Rakenteiden arviointia

Suomen kansallisen ihmisoikeusinstituution perustamista ja rakennetta pohdittiin eri tahoilla ainakin vuodesta 2000 lähtien. Vuonna 2002 julkaistussa selvityksessä esitettiin kolme erilaista vaihtoehtoa siitä, miten kansallinen ihmisoikeusinstituutio voitaisiin Suomeen perustaa;

neuvottelukuntatyyppisenä organisaationa, tutkimus- ja asiantuntijainstituutin (käytännössä Åbo Akademin ihmisoikeusinstituutin) ympärille tai nimeämällä eduskunnan oikeusasiamies kansalliseksi ihmisoikeusinstituutioksi.⁴³³ Kaikki vaihtoehdot edellyttivät merkittäviä muutoksia, eikä eduskunnan oikeusasiamies pitänyt toiminnan laajentamista kansalliseksi instituutioksi ongelmattomana.⁴³⁴

431 Ks. esim. Ihmisoikeuskeskuksen toimintakertomus vuodelta 2017, s. 10 ja apulaisoikeusasiamies Pasi Pölösen puheenvuoro eduskunnan oikeusasiamiehen toimintakertomuksessa vuodelta 2019.

432 YK:n kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan mukainen kansallinen valvontaelin. Eduskunnan oikeusasiamiehen vuosikertomus 2017, s. 11 ja 14–15.

433 Lempinen – Pohjolainen – Scheinin 2002. Ks. myös Nieminen 2008, s.367–369.

434 Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2004, s. 13–14. Liisa Nieminen piti ongelmana muun muassa oikeusasiamiehen toiminnan kanteluvetoisuutta ja siten jälkikäteisyyttä, Nieminen 2008, s. 371.

124

Jälkikäteen arvioituna kansallisen ihmisoikeusinstituution rakenne ja sitä koskeva säätely olisi voinut olla joiltain osin myös toisenlainen.

Peruslähtökohtaa, Ihmisoikeuskeskuksen perustamista oikeusasiamiehen yhteyteen, pidän edelleen perustellumpana kuin esimerkiksi Ihmisoikeuskeskuksen ja sen valtuuskunnan sijoittamista erityisvaltuutettujen tavoin valtioneuvoston yhteyteen. Jälkimmäisen ratkaisun pohjalta instituutiota olisi ollut vaikea rakentaa siten, että se olisi täyttänyt Pariisin periaatteiden edellytykset etenkin toimeenpanovallasta edellytettävän itsenäisyyden ja riippumattomuuden vaatimuksen osalta.

Vaikka erityisvaltuutettujen muodollinen itsenäisyys ja riippumattomuus on nykyisin turvattu lain tasolla, ei niiden muodollinen ja tosiasiallinen yhteys oikeusministeriöön, toiminnan rahoitusjärjestelyt ja itse valtuutettujen nimitysmenettelyt nähdäkseni millään muotoa voisi täyttää Pariisin periaatteissa edellytettyjä vaatimuksia.⁴³⁵ Myös instituutioiden sijoittaminen tutkimuslaitoksen yhteyteen on sittemmin esimerkiksi Norjassa aikoinaan tehdyn ratkaisun perusteella osoittautunut ongelmalliseksi.⁴³⁶

Ihmisoikeuskeskuksen perustamisen alkuvaiheessa esillä oli myös vaihtoehto keskuksen sijoittamisesta suoraan eduskunnan alaisuuteen oikeusasiamiehen ja Ulkopoliittisen instituutin tavoin. Tässä vaihtoehdossa Ihmisoikeuskeskuksen talousarvio olisi esitelty eduskunnalle erillisenä ja keskuksen johtajan valinta olisi ollut eduskunnan täysistunnon tehtävä.

Ajatuksesta luovuttiin ilmeisesti useammastakin syystä, eduskunnalla ei haluttu uusia nimittämistehtäviä ylipäätään, ja kun kävi ilmeiseksi, ettei keskukselle tulisi kovinkaan merkittäviä resursseja, olisi eduskunnan täysistunnon kytkeminen prosessiin näyttäytynyt ylimitoitetulta. Päädyttiin ratkaisuun, jossa Ihmisoikeuskeskuksen talousarvio liitetään oikeusasiamiehen talousarvioon ja oikeusasiamies nimittää

435 Valtuutettujen riippumattomuudesta, ja laajemmin riippumattomuusvaatimuksesta ks.

Nieminen 2008, s. 382 ja 374–385.

