Edistäminen perusoikeuksien oikeusvaikutuksena

Perusoikeusuudistuksen yhteydessä vuonna 1993 eduskunnan perustuslakivaliokunta ilmaisi, että perusoikeudet eivät pelkästään rajoita eduskunnan toimivaltaa lainsäätäjänä, vaan niistä voidaan johtaa myös lainsäätäjään kohdistuvia aktiivisia toimintavelvoitteita.

Perusoikeussäännökset on valiokunnan mukaan otettava huomioon myös eduskunnan käyttäessä budjettivaltaa.²⁷⁹ Onkin selvää, että perusoikeuksien toteuttamiseksi, ja niiden edistämiseksi eduskunnan säätämät tavalliset lait ja eduskunnan hyväksymä valtion budjetti ovat aivan keskeisessä asemassa.

Yhtä lailla on selvää, etteivät perusoikeuksien oikeusvaikutukset rajoitu yksistään lakien säätämiseen ja taloudellisten resurssien ohjaamiseen. Perus- ja ihmisoikeuksien erilaisista vaikutustavoista oikeusnormien asettamisessa ja soveltamisessa esitettiin perusoikeusuudistuksen aikaan oikeuskirjallisuudessa erilaisia jaotteluja.²⁸⁰ Heikki Karapuu ja Kaarlo Tuori ryhmittelivät taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien vaikutuksia kunnioittamis-, suojaamis- ja toteuttamisvelvollisuuden pohjalta samansuuntaisesti:

1. Tulkintavaikutus. Vaikutus muiden oikeusnormien tulkintaan perusoikeusmyönteisellä tavalla.

2. Kompetenssi-, eli toimeksiantovaikutus. Perusoikeus antaa lainsäätäjälle tai viranomaiselle sellaisen toimivallan toimia

velvoitteen toteuttamiseksi. jota tällä muutoin ei olisi vaikkapa jonkin (toisen) perusoikeuden vuoksi, ja oikeus asettaa julkiselle vallalle velvoitteen ryhtyä toimenpiteisiin oikeuden toteuttamiseksi.

279 PeVM 25/1993 vp s. 3–5/II.

280 Kiinnostavaa on se yleinen huomio, että perusoikeuksien oikeusvaikutuksien jaottelu kotimaisessa oikeuskirjallisuudessa on paljon hienosyisempää kuin ihmisoikeuksien oikeusvaikutusten jaottelu kansainvälisessä kirjallisuudessa.

79 3. Huononnukset kieltävä vaikutus/heikennyskieltovaikutus. Oikeus

kieltää julkista valtaa heikentämästä oikeuden toteuttamisessa jo saavutettua tasoa.

4. Abrogaatiovaikutus. Viranomaisen on jätettävä soveltamatta säännöstä, joka on ristiriidassa perusoikeuden kanssa.

5. Ohjelmallinen vaikutus. Velvollisuus lainsäädännön tai

hallintokäytännön uudistamiseen perusoikeuden mahdollisimman laajaksi toteuttamiseksi.

6. Subjektiivisen oikeuden perustaminen/välittömän

suoritusvelvollisuuden luova vaikutus. Oikeus perustaa välittömästi yksilölle julkiseen valtaan kohdistuvan subjektiivisen oikeuden sosiaaliseen etuuteen.²⁸¹

Scheinin paikansi väitöskirjassaan oikeuksien nimenomaisen edistämisvelvoitteen osaksi niiden ohjelmallista vaikutusta siten, että edistämisvelvollisuudella viitataan esimerkiksi eräisiin ILO:n

”periaatesopimuksiin”, joiden ei ole tarkoituskaan toteutua vain lainsäädännön kautta.²⁸² Tuorin näkemyksen mukaan, jos taloudellisella, sosiaalisella tai sivistyksellisellä oikeudella on ainoastaan ohjelmallinen vaikutus, se ei ole oikeudellisesti sitova.²⁸³ Näin ajateltaessa edistämisvelvollisuuskaan ei olisi oikeudellisesti sitova.

Nähdäkseni edistämisvelvollisuus voidaaan kuitenkin kiinnittää myös osaksi ainakin toimeksiantovaikutusta, ja siten nähdä se myös oikeudellisesti velvoittavana. Osana toimeksiantovaikutusta edistämisvelvollisuuden voitaisiin esimerkiksi nähdä puoltavan viranomaisen toimivallan käyttämistä tavalla, joka parhaiten tukee perusoikeuden toteuttamista.

Edistämisvelvollisuuden voitaisiin ajatella jopa vaativan julkista valtaa aktiivisesti etsimään ja ryhtymään myös sellaisiin perusoikeuksia turvaaviin toimenpiteisiin, joita lainsäätäjän ei nimenomaisesti ole norminannossaan

281 Karapuu 1988, s. 78–80. Myöhemmin Karapuu yleisti perustusoikeussäännösten mahdolliset oikeusvaikutukset koskemaan myös kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia hieman muunnetuin kuvauksin, ks. Karapuu, 1988 a, s. 88–90 ja Karapuu 1999, s. 82–86.

282 Scheinin 1991, s. 29.

283 Tuori – Kotkas 1995, s 162–163, Tuori 1996, s. 845–861.

80

huomioinut. Tällaisen pyrkimyksen osoituksena voisi tulla kyseeseen erilaiset kehittämissuunnitelmat tai esimerkiksi asiakaspalautteen seuranta silloinkin, kun tällaiseen toimintaan ei viranomaista nimenomaisesti velvoiteta.²⁸⁴ Tällainen vaikutus olisi mielestäni linjassa myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen valtion positiivisia toimintavelvoitteita korostavien tulkintojen kanssa. Ongelmana tosin on edistämisvelvoitteen ennalta tunnistamiseen liittyvät haasteet, samalla tapaa kuin ihmisoikeustuomioistuimen positiivisten velvoitteiden kohdalla.

