Heikkenevien viheralueiden hyvittäminen asukkaille – Sosio-ekologisen kompensaation edellytykset maankäytön suunnittelun työkaluksi Turun seudulla ja Varsinais-Suomessa
Misa Tuomala 275324 Ympäristöpolitiikka Historia- ja maantieteiden laitos Yhteiskunta- ja kauppatieteiden tiedekunta Itä-Suomen yliopisto Pro gradu -tutkielma 30.8.2021 Ohjaajat: Lasse Peltonen & Juha Hiedanpää
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO
Tiedekunta
Yhteiskunta- ja kauppatieteiden tiedekunta
Yksikkö
Historia- ja maantieteiden laitos
Tekijä
Misa Tuomala
Ohjaajat
Lasse Peltonen & Juha Hiedanpää
Työn nimi
Heikkenevien viheralueiden hyvittäminen asukkaille ‒ Sosio-ekologisen kompensaation edellytykset maankäytön suunnittelun työkaluksi Turun seudulla ja Varsinais-Suomessa
Pääaine
Ympäristöpolitiikka
Työn laji
Pro gradu -tutkielma
Aika
30.8.2021
Sivuja
101+2
Tiivistelmä
Kaupungistuminen on kaupunkikehityksen vallitsevia kehityssuuntia, mikä näkyy täydennysrakentamisena ja toisaalta myös yhdyskuntarakenteen leviämisenä Turun seudulla.
Tämän seurauksena uusi rakentaminen kohdistuu usein kaupunkien viheralueille heikentäen ja rikkoen näiden yhtenäisyyttä. Kehitys on ongelmallista, sillä viheralueet ovat merkittäviä paitsi luonnon monimuotoisuudelle myös asukkaiden hyvinvoinnille. Viheralueiden heikkeneminen voidaan nähdä myös oikeudenmukaisuuskysymyksenä, sillä usein esimerkiksi asukkaiden pääsy viheralueille vaikeutuu täydennysrakentamisen seurauksena. Tämän tutkielman tarkoituksena on tarkastella uudenlaista hyvitysinstrumenttia, sosio-ekologista kompensaatiota, jonka avulla voitaisiin hyvittää heikkeneviä ja häviäviä luontoperustaisia arvoja asukkaille Turun seudulla ja Varsinais-Suomessa. Tavoitteena on tutkia, miten tällainen työkalu soveltuisi osaksi maankäytön suunnittelua.
Tutkielman aineisto koostuu 21 teemahaastattelusta. Tutkielmaan on haastateltu maankäytön suunnittelun parissa työskenteleviä viranhaltijoita, päätöksentekijöitä, kansalaisyhteiskunnan järjestösektorin edustajia, ekologia kompensaatioita tarkastellutta tutkijaa sekä ympäristöministeriön työntekijää. Haastateltavat valittiin pääosin Turun ja Liedon alueelta, mukana ollen lisäksi muutama toimija maakunnan ja valtakunnan tasolta. Haastatteluaineisto analysoitiin teoriaohjaavan sisällönanalyysin avulla.
Tulosten perusteella tämänkaltaiselle uudelle suunnitteluinstrumentille on tilausta, mutta nykyinen toimintaympäristö ja käytännöt rajoittavat sen soveltamista. Suunnittelujärjestelmän kannalta kompensaatiot vaatisivat yleispiirteisempää suunnittelua ja kokonaisuuksien tarkastelua, mutta toisaalta niiden yksityiskohtainen toteuttamien tulisi ratkaista asemakaavatasolla. Sosiaalisen puolen vuoksi asukkaiden osallistaminen koettiin erityisen tärkeäksi seikaksi osana kompensaatioprosesseja, jolloin sillä voisi olla vaikutusta myös ristiriitojen lieventämiseen ja ympäristökonfliktien ehkäisyyn. Merkittävimmiksi haasteiksi koettiin kuitenkin kompensaatioiden vastuiden ja kustannusten määrittäminen sekä kohdentaminen. Kaiken kaikkiaan sosio-ekologinen kompensaatio voi toimia osana muita luontopohjaisia ratkaisuja keinona kaupunkien viheralueiden vähenemisen haasteeseen, mahdollistaen entistä oikeudenmukaisempaa ympäristönkäyttöä. Selvää on, että luontoarvojen lisäksi myös niiden sosiaaliset merkitykset tulisi huomioida entistä paremmin myös hyvitysten kautta.
