Lainvalmistelun ja politiikkaohjelmien tukeminen

Käsitellessään valtioneuvoston ihmisoikeusselontekoa sekä kansallista perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelmaa perustuslakivaliokunta on myös lausunut perusoikeuksien yleisestä turvaamisvelvoitteesta.

Suomen ensimmäistä kansallisen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelmaa käsitellessään valiokunta toisti sen ohjelmassa julkilausutun näkemyksen, että ohjelma on laadittu konkretisoimaan perustuslain 22 §:ssä ilmaistua perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvollisuutta sekä vahvistamaan suomalaista yhteiskuntaa tehostamalla yksilön oikeuksien toteutumista.³⁵⁴

Vuonna 2014 valtioneuvoston ihmisoikeusselonteon yhteydessä valiokunta korosti hallituksen esitysten valmistelun kehittämistä niin, että säätämisjärjestysperusteluissa tarkasteltaisiin ehdotuksia myös perustuslain 22 §:n mukaisen perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitteen eikä ainoastaan mahdollisten perus- ja ihmisoikeusristiriitojen kannalta.³⁵⁵

Vuonna 2017 perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelman osalta valiokunta on nimenomaisesti katsonut, että toimintaohjelma on hyvä keino toteuttaa perustuslain 22 §:n sisältämää perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitetta. Valiokunnan näkemyksen mukaan toimintaohjelman avulla voidaan konkreettisin, poikkihallinnollisin toimenpitein puuttua havaittuihin perus- ja ihmisoikeusongelmiin ja edistää systemaattisesti ja suunnitelmallisesti ongelmien ennaltaehkäisemistä. Perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen systemaattiseksi edistämiseksi valiokunta on myös katsonut, että perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelma tulisi laatia joka hallituskaudella.³⁵⁶

353 PeVL 8/2018 vp, s.4, PeVL 20/2017 vp, s. 6, PeVL 53/2017 vp, s. 5 ja samasta asiasta myös PeVL 32/2017 vp.

354 PeVL 16/2012 vp, s. 1.

355 PeVL 52/2014 vp, s. 3.

356 PeVL 56/2017 vp, s. 1–2.

101 2.4.6 Eräitä muita kannanottoja

Perustuslakivaliokunta on viitannut yleiseen perusoikeuksien turvaamisvelvoitteeseen myös perustellessaan kantaansa tulkinnanvaraisen sääntelyn estämiseksi, arvioidessaan perusoikeuksien rajoittamisperusteiden hyväksyttävyyttä ja punnitessaan kahden perusoikeuden välistä suhdetta.

Käsitellessään muun muassa turvapaikanhakijoiden ja pakolaisten oikeusturvaan liittyvää ns. määritelmäasetusta³⁵⁷ valiokunta katsoi, että Suomen tulisi lisäksi pyrkiä huolehtimaan perustuslain 1 §:n 3 momentin ja 22 §:n johdosta siitä, että palauttamiskiellon ehdottomuutta ei tehdä suhteelliseksi tulkinnanvaraisilla säännöksillä, jotka voivat käytännössä mahdollistaa palautuskiellon ehdottomuudesta poikkeamisen sellaisissa jäsenvaltioissa, joiden valtiosääntöinen sääntely tai sitä turvaavat oikeudelliset käytännöt eivät kykene takaamaan kiellon asianmukaista soveltamista.³⁵⁸

Samaan aihepiiriin jossain määrin kytkeytyen valiokunta on myös katsonut, että hallituksen esityksessä mainittua Suomen houkuttelevuuden vähentämistä turvapaikanhakumaana on pidettävä perusoikeuksien rajoittamisperusteiden hyväksyttävyysvaatimuksen kannalta varsin ongelmallisena perusteena lainsäädäntöhankkeelle, kun otetaan huomioon perustuslain 22 §:ssä julkiselle vallalle asetettu velvollisuus turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen.³⁵⁹

Kahden perusoikeuden välissä punnintatilanteessa perustusvaliokunta on katsonut, että perustuslain 22 §:ssä julkiselle vallalle asetetusta perusoikeuksien turvaamisvelvoitteesta on johdettavissa lainsäätäjään kohdistuva velvoite järjestää muun muassa perustuslain 19 §:n mukaiset tukijärjestelmät sellaisiksi, että yksilöillä on riittävät tosiasialliset

357 Määritelmäasetus on Euroopan komission 13 päivänä heinäkuuta 2016 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle sekä pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemaa koskevan neuvoston direktiivin muuttamiseksi.

