Kohtuullisten mukautusten -käsite juontaa juurensa YK:n vammaisten henkilöiden oikeuk-sista annettuun yleissopimukseen. Kohtuulliset mukautukset tulee ymmärtää ennen kaikkea velvoitteeksi, jonka tarkoituksena on laajentaa yleistä syrjinnän kieltoa; turvata vammaisille ihmisille tosiasiallinen yhdenvertaisuus ja osallisuus sekä osallistumismahdollisuudet yh-teiskunnassa.237 Kohtuullinen mukauttaminen (reasonable accommodation) on määritelty YK:n vammaissopimuksen 2 artiklassa seuraavasti:
Tässä yleissopimuksessa … "kohtuullinen mukauttaminen" tarkoittaa tarvittaessa yksit-täistapauksessa toteutettavia tarpeellisia ja asianmukaisia muutoksia ja järjestelyjä, joilla ei aiheuteta suhteetonta tai kohtuutonta rasitetta ja joilla varmistetaan vammaisten henkilöiden mahdollisuus nauttia tai käyttää kaikkia ihmisoikeuksia ja perusvapauksia yhdenvertaisesti muiden kanssa.238
Vammaissopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa on asetettu sopimusvaltioille velvoite toteuttaa syrjinnän poistamiseksi ja yhdenvertaisuuden edistämiseksi kaikki asianmukaiset toimet, joilla varmistetaan sopimuksen mukaisten kohtuullisten mukautusten tekeminen. Nimen-omaisesti velvoite kohtuullisten mukautusten tekemiseen sisältyy muutamaan sopimuksen artiklaan, kuten vammaisten henkilöiden koulutuksen järjestämiseen ja toteuttamiseen (24 artikla) sekä työhön ja työllistymiseen (27 artikla) liittyviin artikloihin.239 Mukauttaminen ja mukautustoimet tulee kuitenkin nähdä olennaisena osana niitä toimenpiteitä, joilla turvataan
236 HE 86/1997 vp, s 64.
237 Konttinen 2017, s. 98.
238 YK:n yleissopimus vammaisten henkilöiden oikeuksista, 2 artikla.
239 Lisäksi kohtuullisten mukautusten tekemistä edellytetään nimenomaisesti vammaissopimuksen 14 artik-lassa vammaisten henkilöiden henkilökohtaisen vapauden ja turvallisuuden turvaamiseksi.
vammaisten syrjimättömyyttä ja yhdenvertaista osallisuutta sekä yhdenvertaisia mahdolli-suuksia. Täten kohtuullisten mukautusten voidaan katsoa esiintyvän läpileikkaavasti lähes kaikissa sopimuksessa ilmenevissä sisältöartikloissa.240
YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksien komitea on avannut vammaissopimusta koske-vissa yleiskommenteissaan kohtuullisten mukautusten luonnetta. Komitean mukaan olen-naista on tehdä ero yleisen esteettömyysvaatimuksen ja kohtuullisten mukautusten välille:
esteettömyys viittaa ihmisryhmään ja kohtuulliset mukautukset yksilöön. Esteettömyydellä viitataan yleiseen saavutettavuuteen ilman yksilöllisiä toimenpiteitä, ja esteettömyysvaati-mukset on kirjattu lainsäädäntöön yleisluonteisesti. Kohtuullisilla mukautuksilla taas on yk-sittäistapauksessa tarkoitus turvata vammaisen henkilön oikeudet yhdenvertaisesti muiden kanssa, minkä vuoksi toteutettavien mukautusten on mahdollista mennä yleisiä standardeja pidemmälle.241 Esimerkkeinä mahdollisista mukautuksista on mainittu rakennusten saavu-tettavuuden, palveluiden, toimintojen ja työn tai koulutuksen uudelleenjärjestelyn sekä hen-kilökohtaisen tuen ja avun saatavuuden. Komitea on myöhemmin painottanut, että yhden-vertaisuuden toteuttamiseksi tehdyt kohtuulliset mukautukset tulee toimeenpanna välittö-mästi. Kun kyse on pääsääntöisesti yksilöön kohdistuvasta hyödystä, perustuu kohtuullisten mukautusten tekeminen lähtökohtaisesti kyseisen yksilön omaan pyyntöön tai vaatimukseen mukautustoimista. Ensiarvoisen tärkeää on, että mukautusten kohteena olevan yksilön tulee saada olla mukana itseään ja omia asioitaan koskevissa neuvotteluissa.242
4.2.2 Yhdenvertaisuuslaki
Kansallisessa sääntelyssä YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuk-sen mukaiset kohtuulliset mukautukset on kirjattu uudistettuun yhdenvertaisuuslakiin. Yh-denvertaisuuslain 15 §:n 1 ja 2 momentissa on säädetty seuraavasti:
Viranomaisen, koulutuksen järjestäjän, työnantajan sekä tavaroiden tai palvelujen tar-joajan on tehtävä asianmukaiset ja kulloisessakin tilanteessa tarvittavat kohtuulliset mukau-tukset, jotta vammainen henkilö voi yhdenvertaisesti muiden kanssa asioida viranomaisissa