Avainsanat
Sosio-ekologinen kompensaatio, viheralueet, maankäytön suunnittelu, oikeudenmukaisuus
ALKUSANAT
Tämä pro gradu -tutkielma on toteutettu osana työtäni Luonnonvarakeskuksen Turun toimipaikassa 2020‒2021. Työskentelin täällä ensin korkeakouluharjoittelijana ja myöhemmin tutkimusassistenttina. Tehtävänäni oli tutkia sosio-ekologisen kompensaation edellytyksiä osana maankäytön suunnittelua kunnallisella ja maakunnallisella tasolla.
Haluan kiittää kaikkia, jotka ovat osaltaan myötävaikuttaneet tutkielman kirjoittamiseen, etenkin Suomen ympäristökeskuksen erikoistutkija Minna Pappilaa kommenteista ja neuvoista läpi prosessin.
Kiitokset myös Itä-Suomen yliopiston ympäristökonfliktien hallinnan professori Lasse Peltoselle tutkielman ohjauksesta ja arvokkaista neuvoista opinnäytetyön tekemisen aikana. Erityiset kiitokset Luonnonvarakeskuksen tutkimusprofessori Juha Hiedanpäälle ohjauksesta, neuvoista ja tuesta, sekä tutustuttamisesta tutkijan arkeen ja työnkuvaan Luonnonvarakeskuksessa. Lopuksi kiitokset vielä perheelleni ja muille läheisilleni, jotka ovat tukenee minua tässäkin elämänvaiheessa.
Joensuussa 3. elokuuta 2021 Misa Tuomala
SISÄLLYS
1. JOHDANTO ... 1
1.1 Tausta ... 1
1.2 Tutkielman tarkoitus, rakenne ja tutkimuskysymykset ... 3
2. KAUPUNKIKEHITYKSEN TAUSTAILMIÖT... 5
2.1 Suomalainen maankäytön suunnittelujärjestelmä ... 5
2.2 Yhdyskuntarakenteen laajeneminen ja tiivistyminen... 10
2.3 Kaupunkien viheralueiden monet merkitykset ... 13
3. TEOREETTINEN VIITEKEHYS ... 16
3.1 Oikeudenmukaisuus ympäristönkäytössä ... 16
3.1.1 Ympäristöoikeudenmukaisuuden teoreettisia lähestymistapoja ... 16
3.1.2 Oikeudenmukaisuus ja viheralueet ... 18
3.2 Lievennyshierarkia ... 19
3.3. Kompensaatioajattelun lähtökohtia ... 21
3.3.1 Kompensaatioiden taustaa ... 21
3.3.2 Kompensaatioiden tavoitteet ja toteutus... 24
3.3.3 Hyvittäminen Suomessa ja maailmalla ... 27
3.3.4 Kompensaatiot ja maankäytön suunnittelu ... 28
4. AINEISTO JA MENETELMÄT ... 31
4.1 Teemahaastattelu aineistonkeruumenetelmänä... 31
4.2 Aineiston hankinta ja käsittely ... 32
4.2.1 Teemahaastattelurungon muodostaminen ... 32
4.2.2 Haastateltavien valinta ja haastattelujen toteuttaminen ... 33
4.2.3 Aineiston hallinta ja käsittely ... 35
4.3 Aineiston analyysi ... 35
4.4 Luotettavuus laadullisessa tutkimuksessa ... 38
5. TULOKSET ... 41
5.1 Mittakaava kompensaatioiden suunnittelussa... 41
5.1.1 Kompensaatioiden soveltuminen eri kaavatasoille ... 41
5.1.2 Kompensaatioalueet ... 45
5.2 Joustavuus kompensaatioiden toteuttamisessa ... 50
5.2.1 Sosiaalisen ja ekologisen suhde sosio-ekologisessa kompensaatiossa ... 50
5.2.2 Hyvitettävien arvojen suhde heikkeneviin arvoihin... 54
5.2.3 Viheralueiden merkitysten sekä kompensaatioiden mittaaminen ja arvottaminen . 58 5.3 Kompensaatioprosessi ... 61
5.3.1 Osallistumisen rooli sosio-ekologisten kompensaatioiden määrittelyssä ... 61
5.3.2 Kustannukset ja vastuut hyvitysten toteuttamisessa ... 66
6. JOHTOPÄÄTÖKSET ... 73
6.1 Sosio-ekologisen kompensaation käyttöalan rajausta ... 73
6.2 Päätöksenteon suhde sosio-ekologiseen kompensaatioon ... 78
6.3 Hyvittämismekanismin soveltuminen suunnittelujärjestelmään ... 82
7. POHDINTA ... 89
LÄHTEET ... 91
LIITTEET ... 102
1 1. JOHDANTO
1.1 Tausta
Kaupunkikehityksessä sekä yhdyskuntarakenteen tiivistyminen että toisaalta edelleen myös sen laajeneminen ovat molemmat kehityssuuntia nykyajan Suomessa (Jalkanen ym. 2017, 29, 37).
