Kaupunkipolitiikan ja aluepolitiikan välinen herruussuhde

Kaupunkien ja valtion välinen jännite on eurooppalaista kaupunkijärjestelmää luonnehtiva piirre. Suomen valtion harjoittama aluepolitiikka, hajasijoituspolitiikka ja maaseutualueiden tukeminen kärjistävät tätä ristiriitaa. Kaupunkien vaatimukset val-tiollisesta kaupunkipolitiikasta kärjistävät ristiriitaa edelleen. Valtion ja kaupunkien välisellä konfliktilla on pitkä historia, joka juontaa juurensa aina valtiomuodostuksen aikaan.

Suomessa aluepolitiikkaa alettiin harjoittaa 1960-luvulla ja sen tavoitteena oli tasa-arvoisen ja tasapainoisen alueellisen kehityksen turvaaminen, maakuntien ja syr-jäseutujen elinvoiman vahvistaminen sekä suurten kaupunkien kehityksen hillitsemi-nen. Kansallista aluepolitiikkaa on resursoitu ja täydennetty EU:n alue- ja rakennepo-litiikan keinoilla vuodesta 1995 lähtien. Valtio ryhtyi tukemaan kaupunkien kehitystä 1990-luvulla. Seuraavassa analysoidaan kaupunki-, alue-, metropoli- ja maaseutupo-litiikan erilaisia vaihtoehtoja.

147 10.1.1 Tyypittely: politiikan herruussuhteet

Onko kaupunkipolitiikka alisteinen aluepolitiikalle vai onko aluepolitiikka kau-punkipolitiikan osa vai ovatko nämä politiikat rinnakkaisia? Kuviossa 2 on esitetty kaupunkipolitiikan ja aluepolitiikan sekä maaseutupolitiikan ja metropolipolitiikan erilaiset mallit, joiden dimensiot kuvaavat näiden politiikkojen välisiä herruussuhteita.

Mallit on laadittu tyypittelemällä haastatteluista saatua informaatioainesta, hyödyntä-mällä Max Weberin ajattelua hallitsemisvallan oikeuttamisesta sekä tarkastelemalla muuttujia, joita ovat ovat vahva ja heikko aluepolitiikka sekä vahva ja heikko kaupun-kipolitiikka. Weber (2009: 70−71) ymmärsi politiikan toisaalta vallan tavoitteluna ja toisaalta vaikuttamisena vallan jakautumiseen. Asetelma kaupunkien, alueiden sekä valtion välillä johti Suomessa taisteluun legaalin herruuden oikeutuksesta, eli vallasta, johon Weber viittasi myös käskyjä antavalla auktoriteetilla.

Kuvio 2. Kaupunkipolitiikka-aluepolitiikka-herruussuhteen seitsemän tyyppiä (esityksen tekoon otettu myös mallia: Saartenoja 2012: 86).

Kuinka paljon edellä mainituilla politiikoilla on valtaa? Mallien esityksessä on huomioitu valta-asetelmat: mitä pidempi politiikan ympyrän halkaisija on, sitä enem-män kyseenomaisen politiikan tekijöillä ja virkamiehillä on valtaa. Mitä enemenem-män ympyrä peittää pienemmästä ympyrästä, sitä enemmän politiikalla on valtaa toiseen politiikkaan nähden. Mitä enemmän pienempi ympyrä jää suuremman ympyrän kehän ulkopuolelle, sitä enemmän politiikan tekijöille on annettu myös mahdollisuuksia it-senäiseen toimintaan, verkostoitumiseen ja päätöksentekoon. Tasavahvojen politiik-kojen vuorovaikutusta voidaan havainnollistaa yhtä suurten ympyröiden limittäisyy-dellä.