436 Oslon yliopiston ihmisoikeuskeskuksen yhteyteen rakennettu Norjan kansallinen ihmisoikeusinstituutio ei koskaan täyttänyt kaikkia Pariisin periaatteissa asetettuja edellytyksiä, eikä siten saavuttanut kansainvälisessä akkreditaatiossa A-statusta. Sittemmin vuonna 2015 instituutio perustettiin uudelleen siten, että sen yhteyttä Norjan parlamenttiin vahvistettiin ja muutoinkin sen tehtäviä tarkistettiin. Insituutiolle on uudistuksen jälkeen myönnetty A-status.

125 Ihmisoikeuskeskuksen johtajan eduskunnan perustuslakivaliokuntaa kuultuaan. Ihmisoikeuskeskuksen toimintakertomus puolestaan annetaan tiedoksi relevanteille valiokunnille.

Ihmisoikeuskeskuksen ja eduskunnan suhdetta olisi voinut kuitenkin miettiä tarkemminkin. Talousarvion osalta ratkaisu on ennen kaikkea tekninen. Ongelmalliseksi kuitenkin saattaisi nousta eräänlainen kilpailutilanne Ihmisoikeuskeskuksen ja oikeusasiamiehen välillä, mikäli molemmilla olisi tarvetta taloudelllisten resurssien lisäämiseen. Tilanne voisi aiheuttaa ristiriitaa instituution sisällä, mikäli esimerkiksi oikeusasiamiehellä ja Ihmisoikeuskeskuksen johtajalla olisi erilaiset näkemykset lisäresurssien tarpeesta tai menettelystä, jolla tarve tuodaan eduskunnan tietoon.

Ihmisoikeuskeskuksen johtajan nimittämiskysymyksessä perustuslakivaliokunnan kytkeminen prosessiin voidaan nähdä perusteltuna,

mutta käytännössä siinä voi myös piillä eräänlainen sudenkuoppa. Jos oikeusasiamies, kuten hän nimittäessään Ihmisoikeuskeskuksen johtajan kahdelle ensimmäiselle kaudelle, asettaa kärkihakijat järjestykseen, lienee valiokunnan käytännössä varsin vaikea asettua oikeusasiamiehen näkemystä vastaan. Toisaalta, jos oikeusasiamies, kuten hän nimittäessään Ihmisoikeuskeskuksen johtajan kolmatta kertaa, ei aseta kärkihakijoita järjestykseen jättäen tämän tehtävän valiokunnalle, siirtynee nimitysvalta käytännössä perustuslakivaliokunnalle. Onko tämä ongelmallista, on kysymys, johon ei tämän tutkimuksen kysymyksen asettelusta johtuen ole tarvetta ottaa kantaa.

Kriittisin kysymys Ihmisoikeuskeskuksen ja eduskunnan suhdetta ajatellen on nähdäkseni siinä, kuinka tieto Ihmisoikeuskeskuksen toiminnasta tulee eduskunnalle, ja kuinka eduskunnalle siten myös osaltaan avautuu mahdollisuus arvioida Ihmisoikeuskeskuksen toimintaa. Sitä, että Ihmisoikeuskeskuksen kertomuksen käsittelyä ei ole säädetty minkään eduskunnan toimielimen käsiteltäväksi, pidän merkittävänä puutteena.

Ihmisoikeuskeskuksen toimintakertomuksen tulisi Pariisin periaatteita ajatellen tulla eduskunnan käsiteltäväksi, ja nimenomaan täysistunnossa.

Järjestely ei ole linjassa senkään kanssa, että nykyään tasa-arvovaltuutettu, yhdenvertaisuusvaltuutettu ja lapsiasiavaltuutettu antavat eduskunnalle

126

kerran neljässä vuodessa kertomuksen omaan toimialaansa kuuluvissa asioissa. Tietosuojavaltuutettu puolestaan antaa kertomuksen joka vuosi tietosuoja-asetukseen perustuen. Myös tiedusteluvalvontavaltuutettu antaa kertomuksen eduskunnalle vuosittain. Ihmisoikeuskeskuksen kertomusmenettelyn johdosta eduskunta nähdäkseni ikään kuin hukkaa mahdollisuuden osallistua perus- ja ihmisoikeuksien edistämisestä käytävään keskusteluun sen instituution osalta, jonka tulisi tätä tehtävää ajatellen olla kaikkein keskeisin kansallinen toimija.

