Ihmisoikeusvelvoitteiden tyypittelyä

Ihmisoikeusvelvoitteiden yhteydessä puhutaan usein niiden kunnioittamisesta, edistämisestä, suojelusta ja toteuttamisesta (respect, promote, protect and implement). Alkujaan näiden velvoitteiden ei kuitenkaan katsottu koskevan yhtä lailla kaikkia oikeuksia.

Ihmisoikeusvelvoitteiden tyypittelyn historialliset lähtökohdat YK:n ihmisoikeusjärjestelmässä kytkeytyvät järjestelmän jakautumiseen toisaalta kansalaisoikeuksiin ja poliittisiin oikeuksiin ja toisaalta taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin. Tämä jakolinja erityyppisten oikeuksien välille syntyi heti ihmisoikeusjulistuksen hyväksymisen yhteydessä ja hallitsi ihmisoikeuskeskustelua puoli vuosisataa siitä huolimatta, että julistuksen valmisteluun osallistuneet ihmisoikeuskomitean jäsenet eivät tehneet niiden välille eroa itse ihmisoikeusjulistuksessa.⁵²⁸

Ihmisoikeusjulistukseen kirjattujen oikeuksien toimeenpanossa YK:n jäsenvaltioiden mielipiteet jakautuivat kolmessa eri kysymyksessä.

Ensimmäinen niistä koski valtion roolia taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toimeenpanossa, jossa silloinen Neuvostoliitto katsoi näiden oikeuksien edellyttävän valtion keskusjohtoista suunnitelmatyötä ja valtion varojen käyttöä oikeuksien toteuttamiseksi, kun taas Yhdysvallat piti tärkeänä sitä, että kukin valtio saa itse päättää millä keinoin ja kenen toimesta oikeudet toteutetaan. Toinen jakolinja syntyi kehitysmaiden ja kehittyneiden maiden välille. Etenkin Egyptin ja Intian mukaan kehitysmaiden oli sallittava toteuttaa taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet vaiheittain, eikä niiden voitu odottaa yltävän

528 YK:n ihmisoikeusjulistuksen syntyhistoriasta esim. Morsink 1999 ja Steiner 2008, s. 270–271.

Mainittakoon, että ajatus taloudellisista oikeuksista tuli ihmisoikeusjulistukseen ilmeisesti Yhdysvaltojen presidentti Theodor Rooseveltin New Deal -ohjelman innoittamana – asia, joka unohtui nopeasti kylmän sodan vaikutuksesta.

158

teollistuneiden maiden asettamiin standardeihin saman tien. Kolmas näkemysero liittyi siihen, synnyttäisikö julistus rikkaille maille velvollisuuden tukea köyhempiä kumppaneitaan oikeuksien toteuttamiseksi. Kompromissina julistuksen 22 artiklassa taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteuttaminen kytkettiin kunkin maan järjestelmään ja voimavaroihin sekä oikeuksien välttämättömyyteen. Lisäksi valtiot katsoivat julistuksen oikeudellisesti velvoittamattomaksi.⁵²⁹

Toisen maailmansodan päättymisen ja kylmän sodan jyrkän ideologisen jakautumisen aikaan poliittinen kompromissi ihmisoikeusjulistuksen oikeudellisesta velvoittamattomuudesta oli ymmärrettävä ja melkoisena ihmeenä onkin pidetty sitä, että julistuksen jälkeen aloitetut sopimusneuvottelut kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia, ja taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevista sopimuksista saatiin ylipäätään päätökseen 18 vuotta myöhemmin. Tässä vaiheessa eri oikeustyyppien nähtiin olevan niin perustavalla tavalla laadultaan erilaisia, että neuvotteluissa lähdettiin heti alkuun valmistelemaan kahta erillistä sopimusta.⁵³⁰

Ensimmäisenä YK:n ihmisoikeussopimuksista saatiin kuitenkin valmiiksi rotusyrjinnän kieltävä sopimus (CERD).⁵³¹ Sopimuksessa eroa negatiivisia velvoitteita luovien kansalaisoikeuksien ja poliittisten oikeuksien, ja taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisien oikeuksien välille ei tehty, vaan sopimus nimenomaisesti tunnustaa molempien tärkeyden, jotta ihmisoikeusjulistuksen mukainen ”vapaiden, pelosta ja puutteesta vapautta nauttivien ihmisten ihanne voidaan saavuttaa”. Sopimuksen 2 artikla velvoittaa valtioita ”täysimääräisesti käytettävissä olevien voimavarojensa mukaan ryhtymään toimenpiteisiin kaikin soveltuvin keinoin ja varsinkin lainsäädäntötoimenpitein” sopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi asteittain. Kehitysmaiden sallittiin kansantaloutensa

