SALASSAPITOVELVOLLISUUS JA TIETOJEN ANTAMINEN

OA totesi sosiaaliviranomaisen menetelleen salassa-pitosäännösten vastaisesti kahdessa tapauksessa.

Ensimmäisessä tapauksessa Parkanon kaupungin so-siaalisihteeri oli kysynyt oikeudellista neuvoa eräältä asianajajalta kantelijan toimeentulotuen takaisinperin-tää koskevassa asiassa. Sosiaalisihteeri oli maininnut kantelijan nimen keskustelussaan asianajajan kanssa, koska hän oletti asianajajan saavan sosiaalitoimelta toimeksiannon kantelijan toimentulotuen takaisinperin-tää koskevassa asiassa. OA totesi, että kysymykses sä ei ollut julkisuuslaissa tarkoitettu toimeksiantotilan ne eikä sosiaalisihteerillä ollut oikeutta ilmaista sivullisen asemassa olleelle asianajajalle salassa pidettävää tie-toa kantelijan asiakkuudesta sosiaalihuollossa. Sosiaa-lisihteerillä oli sinänsä oikeus kysyä oikeudellista neu-voa sivulliselta, mutta hänellä ei ollut oikeutta tuossa yhteydessä ilmaista asiakkaan nimeä (1266/4/05).

Toisessa tapauksessa Mikkelin kaupungin viranhaltija oli ilmoittanut kantelijan vuokranantajalle, ettei sosiaa-litoimi maksaisi kantelijalle toimeentulotukea joulu-kuussa 2006. Kantelija totesi, ettei hän ollut antanut sosiaalitoimiston viranhaltijalle lupaa antaa itseään koskevia tietoja toimeentulotukeaan koskevissa asiois-sa. Viranhaltija kertoi olleensa yhteydessä vuokranan-tajaan tarkoituksenaan saada vältetyksi kantelijaa mah-dollisesti uhkaava häätö.

OA totesi, että sosiaalihuollon asiakaslain 17 §:n mu-kaan sosiaaliviranomainen voi antaa yksityiselle hen-kilölle tai yhteisölle sosiaalihuollon asiakassuhteen tai muun salassa pidettävän tiedon, jos tiedon antaminen on välttämätöntä asiakkaan tahdon tai sosiaalihuol-lon tarpeen selvittämiseksi tai sosiaalihuolsosiaalihuol-lon toimen-piteen toteuttamiseksi. Asiakkaan suostumusta on kui-tenkin ensin pyydettävä, mikäli se on mahdollista, ja vasta tämän jälkeen harkittava tietojen antamista suos-tumuksesta riippumatta. Kantelijan tilanteessa ei tie-don antaminen kuitenkaan ollut tällä tavoin välttämä-töntä. Se ei myöskään ollut tarpeen asiakkaan välttä-mättömien etujen ja oikeuksien turvaamiseksi, koska asiakkaalla itsellään oli edellytykset arvioida asian merkitystä (43/4/07).

Kantelija oli pyytänyt saada jäljennökset Kainuun maa-kunta -maa-kuntayhtymän hyväksymistä toimeentulotuen myöntämistä koskevista ohjeista. Kyseessä oli useam-man sata sivua käsittävä, jatkuvasti täydennettävä kan-sio. Tämän vuoksi sosiaalitoimessa ei katsottu olevan tarkoituksenmukaista ryhtyä kopioimaan ohjeita pyy-detyllä tavalla kokonaisuudessaan. Perhepalvelupääl-likkö oli ilmoittanut kantelijalle kirjeitse, että tällä oli tilaisuus tutustua toimeentulotukiohjekansioon sosiaa-litoimistossa ja mahdollisuus tuossa yhteydessä pyy-tää haluamansa jäljennökset, tai vaihtoehtoisesti yksi-löidä asiakirjapyyntönsä tarkemmin.