a i

148

Ensimmäinen tyyppi, perinteinen aluepolitiikka, on perinteistä vahvaa ja vanhaa aluepolitiikkaa. Kaupunkipolitiikka on osa aluepolitiikkaa samoin kuin maaseutupo-litiikkakin, jolle on kuitenkin annettu liikkumavaraa ja itsenäisyyttä. Merkittävä osa haastateltavista ja etenkin aluepolitiikan tekijöistä katsoo, että aluepolitiikka, jolla on pyritty koko maan kasvuedellytysten turvaamiseen, sisältää alisteisen kaupunkipoli-tiikan. Kaupungitkin ovat alueita, ja näin ollen kaupunkipolitiikka kuuluu alueiden kehittämiseen ja aluepolitiikkaan, joka sisältää myös muita kuin kaupunkipoliittisia toimia. Aluepolitiikan tekijöiden näkökulmasta kaupunkipolitiikka on allokaatiopoli-tiikkaa, jossa korostuu suurtuotannon edut ja keskittäminen. Aluepolitiikan legaalinen herruussuhde tunnustetaan viittaamalla muun muassa EU:n koheesiopolitiikan histo-riaan, Suomen turvallisuuspoliittiseen tilanteeseen ja mahdolliseen sodanajan mobili-sointiin. Helsingin kaupunginsihteeri Anja Vallittu hakee esimerkin EU:sta:

Voiko kaupunkipolitiikka olla sitten kohdennettua aluepolitiikkaa? En näe tällä terminologi-sella suhteella niin suurta merkitystä. − − EU:ssahan puhutaan aluepolitiikasta koheesiopo-litiikan nimellä, ja kaupunkipolitiikka on myös osa sitä. Se kiinteästi kytkeytyy osaksi ko-heesiopolitiikkaa. (Vallittu.)

Mäntsälän kunnanjohtaja Esko Kairesalo tunnustaa, että laaja aluepolitiikka pitää si-sällään kaupunkipolitiikan:

Aluepolitiikka käsitteenä laajasti ottaen sisältää kaupunkipolitiikan, koska kyseeseen tulee kokonaisten alueiden kehittäminen. Suppeammin nähtynä aluepolitiikka useammin mielle-tään niin, että se suuntautuu esimerkiksi yritysten sijoittamiseen tai julkisen hallinnon toi-mien sijoittamiseen. Näin halutaan tukea alueiden kehittymistä, ja tällä on selkeästi negatii-visia vaikutuksia kaupunkipolitiikkaan. Aluepolitiikassa usein siirretään työpaikkoja alu-eille, joilla ei ole olemassa luontaisia edellytyksiä menestyä. Tämä siirto ei tapahdu keinote-koisesti. Huolimatta syntyneestä vastakkainasettelusta voidaan väittää, että aluepolitiikalla on näihin toimiin olemassa järkevät perusteet. Suomi on iso maa, ja on luonnotonta, jos kaikki asuisivat Helsingissä. Ymmärrän täysin sen, että meidän pitää saada jo pelkästään turvallisuuspoliittisesti ja muiltakin osin koko maa asutetuksi − −. (Kairesalo.)

Katsaus hallitusohjelmiin osoittaa, että aluepolitiikka esiintyy niissä useammin kuin kaupunkipolitiikka. Myös haastateltavat perustelevat aluepolitiikan vahvaa ase-maa hallitusohjelmiin viittaamalla. Helsingin elinkeinojohtaja Eero Holstila kiteyttää kaupunkipolitiikan ja aluepolitiikan suhteen ytimekkäästi: ”Hallitusohjelmia luke-malla voidaan tehdä tekstianalyysi siitä, mikä on aluepolitiikan–kaupunkipolitiikan suhde 1000! − − valtiovallan uskallus ja rohkeus kaupunkipolitiikassa on ollut tosi vaatimatonta parhaimmillaankin.” (Holstila).

Toinen tyyppi on nimetty kaupunkipolitiikan kahleiksi. Kaupunkipolitiikalle on annettu suhteellisen paljon liikkumavaraa eikä sen olemassaoloa kyseenalaisteta, näin tapahtui varsinkin 1990-luvun ja 2000-luvun alun tilanteessa. Keskustelua herättää pe-rinteinen aluepolitiikka, jota Weberin perinteisen herruuden terminologiaa hyödyn-täen voidaan luonnehtia perinteiden kunnioittamiseen ja velvollisuudentuntoon perus-tuvaksi politiikaksi. On kiistatonta, että vakiintunut aluepolitiikka kahlitsee kaupunki-politiikkaa, erilaisia tulkintoja sen sijaan herättää se, muuttaako vähitellen nouseva kaupunkipolitiikka perinteistä aluepolitiikkaa. Kehitysjohtaja Ulla-Maija Laiho mää-rittelee perinteisen aluepolitiikan tavoitteeksi pitää Suomi asuttuna:

