Kaupunkisopimukset konfliktien liennyttäjinä?

Valtioneuvosto asetti vuonna 2011 kaupunkipolitiikan yhteistyöryhmän Jyrki Ka-taisen hallituksen toimikauden päättymiseen asti. Yhteistyöryhmän alaisuuteen perus-tettiin suurkaupunkijaosto ja seutukaupunkijaosto⁶². Suurkaupunkijaoston tehtävänä oli kehittää valtion ja suurten kaupunkiseutujen yhteistyötä ja sopimusmenettelyä.

Seutukaupunkijaoston tehtävänä oli kehittää seutukaupunkien ja valtion yhteistyötä⁶³. Työ- ja elinkeinoministeriö asetti vuonna 2012 vielä kolmannen kaupunkipolitiikan yhteistyöryhmän jaoston, kaupunkitutkimusjaoston⁶⁴. Kaupunkipolitiikan yhteistyö-ryhmän ja sen jaostojen ensimmäisiin tehtäviin kuului kaupunkipolitiikan toimenpi-deohjelman valmistelu vuosiksi 2012–2015. Toimenpideohjelmaan kirjattiin linjauk-set esimerkiksi valtion ja kaupunkiseutujen kasvu(aie)sopimuksista sekä maankäytön, asumisen ja liikenteen aiesopimuksista⁶⁵. Kuuden ministeriön ja pääkaupunkiseudun kuntien kesken sovittiin ohjelmasta sosiaalisen eheyden lisäämiseksi⁶⁶.

Turun ja Helsingin seudun kunnat allekirjoittivat vuonna 2012 valtion kanssa omat MAL-aiesopimukset⁶⁷. Oulun seudun ja valtion välinen MALPE-aiesopimus al-lekirjoitettiin vuonna 2013⁶⁸. Tampereen kaupunkiseudun ja valtion vuonna 2011 al-lekirjoittamaa aiesopimusta seurasi uusi sopimus, joka allekirjoitettiin vuonna 2013⁶⁹. Valtio ja kaupungit uusivat aiesopimuksiaan pitkäaikaisasunnottomuuden poista-miseksi⁷⁰. Valtio, pääkaupunkiseudun kaupungit, pääkaupunkiseudun yrittäjäjärjestöt

62(Työ- ja elinkeinoministeriö 2011a)

63(Työ- ja elinkeinoministeriö 2011b; Työ- ja elinkeinoministeriö 2011c) 64(Työ- ja elinkeinoministeriö 2012a)

65(Työ- ja elinkeinoministeriö 2012b) 66(Metropolipolitiikan painopisteet…2015: 4)

67(Turun ja kaupunkiseudun…2012; Valtion ja Helsingin seudun…2012) 68(Oulun seudun ja valtion…2013)

69(Tampereen kaupunkiseudun ja…2011; Tampereen kaupunkiseudun ja…2013) 70(Valtion ja Helsingin kaupungin… 2012).

195

ja Helsingin seudun kauppakamari allekirjoittivat vuonna 2012 maahanmuuttajien ko-touttamista ja työllistymistä tehostavan aiesopimuksen⁷¹.

Kasvusopimuksien tavoitteena oli vahvistaa suurten kaupunkiseutujen kansainvä-listä kilpailukykyä ja elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä, edistää kasvua ja tukea kaupunkiseutuja strategisten painopisteiden valintaa⁷². Menettely pohjautui lakiin alu-eiden kehittämisestä. Ensimmäisen kasvusopimusmenettelyn hakukierros päättyi hel-mikuun lopussa 2013. Lappeenrannan kaupunki, Helsingin seudun kunnat sekä Joen-suun, Vaasan, Seinäjoen, Porin, Lahden, Kuopion, Jyväskylän, Oulun, Turun ja Tam-pereen kaupunkiseudut allekirjoittivat valtion kanssa kasvu(aie)sopimuksen⁷³.

