Syrjintäkiellot kansallisessa lainsäädännössä

179 Euroopan ihmisoikeussopimusta on täydennetty kaikkinaisen syrjinnän kieltävällä kahdennellatoista pöytä-kirjalla (SopS 8/2005), jonka 1 artiklaan sisältyy yleinen syrjintäkielto. Lisäpöytäkirjan sisältämä syrjintäkielto on laajempi kuin ihmisoikeussopimuksen 14 artikla, ja se vastaa KP-sopimuksessa määrättyä. Täten pöytäkir-jan mukaista syrjinnän kielto sovellettaessa yhteyttä muuhun sopimuksessa taattuun oikeuteen ei tarvita, ja oikeus syrjimättömyyteen muodostuu itsenäiseksi kuten KP-sopimuksen 26 artikla. Ks. lisää kaikkinaisen syr-jinnän kiellosta Ojanen – Scheinin, Fokus, Perusoikeudet, III Yksittäiset perusoikeudet, 2. Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §), Syrjinnän kielto (2 momentti), kohta Syrjintäkiellot ihmisoikeussopimuksissa.

180 Syrjinnän kiellon merkitystä korostaa kiellon sisältyminen myös useisiin muihin KP-sopimuksen artikloi-hin. Ojanen – Scheinin, Fokus, Perusoikeudet, III Yksittäiset perusoikeudet, 2. Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §), Syrjinnän kielto (2 momentti), kohta Syrjintäkiellot ihmisoikeussopimuksissa.

181 Muita artiklassa lueteltuja, kiellettyjä syrjintäperusteita ovat ihonväri, rotu, uskonto, kieli, poliittinen tai muu mielipide, omaisuus, kansallinen tai yhteiskunnallinen alkuperä tai muu asema.

182 Syrjinnän kielto sisältyy esimerkiksi sopimuksen 2, 4, 20 ja 24 artikloihin, joista lasten kannalta erityisen merkittävä määräys on 24 artiklan sisältämä syrjinnän kielto alaikäisyyden edellyttämään suojeluun.

183 Kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskeva kansainvälinen yleissopimus, SopS 37/1970.

184 Kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskeva yleissopimus, SopS 67–68/1986.

185 Molempien yleissopimuksen syrjintäkiellot ovat laaja-alaisia, ja erityisesti naisten oikeuksien sopimuksen lähtökohtana on tosiasiallisen syrjinnän estäminen, eikä vain muodollisen yhdenvertaisuuden toteuttaminen, mikä edellyttää yleisen yhdenvertaisuusperiaatteen täydentämistä syrjintäkiellolla. Ks. lisää syrjintää koskevan doktriinin kehittymisestä ja sopimuksista Nousiainen 2005, s. 1196–1199.

186 Lisäksi syrjinnän torjumista koskevaan kansalliseen sääntelyyn on vaikuttanut EU-oikeus. Ks. lisää syrjin-täkielloista EU-oikeuden alalla ja muissa sopimuksissa Ojanen – Scheinin, Fokus, Perusoikeudet, III Yksittäi-set perusoikeudet, 2. Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §), Syrjinnän kielto (2 momentti), kohta Syr-jintäkiellot ihmisoikeussopimuksissa.

Perustuslain 6 §:n 2 momentti¹⁸⁷ on kansallisen syrjimättömyyssääntelyn kivijalkasäännös.

Säännös ilmaisee laaja-alaisen syrjinnän kiellon, ja se sisältää useimmista kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista löytyvän luettelon kielletyistä erotteluperusteista. PL:n 6.2 §:n il-maiseman kiellon on tulkittu olevan luonteeltaan hyvinkin yleinen, sillä säännöksessä itses-sään ei rajata sen soveltamisalaa eikä luettelo kielletyistä erotteluperusteista ole tyhjen-tävä.¹⁸⁸ Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että käytännössä kaikkia mahdollisia syrjintätilanteita on vaikea ennustaa, minkä vuoksi luettelossa mainittuihin erot-teluperusteisiin rinnastetaan muut henkilöön liittyvät syyt. PL:n 6 §:n 2 momentissa erikseen mainittujen erotteluperusteiden osalta syrjintäkieltovaatimuksen on kuitenkin ajateltu olevan erityisen painava.¹⁸⁹

