elinkeinoministeriön (2018b) julkaisemassa esityksessä Allianssimalli kasvupalveluiden toteutusmuotona määritellään allianssin periaatteet. Projektiallianssin tilaajat ottavat keskei- set osapuolet mahdollisimman aikaisessa vaiheessa mukaan suunnittelemaan ja kehittämään ja sen jälkeen toteuttamaan hanketta. Hanke resursoidaan yhdessä, budjetoidaan ja laskute- taan avointen kirjojen -periaatteella jakaen riskit ja hyödyt eri osapuolten kesken. Yhteistyön muotoja ovat muun muassa yhteinen projektitoimisto ja työskentely siellä, hankkeen kehittä- minen ja vaihtoehtoisten ratkaisujen hakeminen osapuolten kesken ”projektin parhaaksi”

sekä yhteinen ja yksimielinen päätöksenteko operatiivisissa asioissa.

Pargar, Kujala, Aaltonen ja Ruutu (2019, 1, 6-9, 11) mukaan projektiallianssi edellyttää siihen osallistuvilta tahoilta työskentelyä yhdessä, riskien jakamista ja yksimielistä päätöksentekoa projektin edellytysten vahvistamiseksi. Menestyneen projektiallianssin avaintekijänä on kes- kittyminen arvon luontiin ja vastineen saamiseen projektiin kohdennetulle rahalle. Projektial- lianssit ovat tehokas tapa johtaa ja toteuttaa monimutkaisia projekteja sekä luoda arvoa epä- varmoissa tilanteissa. Tutkijat nostavat esille neljä keskeistä onnistuneen projektiallianssin prosessia. Työnetenemisen prosessissa tavoitellaan nopeutta sekä päätöksenteon ja resurssien tehokasta käyttämistä. Virheiden korjaamisen prosessissa pyritään löytämään virheet mahdol- lisimman nopeasti ja tekemään tarvittavat korjauspäätökset laadun lisäämiseksi. Suunnittelu- ja innovaatioprosessissa keskitytään yhteistyön ja yhteisen ymmärryksen lisäämiseen osapuol- ten välillä innovatiivisten ratkaisujen syntymiseksi. Uudelleen aikatauluttamisen prosessissa pyritään vastaamaan häiriötilanteiden ja muutosten synnyttämiin muutostarpeisiin projektin loppuunsaattamiseksi. Perinteinen lähestymistapa projekteissa on toteuttaa projekti suunni- telman mukaisesti, kun taas projektiallianssin malli tuottaa joustavuutta ja muutoksenhallin- taa.

Projektialliansseja on muodostettu erityisesti rakennushankkeissa. Tampereella projektialli- anssia on hyödynnetty esimerkiksi Rantatunnelin Allianssissa ja Raitiotieallianssissa. Matin- heikki, Aaltonen ja Walker (2018, 298, 314) ovat tutkineet Rantatunnelin projektin yhteydessä julkisten hankkijoiden muodostamaa hybridiorganisaatiota erilaisten institutionaalisten logiik- kojen yhteensovittamiseksi. Tutkijoiden mukaan allianssilla saavutetaan yhdessä jaettuja hyö- tyjä ja allianssin johtamisjärjestelmällä vähennetään ulkopuolisia vaatimuksia sekä sisäisiä jänniteitä.

Palvelutoimialalla ei ole vielä laajasti projektiallianssiesimerkkejä edes kansainvälisesti. Pal- veluallianssin osalta suomalaista pioneerityötä on tehty Tesoman hyvinvointikeskuksen allians- simallissa.

2.5.3 Allianssin vaiheet

Vison Oy:n (2018, 8) työ- ja elinkeinoministeriölle valmistelemassa allianssisopimusmallissa määritellään sopimusteknisesti allianssin vaiheiksi kehitysvaihe ja toteutus- tai palveluvaihe, jotka muodostavat yhdessä koko sopimuskauden järjestäjän ja tuottajan kesken. Kehitysvai- heessa tilaaja ja tuottaja(t) suunnittelevat palvelut ja niiden tuottamisen sekä asettavat ta- voitebudjetin projektille. Kehitysvaiheen päätyttyä tilaaja päättää hyväksyykö se palvelu- suunnitelman ja siirtymisen palveluvaiheeseen. Palveluvaiheessa allianssi tuottaa palvelut ja kehittää niiden sisältöä sekä tuottamisen tapoja koko sopimuskauden ajan. Palveluvaihe voi- daan jakaa myös lyhyempiin palvelujaksoihin, joille asetetaan omat tavoitteet ja budjetti.

Työ- ja elinkeinoministeriön (2018b, 82) selvityksessä pyritään tunnistamaan kasvupalvelualli- anssin muodostamisen vaiheita. Kasvupalvelujen ja kuntien elinvoimapalvelujen allianssin muodostamista saattaa edellyttää erillinen muodostamisvaihe.