OA totesi, että kantelijalta ei ollut evätty mahdollisuut-ta tutustua julkisiin ohjeisiin. Kyse oli siitä, että ohjeis-ta ei ollut annettu hänelle tietoa hänen pyytämällään tavalla, vaan häntä oli neuvottu, mikä olisi toinen tapa saada halutut tiedot. Kainuun maakunta -kuntayhty-män sosiaaliviranomaisilla oli ollut oikeus harkita tie-tojen luovutustapa.

Julkisuuslaissa ei ole säännöksiä siitä, tuleeko tietojen luovutustapaa koskevassa asiassa tehdä nimenomai-nen päätös. OA katsoi, että silloin, kun tietoja luovutet-taessa harkitaan, että luovutus asiakkaan pyytämällä tavalla ei ole tarkoituksenmukaista, asiakasta on ensi-sijaisesti ohjattava ja neuvottava, mitä vaihtoehtoisia tapoja hänellä on saada pyytämänsä tiedot. Julkisuus-lain 13 §:n mukaan tiedon pyytäjää on avustettava yk-silöimään asiakirja, josta hän haluaa tiedon.

Sosiaalihuollon asiakkaan oikeudesta saada tietoa oi-keuksistaan ja erilaisista vaihtoehdoista asiansa hoi-tamiseksi on säädetty myös sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetussa laissa. Kantelijan tapauksessa sosiaalitoimi täytti neuvonta- ja ohjaus-velvoitteensa. Jos kantelija olisi tämän jälkeen ilmoit-tanut edelleen haluavansa, että tiedot annetaan hä-nen alun perin haluamallaan tavalla, eikä tähän olisi katsottu voitavan suostua, asiassa olisi tullut tehdä va-lituskelpoinen hallintopäätös (195/4/06).

Tietojen antamista koskevia ratkaisuja

Asianosaisen tietojensaantioikeus ja päätöksenteko asiakirjojen antamisessa

Lasten äiti kanteli siitä, että Helsingin sosiaalivirastos-ta oli annettu häntä kuulematsosiaalivirastos-ta häntä koskevia perhe-neuvolassa ja turvakodissa laadittuja asiakirjoja lasten isälle. Sosiaalivirasto ilmoitti antaneensa kyseiset asia-kirjat isälle sillä perusteella, että isä oli tietoja annetta-essa asianosaisen asemassa käräjäoikeudannetta-essa vireille tulleen lasten huoltoa koskeneen riita-asian johdosta.

OA:n mukaan lasten isällä ei ollut oikeutta saada äidin tietoja turvakodista tai perheneuvolasta käräjäoikeu-dessa vireillä olleeseen huoltoriitaan liittyvänä asian-osaisena. Käräjäoikeus ei ollut pyytänyt lasten huoltoa koskevassa asiassa Helsingin sosiaalilautakunnalta ns. olosuhdeselvitystä, jonka perusteella isällä olisi ol-lut oikeus saada kaikki tuon selvityksen laatimiseen liittyvät asiakirjat sosiaalivirastosta.

Sen sijaan isällä oli oikeus saada asianosaisena las-tensuojeluasiassa tähän asiaan liittyvät äidin ja lasten tiedot turvakodista ja perheneuvolasta. Äiti lapsineen oli sijoitettu turvakotiin avohuollon tukitoimena las-tensuojelulain perusteella ja lasten isä oli huoltajana asian osainen tässä avohuollon tukitoimea koskevassa asiassa. Lisäksi isällä oli oikeus huoltajana saada lap-siaan koskevat tiedot julkisuuslain 12 §:n perusteella.

Äitiä koskevien tietojen luovuttaminen koski hänen etuaan ja oikeuttaan. Asiakirjojen luovuttamisesta olisi OA:n mielestä ollut perusteltua tehdä kirjallinen pää-tös valitusosoituksineen ja antaa pääpää-tös tiedoksi äidil-le. Kun päätöstä asiakirjojen antamisesta ei tehty, se johti siihen, että hän menetti perustuslain turvaaman oikeuden saada tuomioistuimen ratkaisu asiaan.

Julkisuuslaki on kuitenkin tulkinnanvarainen tältä osin.