358 PeVL 20/2017 vp, s. 7–8.

359 PeVL 27/2016 vp, s. 2. Ks. myös PeVL 55/2016 vp.

102

mahdollisuudet päästä oikeuksiinsa. Hallituksen esityksessä oli kyse varhaiskasvatuksen palveluntuottajien toimitilojen tarkastamisesta.

Lakiehdotuksessa ei ollut rajausta, jonka mukaan tarkastuksia ei voitaisi suorittaa kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa, mikä perhepäivähoitoa tuottavien palvelutuottajien osalta merkitsi kotirauhaan puuttumista.

Valiokunta on myös aiemmassa käytännössään katsonut, että kotirauhan piiriin ulottuvat tarkastukset eivät vaaranna kotirauhan suojan varsinaista ydintä silloin, kun tarkastukset kohdistuvat tiloihin, joissa harjoitetaan perhepäivähoidon kaltaista ammattitoimintaa.³⁶⁰

Mainittakoon vielä henkilötietojen käsittelyä poliisitoimessa koskevaan hallituksen esitykseen liittynyt perustuslakivaliokunnan lausuma, jonka mukaan suojelupoliisin olisi kunnioitettava kaikessa toiminnassaan perusoikeuksia ja ihmisoikeuksia sekä valittava perusteltavissa olevista vaihtoehdoista se, joka parhaiten edistää näiden oikeuksien toteutumista.³⁶¹ Tältä pohjalta lakiehdotuksen 51.4 §:n mukaan päätettäessä henkilötietojen luovuttamisesta kansainvälisessä yhteistyössä, on otettava huomioon henkilötietoja vastaanottavan valtion ihmisoikeustilanne, luovutuksen merkitys Suomen kansainvälisille suhteille sekä Suomea sitovat kansainväliset sopimukset ja muut velvoitteet. Viitaten hallituksen esityksessä esitettyyn perusteeseen, perustuslakivaliokunta piti säännöstä perusteltuna lisäten muistutuksen valiokunnan aiemmasta kannasta, jonka mukaan perustuslain 9 §:n 4 momentin kiellosta karkottaa ulkomaalaista, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu, seuraa myös sellainen tulkintavaikutus, että tietojen luovuttaminen ei ole sallittua, jos niiden käyttäminen voi johtaa esimerkiksi kuolemanrangaistukseen tuomitsemiseen tai jo tuomitun rangaistuksen täytäntöönpanoon.³⁶²

360 PeVL 17/2018 vp, s. 4–5. Ks. myös PeVL 54/2014 vp.

361 HE 242/2018 vp, s. 110.

362 PeVL 51/2018 vp, s. 15 ja PeVL 51/2002 vp, s. 3.

103 2.4.7 Erityiset edistämisvelvoitteet

Edellä käsiteltyjen perus- ja ihmisoikeuksien yleisen turvaamisvelvoitetta koskevan perustuslain 22 §:n lisäksi tutkimusaineistoon sisältyi Ilkka Saraviita -tietokannasta haettuja perusoikeuksien erityisiin edistämisvelvoitteisiin liittyviä perustuslakivaliokunnan kannanottoja vuosilta 2000–2018. Tarkastelu rajoittuu kolmeen säädökseen liittyviin kannanottoihin. Tutkimuksen ulkopuolelle jäävät perustuslain 6 §:n 4 momentissa säädettyyn sukupuolten tasa-arvon edistämiseen liittyvät kannanotot, jotka jätin pois tasa-arvon ja sääntelyn historiaan liittyvän erityisyyden vuoksi.³⁶³

Yksilön osallistumismahdollisuuksien edistämistä koskeva erityinen toimeksianto perustuslain 14 § 4 momentissa, on ollut esillä perustuslakivaliokunnassa varsin harvoin. Tarkastellussa aineistossa oli tutkimushetkellä 21 kpl perustuslain 14 §:ään liittyvää perustuslakivaliokunnan lausuntoa/mietintöä, joista kuitenkin vain muutamassa esillä oli nimenomaisesti julkisen vallan velvollisuus edistää yksilöiden osallistumismahdollisuuksia.

