TEOREETTISIA LÄHTÖKOHTIA JA INSTITUTIONAALISIA PERUSTEITA KANSALLISELLA TASOLLA
2.6 Perus- ja ihmisoikeuksia edistävien politiikkaohjelmien arviointia eduskunnan perustuslakivaliokunnassa
Tässä kohtaa tutkimusta on nähdäkseni perusteltua tehdä pieni sivupolku politiikan maailmaan, ja nostaa esille perus- ja ihmisoikeuksia edistävät politiikkaohjelmat. Teen sen kuitenkin esittämällä huomioita keskeisten perus- ja ihmisoikeuksia edistävien politiikkaohjelmien käsittelystä eduskunnan perustuslakivaliokunnassa, enkä näiden ohjelmien laatimiseen tai sisältöön liittyvistä kysymyksistä. Ohjelmista otan tässä esille valtioneuvoston hyväksymät nimenomaiset perus- ja
518 Yvtltk 786/2020 ja 787/2020 ja (ei lainvoimaisia tätä kirjoitettaessa).
519 Yvtltk 21/2015, 14.12.2015 (ään.) ja Yvtltk 152/2016, 20.4.2017. Ks. myös AOA:n sijaisen ratkaisu 16.7.2020 (EOAK/2356/2019, verkkosivuilla julkaistu), jossa oli kyse vammaisten henkilöiden tarvitsemista kohtuullisista mukautuksista ylioppilastutkinnossa. Siinä AOA:n sijainen esitti ylioppilastutkintolautakunnalle ohjaavan käsityksensä asiaa koskevan ohjeistuksen edelleen kehittämiseksi perustellen kantaansa etenkin perustuslain (22 §) ja yhdenvertaisuuslain säännöksillä, sekä YK:n vammaisten henkilöiden yleissopimusvalvontakomitean yleiskommentissa esitetyillä näkemyksillä.
153 ihmisoikeustoimintaohjelmat ja näiden välissä annetun valtioneuvoston ihmisoikeusselonteon. 520
Pääministeri Jyrki Kataisen hallitus laati perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelmista ensimmäisen (2012–2013)
”konkretisoidakseen perustuslain 22 §:ssä ilmaistua perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvollisuutta sekä vahvistaakseen suomalaista yhteiskuntaa tehostamalla yksilön oikeuksien toteutumista”. Toimintaohjelmalla vastattiin osaltaan myös YK:n ja Euroopan neuvoston tahoilta tulleisiin kehotuksiin kansallisten ihmisoikeustoimintaohjelmien laatimisesta.521 Toimintaohjelmien tausta liittyy siten sekä kansalliseen että kansainväliseen näkökulmaan.
Koska ohjelmista on tehty riippumattomat arviot, otan tässä esille ”vain”
perustuslakivaliokunnan keskeisiä viestejä ohjelmien ja selonteon käsittelyn yhteydessä. Ensimmäiseen, toimenpiteiltään hyvin laajaan, toimintaohjelmaan liittyvä perustuslakivaliokunnan lausunto on perus- ja ihmisoikeuksien edistämisen kannalta erityisen mielenkiintoinen.522 Ensinnäkin valiokunta piti toimintaohjelman laatimista hyvänä keinona pyrittäessä toteuttamaan ja konkretisoimaan perustuslain 22 §:n sisältämää perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitetta. Valiokunta piti myös oikeana hallituksen pyrkimystä rakentaa toimintaohjelmasta menettely, jolla Suomen
520 Valtioneuvoston ihmisoikeusselonteot on annettu vuosina 2004, 2009 ja 2014. Perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseksi tehdyistä temaattisista politiikkaohjelmista mainittakoon esimerkiksi tasa-arvo-ohjelmat, vammaispoliittiset ohjelmat, romanipoliittiset ohjelmat. Näiden arvioinnista ks.
Politiikkaohjelmat. Valtiontalouden tarkastusviraston tutkimuksia ja selvityksiä Dnro 11/54/09.
Sosiaali- ja terveydenhuollossa politiikkaohjelmien vaikutusta on tutkimuksessa kuitenkin kyseenalaistettu. Liisa Heinämäen mukaan ohjelman, ohjelmaohjauksen ja -johtamisen määritelmät ja tavoitteet ovat epäselviä. Ohjelmaohjaustakin laajempi ja epämääräisempi ohjelmallinen toimintatapa sisälsi kymmeniä sosiaali- ja terveydenhuoltoon kohdistuvia ohjelmia vuosina 2000–2010. Kaikista näistä eivät kuntien johtavatkaan viranhaltijat olleet edes tietoisia. Heinämäki 2012.
521 Kansallinen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelma 2012–2013, oikeusministeriön selvityksiä ja ohjeita 18/2012. Toimintaohjelma toteutti myös eduskunnan sitä edeltäneen ihmisoikeusselonteon (VNS 7/2009 vp) yhteydessä antaman kannanoton, jonka mukaan eduskunta edellytti valtioneuvoston hyväksyvän seuraavan vaalikauden alussa kansallisen toimintaohjelman perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta Suomessa (EK 3/2010 vp).
522 PeVL 16/2012 vp Kansallinen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelma 2012—2013.
154
perus- ja ihmisoikeustilannetta seurataan systemaattisesti, ja jonka kautta havaittuihin ongelmiin puututaan tehokkaasti ja johdonmukaisesti.