529 De Schutter 2012, s. 2–3.

530 Glendon 2001, s. 87 ja 188–189.

531 International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination by the UN General Assembly on 21 December 1965. Sopimusneuvottelujen poikkeuksellinen nopeus vuosina 1959–

1960 sjohtui eri puolilla maailmaa tapahtuneista anti-semitististä tapahtumista. Lerner 1980, s. 1. Ks.

sopimuksesta myös Schwelb 1966, s. 996–1057.

159 huomioon ottaen määrätä, missä laajuudessa ne takaavat sopimuksessa tunnustetut taloudelliset oikeudet muukalaisille.

Sopimukseen sisältyi alusta asti myös raportointimenettely. Alkuun sopimusvaltiot sitoutuivat esittämään toimenpiteensä ja saavuttamansa edistyksen sopimuksessa tunnustettujen oikeuksien noudattamisessa YK:n pääsihteerille kertomuksen muodossa. Pääsihteerin tehtävänä oli lähettää kertomusten jäljennökset tarkastettavaksi Talous- ja sosiaalineuvostoon, jolle puolestaan annettiin mahdollisuus aika ajoin toimittaa yleiskokoukselle kertomuksia siitä, miten jäsenvaltiot toimeenpanivat sopimusta ja millaista edistystä oli saavutettu. Neuvosto saattoi myös sisältää kertomuksiinsa suosituksia siitä, miten oikeuksia voitaisiin edistää ja esittää näitä näkemyksiä myös muille YK:n elimille.⁵³² Tästä oikeuksien noudattamiseen ja edistämiseen liittyvästä raportointijärjestelmästä huolimatta, ja vaikka sopimus saavutti nopean ja laajan suosion, on esitetty, etteivät sopimukseen liittyneet valtiot mieltäneet sen tosiasiassa velvoittavan niitä konkreettisiin toimenpiteisiin. Sopimus nähtiin symbolisena julistuksena rotuerottelua ja kolonialismia vastaan.⁵³³

Vaikka edellä mainittujen rotusyrjintäsopimukseen tehtyjen kirjausten myötä kansalaisoikeuksiin ja poliittisiin oikeuksiin, ja toisaalta taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin liittyvät negatiiviset ja positiiviset velvoitteet livahtivat ikään kuin rinnakkain sisään YK:n ihmisoikeussopimusjärjestelmään, erkanivat ne saman tien poliittisia jännitteitä leimanneiden sopimusneuvottelun myötä. Diplomaattisissa keskusteluissa molempien oikeuksien yhtäläinen tärkeys yhä tunnustettiin, mutta kansalaisoikeuksien ja poliittisen oikeuksien, ja toisaalta taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien ajateltiin olevan luonteeltaan niin erilaisia, että niiden toimeenpanemiseksi tuli myös käyttää erilaisia oikeudellisia keinoja.⁵³⁴ Kansalaisoikeuksien ja poliittisten oikeuksien nähtiin olevan ehdottomia ja riittävän tarkkarajaisia, että niiden loukkaamiseen liittyviä väitteitä voitaisiin tutkia tuomioistuimissa. Niiden katsottiin

532 Ks. sopimuksen IV luku artiklat 16–22.

533 Farrior 1999, s. 291.

534 De Schutter Press 2010, s. 16–17. Ks. myös Eide 2001.

160

edellyttävän ennen kaikkea valtion pidättäytymistä (negatiivinen velvoite) ja aiheuttavan vain vähäisiä kustannuksia. Taloudellisten, sosiaalisten ja sivityksellisten oikeuksien puolestaan nähtiin velvoittavan valtioita nimenomaan toimenpiteisiin (positiivinen velvoite); niin lainsäädännöllisiin kuin ohjelmallisiinkin toimiin, jotka edellyttivät taloudellisten voimavarojen käyttöjä ja olivat siten mahdollisia vain käytettävissä olevien resurssien ja mahdollisten kansainvälisten avustusten puitteissa.⁵³⁵