Allianssin muodostamisvaiheessa kasvupalvelujen ja kuntien elinvoimapalvelujen järjestäjä osapuolet sopivat järjestämisen periaatteista, tavoitteista ja reunaehdoista sekä palvelujen rahoittamisesta, organisoinnista, hankittavista palveluista ja hankinnan periaatteista. Tämä muodostamisvaihe koostu strategia- ja hankintavaiheista. Strategiavaiheessa muodostuu jär- jestäjien päätös allianssin muodostamisesta ja hankinnan käynnistämisestä. Osapuolet sopivat myös palvelun riskien ja hyötyjen jakamisesta. Muodostamisvaiheessa palvelun järjestävät osapuolet hyväksyvät yhteistoiminnan periaatteet ja käynnistävät palvelun hankinnan suunnit- telun sekä siihen liittyvän prosessin suunnittelun, markkinavuoropuhelun, asiakirjojen valmis- telun sekä kilpailuttavat ja valitsevat palveluntuottajat. Muodostamisvaiheessa syntyy päätös palveluntuottajien valinnasta. (Työ- ja elinkeinoministeriö 2018b, 82-84.)

Kehitysvaiheessa sopijaosapuolet allekirjoittavat sopimuksen ja käynnistävät palvelun kehitys- vaiheen sekä muodostavat yhteisen allianssiorganisaation. Osapuolet kehittävät palvelua,

suunnittelevat riskien ja mahdollisuuksien hallinnan, tekevät palvelusuunnitelman, määritte- levät tavoitebudjetin sekä palvelun tavoitteet ja mittarit. Kehitysvaiheessa syntyy päätös pal- velusuunnitelman ja sen tavoitebudjetin hyväksymisestä sekä siirtymisestä palveluvaiheeseen.

(Työ- ja elinkeinoministeriö 2018b, 82, 85.)

Toteutusvaiheessa tai palveluvaiheessa sopimusosapuolet allekirjoittavat palveluvaiheen alli- anssisopimuksen, käynnistävät palvelun sekä suunnittelevat tarkemman toteutussuunnitelman ja tavoitekustannukset. Palveluvaiheen aikana pyritään kehittämään ja parantamaan palve- lua, mitataan palvelun suorituskykyä sekä jaetaan palvelun riskit ja hyödyt. Palveluvaiheessa syntyy päätös sopimusjaksojen toteutussuunnitelmasta ja tavoitekustannuksista. (Työ- ja elin- keinoministeriö 2018b, 82, 86.) Allianssin vaiheet on tiivistetty kuvioon 1 ”Kasvupalvelualli- anssin vaiheet”.

Kuvio 1: Kasvupalveluallianssin vaiheet. Valtioneuvosto 2018 3 Toiminnallinen viitekehys

Tämän opinnäytetyön toiminnallinen viitekehys on maakuntauudistusta valmisteleva Pirkan- maa 2020 muutostiimi sekä maakuntauudistuksen kasvupalvelujen toteutuessa maakuntaan siirtyvät organisaatiot Pirkanmaan ELY-keskus ja Pirkanmaan TE-toimisto. Vaikka kasvupal- velu-uudistuksella ei siirretä kunnilta tehtäviä tulevalle maakunnalle, ne toimivat toiminnalli- sena viitekehyksenä palvelujen yhteensovittamisen näkökulmasta.

3.1 Kasvupalvelujen esivalmistelun I ja II vaiheet

Pirkanmaan maakuntauudistuksen valmistelu käynnistyi vuonna 2016. Valmisteluvaihetta kut- suttiin esivalmistelun I vaiheeksi. Kasvupalveluja valmisteltiin Alueen elinvoiman edistäminen

-teemaryhmässä ja ensimmäisestä esivalmistelusta synty kesäkuulla 2017 julkaistu loppura- portti. (Pirkanmaan maakuntauudistus 2017.)

Esivalmistelun II vaiheessa määriteltiin ja valmisteltiin erilaisten perustettujen asiantuntija- työryhmien kanssa muun muassa henkilöstön siirtosuunnitelmaa, maakuntastrategiaa alueke- hittämisen osalta, tiedolla johtamista ja ennakointia, kasvupalvelujen substanssia sekä laa- jemmin elinkeinopalveluja. Valmistelutyötä tehtiin vaiheittain ja kevät 2018 oli valmistelun II vaihetta. Esivalmistelun II vaiheesta on raportoitu loppuraportilla kesäkuussa 2018. (Pirkan- maan maakuntauudistus 2018.)