Julkisuuslakia koskeneessa hallituksen esityksessä eh-dotettiin alun perin, että vain sellaiseen viranomaisen päätökseen, jolla on kieltäydytty antamasta pyydetty asiakirja, saisi hakea muutosta valittamalla. Tätä perus-teltiin ennen kaikkea sillä, että valitus siirtäisi tiedon antamista koskevan päätöksen täytäntöönpanoa ja vii-västyttäisi tiedon saamista asiakirjasta. Lakiesityksen

valiokuntakäsittelyssä kuitenkin todettiin, että hallinto-lainkäyttölain pääperiaatteen mukaan sekä myöntei-sestä että kielteimyöntei-sestä hallintopäätökmyöntei-sestä saa valittaa ja, että oikeussuojan tarvetta voi ilmetä myös silloin, kun viranomainen tekee myönteisen päätöksen antaa asiakirja. Eduskunta hyväksyi lain tältä osin valiokun-tien kannanottojen mukaisena ja poisti lakiesitykses-sä olleen valitusoikeuden rajoituksen vain kielteiseen päätökseen.

Eduskuntakäsittelyssä ei kuitenkaan käsitelty muutok-sen vaikutusta ensi asteen päätökmuutok-sentekoon viranomai-sessa, eikä eduskuntakäsittelystä saa tarkemmin oh-jetta siihen, missä tilanteissa viranomaisen tulisi tehdä myönteinen päätös. Myös asianosaisen kuulemisvel-vollisuus jäi epäselväksi. Kuulemisvelvollisuudesta ei ole myöskään julkaistua oikeuskäytäntöä eikä asiaa ole juuri pohdittu oikeuskirjallisuudessa.

OA totesi, että myönteisen päätöksen tekeminen ja lainvoimaisen päätöksen odottaminen johtaisi useis-sa tapauksisuseis-sa siihen, että laisuseis-sa säädetty asianouseis-sai- asianosai-sen tiedonsaantioikeus menettäisi merkitykasianosai-sensä. Tie-tojen antamista vastustava osapuoli voisi valituksel-laan mitätöidä myös selvät ja oikeutetut asiakirjapyyn-nöt. Julkisuuslakia säädettäessä painotettiin nimen-omaan julkisuuden nopeaa toteutumista.

Toisaalta eduskunta päätyi nimenomaisesti hallituk-sen esityksestä poiketen siihen, että valitusoikeutta ei voi rajoittaa vain niihin päätöksiin, joissa on kieltäy-dytty antamasta tietoja. Valitusoikeutta ei voi käyttää ilman valituskelpoista viranomaisen päätöstä.

Samoin OA katsoi, että äitiä olisi tullut kuulla hallinto-laissa säädetyllä tavalla ennen tietojen luovuttamista.

Hallituksen esityksessä lähdettiin siitä, että asiakirjat tulisi antaa välittömästi ja että vain pyydettyjen asia-kirjojen suuri määrä, asiaasia-kirjojen salassa pidettävien osien selvittäminen tai muu niihin rinnastettava seik-ka oikeuttaisivat poikkeamaan pääsäännön museik-kaises- mukaises-ta määräajasmukaises-ta. Hallituksen esityksessä ei tässä yhtey-dessä mainittu niiden henkilöiden kuulemista, joiden salassa pidettäviä tietoja luovutetaan. Asian selvittä-minen voi vaatia viranomaisen yhteydenottoa asian-osaisiin, mutta kysymys ei tällöin ole hallintolaissa tarkoitetusta kuulemisvelvoitteesta.

Hallituksen esityksen valossa julkisuuslain 14 § näyt-täisikin kirjoitetun siihen muotoon, että viranomainen päättää asiakirjojen antamisesta ilman niiden henki-löiden kuulemista, joiden tietoja luovutetaan. On kui-tenkin muistettava, että hallituksen esityksen mukaan valitusoikeus oli vain sellaisesta viranomaisen päätök-sestä, jolla oli kieltäydytty antamasta pyydettyä asia-kirjaa. Tällöin niiden henkilöiden kuulemisella, joiden tietoja pyydetään, ei ollut samanlaista merkitystä pää-töksentekomenettelyssä.