Määrittelen perinteisen aluepolitiikan niin, että se lähtee tästä ”koko maa on asuttuna pidet-tävä-ajattelusta”. Se on erilaisten alueiden tukemista riippumatta siitä, onko niillä mitään edellytyksiä kehitykseen eli se on ikään kuin alueiden tukemista tällaisten yhteiskunnalliseen

149

tukeen perustuvien kainalosauvojen varassa. Tämänhetkinen aluepolitiikka on yleistä elin-keino- ja innovaatiopolitiikkaan painottuvaa alueellista kehittämistä − −. (Laiho.)

Rakennusneuvos Matti Vatilo kertoo, minkälaista muutosta perinteiseen aluepolitiik-kaan Laihon mainitsema elinkeino- ja innovaatiopolitiikka merkitsee:

Onhan aluepolitiikka yleisesti mennyt enemmän ”pistemäiseen” kehittämiseen. Tämmöisiä piristysruiskeita annetaan tiettyihin asioihin, vaikkapa nyt esimerkkinä Äänekosken uusi teh-das, jota siellä rakennetaan. Tällä saadaan aikaan hyvää sitten isolle alueelle. (Vatilo.)

Rakennusneuvos Vatilon mielestä aluepolitikka halutaan nähdä yhä enemmän ylei-senä aluekehittämiylei-senä. Aluekehittäminen on laaja-alaista, kaikkia hallinnon aloja koskevaa toimintaa (HE 35/2018: 123), ja se sisältää aluepolitiikan ja -suunnittelun.

Kysymys siitä, onko aluepolitiikkaa olemassa, palautuu nimenomaisesti perinteiseen aluepolitiikan termiin. Alivaltiosihteeri Heikki Aurasmaan mielestä perinteinen alue-politiikka ei olisi kuitenkaan muuttunut, alueiden tuki vain kierrätetään EU:n kautta:

”En tiedä, onko perinteinen aluepolitiikka siitä mihinkään muuttunut. Se on EU-ve-toista sovellusta. Nyt meillä erona on se, että rahat kierrätetään EU:n kautta − aikai-semmin ne voitiin käyttää suoraan” (Aurasmaa). Neuvotteleva virkamies Mika Pikka-rainen ei epäile perinteisen aluepolitiikan jatkuvuutta. Alivaltiosihteeri Aurasmaan ta-voin hän tuo esiin EU:n merkityksen, joka pikemminkin lisää resursseja perinteiseen aluepolitiikkaan: ”− − kyllä tasapuolista aluekehittämistä, perinteistä aluepolitiikkaa-kin edelleen on olemassa. Kyllähän meillä rakennerahastoinstrumentti on kaikkein suurin ja vaikuttavin, millä on hoidettu sitä perinteistä aluepolitiikkaa” (Pikkarainen).

On väitetty, että vuoteen 2002 mennessä uusi kasvukeskuspolitiikka olisi syrjäyt-tänyt vanhan tasaavan ja alueiden tasa-arvoiseen kehitykseen tähtäävän perinteisen aluepolitiikan (ks. esim. Haila 2002: 35). Kaupunkipolitiikan tekijät ja tutkijat esittä-vät, että tämä kasvukeskuspolitiikka olisi puolestaan luonut edellytykset suurpunki- ja metropolipolitiikan syntymiselle. ”Nuoren metropolipolitiikan” ympyrä kau-punkipolitiikan sisällä kuvaa metropolipolitiikan yhdenlaiseksi kaukau-punkipolitiikan osaksi.

Kolmas tyyppi, kaupunkipolitiikan nousu eli aseman vahvistuminen, kuvaa kau-punkipolitiikan rinnakkaiseksi aluepolitiikalle. Kyseessä on rohkea ja visionäärinen yleistys aluepolitiikan ja kaupunkipolitiikan välisestä tasavertaisuudesta. Valtiova-rainministeriön kuntaosaston ylijohtaja (nyk. Oulun kaupunginjohtaja) Päivi Laajala kuvaa kaupunkipolitiikan vahvistumista:

Näen kaupunkipolitiikan ja aluepolitiikan rinnakkain. Kaupunkipolitiikka on aiemmin sisäl-tynyt aluepolitiikkaan. Näen asian nyt niin, että kaupunkipolitiikka on vahvistunut, se on noussut aluepolitiikan rinnalle ja joissakin kysymyksissä jopa vahvemmaksi kuin aluepoli-tiikka. (Laajala.)