240 Konttinen 2017, s. 102.
241 YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksien komitea 2014, kohdat 25–26.
242 Vaikka aloite kohtuullisten mukautusten tekemiseen tulisi joltakin muulta kuin yksilöltä itseltään, mukau-tusten kohteena olevan henkilön osallisuus omassa asiassaan tulee turvata. Komitea huomauttaa lisäksi, että toisinaan yksittäisistä mukautustoimista voi olla hyötyä myös suuremmalle ihmisjoukolle. CRPD/C/GC/6, kohdat 23–24.
sekä saada koulutusta, työtä ja yleisesti tarjolla olevia tavaroita ja palveluita samoin kuin suo-riutua työtehtävistä ja edetä työuralla.
Pykälän 3 momentissa on asetettu työnantajalle velvollisuus antaa kirjallinen selvitys me-nettelynsä perusteista tilanteissa, joissa vammainen katsoo tulleensa syrjityksi kohtuullisten mukautusten epäämisen vuoksi. Yhdenvertaisuuslain 8 §:n 1 momentin mukaisesti syrjintä vammaisuuden perusteella on kiellettyä, ja 8 §:n 2 momentissa kohtuullisten mukautusten epääminen on määritelty säädöksessä tarkoitetuksi syrjinnäksi.
Yhdenvertaisuuslain esitöissä on korostettu, että velvollisuus tehdä kohtuullisia mukautuk-sia on enmukautuk-siarvoista vammaisten henkilöiden yhdenvertaisuuden ja tehokkaan sekä täysimää-räisen osallistumisen toteuttamiseksi YK:n vammaissopimuksen edellyttämällä tavalla. Yh-denvertaisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä on yhdytty vammaisten henkilöiden oikeuksien komitean yleiskommentista ilmenevään käsitykseen siitä, että kohtuulliset mu-kautukset tulee erottaa yleis- ja pysyväisluonteisista esteettömyyttä koskevista vaatimuksista ja toimenpiteistä, joista on säädetty muualla lainsäädännössä. Yhdenvertaisuuslain 15 §:n mukaisten kohtuullisten mukautusten sääntelyn taustalla ovat vaikuttaneet ennen kaikkea EU:n työsyrjintädirektiivin ja YK:n vammaissopimuksen sääntely.243
Yhdenvertaisuuslain 15 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa huomautetaan kuitenkin, ettei mukautusvelvoite edellytä olosuhteiden olevan täsmälleen samanlaiset vammaisille ja vam-mattomille ihmisille mukautusten tekemisen jälkeen. Olennaista on mukautuksien yhteys palveluiden saatavuuteen ja saavutettavuuteen: yhdenvertaisesti kaikille ihmisille. Säännök-sen sanamuodon ”kulloisessakin tilanteessa tarvittavat kohtuulliset mukautukset… ” mukai-sesti tapauskohtainen tarve toimii aina lähtökohtana mukautuksien tekemiselle. Tarve syntyy esimerkiksi silloin, kun palvelu ei ole vammaiselle saatavilla samoin kuin muille ilman mu-kautuksia, jolloin mukautusten tulee vastata vammaisen yksilöllisiä tarpeita kyseisessä tilan-teessa.244
Oikeuskirjallisuudessa on todettu tiivistetysti, että kohtuullisilla mukautuksilla on tarkoitus yksittäistapauksessa tehtävin järjestelyin edistää vammaisen henkilön ihmis- ja perusoikeuk-sia. Kohtuullisilla mukautuksilla voidaan siten yhdessä yleisten esteettömyystoimenpiteiden