Pariisin periaatteissa kansallisten ihmisoikeusinstituutioiden suhde parlamenttiin on ajateltu tiiviiksi, muttei kontrolloivaksi, kuten jäljempänä esitettävästä kappaleesta 3.4.3.2 ilmenee. Ihmisoikeuskeskuksen toiminnan muodollisen kontrollin vahvistamiselle olisi mielestäni kuitenkin myös tärkeä periaatteellinen tarve, ja tässä yhtenä mahdollisuutena olisi vahvistaa suhdetta eduskuntaan.

Vaikka Ihmisoikeuskeskuksen tehtävät eivät koske ihmisten subjektiivisia oikeuksia tai etuuksia, tulee hyvän hallinnon periaatteet sovellettavaksi sen toimintaan ja päätöksentekoon. Kun päätöksenteko toiminnan linjauksista perustuu lähinnä ihmisoikeusvaltuuskunnan hyväksymään toimintasuunnitelmaan, ja toisaalta Ihmisoikeuskeskuksen johtajan itsenäiseen harkintavaltaan, päätöksenteon arviointi ei ainakaan luontevasti kuulu tuomioistuinmenettelyssä toteutettavaksi. Jossain määrin samankaltaisena voidaan pitää esimerkiksi Suomen itsenäisyyden juhlarahaston tai Suomen Akatemian päätöksenteon arviointimenettelyä.⁴³⁷ Ensimmäisen osalta Olli Mäenpää piti valituskieltoa perustuslain 21 §:n näkökulmasta ongelmattomana, koska ”se ei estä hallintoasiassa tehtyyn ratkaisuun kohdistuvan ylimääräisen muutoksenhaun käyttämistä tai laillisuusvalvonnan vireillepanoa, jos esimerkiksi päätöksentekoa pidettäisiin yhdenvertaisuuden kannalta ongelmallisena”.⁴³⁸

Jos Ihmisoikeuskeskuksen johtajan päätöksentekoa pidettäisiin hyvän hallinnon kannalta ongelmallisena, voisi asiaan ainakin periaatteellisella

437 Suomen itsenäisyyden juhlarahaston hallintoneuvosto on parlamentaarisesti asetettu. Suomen Akatemian hallituksen nimittää valtioneuvosto kolmen vuoden toimikaudeksi.

438 Mäenpää 2018.

127 tasolla puuttua hallintoasioissa eduskunnan oikeusasiamies ja toiminnan linjauksiin liittyvissä asioissa keskuksen valtuuskunta. Oikeusasiamiehellä, nähdäkseni toisin kuin Ihmisoikeuvaltuuskunnalla, tähän on myös riittävät mahdollisuudet ajatellen tosiasiallista mahdollisuutta seurata keskuksen toimintaa.

Kriittisimpänä kohtana sääntelyn onnistumista arvioitaessa on nähdäkseni Ihmisoikeuskeskuksen ja sen valtuuskunnan välisten roolien vähäinen käsittely ja tietty epämääräisyys. Suomessa päädyttiin ihmisoikeusvaltuuskunnan osalta jonkinlaiseen pluralismin hybridimalliin, jossa valtuuskunta on kooltaan liian suuri toimiakseen tosiasiallisena toimintaa ohjaavana ja valvovana tahona (kuten esimerkiksi säätiöiden tai yhdistysten hallitukset yleensä toimivat), mutta toisaalta ainakin pienimmässä mahdollisessa kokoonpanossaan liian pieni ollakseen tosiasiassa laajasti yhteiskunnallisia tahoja edustava elin.⁴³⁹ Valitussa mallissa vaarana piilee se, että valtuuskunnan Ihmisoikeuskeskuksen toimintaa linjaava ja valvova rooli kutistuu kumileimasimeksi, tai, mikäli valtuuskunta tosiasiallisesti ryhtyisi toimimaan hallituksen tapaisesti, se osoittautuisi käytännössä mahdottomaksi jo ajatellen hallitustyöskentelyn edellyttämää syvää perehtymistä toimintaan ja siten muun muassa kokoontumistiheyden selvää lisäämistä.