Suomen yhdyskuntarakenne on perinteisesti ollut hyvin hajanainen. Yhdyskuntarakenteen laajeneminen jatkuu edelleen kaupunkien levittäytyessä niitä ympäröiville alueille, mutta esiin on noussut yhä enenevissä määrin tavoite yhdyskuntarakenteen tiivistämisestä. Tällä tiivistämisellä pyritään muun muassa kasvihuonekaasujen vähentämiseen vastauksena ilmastonmuutokseen sekä toisaalta tarjoamaan suuremmalle osalle ihmisistä asuinpaikkaa kaupunkien keskustoista (Lahti &
Moilanen 2010, 82; Ristimäki ym. 2017, 175).
Usein alueita uudelle rakentamiselle joudutaan etsimään kaupunkien viheralueilta, ja esimerkiksi vuosina 2012‒2015 neljännes Suomen keskustaajamien rakentamisesta sijoittui metsiin tai muille viheralueille (Rehunen ym. 2018, 56). Kaupunkiseutujen lievealueilla tämä osuus oli jopa yli puolet.
Mitä korkeampi on jonkin maa-alueen markkinahinta, sitä tehokkaammin kyseinen alue pyritään hyödyntämään, mikä lisää maankäytön tehokkuutta kaupunkialueilla ja niiden keskustoissa (Loikkanen & Laakso 2016, 33). Viheralueiden häviäminen on kuitenkin ongelmallista, sillä ne tarjoavat ihmisille monenlaisia hyötyjä vesien sääntelystä ja rakennusten viilentämisestä aina terveydellisiin ja hyvinvoinnillisiin hyötyihin (Rehunen ym. 2018, 56). Lisäksi ne voivat olla merkittäviä luonnon monimuotoisuuden kannalta (Ives ym. 2016, 122‒123). Viheralueet ovat usein asukkaille myös sosiaalisesti merkityksellisiä.
Nämä kasvavat rakentamispaineet ja viheralueiden heikkeneminen sekä niiden pinta-alan pieneneminen aiheuttavat maankäytön konflikteja (Peltonen ym. 2006, 10‒11). Asukkaat eivät useinkaan katso hyvällä heille tärkeiden alueiden muuttamista ja viheralueiden vähittäistä heikentämistä. Lisäksi viheralueille sijoittuvan täydennysrakentamisen voidaan katsoa olevan osin ristiriidassa muiden tavoitteiden, kuten luonnon monimuotoisuuden turvaamisen näkökulmasta.
Nämä viheralueisiin liittyvät ongelmat onkin mahdollista nähdä ympäristöpoliittisena oikeudenmukaisuuskysymyksenä, sillä viheralueiden häviäminen vaikeuttaa niiden saavutettavuutta asukkaiden näkökulmasta. Tämän ratkaisemiseksi olisi yhä kaupungistuvassa Suomessa löydettävä myös uudenlaisia keinoja.
2
Kompensaatio voisi olla yksi mahdollinen ratkaisu ja työkalu tähän ongelmaan, jota nykyisin keinoin on vaikea ratkaista. Kompensaatioiden avulla pyritään nimenomaan lisäämään oikeudenmukaisuutta maankäytön ja sen suunnittelun yhteydessä hyvittämällä hankkeista aiheutuvia haittoja erilaisin toimenpitein (Ketola, Sierla & Kähö 2005, 13). Tässä tutkielmassa käytän termiä sosio-ekologinen kompensaatio. Sosio-ekologisella kompensaatiolla tarkoitetaan tässä kontekstissa luontoperustaisten arvojen sekä merkitysten hyvittämistä, eli keskiössä ovat viheralueet, joita ihmiset pitävät merkittävinä. Nämä voivat olla esimerkiksi virkistysalueita, hiljaisia alueita tai kauniita maisemia.