Perustuslakivaliokunta käsitti perus- ja ihmisoikeuksien edistämisen tässä yhteydessä ainakin niiden toteutumisessa esiintyvien puutteiden tunnistamisen kautta. Valiokunta nimittäin katsoi, että hankevalintojen arvioimiseksi perustuslakivaliokunnan mielestä toimintaohjelmassa olisi nostettava esille keskeiset perus- ja ihmisoikeushaasteet ja perusteltava avoimesti hankkeiden valintaperusteet. Ongelmien tunnistamisessa valiokunta kiinnitti valtioneuvoston huomiota erityisesti eduskunnan oikeusasiamiehen kertomukseen sisältyvään osioon "Puutteita ja parannuksia perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisessa". Lisäksi valiokunta katsoi, että valtioneuvoston on syytä seurata laillisuusvalvojien ratkaisuja yleisemminkin, ja kiinnittää huomiota kansainvälisten tuomioistuinten ja valvontaelinten kannanottoihin, kotimaisten ylimpien tuomioistuinten ratkaisuihin, samoin kuin perustuslakivaliokunnan käytäntöön. Erityisen tärkeänä valiokunta piti myös muita valtiota kuin Suomea vastaan annettujen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioiden seurannan kehittämistä.
Valiokunnan näkemyksen mukaan tässä seurannassa myös Ihmisoikeuskeskuksella voisi olla merkittävä rooli.523.
Valtioneuvoston ihmisoikeusselonteon (VNS 6/2014 vp) käsittelyn yhteydessä perustuslakivaliokunta jatkoi linjaamista esittämällä, että perus- ja ihmisoikeustilanteen systemaattisen seurannan tueksi kehitetään määrällisiä ja laadullisia indikaattoreita. Näillä voitaisiin valiokunnan mukaan seurata toiminnan vaikuttavuutta ja arvioida oikeuksien yhdenvertaista toteutumista muun muassa alueellisesti ja eri väestöryhmien osalta. Valiokunta myös katsoi, että perus- ja ihmisoikeustoimijoiden kenttä on Suomessa edelleen varsin hajanainen ja piti tärkeänä rakenteiden selkiyttämisen jatkamista.524
Toinen kansallinen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelma (2017–2019)525 poikkesi rakenteeltaan ensimmäisestä. Siihen oli valittu neljä painopistettä:
perus- ja ihmisoikeuskasvatus ja -koulutus, yhdenvertaisuus,
523 PeVL 1/2010 vp, s. 3/II.
524 PeVL 52/2014 vp Valtioneuvoston ihmisoikeusselonteko 2014.
525 Kansallinen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelma 2017–2019.
155 itsemääräämisoikeus sekä perusoikeudet ja digitalisaatio. Aiemmista laajaa ja systemaattista seurantaa korostavista lausunnoista huolimatta perustuslakivaliokunta piti tällä kertaa temaattista lähestymistapaa perusteltuna, olivathan teemat horisontaalisia ja läpileikkaavia. Laajuus ja systemaattisuus ei siten valiokunnan näkemyksen mukaan tarkoita sitä, etteikö tiettyjä painopisteitä voitaisi valita ohjelmaan.
Valiokunta painotti edelleen varsinaisten ihmisoikeusindikaattoreiden kehittämisen merkitystä, jotta luotettavaa tietoa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen kehityksestä saadaan. Erityisen tärkeänä se piti myös säädöshankkeiden perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin kehittämistä.
Valiokunta kiinnitti uudelleen huomiota myös siihen, että viesti puutteista, joita kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valvontaelimet havaitsevat ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamisessa Suomessa, tulisi saada paremmin eduskunnan ja muiden päättävien elinten tietoon.526 Valiokunta myös korosti, että perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen systemaattiseksi edistämiseksi on tarpeellista, että perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelma laaditaan joka hallituskaudella.
Valiokunta lausui toimintaohjelmien valmisteluun liittyen kahdesta näkökulmasta. Ensinnäkin se korosti, että valmisteltaessa perus- ja ihmisoikeusselontekoja ja -toimintaohjelmia tulee tehdä yhteistyötä kansalaisjärjestöjen ja muiden kansalaisyhteiskunnan toimijoiden sekä alan tutkijoiden kanssa. Lisäksi valiokunta katsoi, että ministeriön johtotason mukana olo toimintaohjelman laadinnassa korostaisi ohjelman merkitystä ja sitovuutta sekä auttaisi ohjelman toteuttamiseen tarvittavien resurssien saamisessa.
Painopistealueiden osalta selkein viesti liittyi ihmisoikeuskasvatukseen.
Tältä osin perustuslakivaliokunta piti lausunnossaan erityisen tärkeänä opettajien, virkamiesten ja poliittisten päätöksentekijöiden perus- ja ihmisoikeusosaamisen vahvistamista. Valiokunta painotti myös kuntien ja
526 Tähän tarpeeseen vastasi osaltaan Ihmisoikeuskeskuksen vuosina 2015–2017 julkaisema kansainvälinen katsaus.
156
maakuntien päätöksentekijöiden ja virkamiesten perus- ja ihmisoikeusosaamisen tärkeyttä. 527
527 PeVL 56/2017 vp Kansallinen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelma.
157 3. IHMISOIKEUKSIEN EDISTÄMINEN KANSAINVÄLISESSÄ
OIKEUDESSA JA ERÄISSÄ KANSAINVÄLISISSÄ