123 THL, aiheet, lapset, nuoret ja perheet, kohta peruspalvelut. (17.3.2021)
124 Nykyisten vammaispalveluja koskevien erityislakien säädöspohja on myös osittain vanhentunutta. HE 159/2018 vp, s. 5, 52, 161.
125 Uutta vammaispalvelulakia koskevassa hallituksen esityksessä on todettu, että vammaiset lapset ovat eri-tyisen haavoittuvassa asemassa, jolloin perusoikeuksien toteutumiselle on erieri-tyisen suuri vaikutus heidän hy-vinvointiinsa. Uusi laki pyrkisi erityisesti vahvistamaan vammaisten lasten kuulemista ja tukemaan heidän yhdenvertaisuuttaan muihin lapsiin nähden. Hallituksen esityksen mukaan lain tarkoituksena olisi ylipäänsä lisätä vammaisten henkilöiden yhdenvertaisuutta suhteessa sekä vammattomiin että muihin vammaisiin henki-löihin, ja edistää vammaisten osallisuutta sekä osallistumista yhteiskunnassa poistamalla niitä esteitä, jotka yhdenvertaisuuden toteutumista rajoittavat. Lainsäädännön kokonaisuudistuksen tavoitteena on myös vammai-sen henkilön itsemääräämisoikeuden ja itvammai-senäivammai-sen suoriutumivammai-sen tukeminen riittävien ja laadukkaiden, tarpeen mukaisten palveluiden turvaamisen kautta. Ks. lisää esityksestä ja sen arvioiduista lapsivaikutuksista HE 159/2018 vp, s. 5–6, 63–64, 84–87.
126 Pääministeri Marinin hallitusohjelmassa vammaispalvelulain uudistus on nostettu keskeiseksi tekijäksi py-rittäessä parantamaan vammaisten henkilöiden asemaa ja yhdenvertaisuuden toteutumista. Hallituksen ohjel-massa todetaan, ettei yhdenvertaisuus usein toteudu vammaisten henkilöiden aseman parantumisesta huoli-matta. Ks. hallituksen ohjelma 10.12.2019, s. 144–145.
Perustuslain 22 §:n nojalla julkinen valta on Suomessa velvoitettu turvaamaan perus- ja ih-misoikeuksien toteutumisen. Perusoikeusuudistuksen esitöissä on tuotu esiin, että säännös on nimenomaan kaikkia perusoikeuksia ja Suomea sitovia, kansainvälisissä sopimuksissa turvattuja ihmisoikeuksia127 koskeva yleissäännös. PL:n 22 §:n yksityiskohtaisissa peruste-luissa on korostettu, että julkisen vallan velvollisuus aktiivisiin toimenpiteisiin ja toiminta-mahdollisuuksien luomiseen ovat usein edellytyksenä perusoikeuksien tosiasialliselle toteu-tumiselle ja niiden tehokkaalle käyttämiselle. Täten pelkkä pidättäytyminen perusoikeuksiin puuttumisesta ei ole riittävää.128
Perustuslain 2 luvussa taatut perusoikeudet vaikuttavat ensisijaisesti perustuslaillisina toi-meksiantoina niitä alemman asteisten normien antamiseen, vaikka niissä ei tyhjentävästi määritelläkään perustuslaintasoa alemman sääntelyn sisältöä.129 Karapuu on eritellyt eri-tyyppisten perusoikeussäännösten oikeusvaikutuksista kunnioittamis-, suojaamis- ja toteut-tamisvelvollisuuden, joista suojaamis- ja toteuttamisvelvollisuutta yhdessä on nimitetty tur-vaamisvelvollisuudeksi. Kunnioittamisvelvollisuuden on katsottu velvoittavan julkisen val-lan passiivisuuteen, eli pidättäytymään yksilön perusoikeuksien loukkaamisesta ja rajoitta-misesta. Suojaamisvelvollisuudella Karapuu tarkoittaa julkisen vallan velvollisuutta estää aktiivisin toimin yksilöitä loukkaamasta toisten perusoikeuksia, ja siten suojata yksilöä mah-dollisilta perusoikeusrajoituksilta. Toteuttamisvelvollisuus taas on yhdistetty tosiasialliseen vapauteen, ja sen nojalla julkisella vallalla on velvollisuus aktiivisin toimin turvata yksilön perusoikeuden toteutuminen. Suojaamis- ja toteuttamisvelvollisuuden käsitteet yhdistävä turvaamisvelvollisuus on suoraan ilmaistu perustuslain 22 §:ssä, jossa turvaamisvelvollisuus viittaa julkisen vallan velvollisuuteen turvata aktiivisin toimin perusoikeuksien toteutumi-nen.130
127 Perustuslain 2 lukuun sisältyvä perusoikeusluettelo kattaa aineellisesti pääosin saman alan kuin kansainvä-liset ihmisoikeussopimukset, mistä seuraa perus- ja ihmisoikeuksien sisällöllinen päällekkäisyys. Jyränki – Husa 2012, s. 68–69.