Termi kuvastaa ajattelutapaa, jossa luonto ja yhteiskunta nähdään tiiviisti toisiinsa vaikuttavina kokonaisuuksina (Mayhew 2015). Ekologinen ja sosiaalinen ulottuvuus limittyvät hyvin usein vahvasti yhteen, ja näiden konkreettinen yhtymäkohta on paikallisten asuin- ja elinympäristö (Sairinen & Kohl 2004, 11). Kompensaatiossa kyse on näiden uhattujen ja häviävien arvojen hyvittämisestä. Synonyymina kompensaatiolle ja kompensoinnille käytänkin termiä hyvittäminen, jota kompensaation voidaan lopulta katsoa olevan.
Ekologinen kompensaatio, eli luontoarvojen hyvittäminen, sekä hiilikompensaatiot ovat saaneet suhteellisen paljon huomiota viimeaikeisessa tutkimuksessa ja tiedotusvälineissä. Suomessakin ekologista kompensaatiota ollaan viemässä osaksi uudistuvaa luonnonsuojelulakia (1096/1996, LSL) (Suvantola 2021). Selvää siis on, että kompensaatiot ovat nousemassa yhä merkittävämpään rooliin luonnonarvojen turvaamisen keinona. Sosiaaliset ja kulttuuriset arvot ovat jääneet kuitenkin enemmän syrjään kompensaatioita koskevassa yhteiskunnallisessa ja akateemisessa keskustelussa (Griffiths ym. 2019, 79). Nämä linkittyvät vahvasti ekologisiin arvoihin, ja sosiaalisten arvojen kompensoinnin tärkeys onkin tunnustettu ekologisten arvojen rinnalla (Taherzadeh & Howley 2018, 1822). Sosiaalisia ja ekologisia ulottuvuuksia on hyvin hankala myöskään erottaa toisistaan varsinkaan kaupunkialueilla, joten niitä on tarkoituksenmukaista tarkastella yhdessä.
Suomessa sosiaalisten arvojen kompensointia on sivuttu vain pintapuolisesti lähinnä väylähankkeiden yhteydessä, ja tarve aiheen laajemmalle tarkastelulle on ilmeinen. Onkin esitetty tarve uudentyyppisille kompensaatioratkaisuille, joilla voitaisiin hyvittää haittoja heikkenevien alueiden asukkaille (Ketola ym. 2009, 58). Lisäksi tarvitaan tutkimusta ja arviointia kompensaatioista maankäytön suunnittelun sekä kaavoituksen kontekstissa (Nyrölä ym. 2011, 73). Sosio-ekologisten arvojen vaikutus on merkittävä esimerkiksi ihmisten terveydelle sekä kokonaishyvinvoinnille, ja tähän asti näiden huomiointi on ollut vajavaista, ja laajempaa lähestymistapaa on esitetty (Persson, Larsson & Villarroya 2015, 124). Sosiaalisen elementin mukaan tuominen hyvityksiin voisi toimia konfliktinratkaisussa ja -hallinnassa, sekä oikeudenmukaisuuden ja hankkeiden sosiaalisen
3
hyväksyttävyyden lisäämisessä (Nyrölä ym. 2011, 46‒47; Griffiths ym. 2020, 14). Näin ollen sosio- ekologisen kompensaation lähtökohtien selvittäminen voisi hyödyttää kaupunkien suunnittelijoita sekä poliittisia päättäjiä, ja auttaa eri toimijoita luomaan entistä parempaa ympäristöä asukkaille luontoarvot huomioiden.
1.2 Tutkielman tarkoitus, rakenne ja tutkimuskysymykset
Tutkielman tarkoituksena on tarkastella sosio-ekologisen kompensaation soveltamisen mahdollisuuksia kunta- ja maakuntatason maankäytön suunnittelussa. Tutkimusalueena on Turun ja Varsinais-Suomen alue, jolloin aihetta tarkastellaan näiden alueiden kontekstissa. Tämä on rajannut ja kohdentanut myös haastateltavien valintaa. Tutkimuskysymyksikseni ovat:
- Mitkä ovat sosio-ekologisen kompensaation soveltamisen edellytykset?
- Miten hyvittämismekanismi olisi sovitettavissa maankäytön suunnitteluun?
- Miten sosio-ekologinen kompensaatio voisi edistää ympäristönkäytön oikeudenmukaisuutta?