Kuulemista puoltaa OA:n mukaan se, että oikeus tulla kuulluksi on yksi perustuslain 21 §:ssä turvatuista kes-keisistä hallinnon oikeusturvaperiaatteista. Kuulemi-nen palvelee myös asian selvittämistä. EnKuulemi-nen kaikkea kuulemisen laiminlyönti voi johtaa siihen, ettei tietojen antamista vastustava mielipide tule asiasta päättävän viranomaisen tietoon ja valituskelpoinen päätös jää tekemättä. Kuuleminen turvaa omalta osaltaan asian-osaisen oikeutta muutoksenhakuun (72/4/05).

Sähköisen asiakirjan tiedoksisaanti

Perhehoitajana toiminut kantelija ei ollut saanut kirjal-lisesta pyynnöstään huolimatta tiedokseen Kotkan kau-pungin sosiaalijohtajan lähettämää sähköpostiviestiä, jossa mainittiin perhehoidettavien viestittäneen pa-hoinpitelyistä ja hoitajan alkoholinkäytöstä. Viranhal-tijat olivat vastanneet kantelijan kirjalliseen pyyntöön, että tuota sähköpostiviestiä ei ollut tallennettu. Viesti oli lähetetty kolmelle sosiaaliviraston virkamiehelle ja kaupunginvaltuutetulle.

Asiakirjoista ei yksiselitteisesti selviä, missä ominaisuu-dessa kaupunginvaltuutettu oli ollut asiassa. Toisaalta hän oli kaupunginvaltuutetun ominaisuudessa tiedus-tellut asioista, mutta toisaalta hän oli edustanut kante-lijaa ja auttanut tätä selvittämään asiaa.

OA:n mukaan asiassa oli arvioitava sitä, oliko sähkö-postiviesti tarkoitettu vain viranomaisten sisäistä työs-kentelyä varten. Julkisuuslain soveltamisalan ulkopuo-lelle jäävät viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteyden-pitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäis-tä työskentelyä varten laaditut asiakirjat. OA:n mukaan kyseessä oli julkisuuslaissa tarkoitettu viranhaltijan

laatima asiakirja. Viranomaisen tulee hyvän tiedon-hallintatavan toteuttamiseksi huolehtia asiakirjojen ja niihin sisältyvien tietojen asianmukaisesta saatavuu-desta. Tämä merkitsee muun muassa tiedon tuottami-sen, jakelun ja asiakirjojen asianmukaisen säilytyksen ja arkistoinnin järjestämistä niin, että viranomaisen toiminnan ja asiakirjojen julkisuuden vaatimukset ote-taan huomioon.

Tässä asiassa tuli sovellettavaksi myös sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettu laki, jossa säädetään muun muassa hallintoasian sähköisestä vireillepa nosta, käsittelystä ja päätöksen tiedoksiannos-ta. Lakia sovelletaan soveltuvin osin myös viranomais-ten muuhun palvelutoimintaan. Laissa erotetaan säh-köinen viesti ja sähsäh-köinen asiakirja. Sähköisellä viestil-lä tarkoitetaan sähköiselviestil-lä tiedonsiirtomenetelmälviestil-lä lähetettyä helposti kirjallisessa muodossa tallennetta-vissa olevaa informaatiota. Sähköisellä asiakirjalla tar-koitetaan sähköistä viestiä, joka liittyy asian vireillepa-noon, käsittelyyn tai päätöksen tiedoksiantoon. Sähköi-nen asiakirja on lain mukaan arkistoitava siten, että sen alkuperäisyys ja säilyminen sisällöltään muuttu-mattomana voidaan myöhemmin osoittaa. Sen sijaan sähköiset viestit voidaan jättää kirjaamatta.

Sosiaalijohtaja oli otsikoinut sähköpostiviestinsä ”ke-hitysvammaisten perhehoitaja” ja todennut viestin ole-van lyhyt selvitys kantelijan puolesta esitettyihin asioi-hin. OA:n mielestä tämä sähköinen asiakirja oli liittynyt kantelijan perhehoitosopimuksen irtisanomiseen, kos-ka siinä oli perusteltu irtisanomisen syitä ja käsitelty si-tä, miten hoidettavat ovat reagoineet tapahtuneeseen siirtoon. Tämän vuoksi tämä asiakirja olisi tullut arkis-toida siten, että sen alkuperäisyys olisi voitu myöhem-min osoittaa, kuten laki sähköisestä asioinnista edel-lyttää (1780/4/05*).