Vuonna 2012 voimaantullutta mahdollisuutta kansalaisaloitteeseen erityisenä osallistumista vahvistavana mekanismina perusteltiin lain esitöissä erityisellä edistämisvelvollisuudella. Perustuslakivaliokunnassa kansalaisaloitteen nähtiin voivan toimia kanavana avata kansalaiskeskustelua, nostaa uusia kysymyksiä poliittisen keskustelun kohteeksi ja kansalaisvaikuttamisen kehittämisen yleisesti ehkäisevän poliittista vieraantumista.³⁶⁴ Useista eri vaalilakeihin tehdyistä erilaisista muutoksista selkeimmin osallistumisoikeuksien edistämiseksi valiokunnassa on mielletty mahdollisuus kirjeäänestykseen ulkomailla.³⁶⁵ Kuntalaisten osallistumisen

363 Perustuslain 6 §:ään liittyviä perustuslakivaliokunnan lausuntoja ja mietintöjä oli tarkastelujakson aikana tietokannassa 170 kpl. Sitä, kuinka moni näistä koski nimenomaan edistämistä koskevaa 4 momenttia en selvittänyt.

364 PeVM 9/2010 vp, s. 9.

365 PeVM 3/2017 vp.

104

tyhjäksi tekevä säädös hallituksen esityksessä kuntajakolain muuttamisesta puolestaan torpattiin valiokunnassa lähtökohdiltaan kestämättömänä.³⁶⁶

Monipuolisimmin säädös julkisen vallan tehtävästä yksilön osallistumismahdollisuuksien edistämisestä on ollut esillä valtioneuvoston demokratiapoliittisia toimintaohjelmia käsiteltäessä, mikä ei tokikaan ole yllättävää, onhan ohjelmien tavoitteena vastata demokratiaan liittyviin haasteisiin sekä edistää ja konkretisoida kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteutumista perustuslain 14 §:n 4 momentin mukaisesti.³⁶⁷ Perustuslakivaliokunta on pitänyt ohjelmaa kokonaisuudessaan tarpeellisena ja siinä esitettyjä toimenpiteitä perusteltuina. Julkisen vallan keinovalikoiman osalta valiokunta on erityisesti korostanut muun muassa valtioneuvoston demokratiaverkoston sekä oppilaitosten demokratiakasvatuksen lisäämisen ja kehittämisen merkitystä.

Jälkimmäiseen liittyen valiokunta on myös katsonut, että demokratiakasvatuksen sisältöön ja menetelmiin liittyvää koulutusta tulee sisältyä niin opettajankoulutukseen kuin varhaiskasvattajien ja opettajien täydennyskoulutukseenkin. Suoran demokratian toteutumisen edistämiseksi valiokunta on kehottanut kuntia arvioimaan vaikuttamisen mahdollisuuksien lisäämistä. Esimerkiksi on nostettu neuvoa-antavien kuntaäänestysten käyttö asukkaiden elinympäristöön merkittävästi vaikuttavissa päätöksissä sekä erilaisten palveluraatien, kansalaisraatien tai kunnanosalautakuntien käytön lisäämistä. Nuorisovaltuustot on nostettu esimerkiksi hyvästä käytännöstä, etenkin niissä kunnissa, joissa nuorille on annettu taloudellisia resursseja ja mahdollisuus tehdä heidän olosuhteisiinsa ja elinympäristöönsä vaikuttavia päätöksiä.³⁶⁸ Perustuslakivaliokunta on myös kiinnittänyt valtioneuvoston huomiota tarpeeseen kokonaisvaltaisesti selvittää keinoja parantaa kansanvaltaisuusperiaatteen toteutumista kunnan toimintoja yhtiöitettäessä.³⁶⁹ Sote-uudistukseen liittyneiden maakuntien perustamista koskevien hallituksen esitysten käsittelyn yhteydessä valiokunta piti

sote-366 PeVL 7/2011 vp.

367 PeVL 46/2017 vp, PeVL 3/2014.

368 PeVL 46/2017 vp, s. 2–6.

369 PeVL 63/2014 vp,s. 5.

105 palvelujen laajamittaista yhtiöittämisvelvollisuutta vaikeasti yhteen sovitettavissa kansanvaltaisuuden vaatimuksen kanssa.³⁷⁰

Perustuslain 19 § 3 momentissa säädetty väestön terveyden edistäminen esiintyi aineistossa 26 perustuslakivaliokunnan antamassa lausunnossa.