Ensimmäinen tutkimuskysymys kartoittaa miten eri toimijat näkevät sosio-ekologiset kompensaatiot ja millaiset ovat ne olennaiset kysymykset tai seikat, jotka rajaavat sen käyttöä. Koska tällaista työkalua ei Suomessa ole systemaattisesti käytössä, on selvitettävä millaisiin haasteisiin se lopulta käytännöntasolla vastaa ja mitä se voi tarjota. Toisaalta on tärkeä saada selville myös sen mahdolliset haasteet ja rajoitteet, eli mitkä ovat ne kriittiset seikat, jotka olisi ratkaistava, jotta kompensaatio saadaan toimivaksi instrumentiksi oikeudenmukaisten suunnitteluratkaisujen kannalta.
Toinen tutkimuskysymys auttaa edelleen ensimmäisen kysymyksen pohjalta systematisoimaan hyvitysinstrumenttia. Sen avulla etsitään vastauksia siihen, millaisena kokonaisuutena sosio- ekologinen kompensaatio voitaisiin yhdistää osaksi maankäytön suunnittelua. Viheralueiden häviäminen ja heikkeneminen erityisesti kaupungeissa aiheuttaa konflikteja, jotka voivat viivästyttää hankkeita. Tätä ongelmaa ei täysin ole saatu ratkaistua nykyisin keinoin, joten hyvittäminen voisi tuoda ratkaisuja tähän pulmaan lisäämällä mahdollisesti oikeudenmukaisuuden kokemusta ja hyväksyttävyyttä vähentämättä viheralueiden määrää tai heikentämällä niiden laatua kokonaisuudessaan.
Kolmas tutkimuskysymys tarkastelee enemmän teoreettiselta kannalta kompensaatiomekanismin tarkoitusta ja sen kykyä toimia ratkaisuna maankäytön suunnittelun ongelmatilanteissa.
4
Oikeudenmukaisuus on tunnustettu kompensaatioiden yhdeksi tärkeimmistä tavoitteista, jonka voi katsoa korostuvan inhimillisten arvojen kohdalla. Tämä kysymys auttaa hahmottamaan, kuinka tämänkaltainen hyvitysmekanismi voisi edistää ympäristönkäytön oikeudenmukaisuutta.
Tutkimusongelman mukaisesti tässä tutkielmassa tarkastellaan edellytyksiä uudenlaiselle kompensaatioinstrumentille. Tämänkaltaista työkalua ei siis vielä maankäytön suunnittelussa ole käytössä, joten pyrin hahmottelemaan kyseisenlaisen instrumentin reunaehtoja, jotka vallitseva toimintaympäristö asettaa. Näin ollen tutkimus kohdistuu vallitsevaan toimintaympäristöön ja haastateltavien näkemyksiin sen tarjoamista edellytyksistä. Tämän tutkielman tarkoitus onkin aiheen uutuuden vuoksi lähimpänä kartoittavaa tutkimusta, joka toimii myös sen strategisten valintojen ohjaajana. Kartoittavan tutkimuksen tarkoituksena on muun muassa etsiä uusia näkökulmia, löytää sekä selvittää uusia, vielä vähän tunnettuja ilmiöitä ja kehittää hypoteeseja (Hirsjärvi, Remes &
Sajavaara 2009, 137‒138). Tutkimusstrategia on tällöin usein laadullinen eli kvalitatiivinen, kuten tässäkin tapauksessa.
Tutkielman rakenne on seuraavanlainen: tämän johdantoluvun jälkeen avaan luvussa kaksi kaupunkikehityksen vallitsevia trendejä ja viheralueiden merkitystä asukkaille. Esittelen myös suomalaisen maankäytön suunnittelun järjestelmän pääpiirteissään. Teoreettisessa viitekehyksessä (kolmas luku) tarkastelen aiheen teoreettisia lähtökohtia sekä aiempaa tutkimuskirjallisuutta. Lähden liikkeelle kompensaatioiden yhdestä perimmäisistä tavoitteista eli oikeudenmukaisuuden teoriasta, josta siirryn kohti konkreettisempia keinoja tämän tavoitteen saavuttamiseksi lievennyshierarkian ja lopulta kompensaatioiden kautta.