4.9.9

TARKASTUKSET

OA tarkasti päihdehuollon yksikön Espoossa, vanhus-tenhuollon toimintayksiköt Myrskylässä ja Ruotsinpyh-täällä sekä Mikkelin sosiaali- ja terveystoimen tarkas-tuksen yhteydessä vanhainkoti Pankarannan, terveys-keskussairaalan ja yksityisen Graanin palvelutalon.

Vanhusten laitos- ja palveluasumisyksikköjen

tarkas-tuksilla kiinnitettiin huomiota erityisesti asukkaiden it-semääräämisoikeuden rajoittamiseen ja yksikön hen-kilöstömitoitukseen.

OA totesi Espoon kaupungin ylläpitämän Olarinluoman vastaanottokodin asianmukaiseksi tilapäistä asumista tarvitsevalle päihteidenkäyttäjälle. Henkilökunnan pa-neutuminen asukkaiden ongelmiin ja pitkäaikainen yhteistyö asiakkaiden kanssa tuli esiin myönteisenä asiana. OA kehotti harkitsemaan, voitaisiinko kamera-valvonta välttää sellaisissa tiloissa, joihin oli majoitet-tu pitkäaikaisasukkaita, ja korvata esimerkiksi yövuoros-sa olevien ohjaajien tarkastuskäynnein. Hän piti myös ensisuojassa vuosia asuneen noin 10 henkilön ja sai-raalassa sakkopaikalla olevien alkoholistien tilannetta ongelmallisena ja pikaista ratkaisua kaipaavana.

Ruotsinpyhtäällä sijaitseva Taasiakoti on vanhainkoti ja sen läheisyydessä sijaitseva Emil-koti avohuollon asu-misyksikkö keskivaikeaa dementiaa sairastaville hen-kilöille. OA kiinnitti huomiota siihen, että lääninhallitus oli jo vuonna 2005 todennut Ruotsinpyhtään vanhain-kodin yövuorossa olleen liian vähän henkilökuntaa, eikä tilanne ollut muuttunut. Samoin hän kiinnitti huo-miota henkilökunnan ainakin ajoittaiseen vähäisyy-teen ja väsymykseen nimenomaan Emil-kodissa.

Myrskylän kunnan vanhusten palvelukeskuksessa osas-sa huoneista asui kaksi henkilöä. OA totesi, että huo-neet olivat neliömäärältään niin pienet, etteivät ne mahdollistaneet kahdelle vanhukselle kodinomaista asumismuotoa ja yksityisyyttä. OA kiinnitti huomiota myös siihen, että lääninhallitus oli jo toistamiseen vuonna 2006 todennut, että palvelukeskuksen paikka-lukua (20) ei saa ylittää. Tästä huolimatta Päijät-Hä-meen sosiaali- ja terveysyhtymä oli nostanut paikka-luvun vuoden 2007 alusta 30:een.

OA teki tutustumis- ja tarkastuskäynnin Mikkelin kau-pungin sosiaali- ja terveystoimeen. Vanhuspalveluissa oli tarkastuksen painopisteinä omaishoidon tuki, pal-velutarpeen arvioinnin järjestäminen sekä henkilöstön mitoitus ja riittävyys eri hoitopaikoissa. Vammaispalve-luissa painopisteinä olivat kuljetuspalvelujen järjestä-minen ja määrärahasidonnaisten palvelujen tarpeen arviointi. Toimeentulotuessa kiinnitettiin huomiota ha-kemusten käsittelyaikoihin. Lastensuojelussa painopis-teenä oli varautuminen lastensuojelulain uusiin

vel-voitteisiin ja maahanmuuttajalapsiperheiden ongel-miin. Perheneuvolassa painopisteenä olivat eri ammat-tihenkilöiden asiakirjamerkinnät, perheväkivallan ja seksuaalisen hyväksikäytön uhrien tutkimus- ja hoito sekä valvottujen tapaamisten järjestämismahdollisuu-det. Terveydenhuollossa painopisteenä oli hoitotakuun toteutuminen.