3.2 Kasvupalvelujen valmistelijat ja nimetyt työryhmät

Esivalmistelun II vaiheessa kasvupalveluvalmisteluun nimettiin TE-toimiston, ELY-keskuksen, Pirkanmaan liiton ja kuntien ja keskeisten kumppaneiden organisaatioista noin 40 asiantunti- jaa, joille on nimetty myös erilaisia valmistelu- ja vastuualueita. Asiakkuudet-työryhmissä hyödynnettiin palvelumuotoilua henkilöasiakkaan, yritysasiakkaan ja yhteisö/alusta-asiakkaan palvelujen määrittelyyn, jatkokehitettiin valtakunnallisia prosessikuvauksia sekä tehtiin selvi- tys palvelutarvearvioinnista järjestämisessä ja tuottamisessa. Työryhmissä on tehty myös kas- vupalvelun erillislakien analyysiä. Markkinat, pilotit ja markkinavuoropuhelu -työryhmässä on arvioitu ja analysoitu kasvupalvelujen pilottien ja kokeilujen tuloksia sekä järjestetty markki- navuoropuhelutilaisuuksia potentiaalisille palveluntuottajille. Yhteistyön mallit ja mahdolli- suudet -työryhmässä on tehty kasvupalvelujen lainsäädännöllistä arviointia ja analyysia, selvi- tetty yhteistyön ja yhteisjärjestämisen malleja sekä arvioitu millä mallilla vastataan parhai- ten tunnistettuihin tarpeisiin ja ongelmiin. (Pirkanmaan maakuntauudistus 2018.)

4 Tutkimus- ja kehittämishanke

Opinnäytetyöni tutkimus- ja kehittämishanke vastaa johdannossa ja tutkimusongelmassa esille nostettuihin ja tunnistettuihin selvittämistarpeisiin. Kehittämishanke käynnistyi maakuntauu- distuksen johtoryhmän ja poliittisen ohjausryhmän kokousten jälkeen helmikuussa 2018. Opin- näytetyön kehittämishankkeen prosessia on kuvattu kuviossa 2 ”Opinnäytetyön kehittämispro- sessi”. Maaliskuun 2018 aikana määrittyi tarkemmin selvitettävät teemat ja perustetuissa Yh- teistyön mallit ja mahdollisuudet sekä Asiakkuudet -työryhmissä sovittiin Delfoi-menetelmän käytöstä asiantuntijapaneeleissa. Kehittämishankkeen käytännön suunnittelussa tunnistettiin ja nimettiin Delfoi-panelistit sekä käsiteltävät teesit. Delfoi-paneeleihin kutsut asiantuntijoi- den taustaorganisaatiot ja osaamisprofiili löytyy opinnäytetyön liitteestä 1 paneeleittain.

Kolme paneelia, joissa oli yhteensä noin 140 asiantuntijaa, käynnistyivät huhtikuussa 2018 ja paneelien toiset kierrokset ajoittuivat kesäkuulle 2018. Vastasin paneelien fasilitoinnista kan- nustaen asiantuntijoita osallistumaan, perustelemaan näkemyksiään sekä kommentoimaan toistensa perusteluja. Paneelien fasilitointi tapahtui pääsääntöisesti sähköpostin välityksellä

sekä erilaisissa yhteistilaisuuksissa huhti-kesäkuun aikana. Pyrin viesteissäni lisäämään osallis- tujien Delfoi-menetelmän menetelmäosaamista sekä tulevaisuuskuvan muodostumista valmis- teltujen teesien avulla.

Paneelien tulosten kokoaminen ja analysointi tapahtui heinä-elokuun 2018 aikana. Eniten ke- hittämisprosessissa aikaa käytettiin tulosten informointiin, johtopäätösten jalkauttamiseen, yhteisen ymmärryksen syntyyn tulosten pohjalta sekä kehittämistoimenpiteiden käynnistämi- seen. Kuvaan tarkemmin tulosten jalkauttamista ja kehittämistoimenpiteiden käynnistämistä kohdassa 5.4.

Kuvio 2: Opinnäytetyön kehittämisprosessi 4.1 Menetelmävalinnat

Opinnäytetyön kehittämishankkeen tutkimusstrategiana oli tapaustutkimus ja tutkimusmene- telmäksi valikoitui Delfoi-menetelmä. Tapaustutkimuksessa tarkastellaan yhtä tai useampaa tapausta (esimerkiksi ryhmä, prosessi tai ilmiö) ja johtolankana tapauksen ratkaisemisessa toimii tutkimuskysymys (Eriksson & Koistinen 2014, 3).