128 Perustuslain 22 §:n perusteluissa todetaan lisäksi, että tarkemmat keinot turvaamisvelvoitteen toteutta-miseksi on jätetty tapauskohtaisesti harkittavaksi. Käytännössä keinovalikoimaan kuuluvat esimerkiksi perus-oikeuksien käyttöä täsmentävä sääntely ja budjettipäätökset. HE 309/1993 vp, s. 75.
129 Rautiainen 2013, s. 263.
130 Karapuu perustelee turvaamisvelvollisuuden erottelua kahteen alakategoriaan perusoikeusteorian ja -histo-rian ymmärtämisen kannalta hyödyllisenä. Ks. Karapuu, Fokus, Perusoikeudet, II Yleinen osa, 1. Perusoikeuk-sien käsite ja luokittelu, PerusoikeukPerusoikeuk-sien yleinen oikeudellinen merkitys, kohta Perusoikeussäännöksen oi-keusvaikutusten jaottelu. Vrt. Rautiainen, joka on erotellut perusoikeussäännöksistä johdetut toimeksiannot ja oikeusvaikutukset torjuntaoikeudellisiin ja turvaamisoikeudellisiin. Torjuntaoikeudellisesti perusoikeussään-nökset velvoittavat julkista valtaa pidättäytymään tietyntyyppisistä toimenpiteistä, kun taas turvaamisoikeu-dellisesti ne luovat julkiselle vallalle velvollisuuden aktiivisesti edistää jotakin pyrkimystä tietyntyyppisillä toimenpiteillä. Ks. Rautiainen 2013, s. 263.
PL:n 22 §:ssä ilmaistu yleinen turvaamisvelvollisuus on muista perusoikeussäännöksistä si-nänsä poikkeava, sillä säännöstä sovelletaan epäitsenäisenä eli vain yhdessä jonkin muun perusoikeussäännöksen tai Suomea velvoittavan ihmisoikeusmääräyksen kanssa. PL:n 22
§:n voidaan ajatella täydentävän yksittäisten perusoikeussäännösten sisältämiä aktiivisia meksiantoja. Tällaisia toimeksiantoja, jotka siis velvoittavat julkista valtaa aktiiviseen toi-mintaan, on pidetty ominaisena erityisesti TSS-oikeuksille131. PL:n 22 §:n myötä tämä ak-tiivinen toimintavelvollisuus on ulotettu koskemaan myös muunlaisia perusoikeuksia, kuten kielellisiä ja kulttuurisia oikeuksia sekä vapausoikeuksia, ja siten säännös tasaa erityyppisten perusoikeuksien välisiä eroja.132
Pääsääntöisesti perusoikeuksien turvaamisvelvollisuutta toteutetaan perusoikeuksia konkre-tisoivalla ja edistävällä lainsäädännöllä, mikä korostaa perusoikeussäännösten merkitystä lainsäätäjän kannalta. PL:n 22 §:n sisältämä yleinen turvaamisvelvollisuus edellyttää lain-säätäjää sekä kunnioittamaan perusoikeuksia, eli pidättäytymään perusoikeuksien loukkaa-misesta, että velvoittaa edellä kuvatulla tavalla aktiiviseen toimintaan sääntelyn antamisessa.
Toisin sanoen, perusoikeuksien turvaamisvelvoite tosiasiassa rajaa lainsäätäjän liikkumava-raa ja velvoittaa passiivisuuteen, ja toisaalta perusoikeussäännökset yhdessä PL:n 22 §:n kanssa edellyttävät lainsäätäjältä aktiivista toimintaa. Perusoikeussäännöstön laajentuminen kattamaan keskeiset taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet on korostanut pe-rusoikeussäännöksien luomaa aktiivista toimintavelvoitetta. Täten voidaan puhua lainsäätä-jään kohdistuvista perusoikeuksien turvaamis- ja edistämisvelvollisuuksista.133
PL:n 22 §:n on katsottu myös edellyttävän perusoikeusmyönteistä ja ihmisoikeusystävällistä laintulkintaa.134 Perusoikeusmyönteisellä laintulkinnalla tarkoitetaan valtiosääntöoikeudel-lista doktriinia, minkä mukaan lainsäännöksen perusteltavissa olevista tulkintavaihtoeh-doista tulee valita sellainen, joka parhaiten edistää perusoikeuksien tarkoituksen toteutu-mista.135 Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään painottanut velvollisuutta myös
131 Esimerkiksi perustuslain 16.2 §:n velvoittaa julkisen vallan turvaamaan jokaiselle mahdollisuuden saada myös muuta kuin perusopetusta sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, ja PL:n 19.4 §:n mukaan julkisen vallan tulee edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen omatoimista järjestämistä.