Kasvusopimuksien strategisten tavoitteiden toteuttamiseksi laadittiin valtion in-novaatiopoliittinen erityisohjelma Innovatiiviset kaupungit (INKA), jonka hakuohjei-siin kirjattiin: ”INKA-ohjelma on yksi konkreettinen väline, jolla valtio voi osallistua kasvusopimuksessa esille nostettujen strategisten valintojen toteuttamiseen. Tämän vuoksi kaupunkiseudun INKA-ohjelmaan esittämät painopistealueet tulee sisältyä myös kasvusopimuksiin”. INKA:n tarkoitus oli täydentää muita Tekesin ohjelmia sekä sen rahoittamia strategisen huippuosaamisen keskittymiä (SHOK), joihin liittyvä yhteistyö lähti liikkeelle tutkimus- ja innovaationeuvoston aloitteesta. INKA:lla pyrit-tiin vahvistamaan Suomen alueellisia innovaatiokeskittymiä⁷⁴. INKA:n tehokkuutta tarkastellaan luvussa 11.2.3.

10.6.1 Sopimus vai ohjelma?

Kasvu(aie)sopimusten instrumentiksi luotu INKA on uuden suomalaisen kaupun-kipolitiikan ensimmäinen ”sopimusperusteinen ohjelma”, koska se siis toteutti aieso-pimusten strategisia valintoja. Perinteisesti erityisohjelmat ja sopimusmenettely oli nähty eri asioina eikä aikaisemmilla kaupunkipolitiikan erityisohjelmilla ollut tuke-naan valtiotasolla allekirjoitettuja juridisia sopimuksia, esimerkiksi ministeriöiden vä-lillä. Valtion virkamiehen mukaan erityisohjelmia oli perustettu poliittisilla päätök-sillä, ja niiden tueksi oli kutsuttu avainministeriöitä.

Mitä tarkoittavat ohjelmaperusteinen ja sopimusperusteinen? Neuvotteleva virkamies Mika Pikkarainen kysyy: ”− − mikä on sopimusperusteinen ohjelma, koska sopimusperusteisuus ja ohjelmaperusteisuus tarkoittavat kahta eri asiaa käytän-nössä?”. Valtion virkamies selventää termien historiaa:

Sopimusperusteiset ohjelmat ovat ehkä terminä pikkuisen epätarkka, koska sopimusperus-teisia ohjelmiahan meillä ei varsinaisesti ole olemassakaan, vaan ohjelmaperusteisesta kehit-tämisestä on vähitellen siirrytty sopimuspohjaiseen kehittämiseen. Nykytilanteessahan meillä ei ole enää itseasiassa rahoitusohjelmia niinkään. Meillä on ollut olemassa vielä INKA-ohjelma, mutta se on yksi viimeisistä. Sopimuspohjaisen kehittämisen idea on enem-män ollut siinä, että luodaan suora kumppanuuskanava valtion ja kaupunkien välille, jossa sitten yhteisellä kaupunkisopimuksella sovitaan kaupunkien ja valtion eri toimenpiteistä,

71(Metropolipolitiikan painopisteet…2015: 4) 72(Työ- ja elinkeinoministeriö 2012c)

73(Valtion ja Lappeenrannan kaupungin…2013; Valtion ja Helsingin seudun…2013; Valtion ja Joensuun kaupunkiseudun…2013; Valtion ja Vaasan kaupunkiseudun…2013; Valtion ja Seinäjoen kaupunkiseu-dun…2013; Valtion ja Porin kaupunkiseukaupunkiseu-dun…2013; Valtion ja Lahden kaupunkiseukaupunkiseu-dun…2013; Valtion ja Kuopion kaupunkiseudun…2013; Valtion ja Jyväskylän kaupunkiseudun…2013; Valtion ja Oulun kaupun-kiseudun…2013; Valtion ja Turun kaupunkaupun-kiseudun…2013; Valtion ja Tampereen kaupungin...2013) 74(Työ- ja elinkeinoministeriö 2012d)

196

kärkihankkeista. Niillä ei välttämättä ole mitään ohjelmallista rahoitusta edes näköpiirissä, mutta sehän tarkoittaa enemmän yhteisen tahtotilan kirjaamista sitten. (Valtion virkamies.)