Huomionarvoista on, että perustuslain 6 §:n 2 momentissa ei käytetä syrjinnän käsitettä, vaan säännöksessä kielletään henkilön asettaminen muihin nähden eri asemaan ilman hyväksyt-tävää syytä. Täten perustuslain säännös määrittelee syrjinnän ei-hyväksyttäväksi erotteluksi ihmisten kesken näiden välillä olevien erojen vuoksi. PL:n 6.2 §:n yksityiskohtaisissa perus-teluissa kuitenkin korostetaan, ettei säännöksen tarkoituksena ole kieltää kaikenlaista eron-tekoa ihmisten välillä, vaikka erottelu perustuisi pykälän toisessa momentissa nimenomaan mainittuun perusteeseen. Tällöin olennaista on, voidaanko erottelu perustella hyväksyttä-vällä tavalla perusoikeusjärjestelmän kannalta.¹⁹⁰ Perusoikeussäännöksien esitöiden mukaan

187 Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskon-non, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

(PL 6.2 §)

188 PL 6.2 §:n sisältämän kiellettyjen syrjintäperusteiden luettelon epätäydellisyys ilmenee momentin päättä-västä ”tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella” kohdasta. Makkonen 2003, s. 95.

189 Hallituksen esityksen mukaan säännöksessä on pyritty mainitsemaan sellaiset erotteluperusteet, joiden on katsottu heijastavan suomalaisessa yhteiskunnassa syrjintäkiellon ydinalueena pidettyjä perusteita. HE 309/1993 vp, s. 43–44.

190 Vaatimusta erottelun perustelemisen hyväksyttävyydestä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla ilmentää säännöksen sanamuoto ”ilman hyväksyttävää perustetta asettaa muihin nähden eri asemaan”.

HE 309/1993 vp, s. 44.

erityisesti PL:n 6 §:ssä mainituille kielletyille erotteluperusteille tulee kuitenkin asettaa kor-keat perusteluvaatimukset.¹⁹¹ Myös perustuslakivaliokunta on edellyttänyt korkeaa peruste-luvelvollisuutta PL:n 6.2 §:ssä mainittujen erotteluperusteiden suhteen.¹⁹² Syrjintäkieltojen tarkoituksena ei siis ole poistaa ihmisten välisiä luonnollisia eroavaisuuksia, vaan näihin eroavaisuuksiin pohjautuvat ei-hyväksyttävät erottelut ja korostaa erottelun perustumista hy-väksyttävään syyhyn. Tämän perusteella syrjinnän yhtenä muotona on erilaisten ihmisten kohtelu samalla tavoin, eli tasapäistämistä.¹⁹³

Kuten edellä jo todettu, kaikki erottelut ihmisten kesken eivät merkitse syrjintää, vaan syr-jintäolettaman muodostumisen kannalta merkitystä on erotteluperusteen hyväksyttävyy-dellä. Erotteluperusteen syyllä viitataan sen tarkoitusperän hyväksyttävyyteen eli rationaali-suuteen. Vaikka tehdylle erottelulle olisinkin ihmis- ja perusoikeuksien kannalta hyväksyt-tävä peruste eikä kyse olisi syrjinnästä, ei sinänsä hyväksythyväksyt-tävä peruste tee erottelua oikeu-tetuksi, mikäli erottelu on asteeltaan liian voimakasta ja äärimmäisen jyrkkää. Erottelun as-teen tarkastelussa on suurelta osin kysymys kohtuullisuuden käsitteestä ja suhteellisuusperi-aatteesta, ja erotteluperusteen rationaalisuuden ohella niillä on keskeinen asema arvioitaessa erottelun hyväksyttävyyttä tai ei-hyväksyttävää eli syrjintää.¹⁹⁴