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan sopimuksen noudattamisen valvomiseksi perustettiin välittömästi 18-jäseninen ihmisoikeuskomitea, jonka tehtäväksi tuli tutkia sopimusvaltioiden sille toimittamat kertomukset sopimuksen toteuttamiseksi hyväksymistään toimenpiteistä ja oikeuksien nauttimisessa saavutetusta edistyksestä.⁵³⁶ Saman tien mahdollistettiin myös menettely, jossa sopimusvaltiot saattoivat hyväksyä sen, että komitea tutkii toisen sopimusvaltion väitteitä siitä, ettei kyseinen sopimusvaltio täytä sopimusvelvoitteitaan.⁵³⁷ Sitä taustaa ajatellen, että sopimuksen ajateltiin synnyttävän vain negatiivisia velvoitteita, ihmisoikeuskomitean toimivalta saatettiin ainakin alkuun mieltää suhteellisen heikoksi. Ihmisoikeuskomitea on kuitenkin ajan myötä enenevästi edellyttänyt toimenpiteitä, joihin valtion on sopimusloukkauksen toteamisen johdosta ryhdyttävä, vaikka sille ei ole kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa nimenomaisesti tällaista tehtävää annettu.⁵³⁸

Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksien koskevan sopimuksen noudattamisen seuranta sen sijaan noudatti alkuun samaa kaavaa kuin rotusyrjintäsopimuksessa ja vasta vuonna 1985 sopimuksen seuranta siirrettiin sitä varten perustetulle sopimusvalvontakomitealle.⁵³⁹

Ihmisoikeusvelvoitteiden systematisointia kehittivät 1970–80-lukujen vaihteessa toisistaan tietämättä yhdysvaltalainen filosofi Henry Shue ja

535 Cranston 1964, s. 54, Alston – Quinn 1987, s. 181–183.

536 Komitean asettamisesta ja tehtävistä sopimuksen IV osa, artiklat 28–39.

537 Valtiovalituksista artiklat 40–42.

538 Shelton 2015, s. 193.

539 Sopimuksen IV osa, artiklat 16–22. Valvontatehtävä siirrettiin vuonna 1985 YK:n sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien komitealle, ks. YK:n päätöslauselma 1985/17 (28.5.2985).

161 norjalainen oikeustieteilijä Asbjørn Eide.⁵⁴⁰ Eide esitteli kehittämänsä velvoitteiden neljään luokkaan jaetun typologian ensimmäistä kertaa YK:ssa 1980-luvun alussa. ⁵⁴¹ Typologia tuli kuitenkin tunnetuksi muutamaa vuotta myöhemmin julkaistuna versiona, jossa velvoitteiden sisältö oli jaettu kolmeen luokkaan seuraavasti: valtioiden velvollisuus pidättäytyä ihmisoikeusloukkauksista (duty to respect), velvollisuus estää kolmansia osapuolia loukkaamasta ihmisoikeuksia (duty to protect), sekä velvollisuus ryhtyä toimiin varmistaakseen, että sen oikeudenkäyttöpiiriin kuuluvat henkilöt voivat nauttia ihmisoikeuksien toteutumisesta (duty to facilitate and implement). Tällaisina toimenpiteinä Eiden mukaan saattoivat tulla kysymykseen erilaiset poliittiset, taloudelliset tai sosiaaliset järjestelmät. ⁵⁴² Eiden alkuperäisessä versiossa ollut neljä velvoite, ihmisoikeuksien edistäminen, oli pudonnut pois.

Sittemmin YK:n sopimusvalvontakomiteat ovat olleet hyvinkin selväsanaisia ja aktiivisia erottelemaan ja sanoittamaan valtioiden toimintavelvoitteita. Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan sopimuksen noudattamista valvovan komitean muotoilun mukaan valtion velvollisuudet koostuvat kunnioittamisesta, suojelusta ja toteuttamisesta (respect, protect ja fulfil). Toteuttaminen puolestaan sisältää velvollisuuden avustamiseen, järjestämiseen ja edistämiseen (facilitate, provide, and promote). ⁵⁴³

Kaikilla näillä käsitteillä on varsin laaja merkitys ja tarkan suomenkielisen vastineen löytäminen on haastavaa. Facilitate ”käännetään” nykyisin usein myös fasilitoimiseksi, provide voi merkitä järjestämisen ohella hankkimista, varustamista, tarjoamista, elättämistä ja välittämista, ja promote voi olla edistämisen lisäksi tukemista, asian ajamista, kannattamista tai promotoimista. Kansallisten ihmisoikeusinstituutioiden yhteydessä

540 Shue 1980, Eide 1984.

541 Eide, The right to adequate food and to be free from hunger, (E/CN.4/Sub.2/1983/25).

542 Eide 2001, s. 135–141, Eide, The right to adequate food and to be free from hunger. Updated study on the right to food, (E/CN.4/Sub.2/1987/23).