Aihepiiriltään valiokunnan käsittelemät hallituksen esitykset koskivat muun muassa Kelan kuntoutustoimintaa, tartuntatautien ehkäisemistä, tupakkatuotteiden esilläpidon rajoittamista, kudosten ja elinten käyttöä tutkimustarkoituksessa, sekä varhaiskasvatusta ja sosiaali- ja terveydenhuoltoa. Suurin osa väestön terveyden edistämisen käsittelyä sisältävistä lausunnoista oli sellaisia, joissa hallituksen esityksen kokonaisuudessaan tai sen osan katsottiin nimenomaan edistävän väestön terveyttä. Muutamassa lausunnossa nähdäkseni hallituksen esitys tai sen osa puolestaan torjuttiin väestön terveyden edistämisen vastaisena.³⁷¹ Osaan valiokunnan käsittelemistä esityksistä sisältyi sekä väestön terveyttä edistäviä että haittaavia näkökohtia.³⁷²

Lausunnoissaan valiokunta on määritellyt julkisen vallan väestön terveyden edistämisvelvollisuuden viittaavan yhtäältä sosiaali- ja terveydenhuollon ehkäisevään toimintaan ja toisaalta yhteiskunnan olosuhteiden kehittämiseen julkisen vallan eri toimintalohkoilla yleisesti väestön terveyttä edistävään suuntaan. Palvelujen saatavuuden turvaamista on pidetty keskeisenä.³⁷³ Kunnille pitkälti kuuluvan järjestämisvastuun yhteydessä valiokunta on todennut hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen liittyviksi liikunta- ja kulttuuripalvelut sekä varhaiskasvatuksen, esi- ja perusopetuksen, kaavoituksen ja elinkeinopolitiikan.³⁷⁴

Osa väestön terveyden edistämistä käsittelevistä lausunnoista on liittynyt sinänsä varsin teknisiin lainsäädäntömuutoksiin, kuten hallituksen esitykseen terveydenhuoltolaiksi sekä laeiksi kansanterveyslain ja erikoissairaanhoitolain muuttamiseksi sekä sosiaali- ja terveydenhuollon

370 PeVL 26/2017 vp, s. 25.

371 Kaikkiaan Ilkka Saraviita tietokannassa oli haettaessa, 14.12.2019, yhteensä 88 kpl perustuslain 19 §:ään ja 13 kpl HM 15 a §:ään liittyvää perustuslakivaliokunnan lausuntoa ja mietintöä.

372 PeVL 48/2017 vp.

373 PeVL 63/2016 vp.

374 PeVL 26/2017 vp, s. 15.

106

asiakasmaksuista annetun lain muuttamiseksi.³⁷⁵ Väestön terveyttä edistävien keinojen osalta valiokunta lausui esimerkiksi terveydenhuoltolakiehdotuksen 4 §:ssä mainittujen toimintaedellytysten turvaamisen olevan olennainen tekijä perustuslain 19 §:n 3 momentista ja 22 §:stä johtuvia julkisen vallan velvoitteita täsmennettäessä ja toteutettaessa. Toimintaedellytyksiä koskevassa säännöksessä korostetaan kuntien ja sairaanhoitopiirien kuntayhtymien velvollisuutta osoittaa riittävät voimavarat terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseen sekä terveydenhuollon palveluihin huolehtimalla muun muassa terveydenhuollon henkilöstön riittävyydestä ja asiantuntemuksesta sekä asianmukaisista toimitiloista ja toimintavälineistä. Henkilöstön osaaminen on ollut esillä myös muissa sosiaali- ja terveysalaa koskevissa hallituksen esityksissä.³⁷⁶

Terveyden edistäminen ja yhdenvertaisuus sekä toisaalta kansanvaltaisuusperiaate ovat olleet esillä sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksia koskevissa perustuslakivaliokunnan lausunnoissa. Näissä on viitattu perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaisesti yhtäältä sosiaali- ja terveydenhuollon ehkäisevään toimintaan ja toisaalta yhteiskunnan olosuhteiden kehittämiseen julkisen vallan eri toimintalohkoilla yleisesti väestön terveyttä edistävään suuntaan. Kansanvaltaisuutta edistävinä keinoina on esitetty muun muassa kuntayhtymiin kohdistuvat velvoitteet kerätä ja ottaa huomioon alueensa asukkaiden näkemykset.³⁷⁷

Perustuslain 19 § 4 momentin säännös julkisen vallan velvollisuudesta edistää oikeutta asuntoon esiintyi aineistossa kymmenkunta kertaa.