Perustuslain 6.2 §:n syrjintäkieltosäännös heijastelee välittömän ja välillisen syrjinnän ilme-nemismuotoja, jotka kytkeytyvät aikaisemmin avattuihin muodollisen ja tosiasiallisen yh-denvertaisuuden käsitteisiin. Välittömällä syrjinnällä tarkoitetaan johonkin kiellettyyn erot-teluperusteeseen perustuvaa ei-hyväksyttävää erottelua tai kohtelua. Välittömän syrjinnän tunnusmerkistön täyttäisi esimerkiksi vammaisen henkilön asettaminen eriarvoiseen

ase-191 HE 309/1993 vp, s. 44. Ojanen ja Scheinin ovat tuoneet esiin, että ihmisten erilaisen kohtelun perustelemi-nen PL:n 6.2 §:ssä mainituilla kielletyillä erotteluperusteilla voidaan katsoa olevan epäilyttävää, sillä se syn-nyttää helposti olettaman syrjinnästä. Syrjintäolettaman voittamiseksi ja erottelun hyväksymiseksi erottelulle tulee pystyä esittämään tavallista vahvemmat perustelut. Ojanen – Scheinin, Fokus, Perusoikeudet, III Yksit-täiset perusoikeudet, 2. Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §), Syrjinnän kielto (2 momentti), kohta Syrjinnän perusteet.

192 Ks. esimerkiksi PeVL 55/2016 vp, jossa perustuslakivaliokunta arvioi hallituksen esityksessä esitettyjä pe-rusteluita maahanmuuttajien työttömyysetuuden tason heikentämiselle. Valiokunta katsoi, että ensinnäkin esi-tyksessä oli kyse sellaisesta ihmisen alkuperään liittyvästä erottelusta, jota on arvioitava PL:n 6.2 §:ssä tarkoi-tettuna alkuperään perustuvana erilaisena kohteluna. Täten perusteluille oli asetettava korkea perusteluvelvol-lisuus, ja perustuslakivaliokunnan mukaan esityksessä ei ollut esitetty PL:n 6 §:n 2 momentin edellyttämää, hyväksyttävää perustetta työttömien maahanmuuttajien asettamiseen eri asemaan muihin työttömiin nähden.

193 Ojanen – Scheinin, Fokus, Perusoikeudet, III Yksittäiset perusoikeudet, 2. Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §), Syrjinnän kielto (2 momentti), kohta Syrjinnän käsite.

194 Ojanen – Scheinin, Fokus, Perusoikeudet, III Yksittäiset perusoikeudet, 2. Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §), Syrjinnän kielto (2 momentti), kohta Syrjinnän käsite.

maan yksinomaan hänen vammansa takia. Välillisellä syrjinnällä puolestaan viitataan sellai-seen menettelyyn, joka on näennäisesti yhdenvertaista tai samanlaista kaikille, mutta asettaa ihmiset eri asemaan yleisesti hyväksyttävän perusteen puuttuessa ja siten johtaa syrjivään lopputulokseen¹⁹⁵. Useimmiten välillinen syrjintä ilmenee tosiasiallisen yhdenvertaisuuden loukkaamisena tilanteissa, joissa nimenomaan tarvittaisiin positiivisia erityistoimia tosiasi-allisen yhdenvertaisuuden toteuttamiseksi.¹⁹⁶ Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan pe-rustuslain 6.2 §:n mukainen syrjinnän kielto koskee myös erilliskohtelua eli segregaatiota.

Tällä perusteella kiellettyä syrjintää on myös yhtäläisten palvelujen tarjoaminen erikseen eri väestöryhmille, jollei sitä voida yksittäistapauksessa oikeuttaa jollakin hyväksyttävällä pe-rusteella.¹⁹⁷