Neljännessä luvussa (aineisto ja menetelmät) kerron, miten olen kerännyt tutkielman aineiston ja mitä valintoja olen sen suhteen tehnyt. Kerron lisäksi, miten olen käsitellyt aineistoa sekä miten olen sen lopulta analysoinut. Tulosluvussa (viides luku) käyn systemaattisesti läpi aineistosta esiin nousseita teemoja analyysiini pohjautuen. Johtopäätöksissä (kuudes luku) vedän yhteen tutkielman tuloksia ja vastaan tutkimuskysymyksiini. Lopulta pohdintaosiossa (seitsemäs luku) tarkastelen tulosten merkitystä sekä arvioin tutkielmaa kokonaisuudessaan. Lisäksi luon vielä katsauksen tulosten yleistettävyyteen ja pohdin esille nousseita jatkotutkimustarpeita.
5
2. KAUPUNKIKEHITYKSEN TAUSTAILMIÖT 2.1 Suomalainen maankäytön suunnittelujärjestelmä
Maankäytön suunnittelu on terminä lavea ja sillä voidaan yleisesti tarkoittaa kaikkea ympäristönkäyttöön liittyvää ennakollista toimintaa. Osin rinnakkaisina käsitteinä on käytetty ainakin ympäristönkäytön suunnittelua sekä alueidenkäytön suunnittelua. Käsitteiden voidaan katsoa sisältävän hienoisia painotuseroja, maankäytön suunnittelun painottuessa fyysisen ympäristön suunnitteluun sekä kaavoitukseen. Ympäristönkäyttöä koskeva suunnittelu on lainsäädännön perusteella mahdollista jakaa yleiseen sekä erityiseen alueidenkäytön suunnittelujärjestelmään.
Yleinen alueidenkäytön suunnittelujärjestelmä pitää sisällään nimenomaan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999, MRL) mukaisen suunnittelujärjestelmän erityisen alueidenkäytön järjestelmän perustuessa muuhun lainsäädäntöön. (Ekroos 2013a, 387)
Maankäytön suunnittelun kannalta huomattavin säädös on maankäyttö- ja rakennuslaki, joka sisältää säännökset suunnittelun yleisistä suuntaviivoista ja instrumenteista. MRL:n 1 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on järjestää alueiden käyttö ja rakentaminen niin, että sillä luodaan edellytykset hyvälle elinympäristölle sekä edistetään taloudellisesti, ekologisesti, kulttuurisesti ja sosiaalisesti kestävää kehitystä. Lisäksi 2 momentin mukaan tavoitteena on turvata osallistumismahdollisuudet asioiden valmisteluun, suunnittelun laatu sekä vuorovaikutteisuus, asiantuntemuksen monipuolisuus ja avoin tiedottaminen käsiteltävissä olevissa asioissa. MRL:n tavoitesäännökset ovat varsin yleispiirteisiä ja niitä täsmennetään tarkemmilla säännöksillä.
Varsinainen suunnittelujärjestelmä on monitahoinen ja muodostuu eri tasoista (ks. kuvio 1).
Suunnittelujärjestelmään kuuluvat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet sekä maakunta-, yleis- sekä asemakaava. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet kuuluvat valtakunnalliselle tasolle, maakuntakaava maakunta- ja seututasolle, kun taas yleiskaava sekä asemakaava sijoittuvat kuntatasolle. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet eivät ole suoraan kaavoihin verrattavia suunnitelmia, vaan ne osoittavat hyvin yleispiirteisesti alueiden käytön suuntaviivoja.
Maakuntakaavat ja yleiskaavat ohjaavat kuntien ja maakunnan suunnittelun pääpiirteitä, joten niitä voidaan kutsua yleispiirteisiksi kaavoiksi ja asemakaavaa taas yksityiskohtaiseksi kaavaksi (Ekroos
& Majamaa 2018, 31).
Suunnittelujärjestelmän logiikkaan kuuluu, että ylempitasoinen kaava ohjaa alempitasoisempaa.
Tässä yhteydessä puhutaan kaavahierarkiasta, johon kuuluu myös, että alempi kaava syrjäyttää
6
ylemmän voimaan tullessaan. Joissain tapauksissa ohjausvaikutus voi toimia myös toiseen suuntaan, kun alemmilla tasoilla tehtyjä ratkaisuja siirretään ylemmille suunnittelun tasoille (Ekroos 2013a, 397). MRL ohjaa varsin tarkasti kaavojen laadinnan etenemistä sekä antaa kullekin kaavatasolle sisältövaatimukset, jotka kunkin kaavan on täytettävä. Nämä ovat luonteeltaan vähimmäisvaatimuksia. Tämä ohjaa suunnittelua valtakunnallisesti valittuun suuntaan. Suomalainen kaavajärjestelmä on poikkeuksellisen hierarkkinen sekä juridisesti vahvasti ohjaava verrattuna moniin muihin eurooppalaisiin maihin (Kanninen & Bäcklund 2017, 18).