Asumiseen liittyvien sosiaalituen muotojen, kuten yleisen asumistuen, eläkkeensaajan asumistuen, opintotuen asumislisän ja osin sotilasavustuksen on itsestään selvästi katsottu toteuttavan perusoikeuden edistämisvelvollisuutta.³⁷⁸ Mutta julkisen vallan on katsottu edistävän jokaisen oikeutta asuntoon ja sen omatoimiseen järjestämiseen myös muilla

375 PeVL 41/2010 vp.

376 PeVL 65/2014 vp.

377 PeVL 67/2014 vp. Valiokunnan mielestä mainitut kansanvaltaisuutta edistävän keinot eivät kuitenkaan olleet riittäviä kompensoimaan hallintomalliin liittyviä merkittäviä puutteita. Ks. kyseisen lain valmisteluun liittyvistä perusoikeusnäkökulmista Dahlberg 2015.

378 PeVL 59/2016, PeVL 58/2016, PeVL 17/2014.

107 tavoin, kuten asuntotuotantoon kohdistuvilla tuilla ja omistusasunnon korkokulujen verovähennyksillä.³⁷⁹

Perustuslain 17 §:n 3 momentissa säädetty kielellisten ja kulttuuristen oikeuksien edistäminen on ollut esillä ainakin viittomakielisten kielellisten oikeuksien osalta. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistamista koskevassa lausunnossa valiokunta kiinnitti huomiota viranomaisten ja muiden julkista hallintotehtävää hoitavien velvollisuuteen edistää viittomakieltä käyttävän mahdollisuuksia käyttää omaa kieltään ja saada tietoa omalla kielellään.³⁸⁰ Myös sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen käytännön toteuttamisen suunnittelussa on valiokunnan mielestä tärkeätä huolehtia suomalaista ja suomenruotsalaista viittomakieltä käyttävien kielellisistä oikeuksista.³⁸¹

2.4.8 Yhteenveto

Edellä esitetyn tarkastelun perusteella voitaneen todeta, että valtaosa perustuslakivaliokunnan käsittelemistä hallituksen esityksistä, joissa on ollut osaltaan kyse perusoikeussäännösten edistämisvelvollisuudesta, on valiokunnan näkemyksen mukaan ollut tavoitteiltaan perusoikeuksien toteutumista edistäviä. Arvioinnissa on siten ollut usein kyse keinojen osuvuudesta ja eri perusoikeuksien välisestä punninnasta, jossa edistämisvelvollisuus näyttää asettuneen osaksi punnittavia asioita.

Perusoikeuksien edistämiseen on katsottu kuuluvaksi monipuolinen joukko keinoja, muun muassa taloudelliset tuet ja kannustimet, politiikkaohjelmat, koulutus, erilaiset suunnitelmat, palveluiden ja osallistumismahdollisuuksien parantaminen, haittoja ennaltaehkäisevä toiminta ja neuvonta. Havaintona on myös edistämisvelvollisuusviittausten lisääntyminen.

379 PeVL 17/2014, s. 2.

380 PeVL 26/2017 vp, s. 62

381 Viittomakielisten oikeuksien edistäminen on ollut esille myös valiokunnan käsitellessä hallituksen vuosikertomuksia, ks. PeVL 22/2018 vp, PeVL 34/2017 vp, PeVL 25/2016 vp. Lausunnoissa muistutettiin, että viittomakielilain tulessa voimaan 1.5.2015 eduskunnan lausumassa edellytettiin, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin sen turvaamiseksi, että viittomakieltä käyttävien oikeudet toteutuvat koko maassa siten kuin heidän kielellisiä oikeuksiaan koskevaa lainsäädäntöä laadittaessa on tarkoitettu.

108

Vaikuttaa myös siltä, että perusoikeuksien rajoituksia koskevat kysymykset ovat ikään kuin edistämisvelvollisuusarviointia luontevampia perustuslakivaliokunnalle, jonka ensisijaisena tehtävänä on antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Koska positiiviset velvoitteet ovat kuitenkin tutkimuksessa edellä hahmotetulla tavalla osa perusoikeuksien oikeusvaikutusta, ja myöhemmin osoitettavalla tavalla osa kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia, ei perustuslakivaliokunnalla toisaalta ole mitään estettä näiden näkökohtien lisääntyvään huomioimiseen. Sitä, että valiokunta on yhä useammin nostanut edistämisnäkökulman esille hallituksen esityksiä arvioidessaan, voidaan joka tapauksessa pitää merkittävänä.

2.5 Perus- ja ihmisoikeuksia nimenomaisesti edistävät