Ylijohtaja Laajalan tavoin myös eräät muut kaupunkipolitiikan tekijät näkevät kau-punkipolitiikan ja aluepolitiikan rinnakkaisina tai samoihin alueisiin kohdistuvina päällekkäisinä politiikkoina. Vantaan apulaiskaupunginjohtaja Hannu Penttilä tuo esiin aluepolitiikan riippuvuuden kaupunkipolitiikasta:

Ymmärrän, että aluepolitiikka ja kaupunkipolitiikka ovat päällekkäisiä osittain. Suomalaisen aluepolitiikan voimakkain osa tänä päivänä pitäisi olla oikein ymmärretty kaupunkipoli-tiikka. Kaupunkipolitiikalla on varmastikin joitain muitakin ulottuvuuksia kuin yksinään aluepolitiikka, mutta aluepolitiikka tänä päivänä ilman, että siinä olisi voimakas rooli kau-punkipoliittisilla osuuksilla, on mielestäni tuhoon tuomittua. (Penttilä.)

150

Suomen Kuntaliiton yksikön johtaja Leena Karessuon mielestä kyseeseen tulevat eri-laiset lähestymistavat:

− − kyllähän kaupunkipolitiikka tietyllä tavalla on osa aluepolitiikkaa, mutta ehkä nämä lä-hestyvät asioita eri tulokulmista. Tässä mielessä ne ovat rinnakkaisia. Aluepolitiikka katsoo koko alueen erityispiirteitä ja toimintaedellytyksiä kun taas kaupunkipolitiikassa lähestytään niitä kaupunkispesifisiä kysymyksiä. (Karessuo.)

Neljäs tyyppi, kaupunkipolitiikan itsenäistyminen kuvaa rohkeaa visiota metro-polipolitiikan itsenäistymisestä sekä kaupunkipolitiikan vahvistumisesta: ”− − Kau-punkipolitiikka ja aluepolitiikka ovat osittain vastakkaisia. − − kauKau-punkipolitiikka on mielestäni vahvempaa kuin aluepolitiikka.” (Grannas, Sipoon kunnanjohtaja). Tyyp-piin on mahdollista lukea ainakin kuusikkokaupunkien verkosto, Helsingin erityisase-man vahvistamista korostavat esitykset, kunnianhimoiset vahvojen kaupunkien tule-vaisuuden allianssit (esim. C21) sekä pormestari Vapaavuoren maakuntakritiikki.

Viides tyyppi, kaupunkipolitiikan sukupuutto, on dystopia, joka ennustaa valtiol-lisen kaupunkipolitiikan totaalin hiipumisen ja lopulta katoamisen. Kaupunkipoli-tiikka kyseenalaistetaan, ja sen eksistenssi saatetaan jopa kieltää. Kehitysjohtajana Laihon mielestä kaupunkipolitiikkaa ei ollut enää vuonna 2016:

En sanoisi, että kaupunkipolitiikka on pakotettu aluepolitiikan alle, koska minusta tällä het-kellä kaupunkipolitiikkaa ei oikeestaan ole meillä. Ei meillä ole mitään. Siis jos ajattelen 15 vuoden perspektiivissä tai 1990-luvun alkupuolelta lähtien käynnistynyttä keskustelua, niin sehän nyt on vaimentunut. Todella sellainen kaupunkipolitiikka, jota tavoiteltiin laajalla kes-kustelulla 1990-luvun lopun ja 2000-luvun alkupuolella, niin se on nyt ikään kuin vaimen-tunut. Nämä MAL-sopimukset- ja neuvottelut ovat enemmän tällaisten yksittäisten, joskin hyvin suurten yhteiskuntapoliittisten kysymysten ratkaisuyrityksiä. Näillä halutaan ratkaista liikennejärjestelmään liittyviä ongelmia. Halutaan ratkaista asuntorakentamiseen liittyviä ongelmia. Ongelmien ratkaiseminen tapahtuu ikään kuin kaupunkipolitiikka-otsikon alla, mutta kyllä se ensisijainen lähtökohta on näiden sektoriministeriöiden huoli siitä, että miksei saada asuntotuotantoa vauhtiin pääkaupunkiseudulla. Miksi ei saada asunnottomuutta vähe-nemään siellä ja täällä ja tuolla? Miten pystyttäisiin kiirehtimään liikennehankkeita täällä tai tuolla? (Laiho.)