132 Tuori – Lavapuro, Fokus, Perusoikeudet, III Yksittäiset perusoikeudet, 18. Perusoikeuksien ja ihmisoikeuk-sien turvaamisvelvollisuus (PL 22 §), kohta Suhde erityisiin toimeksiantoihin.
133 Viljanen, Fokus, Perusoikeudet, IV Perusoikeuksien turvaaminen, 1. Perusoikeuksien merkitys lainsäädän-tötyössä, kohta Perusoikeuksien kaksinaismerkitys.
134 Ks. esim. Pellonpää ym. 2018, s. 68.
135 PeVM 25/1994 vp, s. 4.
ihmisoikeusystävälliseen laintulkintaan: tulkintatilanteissa perusteltavissa olevista vaihtoeh-doista tulee omaksua sellainen, joka toteuttaa ja edistää ihmisoikeusmääräyksiä.136 Perustus-lain 22 §:n turvaamisvelvoite on siten perustusPerustus-laintasoinen oikeusperusta perus- ja ihmisoi-keusmyönteiselle laintulkinnalle.137
Perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvollisuus on perustuslain 22 §:ssä kohdistettu ylei-sesti julkiseen valtaan. Julkista valtaa eli perustuslain 2 luvun perusoikeussäännösten vel-voittamaa tahoa ei ole yksiselitteisesti määritelty perustuslaissa tai perusoikeusuudistuksen esitöissä, mutta perustuslakivaliokunnan mukaan julkiselle vallalla viitataan yleensä valti-oon ja kuntiin sekä kuntayhtymiin virkamiehineen ja päätöksentekoelimineen.138 Peruskou-lutuksen järjestäjiä eli kuntia PL:n 22 § ja säännökset turvaamat TSS-oikeudet velvoittavat ennen kaikkea tulkintavaikutuksellaan. Tulkintavaikutus edellyttää, että kunnallisen viran-haltijan on yksittäisessä asiassa valittava sellainen vaihtoehto, joka parhaiten tukee sekä pe-rustuslaissa turvattujen perusoikeuksien että ihmisoikeuksien toteutumista.139
YK:n vammaissopimus ja lapsen oikeuksien sopimus puolestaan ovat ensisijaisesti valtiota lainsäädäntötasolla velvoittavia sopimuksia, eikä niissä aseteta suoria velvoitteita kun-nille.140 Vammaisen oppilaan perus- ja ihmisoikeuksien toteuttaminen peruskoulutuksessa edellyttää kuitenkin sekä lapsen oikeuksien sopimuksen että vammaissopimuksen määräyk-sien täysimääräistä huomioimista myös lainsäädäntöä alemmanasteisessa sääntelyssä, kuten koulun järjestyssäännöissä. Lisäksi kaikki oppilaalle lapsen oikeuksien sopimuksessa turva-tut oikeudet sekä vammaissopimuksen koulumaailmalle asettamat vaatimukset tulee ottaa yleisesti huomioon jokapäiväisessä koulutoiminnassa. Toistaiseksi oppilaan oikeudellisen aseman tarkastelu lapsioikeudellisesta näkökulmasta ei ole täysin vakiintunutta koulumaail-massa.141
136 Eräässä lausunnossaan perustuslakivaliokunta on vielä todennut, että tosiasiassa ihmisoikeusmääräykset ovat osittain sisällöllisesti varsin lähellä perustuslain 2 luvun perusoikeussäännöksiä. PeVL 2/1990 vp, s. 3.
137 Ojanen 2019, s. 47.
138 Perustuslakivaliokunta on huomauttanut, että julkisen vallan käsitteen täsmällinen sisältö kuitenkin vaihte-lee perusoikeuksittain. Ks. PeVM 25/1994 vp, s. 3.
139 Tuori – Kotkas 2016, s. 254, 260.
140 Kujala, s. 130.
141 Hakalehto 2015, s. 59, 62.
3 YHDENVERTAISUUS JA SYRJINNÄN KIELTO
3.1 Yleinen yhdenvertaisuusperiaate