Rautiainen on useampaan otteeseen nostanut esiin vammaisuuteen perustuvaan syrjintään liittyvät kipukohdat: vammaisten ihmisten kohtaamasta syrjinnästä suurin osa on niin kut-suttua näkymätöntä, rakenteellista syrjintää, jolloin vammaisten yhdenvertaisuuden edistä-misessä ei ole kyse vain näkyvän syrjinnän poistamisesta. Vammaisten ihmisten elämä ja elinympäristö mielletään yhteiskunnassa usein vammattoman väestönosan elämästä eril-liseksi, jolloin erottelu perustellaan luonnoleril-liseksi, eikä vammaisuuteen perustuvaksi kielle-tyksi syrjinnäksi. Rautiaisen mukaan tällaiseen luonnolliseksi miellettyyn erotteluun liitty-vää ajatusmaailmaa ei välttämättä osata kyseenalaistaa riittävästi, mikä tekee rakenteellisen syrjinnän purkamisesta hidasta. Rakenteelliseen syrjintään liittyy usein myös piirteitä, joita syrjitty ei välttämättä edes itse tunnista tai koe syrjinnäksi.¹⁹⁸

Kansallisessa sääntelyssä ei suoraan esiinny rakenteellisen syrjinnän käsitettä. Kyse on sel-laisista yhteiskunnassa syvään juurtuneista arvoista ja käytännöistä, jotka johtavat joidenkin erityisryhmien tosiasialliseen syrjintään. Tarkoituksena ei useinkaan ole ollut syrjiä ketään, vaan jonkin ryhmän asema on muodostunut esimerkiksi käytännön järjestelyjen kautta hei-kommaksi kuin muiden. Oikeuskirjallisuudessa syrjintäkiellot ja syrjinnän vastainen oikeus

195 Perusoikeussäännöksien yksityiskohtaisissa perusteluissa syrjintäkiellon todetaan nimenomaisesti koskevan myös tällaista menettelyä. Toisaalta mahdollisen syrjinnän toteamiseksi menettelyn hyväksyttävyyttä tulisi ar-vioida sen tosiasiallisten seurausten kannalta. HE 309/1993 vp, s. 44

196 Kortteinen – Makkonen 2002, s. 124; Gustafsson 2019, s. 8.

197 HE 309/1993 vp, s. 44.

198 Rautiainen on verrannut tällaista vammaisuuteen perustuvaa erottelua ja sen hyväksyttävyyttä yhteiskun-nassa rotuerottelun oikeuttajana Yhdysvalloissa toimineeseen separate but equal -doktriiniini; molemmat ovat yhtä kestämättömiä kaikkien ihmisten syrjimättömyyttä painottavasta ihmisoikeusnäkökulmasta. Ks. lisää Rautiainen 2017, s. 23–24; Rautiainen 2020.

on nähty tehokkaana keinona rakenteellisen syrjinnän poistamisessa, mutta tueksi tarvitaan myös tarpeeksi selkeitä positiivisia toimintavelvoitteita.¹⁹⁹

Perustuslain 6 §:n 2 momentin syrjintäkieltoperiaatetta täydentävät useat muut kansallisesta lainsäädännöstä löytyvät syrjintäkiellot. Nimenomaisesta syrjintäkiellosta on säädetty esi-merkiksi tasa-arvolain 7 §:ssä (muut. 30.12.2014/1329), jonka nojalla sekä välitön että vä-lillinen syrjintä sukupuolen perusteella, seksuaalinen häirintä ja sukupuoleen perustuva häi-rintä on kiellettyä.²⁰⁰ Yhdenvertaisuuslaki liittyy yhdenvertaisuusvaatimuksen ohella laajalti myös syrjinnän kieltoon, sillä lain tarkoituksena on sekä edistää yhdenvertaisuutta että eh-käistä syrjintää ja tehostaa syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeusturvaa (1 §). Yhdenvertai-suuslain 8 §:ssä säädetään yksityiskohtaisemmin syrjinnän kiellosta muun muassa iän, ter-veydentilan ja vammaisuuden perusteella. Lain esitöistä käy ilmi, että 8 §:ssä ilmaistu syr-jintäperusteiden luettelo mukailee perustuslain 6 §:ää ja useimpia kansainvälisiä ihmisoi-keussopimuksia, eikä ole tyhjentävä.²⁰¹