AKO-erityisohjelma ei ollut sopimusperusteinen ohjelma vaikkakin sen pohjalta tehtiin erilaisia alueellisen tason sopimuksia, kuten seutusopimuksia (ks. Ritsilä et al.

2006: 64). Kehitysjohtaja Ulla-Maija Laihon mukaan aluekeskusohjelmat perustuivat valtuustojen päätöksiin:

AKO:ssa saattoi olla joku pieni teknisempi, käytännöllinen sopimus niiden toimijoiden kes-ken, jotka lähtivät toteuttamaan ja viemään aluekeskusohjelmaa eteenpäin, mutta kun tunnen erittäin hyvin aluekeskusohjelman, niin kyllähän siellä oli varsinaisesti taustalla vain kau-punkiseutu x:n, kuntien tai kaupunginhallitusten päätökset. − − ja sitten oli annettu toimek-sianto jollekin kehittämisorganisaatiolle tai konsultille. − − ohjelmassahan edellytettiin, että on olemassa valtuustojen päätökset siitä, että ollaan yhteistyössä. Kukin kunta omalta osal-taan antaa sen vastinrahoituksen, jota se valtion rahoitus sitten edellytti. (Laiho.)

Neuvotteleva virkamies Mika Pikkarainen huomauttaa, että sopimuksien puuttumi-sesta huolimatta erityisohjelmiin sitouduttiin:

OSKE:ssa ja AKO:ssa ei ole ollut ministeriöiden välillä sopimuksia. Osaamiskeskusoh-jelman osalta se oli sisäasiainministeriö, joka hyväksyi sen eli valtioneuvosto hyväksyi OSKE:n silloin aikanaan 1990-luvun puolivälissä. Se ei ollut sopimus sinänsä, mutta periaatteessa tällä päätöksellä valtio sitoutui OSKE:n toteuttamiseen. (Pikkarainen.)

MAL-aiesopimukset, MAL-sopimukset, strategiat, toteutusohjelmat sekä kokoa-vat politiikkaohjelmat okokoa-vat kietoutuneet toisiinsa 2010-luvulla, esimerkiksi Helsingin seudun maankäytön, asumisen ja liikenteen toteutusohjelma 2020 linkittyy Helsingin seudun MAL 2050 strategiaan⁷⁵. Kasvu- ja vyöhykesopimukset sisältävät kehittämis-ohjelmia, joita resursoidaan AIKO-rahoituksella. Kaupunkipolitiikan toimenpideoh-jelma 2012–2015 ei ollut sopimusperusteinen ohtoimenpideoh-jelma, mutta se ohjasi kaupunkipoli-tiikkaa MAL- ja kasvusopimusten tekoon. Maantieteen professori Perttu Vartiainen ei näe toimenpideohjelmaa kaupunkipolitiikan ytimessä:

Tietysti ilman muuta valtakunnallisesti sopimukset ja sopimusmenettely ryhmiteltiin kau-punkipolitiikan toimenpideohjelman alle. Se oli kyllä hieman suuren kaukau-punkipolitiikan il-maisu eikä se minusta edustanut aitoa policya. Korostan, että vasta ne varsinaiset kärjet eli ohjelmat ja sopimukset ovat sitä kaupunkipolitiikan ydintä. (Vartiainen.)

Alueellisessa ja maakunnallisessa kehittämisessä on hyödynnetty ohjelmaso-pimuksia, joista voidaan mainita Osaava Pohjois-Suomi ohjelmasopimus 2007–2013.

Myös Pohjois-Karjalassa on hyödynnetty ohjelmasopimuksia. Professori Vartiainen jatkaa: ”− − Pohjois-Karjalassa oli muun muassa kärkihanke-ohjelmasopimus Joen-suun yliopiston, Pohjois-Karjalan ammattikorkeakoulun ja JoenJoen-suun Tiedepuiston vä-lillä. Näitä ruvettiin tekemään eri kaupunkiseuduilla, ja niistä tutkijat puhuivat.” (Var-tiainen 2016). Ohjelmasopimukset ovat aiesopimuksia, ensimmäiset aiesopimukset al-lekirjoitettiin vuonna 1994⁷⁶, ja ne perustuivat lakiin alueiden kehittämisestä (5§):

”valtion ja kuntien viranomaiset sekä yhteisöt laativat aluekehitysviranomaisen joh-dolla ohjelmasopimuksia”.