Lisäksi Pariisin periaatteiden edellyttämä laaja erilaisten yhteiskunnallisten tahojen edustus ei välttämättä toteudu valtuuskunnassa, jossa on lähinnä perus- ja ihmisoikeuksiin erikoistuneita edustajia.⁴⁴⁰ Tämän osalta säädöksen esitöissä jossain määrin ristiriitaisesti korostetaan laajaa yhteistyöverkostoa, monipuolista asiantuntemusta, edustavuutta ja jäsenkunnan toimintaa perus- ja ihmisoikeuksien parissa. Tästä johtuen yhteiskunnallisten tahojen mahdollisimman laaja edustus ei nähdäkseni

439 Vertailukohtana voisi pitää esimerkiksi yhdenvertaisuusvaltuutettua koskevan lain 10 §:ssä säädettyä yhdenvertaisuusasioiden neuvottelukuntaa, johon on nimitetty 40 jäsentä. Säädöksen mukaan neuvottelukunnan jäsenet nimetään yhdenvertaisuuden yleisen edistämisen ja syrjinnän ehkäisemisen kannalta merkittävien toimijoiden ja viranomaisten tietojenvaihtoa sekä yhdenvertaisuuteen liittyvien kysymysten käsittelyä varten.

440 Pariisin periaatteissa käytetään ilmaisua “pluralistic representation of social forces (civil society) involved in the protection and promotion of human rights”.

128

lopulta toteudu ihmisoikeuvaltuuskunnassa. Pikemmin valtuuskunnassa on laaja perus- ja ihmisoikeusasiantuntijoiden edustus.

Eduskunnan oikeusasiamiehen ja Ihmisoikeuskeskuksen suhteen sääntelystä totean vielä seuraavaa. Eräänlaisen ”palomuurin asentaminen”

oikeusasiamiehen kanteluihin perustuvan laillisuusvalvonnan ja Ihmisoikeuskeskuksen yleisten edistämistehtävien välille näyttäytyy edelleen perustellulta. Palomuurilla tarkoitan kahta asiaa. Ensinnäkin sitä, että kanteluiden käsittely on säädöstasolla tehtävä, jota Ihmisoikeuskeskus nimenomaisesti ei hoida. Käytännössä tämä tarkoittaa myös esimerkiksi sitä, ettei Ihmisoikeuskeskuksen viranhaltijoilla ole käyttöoikeuksia kanslian asianhallintajärjestelmässä kanteluasioihin. Palomuurin toinen osa rakentuu siitä, että pluralistinen ihmisoikeusvaltuuskunta, ollessaan Ihmisoikeuskeskuksessa, pysyy käsivarren mitan päässä riippumattomasta laillisuusvalvonnasta. Näin tuleekin olla. Vaikka pidän sinänsä oikeusasiamiehen itsenäisyyttä ja riippumattomuutta tosiasiallisesti niin vahvana, ettei valtuuskunnan kaltaisella toimielimellä olisi siihen lähemmälläkään yhteydellä mahdollisuutta vaikuttaa, varmistaa säädöstasolla asetettu etäisyys paremmin myös sen, ettei vaikutelmaa riippuvuussuhteesta pääse syntymään.⁴⁴¹

Tietyissä asioissa oikeusasiamiehen ja Ihmisoikeuskeskuksen tehtävien limittäisyyden voisi kuitenkin ajatella johtavan läheisempäänkin säädöstasoiseen yhteyteen. Voitaisiin esimerkiksi ajatella, että YK:n kidutuksen vastaisen yleissopimuksen kansallisen valvontaelimen tehtävä olisi voitu osoittaa samalla tavoin yhteiseksi, kuin YK:n vammaisyleissopimuksen täytäntöönpanoon liittyvä tehtävä hieman myöhemmin osoitettiin. Erillisratkaisua tältä osin puoltaa se, että valvontaelimen tehtävä on meillä ollut kiinteästi ja suurelta volyymiltaan yhteydessä kantelujen käsittelyyn. Suuntaus tarkastusten, ja muiden keinojen, painottamiseen on kuitenkin ollut ilmeinen. Toisaalta osoittamalla tehtävä yhteiseksi olisi kenties ollut helpompaa ainakin suuren yleisön silmissä irtaantua oikeusasiamiehen perinteisestä roolista vankien oikeuksien

441 Oikeusasiamiehen riippumattomuudesta ks. Hidén, av. 20 mainittu teos, s. 7–8.

129 valvojana. Myös valvontaelimen tehtäviin liittyvät yleiset edistämistehtävät muun muassa koulutuksen keinoin olisi ollut ehkä mahdollista ottaa paremmin huomioon.

2.5.2 Valtioneuvoston oikeuskanslerin perus- ja