Vantaan apulaiskaupunginjohtaja Elina Lehto-Häggrothin mielestä kaupunkipolitii-kan kiireellinen elvytys olisi pitänyt aloittaa vuonna 2016:

Suomessa kaupunkipolitiikka on ollut tietenkin osa maan elinvoiman luontia ja aluepolitiik-kaa. Valitettavasti tänä päivänä näin ei kuitenkaan enää ole millään julkilausutulla tavalla.

Aito kaupunkipolitiikka tulisi palauttaa, koska Suomen menestys on kiinni siitä, mitenkä sen suurimmat kaupungit voivat. (Lehto-Häggroth.)

Kuudes tyyppi, eriävät planeetat, kuvaa kaupunkipolitiikan ja aluepolitiikan eril-lisinä politiikkoina. Kaupunkipolitiikkaa ei ole alun perinkään haluttu sisällyttää alue-politiikkaan, eikä näiden politiikkojen välillä ole mitään päällekkäisyyttä. Liikenne-tekniikan apulaisprofessori Pekka Rytilän mielestä ”Se on mahdotonta, että aluepoli-tiikka sisältäisi kaupunkipolitiikan. Jokainen kaupunki on oma elävä organisaationsa”

(Rytilä). ”Eriävät planeetat” johtaa eriarvoisuuden lisääntymiseen, koska kaupunki-alueita irrottautuu yhä enemmän heikommin menestyvistä alueista. Globaalissa talou-dessa kilpailu kiristyy ja polarisaatio kärjistyy: vahvimmista kollektiivisesti toimivista kaupungeista (ks. luku 9.2) tulee teknologisen imperialismin hermokeskuksia, jotka hyödyntävät maksimaalisella tavalla digitalisaation, älykaupunkikehittämisen sekä ubiikin oppisen mahdollisuuksia. Aluepolitiikalla ei ole enää mitään mahdollisuuksia

151

hidastaa tai ohjailla mullistavaa ja dramaattista kaupungistumiskehitystä, vaan sen toi-met kohdistuvat pelkästään teknologisesta kehityksestä jälkeenjääneisiin alueisiin, jotka menettävät väkeään älykaupunkikeskuksille.

Seitsemäs tyyppi, vanha Ståhlbergin esikaupunkipolitiikka, kuvaa kaupunkeja paikallisina yhteiskuntina, jotka olivat tehneet omaa aluepolitiikkaansa. Ståhlberg oli perehtynyt ”kaupunkien aluepolitiikkaan”, ja hän tunsi aikalaisista esikaupunkialueita koskeneen lainsäädännön parhaiten. Kaupungit olivat oman aluepolitiikkansa herroja.

Kaupungit laajentuivat ja söivät alueliitosten avulla esikaupunkikuntia. Uuden suoma-laisen kaupunkipolitiikan aikana tällainen strategia ei ole ollut enää realistista, sillä sen ovat korvanneet hallinnolliset ja strategiset kunta- ja monikuntaliitokset, kuntien yhteistyö sekä verkostoituminen. Lounais-Sipoon osien liittäminen Helsinkiin vuonna 2009 on tosin poikkeus: kyseessä ei ollut perinteinen kuntaliitos, vaan alueliitos tai osakuntaliitos.

Edellä esitetyt seitsemän tyyppiä kuvasivat aluepolitiikan ja kaupunkipolitiikan erilaisia ja ajan myötä vaihtelevia suhteita. Ei ole olemassa yhtä oikeaa tapaa mieltää kaupunkipolitiikan ja aluepolitiikan välistä herruussuhdetta. Seuraavaksi etsitään se-lityksiä ja syitä sille, miksi herruussuhde on muuttunut ja näyttäytynyt ongelmallisena.