75(MAL 2020…2012: 11−12, 65). Kaupunkiohjelma 2018-2022 on puolestaan kokoava politiikkaohjelma, jossa mm. esitetään toimintalinjauksia sopimusten kehittämiseksi (Urjankangas & Voutilainen 2018) 76(HE 99/1993; Osaava Pohjois-Suomi…2007; Iso-Koivisto 1997, cit. Sippola 2010: 545)

197

Maakunnan liitto on voinut nimetä laatimansa maakuntaohjelman haluamal-laan tavalla. Esimerkiksi Lapin liitto nimesi vuosille 2014–2017 laatimansa maakun-taohjelman Lappi-sopimukseksi, vaikka kyseessä on lakisääteinen strategia juridisen sitovan sopimusasiakirjan sijasta⁷⁷. Kehittämisjohtaja Päivi Ekdahl (2016) perustelee Lapin liiton maakuntaohjelman nimivalintaa:

Pitää paikkansa, että Lapissa maakuntaohjelma nimettiin Lappi-sopimukseksi mutta toki asiakirjassa lukee myös se, että on kyse Lapin maakuntaohjelmasta. Asiakirjan nimellä ei käytännön kannalta ole mitään merkitystä. Laki ei "määrää" sitä, että asiakirjalla pitäisi olla määrätty nimi. Tärkeintä on se, että asiakirja vähintäänkin täyttää sille asetetut kriteerit. Me lähdimme luomaan omaamme niin että kriteerien lisäksi se täyttäisi myös tarkoituksensa olla

"maakunnan näköinen" ja käyttöön hyvin soveltuva. Sopimusmalli nousi siinä yhteydessä hyväksi malliksi. (Ekdahl 2016.)

10.6.2 Aiesopimuksista sopimuksiin

KOKO:n päättymisen jälkeen siirryttiin määrätietoisesti sopimusperusteiseen kaupunkipolitiikkaan. Jyrki Kataisen hallitusohjelmaan kirjattiin maininta sopimuspe-rusteisesta kaupunkiseutupolitiikasta: ”Jatketaan sopimusperusteista kaupunkiseutu-politiikkaa, jolla valtio, yliopistot, ammattikorkeakoulut, kaupunkiseudut ja elinkei-nokehitysyhtiöt sopivat alueen pitkäjänteisistä kehittämistoimista. Aie- ja kasvusopi-muspolitiikkaa tehdään suurissa kaupunkikeskuksissa koko maassa.”⁷⁸

KOKO:n puolustajana tunnettu kehitysjohtaja Janne Antikainen paikallistaa muu-toksen vuoteen 2011: ” − − kun KOKO tapettiin vuonna 2011, niin sen jälkeen sopi-muksista tuli pääinstrumentti kaupunkipolitiikkaan.” (Antikainen). Erityisohjelmat KOKO ja INKA epäonnistuivat, mikä sai päättäjät miettimään uudelleen ohjelmia yli-päänsä. Kaupunginjohtaja, kaupunkineuvos Jorma Rasinmäen mielestä KOKO- ja INKA -ohjelmien epäonnistumisen syynä oli johtamisen puuttuminen:

KOKO ja INKA ovat kaksi surullista. Nämä alkoivat kovassa innostuksessa molemmat. Pää-simme ryhmittäytymään ja sitten kun aloimme saada tuloksia, niin rahoitus lopetettiin. − −.

Näistä ei oikein tullut mitään, jos nyt sanon rehellisesti. Niitä ei johdettu. Ajatus ohjelmista muuttui totaalisesti siten, että tämä ei toimikaan tämä juttu. (Rasinmäki.)