Vanhusten hoitopaikoista tarkastettiin vanhainkoti Pan-karanta ja terveyskeskussairaalan vuodeosasto. Omaishoidon tuen ja toimeentulotuen ohjeistuksesta keskus -teltiin. Tarkastuksella ei tullut esiin huomautettavaa. Sa-massa yhteydessä tarkastettiin yksityinen Graanin pal-velutalo, jonka hoitopaikat Mikkelin kaupunki oli varan-nut ostopalvelusopimuksin. Graanin palvelutalon tilat ja henkilöstömitoitus todettiin hyviksi.

Kehitysvammahuollon toimintayksiköiden tarkastuksilla valvotaan erityisesti erityishuollossa olevaan henkilöön kohdistuvien suojatoimenpiteiden lainmukaisuutta. Täl-laisia toimenpiteitä ovat muun muassa eristäminen omaan huoneeseen tai turvahuoneeseen ja kiinnipi-täminen. Kehitysvammaisten henkilön sekä kuntoutus-keskuksen ja hoitokotien henkilökunnan oikeusturva edellyttää, että perusteet pakkotoimenpiteiden käytöl-le ja menettelytavat niitä toteutettaessa ovat mahdolli-simman selkeät ja johdonmukaiset.

Kertomusvuonna tarkastuskohteena oli Eskoon sosiaa-lipalvelukeskus Seinäjoella ja Kuusaan kuntoutuskes-kus ja palvelukodit Kuusankoskella. Eskoon sosiaalipal-velujen kuntayhtymässä oli voimassa vuonna 1998 vahvistetut ohjeet pakon käytöstä. Ohjeiden mukaan palvelukeskuksessa käytetään seuraavia pakkotoimen-piteitä: kiinnipitäminen, suojapäähineen/kypärän käyt-tö, suojakaiteen käytkäyt-tö, pakkolääkintä, sitomistoimen-piteet (hoitopaita, lepositeet), pakkosyöttäminen, liik-kumisvapauden rajoittaminen, eristäminen (lukittuna omaan huoneeseen) ja osaston vaihto vastoin asiak-kaan tahtoa.

OA havaitsi eräitä puutteita kirjaamisissa. Esimerkiksi urvatoimenpiteen suorittamislomakkeesta puuttui tie-to, mihin aikaan asiakas oli viety rauhoittumishuonee-seen ja milloin hän oli päässyt ulos, arvio pakkotoi-menpiteen vaikutuksesta, turvahuoneeseen eristetyn tarkkailutiedot ja tieto toimenpiteen toteutuksesta. Li-säksi joistakin kirjauksista sai vaikutelman, että

pakko-toimenpidettä on käytetty kasvatuksellisena keinona tai rangaistuksena, vaikka mahdollisesti näin ei ollut-kaan asianlaita.

Kuusaan kuntoutuskeskuksessa toimitetuista pakon käytön merkinnöistä ilmeni, että osasta merkinnöistä puuttui syy, joka johti pakon käyttöön. Lisäksi puuttui sen henkilön nimi, joka päätti pakon käytöstä. Merkin-nöistä ei myöskään aina ilmennyt asukkaan käyttäyty-misen seuranta pakon käytön aikana. Eräältä osastolta oli toimitettu vain luettelo pakon käytöstä. Lisäksi mer-kinnöistä ei aina ilmennyt ulkopuoliselle, millä tavalla asukas on ollut vaaraksi itselleen tai toiselle vai onko toimenpide ollut välttämätön hoidollisista syistä.

OA pyysi Länsi-Suomen ja Etelä-Suomen lääninhalli-tuksia hankkimaan selvityksen ja antamaan lausunton-sa edellä todettujen pakkotoimenpiteiden kirjaamiskäy-tännössä havaittujen puutteellisuuksien johdosta.