Delfoi-menetelmästä päätti maakuntauudistuksen kasvupalvelujen Yhteistyön mallit ja mah- dollisuudet –työryhmä esityksestäni. Työryhmässä toivottiin laajaa ja osallistavaa valmistelua yhteistyön tarpeista ja malleista erilaisilla kasvupalvelujen ja kuntien sekä oppilaitosten yh- dyspinnoilla. Valmisteluteemat ovat myös tulevaisuuteen luotsaavia, joten tulevaisuustutki- muksen menetelmä (Delfoi) tuntui loogiselta valinnalta. Kasvupalvelujen ja kuntien elinvoi- mapalvelujen yhdyspintoihin liittyvästä jännitteisestä valmistelutilanteesta haluttiin saada mahdollisimman analyyttinen ja nostaa näkyville erilaiset näkökulmat sekä perustelut niille.

4.1.1 Tapaustutkimus

Tapaustutkimus ei ole varsinainen metodi vaan enneminkin tutkimusstrategia. Tapaustutki- muksessa ei ole itsestään selvää, miten tutkittava tapaus valitaan tai rajataan. Tapaustutki- muksessa tarkastellaan yhtä tai useampaa tapausta, joiden määrittely, analysointi ja ratkaisu on keskeisin tavoite. Tapauksen määrittely voi tapahtua ennen aineiston keruuta tai sen jäl- keen. Tapaustutkimukselle tyypillistä on myös erilaisten laadullisten ja määrällisten aineisto- jen rinnakkainen käyttö. Tapaustutkimus koostuu tutkimuskysymyksen muotoilusta, tutkimus- asetelman jäsentämisestä, tapausten määrittelystä ja valinnasta, käytettävien teoreettisten näkökulmien ja käsitteiden määrittelystä, aineiston ja tutkimuskysymysten välisen vuoropuhe- lun logiikan selvittämisestä, aineiston analyysitapojen ja tulkintasääntöjen päättämisestä sekä raportointitavan valinnasta. (Eriksson & Koistinen 2014, 4,22.)

Tutkimuskysymyksenä tässä tapaustutkimuksessa on voisiko allianssit ratkaista mahdollisen kasvupalvelujen ja kuntien elinvoimapalvelujen yhteistyöhön liittyviä tavoitteita ja haasteita?

Tutkimuskysymys voi koostua Eriksson ja Kostiainen (2014, 23) mukaan informaatiokysymyk- sistä ja asiakysymyksistä. Tässä tapaustutkimuksessa informaatiokysymys voisi liittyä tapauk- seen liittyvien osapuolten käyttämiin yhteistyönmalleihin (esimerkiksi millaisia yhteistyösopi- muksia on tähän mennessä käytetty ja millaiset kokemukset niistä saavutettiin?). Asiakysy- mykset ovat usein ongelmakeskeisiä ja niiden joukosta voi nousta myös varsinainen tutkimus- kysymys. Esille nousseen tutkimuskysymyksen lisäksi asiakysymyksiä tässä tutkimuksessa ovat olleet ”Onko maakunnalla ja kunnilla tarve järjestäjien väliseen tiiviiseen ja strategiseen so- pimiseen sekä onko allianssiteorioita tutkimalla mahdollista löytää yhteistyön kannalta uusia ja nykyisiin yhteistyön tarpeisiin liittyviä muotoja ja toimintamalleja?”.

Tutkimusasetelmassa valitaan tavoitteiden, tapausten lukumäärän, tutkittavan ajanjakson ja tutkimuskysymyksen luonteen perusteella. Tutkimusasetelma voi olla esimerkiksi poikittais- tutkimus, pitkittäistutkimus tai ennen-jälkeen -tutkimus. (Eriksson & Koistinen 2014, 25.) Tässä tutkimuksessa tutkimusasetelma on vertaileva tutkimus. Tarkastelen useita teemoja Delfoi-menetelmällä tapaukseen tunnistettujen asiantuntijoiden näkemyksiä vertaillen.

Tapaustutkimuksen tapaus voidaan valita joko ennen tutkimusta tai jäsentää ja muokata läpi tutkimuksen teon. Tapaustutkimuksen tapauksen valinta on kuitenkin tutkimuksen tärkeimpiä vaiheita. Tapauksen valinta pitäisi vastata kysymykseen ”Mitä voimme oppia tästä tapauk- sesta?”. (Eriksson & Koistinen 2014, 26.) Tässä tutkimuksessa juuri tapauksen jäsentämisessä tapahtui muutoksia koko prosessin ajan. Alkuperäinen tapaus liittyi maakuntien ja kuntien vä- lisen allianssin rakentamiseen, mutta maakuntauudistuksen kaaduttua ja kasvupalvelujen val- mistelun lakattua tapaus muodostuikin uuteen tilanteeseen: Pirkanmaan ELY-keskuksen, TE- toimiston ja kuntien välisen sopimuksellisen yhteistyön tarpeisiin.