Kaupungistumisen edetessä keskuskaupunkien ja kehyskuntien väliset suhteet olivat päässeet tulehtumaan. Aiesopimusten avulla konflikteja haluttiin poistaa pyrkimyk-senä oli myös kaupunki-valtio-suhteen tervehdyttäminen. Kemin kaupunginjohtaja Kalervo Ukkolan mukaan aiesopimusmenettelyyn ei päädytty hetken mielijohteesta:

Muistan varhaisen aluekeskusohjelman, jonka yhteydessä sain tylyjä vastauksia joltain naa-purikunnan kunnanjohtajalta 2000-luvun alusta. Hän sanoi, että eihän meidän tästä ohjel-masta täydy välittää. Kyseessä oli Paavo Väyrysen entinen erityisavustaja, sittemmin Ke-minmaan kunnanjohtaja. Hän heitti tällä tavalla koko seutukunnan yhteisessä päättäjien ti-laisuudessa! Tämä kuvastaa sitä, kuinka pitkästä marssista monella tavalla on ollut kysymys kaupunkipolitiikassa, että on päästy aiesopimuksiin. (Ukkola.)

Aiesopimuksista alettiin vähitellen siirtyä valtion ja kuntien välisiin sopimuksiin.

Valtioneuvosto antoi periaatepäätöksen valtion ja Helsingin seudun kuntien väliseksi sopimukseksi suurten infrahankkeiden tukemisesta ja asuntotuotannon edistämisestä.

77(Lappi-sopimus 2014: 7−9)

78(Valtioneuvoston tiedonanto...2011: 44; Kaupunkipolitiikan toimenpideohjelma 2012).

198

Sopimus hyväksyttiin Helsingin seudun kunnissa vuonna 2014⁷⁹. Vuoden 2019 lop-puun saakka tehdyn sopimuksen lähtökohtana oli pääministeri Alexander Stubbin hal-litusohjelmaan (2014) sisältynyt kirjaus: ”Helsingin seudun suuria infrastruktuurira-kennushankkeita tuetaan ja edistetään samalla alueen asuntotuotantoa − −.”⁸⁰ Sipilän hallitusohjelman kärkihankkeisiin sisältyneet Helsingin, Turun, Tampereen MAL-so-pimukset vuosille 2016–2019 allekirjoitettiin vuonna 2016. Valtio ja Oulun kaupun-kiseutu allekirjoittivat MALPE-sopimuksen⁸¹.

Kasvusopimukset päätettiin kuitenkin pitää aiesopimuksina. Sipilän hallitusohjel-maan oli sisällytetty kirjaus: ”Hallitus tukee kaupunkiseutujen ja kasvukäytävien sekä eri alueiden omiin vahvuuksiin perustuvan kilpailukyvyn parantamista muun muassa kehittämällä sopimuspohjaista yhteistyötä valtion kanssa.”⁸² Haku uuteen kasvusopi-musmenettelyyn päättyi tammikuussa 2016. Uudet kasvu- ja vyöhykesopimukset ha-luttiin toteuttaa osana hallituksen kilpailukykykärkihankkeen toimenpidettä Alueellis-ten innovaatioiden ja kokeilujen käynnistäminen (AIKO)⁸³. Valtio solmi vuosille 2016−2018 kasvusopimuksen Joensuun kaupungin, Lappeenranta-Imatran kaupunki-seudun, Oulun kaupungin, pääkaupunkikaupunki-seudun, Tampereen kaupungin, Turun kau-punkiseudun sekä Vaasan seudun kanssa. Pohjoisen kasvuvyöhykkeen ja Suomen kas-vukäytävän toimijat allekirjoittivat valtion kanssa vyöhykesopimukset⁸⁴. Uusi kau-punkipolitiikan yhteistyöryhmä asetettiin vuonna 2016, ja sen on määrä toimia Sipilän hallituksen toimikauden päättymiseen asti⁸⁵.

10.7 Yhteenveto: lamaantunut kaupunkipolitiikka sekä