Suomen kansallisen ihmisoikeusinstituution edistämistehtävän kannalta se, että perus- ja ihmisoikeuksien edistämisvelvollisuus liitettäisiin selkeästi osaksi muitakin perusoikeuksien oikeusvaikutuksia kuin vain oikeudellisesti velvoittamatonta ohjelmallista vaikutusta, olisi nähdäkseni merkittävää.

Voitaisiin ajatella, että se antaisi kansalliselle ihmisoikeusinstituutiolle toimivallan osallistua myös oikeuksien sisällön määrittelyyn vahvemmalta pohjalta kuin mitä perusoikeussäännösten vaikutustapojen typologiasta voisi päätellä. Vaikka viranomaisen velvollisuus turvata perusoikeuksien toteutuminen ei merkitse niiden itsenäistä tulkintaoikeutta, voi sen käsittääkseni katsoa merkitsevän sitä, että ei-vakiintuneissa ja avoimissa tulkintatilanteissa viranomaisella olisi oikeus – ja myös velvollisuus – toimivaltansa puitteissa harkintavaltaansa käyttäen ja toimintaansa huolellisesti perustellen toimia perusoikeuksien mahdollisimman hyväksi toteuttamiseksi. Toisaalta tämä tapa ymmärtää edistämisvelvollisuus oikeusvaikutuksena ei välttämättä suuresti muuttaisi käytäntöä ainakaan eduskunnan oikeusasiamiehen osalta. Jo nyt oikeusasiamiehen kannanotoilla on perusoikeuksien sisällön määrittelyn ja tulkinnan kannalta merkitystä. Se mahdollisesti kuitenkin rohkaisisi kannanottoihin ei-vakiintuneissa ja avoimissa tulkintatilanteissa. Tällaisen toiminnan haasteisiin palaan myöhemmin.

Perusoikeuksien edistämisvelvollisuuden kohdentumista yleisesti hahmotettaessa on otettava huomioon se, että vaikka valtiolla on vastuu perusoikeuksien toteuttamisessa, on se käytännössä siirtänyt huomattavan

284 Esimerkiksi tasa-arvo ja yhdenvertaisuussuunnittelusta annetut säädökset velvoittavat nykyään oppilaitoksia erilaisten suunnitelmien tekemiseen.

81 osan etenkin taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteuttamiseen liittyvistä tehtävistä kunnille. Kaikissa niissä perusoikeussäännöksissä, joihin julkisen vallan erityinen edistämisvelvollisuus esimerkiksi on liitetty, kunnat ovat itse asiassa aivan keskeisiä toimijoita. Kunnat puolestaan ostavat palvelutuotantoa yksityisiltä toimijoilta. Vaikka perustuslaki 121 § turvaakin kunnan asukkaiden itsehallinnon, ei perusoikeuksien turvaamista voida kuitenkaan sälyttää yksin kuntien vastuulle, tai kunnan asukkaiden tahdon varaan. Perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta vastaa viime kädessä valtio.

Perustuslakivaliokunta on korostanut, että kunnille aiheutuvista tehtävistä ja velvoitteista on säädettävä aina lailla, ja tässä yhteydessä on huolehdittava, että kunnilla on tosiasialliset edellytykset suoriutua tehtävästään.²⁸⁵

Lainsäädännön valmisteluvaiheessa kaikkia lainsäädännöstä johtuvia julkisiin organisaatioihin kohdistuvia kustannuksia ei kuitenkaan lainvalmisteluohjeiden mukaan luokitella taloudellisiksi vaikutuksiksi, vaan ne ovat niin kutsuttuja viranomaisvaikutuksia.²⁸⁶ Viranomaisvaikutusten ja taloudellisten vaikutusten arviointi on tutkimusten mukaan hallituksen esityksissä hyvin kattavaa, joskin ne tuodaan vaihtelevasti esille joko taloudellisina vaikutuksina tai viranomaisvaikutuksina, tai kokonaan erittelemättä.²⁸⁷ Valtionvarainministeriön lausunnossa eduskunnan hallintovaliokunnalle on tuoda esiin se, että kunnalliseen palvelujärjestelmään kohdistuvien säädösten ennustettavuutta vaikeuttavat kunnallisen itsehallinnon periaatteet ja se, että esimerkiksi peruspalvelujen valtionosuus kohdennetaan kunnille yleiskatteisena ja laskennallisiin määräytymisteki-jöihin perustuvana rahoituksena, jonka käyttöä ei ole sidottu määrättyyn käyttötarkoitukseen. Käytännössä tämä johtaa usein siihen, että kunnallisen palvelujärjestelmän kehittämiseen tarkoitettu lisärahoitus ei kunnallisen päätöksenteon jälkeen kohdennu säädösvalmistelun yhteydessä

285 Ojanen 2003, s. 47.

286 Säädösehdotusten vaikutusten arviointi ohjeet. Oikeusministeriön julkaisu 2007:6, s. 27–28.

287 Keinänen – Pajuoja 2020, s. 26–27, 35.

82

ajatellulla tavalla.²⁸⁸ Lainsäätäjän kontrolli perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen kuntatasolla ei siten ole aukoton.

2.2 Perusoikeuksien yleinen turvaamisvelvoite edellyttää