543 CESR/C/GC/14, 11 August 2000, para. 33, CESR/C/GC/13, 8 December 1999, para. 46, CESR/C/GC/12, 12 May 199 para. 15. Ks. myös CEDAW/C/GC/24, 20 th session 1999, CEDAW/C/GC/25, 18 August 2004.

162

Suomessa on jälkimmäisestä toteuttamisen osa-alueesta käytetty käsitettä edistää, jonka vuoksi olen pitäytynyt siinä käännöksessä.

Ihmisoikeuksien edistämisen on esitetty kytkeytyneen YK:n ihmisoikeusmekanismeissa alusta alkaen tiiviisti niistä tiedottamiseen ja niistä opettamiseen.⁵⁴⁴ Velvollisuuden edistää on esimerkiksi katsottu sisältävän velvollisuuden huolehtia riittävän koulutuksen/opetuksen järjestämisestä veden puhtauden turvaamiseksi.⁵⁴⁵

Kansainvälisoikeudellisessa kirjallisuudessa oppi velvoitteiden kolmijaosta on pysynyt jotakuinkin muuttumattomana. Sekä Shue että Eide julkaisivat siitä vielä hieman täsmennettyjä versioita,⁵⁴⁶ jonka lisäksi useat muut tutkijat, kuten Olivier De Schutter ja Philip Alston ovat omaksuneet sen omaan tutkimukseensa.⁵⁴⁷ Myös kansainväliset ihmisoikeusjärjestöt jäsentävät ymmärrystään ihmisoikeuksien velvoittavuudesta tämän typologian avulla.⁵⁴⁸

Valtion positiivinen toimintavelvoite, johon etenkin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on viitannut, ei vaikuttaisi olevan synonyymi ihmisoikeuksien edistämiselle, vaikkakin näillä käsitteillä on paljon päällekkäisyyttä. Positiivisia toimintavelvoitteita on luonnehdittu hyvinkin eri tavoin. Henry Shue kytki sen yksilöiden oikeudenkäyntikompetenssin turvaamiseen,⁵⁴⁹ mutta esimerkiksi Cordula Dröge luonnehtii sitä yksilön ja valtion suhteessa perusoikeuden turvaamisvelvollisuuden sosiaaliseksi ulottuvuudeksi, viitaten siihen, että valtion turvaa oikeuden toteutumisen sosiaalisessa/yhteiskunnallisessa todellisuudessa (in social reality).⁵⁵⁰ Sandra Fredman puolestaan on pitänyt ongelmallisena positiivisten toimintavelvoitteiden kytkemistä vain poliittiseen areenaa, jossa kaikilla ihmisillä ei ole ääntä. Fredman on kuitenkin huomauttanut, etteivät

544 de Senarclens 1983, s. 7, Ennals 1983, 34, Alston 1983 s. 15–23.

545 CESR/C/GC/15, 20 January 2003, para. 25.

546 Eide 2001, s. 9–28.

547 De Schutter 2010, s. 242–252, Scott – Mecklem 1992, s. 73, 84, Tomasevski 1993, s. 107, Steiner – Alston, 2000, s. 182–184, McCrudden 2005, s. 9, 12 ja 14.

548 Amnesty International, Respect, Protect, Fulfil – Women’s Human Rights, State Responsibility for Abuses by ‘Non-State actors’ September 2000, AI Index: IOR 50/01/00 (vierailtu 19.10.20)

549 Shue 1980, s. 51–53.

550 Dröge 2003, s. 85–99 ja 382. Ks. myös Rautiainen 2013, s. 264.

163 tuomioistuimet voi heijastaa tai pakottaa poliittisia näkemyksiä, näiden ollessa sidottuja ihmisoikeuksien osalta oikeudelliseen viitekehykseen. Silti hän katsoo, että perustuslaeissa ilmaistut ihmisoikeusarvot sallivat tuomioistuinten ohjeistavan poliittista päätöksentekoa ja pitää lupaavana kehitystä, jossa ihmisoikeuksien positiiviset toimintavelvoitteet tunnustetaan poliittisen vastuullisuuden kehittymiseksi.⁵⁵¹ Positiivisten velvoitteiden luonnehdintaan vaikuttanee se, mihin ihmisoikeusjärjestelmään tutkimuksessa keskitytään.