243 HE 19/2014 vp, s. 1, 37, 41, 79.
244 HE 19/2014 vp, s. 79.
kanssa edistää vammaisten henkilöiden yhdenvertaisuutta esimerkiksi palveluiden saavutet-tavuudessa.245 Esteettömyyteen liittyvät mukautustoimet hyödyttävät usein myös muita kuin vammaisia henkilöitä, ja mukauttamisessa on lopulta pitkälti kyse yksinkertaisista asioista ja pienistä päätöksistä yksittäisissä tilanteissa tai vammaista avustaessa.246
Kun yhdenvertaisuuslain 15 §:n mukainen mukautusvelvoite pohjautuu pitkälti työsyrjintä-direktiiviin, on säännöstä ja kohtuullisten mukautusten luonnetta ollut luontevaa tutkia ni-menomaan työelämään liittyen. Tässä yhteydessä ei ole mielekästä perehtyä työelämässä toteutettaviin kohtuullisiin mukautuksiin vammaisille työntekijöille sen enempää.247
4.2.3 Mukautusten kohtuullisuuden arvioiminen
YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen 2 artiklassa kohtuullis-ten mukautuskohtuullis-ten määritelmä on kytketty muutoksien suhteettomuuteen ja kohtuuttomuuteen (disproportionate or undue burden); toisin sanoen mukautusten tulee olla kohtuullisia. Vam-maisten oikeuksien komitea on yleiskommentissaan jaotellut vammaissopimuksen mukaisen kohtuullisten mukautusten -käsitteen kahteen osaan. Ensinnäkin mukautusvelvoite luo aktii-visen oikeudellisen velvoitteen tehdä kohtuullisia mukautustoimia tilanteissa, joissa ne ovat välttämättömiä vammaisen henkilön oikeuksien turvaamiseksi ja täytäntöönpanemiseksi.
Toisaalta komitea toteaa, että mukautusvelvoite sisältää vaatimuksen mukautustoimien koh-tuullisuudesta sen varmistamiseksi, etteivät mukautustoimet aiheuta suhteetonta tai kohtuu-tonta rasitetta toimijalle. Komitean mukaan termiä ”kohtuullisuus” ei tässä yhteydessä tule tulkita ehdottomana tai poissulkevana, vaan mukautustoimen kohtuullisuudella viitataan en-nen kaikkea toimenpiteen merkitykseen ja tehokkuuteen vammaisen henkilön näkökul-masta. Täten mukautus voidaan arvioida kohtuulliseksi, mikäli se vastaa vammaisen yksi-löllisiä tarpeita ja sillä saavutetaan ne tavoitteet, joita varten mukautus tehdään.248
245 Gustafsson korostaa vielä, että esteettömyys ja siihen liittyvät toimenpiteet ovat eri asia kuin kohtuulliset mukautukset. Gustafsson 2019, s. 10, 15.
246 Konttinen rinnastaa kohtuullisten mukautusten tekemisen ”maalaisjärjen käyttöön”. Konttinen 2017, s. 112.
247 Työnantajaa koskeva mukautusvelvoite sisältyi kuitenkin jo vanhaan yhdenvertaisuuslakiin (21/2004), joten lainsäädäntöuudistus ei tältä osin ollut niin merkittävä. Työelämässä toteutettavat mukautukset voivat olla yk-sittäistapauksen mukaan hyvin monimuotoisia, mutta useimmiten ne kohdistuvat esimerkiksi fyysisen työym-päristön ja kommunikaation esteettömyyteen sekä työaikajärjestelyihin. Ks. lisää vammaisen henkilön yhden-vertaisuudesta työelämässä ja työnantajan velvollisuudesta edistää yhdenvertaisuutta sekä ehkäistä syrjintää esimerkiksi kohtuullisilla mukautuksilla Leppänen 2015, erityisesti s. 1–16, 31–48, 50–56, 121–153, 163–175.
Ks. myös HE 19/2014 vp, s. 80–82 työelämän mukautuksista.
248 Komitea täsmentää kommentissaan, että käytännössä vaatimus siitä, ettei mukautustoimista tule aiheutua suhteetonta tai kohtuutonta rasitetta toimijalle rajaa mukautusvelvoitteen sisältöä ja laajuutta. Ks. tarkemmin komitean tulkinnasta kohtuullisista mukautuksista CRPD/C/GC/6, kohdat 25–26.
Vammaisten oikeuksien komitea on lisäksi eritellyt keskeisiä tekijöitä ja vaatimuksia, jotka vaikuttavat mukautusvelvoitteen tulkintaan. Lähtökohtana on komitean mukaan niiden yh-teiskunnallisten esteiden tunnistaminen ja poistaminen, mitkä rajoittavat vammaisen henki-lön ihmis- ja perusoikeuksien toteutumista. Mukautusvelvoitetta tulkittaessa merkitystä on myös mukautustoimen toteuttamismahdollisuuksilla249 ja mukautuksen asianmukaisuudella eli tarkoituksenmukaisuudella ja tehokkuudella suhteessa tavoitteisiin. Keskeistä on mukau-tustoimien tapauskohtainen tarkastelu yhdenvertaisuuden edistämisen ja syrjinnän poistami-sen näkökulmasta. Arvioitaessa sitä, aiheuttavatko mukautustoimet suhteetonta tai kohtuu-tonta rasitetta niiden toteuttajalle tulee huomioida esimerkiksi taloudelliset kustannukset, käytettävissä olevat resurssit ja mukautuksista mahdollisesti aiheutuvat negatiiviset vaiku-tukset muiden ihmisten kannalta. Komitea korostaa, että todistustaakka mukautustoimen suhteettomuudesta tai kohtuuttomuudesta on niiden toteuttamiseen velvollisella toimi-jalla.250
Yhdenvertaisuuslain 15 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen, koulutuksen järjestäjän tai muun toimijan tulee tehdä asianmukaiset ja yksittäistapauksessa tarvittavat kohtuulliset mu-kautukset. Säännöksen 2 momentissa mukautusten kohtuullisuudesta on linjattu seuraavasti:
Mukautusten kohtuullisuutta arvioitaessa otetaan huomioon vammaisen ihmisen tarpeiden lisäksi 1 momentissa tarkoitetun toimijan koko, taloudellinen asema, toiminnan luonne ja laajuus sekä mukautusten arvioidut kustannukset ja mukau-tuksia varten saatavissa oleva tuki.
Säännöksen esitöiden mukaan mukautusten kohtuullisuuden arvioinnin lähtökohtana on tar-veperusteisuuden ohella tilanteen kokonaisvaltainen arviointi. Yksityiskohtaisten perustelui-den mukaan mukautusten kohtuullisuudella tarkoitetaan sitä, ettei niiperustelui-den toteuttaminen muo-dostu kohtuuttomaksi: mukautuksista ei tule koitua kohtuutonta taloudellista tai muunlaista rasitetta, ja toisaalta mukautusten tulee kohtuullisella tavalla toteuttaa vammaisten ihmisten yhdenvertaiset mahdollisuudet. Perusteluissa korostetaan, että velvollisuutta kohtuuttomaksi muodostuvien tai tosiasiallisesti mahdottomien mukautusten tekemiseen ei ole. 2 momentin
249 Komitea on huomauttanut, että kaikkia mukautustoimia ei ole mahdollista toteuttaa, sillä niiden toteutta-mista voivat rajoittaa lainsäädäntö tai käytännön esteet. CRPD/C/GC/6, kohta 26 (b).
250 Komitean mukaan valtioiden tulee myös varmistaa, etteivät vammaiset henkilöt joudu itse vastaamaan mu-kautuksista aiheutuvista kustannuksista. CRPD/C/GC/6, kohta 26.
mukaisella, kohtuullisuuden arviointiin vaikuttavalla toimijan koolla tarkoitetaan esimer-kiksi henkilöresursseja ja fyysisiä toimitiloja, ja toiminnan luonteella ja laajuudella viitataan siihen, kuinka yleisluonteisista tai spesialisoiduista palveluista on kyse. Toimijan taloudel-lisen aseman ja mukautusten kustannusten huomiointi osana mukautustoimien kohtuullisuu-den arviointia heijastelevat toimijan taloudellisten resurssien ja mukautustoimista aiheutu-vien kustannusten välistä suhdetta; mitkä euromääräiset kustannukset voidaan katsoa koh-tuullisiksi huomioiden mukautustoimilla saavutettavat hyödyt.251
Päätöstä sitoa mukautusten laiminlyönti ”kohtuullisuuteen” yhdenvertaisuuslain 15 §:ssä on kritisoinut esimerkiksi Kumpuvuori. Kumpuvuoren mukaan tätä tulee pitää yhdenvertaisuus-lain suurena puutteena, sillä kohtuullisuus on käsitteellisesti epämääräinen. Kohtuullisuuden epämääräisyys vaikeuttaa mukautusten arviointia yhteneväisesti, ja vammaiset asetetaan eriarvoiseen asemaan riippuen toimijoiden antamista selityksistä.252 Myös yhdenvertaisuus-lakia uudistettaessa useat lausunnonantajat olivat esittäneet huolensa siitä, että kohtuullisuus on vaikea määritellä. Lausunnonantajat kaipasivat säädöksen 15 §:n soveltamisesta ja täy-täntöönpanosta käytännön ohjeistusta ja konkreettisia esimerkkejä, jotta mukautusten käy-tännön toteuttaminen olisi yhdenmukaista.253
4.2.4 Kohtuullisten mukautusten epääminen syrjinnän muotona
YK:n vammaissopimuksen 2 artiklan mukaan ”syrjintä vammaisuuden perusteella sisältää kaikki syrjinnän muodot, kohtuullisen mukauttamisen epääminen mukaan lukien”. Vam-maissopimuksen sisältämä syrjinnän määritelmä vei mukautusvelvoitteen tehokkuuden
251 Yhdenvertaisuuslain 15 §:n 2 momentissa tarkoitetulla mukautuksia varten saatavalla tuella viitataan esi-merkiksi julkisen vallan tukijärjestelmään. Tällaisen tuen puuttuminen ei kuitenkaan yksistään riitä tekemään mukautuksesta kohtuutonta. HE 19/2014 vp. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on ottanut ratkaisussaan 20.4.2017 dnro 102/2016 kantaa kohtuullisten mukautusten arviointiin toimijan koon ja taloudellisen aseman näkökulmasta. Tapauksessa liikuntavammainen henkilö oli joutunut ostamaan kolme vierekkäistä paikkaa Finnair Oyj:n lennolle lippujen yhteissummalla, sillä lentoyhtiö ei ollut suostunut tekemään minkäänlaisia mu-kautuksia liikuntavammaisen henkilön matkustamisen osalta. Lautakunta katsoi lentoyhtiön syrjineen matkus-taa tämän liikuntavamman perusteella yhdenvertaisuuslain vastaisesti laiminlyömällä kohtuullisten mukautus-ten tekemisen. Lautakunnan mukaan kolmen lipun yhteishintaa voidaan pitää liikuntavammaisen matkustajan kannalta kohtuuttomana kustannuksena, kun taas Finnair Oyj:n liiketoiminta ja liikevaihto huomioiden yhtiöllä on arvioitava olevan parempi mahdollisuus selviytyä lentolipun hinnan alentamisesta aiheutuva taloudellinen tappio. Lautakunta huomautti, että vapaus hinnoitella tuotteet tai yhtiön liiketaloudellinen tarkoitus eivät sel-laisenaan vapauta toimijaa yhdenvertaisuuslain mukaisesta mukautusvelvollisuudesta. Ks. tarkemmin yhden-vertaisuus- ja tasa-arvolautakunta 20.4.2017 dnro 102/2016.
252 Kumpuvuori lisää vielä, että lopulta enemmän kehitettävää ja ongelmakohtia on vammaislainsäädännön toimeenpanossa kuin itse lainsäädännössä. Ks. lisää tästä keskustelusta Kumpuvuori 2016, s. V–VII.
253 Yleisesti yhdenvertaisuuslain 15 §:n mukaiset kohtuulliset mukautukset jakoivat mielipiteitä säädöksen val-misteluvaiheessa. Toisaalta mukautusvelvoite nähtiin liian tiukaksi ja vaadittiin sen väljentämistä, mutta monet toivoivat myös sen tiukentamista. HE 19/2014 vp, s. 49, 51.
vammaisten henkilöiden näkökulmasta uudelle tasolle, kun mukautuksista kieltäytyminen kytkettiin kiellettyihin syrjintäperusteisiin ja määriteltiin siten yhdeksi syrjinnän muodoksi.
Vammaissopimuksessa omaksuttu linjaus on kansallisesti implementoitu yhdenvertaisuus-lakiin, jonka 8 §:n 2 momentin mukaan kohtuullisten mukautusten epääminen on laissa tar-koitettua syrjintää.254 Mukautusten epäämisellä tarkoitetaan tilanteita, joissa mukautuksien tekemiseen velvoitettu toimija on kieltäytynyt tekemästä kohtuullisia mukautuksia, vaikka ne olisivat olleet tarpeellisia vammaisen henkilön yhdenvertaisen kohtelun turvaamiseksi.
Jos vammaisen henkilön nimenomaisesta pyynnöstä toteuttaa mukautukset kieltäydytään, tulee arvioitavaksi siis kyseisten mukautusten kohtuullisuus sekä syrjinnän tunnusmerkistön täyttyminen.255