Kuvio 1. Suomalaisen maankäytön suunnittelujärjestelmä ja sen osatekijät.
Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat suunnitelmista kaikkein yleispiirteisin. Ne voivat MRL:n 22.2 §:n mukaan liittyä asioihin, joilla on aluerakenteen, alueiden käytön taikka liikenne- tai energiaverkon kannalta kansainvälinen tai laajempi kuin maakunnallinen merkitys, tai jos jollain asialla on merkittävä vaikutus kansalliseen kulttuuri- tai luonnonperintöön. Lisäksi niiden puitteissa voidaan käsitellä asioita, joilla on valtakunnallisesti merkittävä vaikutus ekologiseen kestävyyteen, aluerakenteen taloudellisuuteen tai merkittävien ympäristöhaittojen välttämiseen. Valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista päättää valtionneuvosto. Nämä tavoitteet eivät ole kaavoihin verrattavia eikä niitä esitetäkään karttamuotoisina. Valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa liikutaan hyvin yleisellä tasolla.
7
Maakuntien suunnitteluun kuuluvat maakuntasuunnitelma, alueellinen kehittämisohjelma sekä maakuntakaava. MRL:n 25 §:n 3 momentin mukaan maakuntasuunnitelmassa osoitetaan maakunnan tavoiteltu kehitys. 4 momentissa todetaan taas maakuntakaavassa esitettävän alueidenkäytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet sekä osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeelliset alueet.
Maakuntakaavakin on suhteellisen yleispiirteinen, sillä aluevarauksia tulee osoittaa vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta, taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen.
Maakuntakaava on mahdollista laatia myös vaiheittain ja osa-alueittain. Tästä maakuntien suunnittelusta vastaavat maakuntien liitot.
Myös yleiskaava on maakuntakaavan ohella luettavissa yleispiirteiseksi kaavaksi, vaikka se kuuluukin kuntatasolle. Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai kunnan osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen sovittaminen yhteen. Määrätyillä alueilla se on mahdollista laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi. 35.2 §:n mukaan yleiskaavassa esitetään kunnan tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muunlaisen maankäytön perustaksi. Yleiskaava on mahdollista laatia maakuntakaavan tavoin vaiheittain tai osa-alueittain. Kunnat voivat yhteistyönä laatia myös kuntien yhteisen yleiskaavan maankäytön yleispiirteiseksi ohjaamiseksi ja toimintojen yhteensovittamiseksi (MRL 46 §). Tämä voi olla tarkoituksenmukaista esimerkiksi ylikunnallisten hankkeiden suunnittelussa.
Asemakaava on suunnittelun tarkin taso. Asemakaava laaditaan MRL 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten. Sen tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista sekä muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla. Myös asemakaava on mahdollista laatia vaiheittain ja ranta-alueille voidaan laatia ranta-asemakaava. Ranta-asemakaava on kaavoista ainoa, jonka myös maanomistaja voi laatia johtuen sen vahvasti yksityistä etua palvelevasta luonteesta (Ekroos & Majamaa 2018, 419). Suoraan rakentamista ohjaa myös rakennusjärjestys, jossa annetaan paikallisista oloista johtuvat suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen, luonto- ja kulttuuriarvojen huomioon ottamisen sekä hyvän elinympäristön toteuttamisen näkökulmasta tarpeelliset määräykset. Rakennusmääräykset voivat koskea esimerkiksi rakennuspaikkaa,
8
rakennuksen kokoa ja sen sijaintia sekä istutuksia, aitoja, muita rakennelmia ja rakennetun ympäristön hoitoa. Rakennusjärjestys on oltava joka kunnalla.
Varsinaisten kaavojen lisäksi maankäytön suunnittelua ohjataan myös muilla tavoin, ilman lainsäädännön pohjaa. Suomessa toimivatkin rinnakkain virallinen järjestelmä ja epämuodollisemmat kaupunkiseututasoisen suunnittelun keinot (Kanninen & Bäcklund 2017, 25). Valtio tukee näitä erilaisille logiikoille perustuvia suunnittelujärjestelmiä, ja kaupunkikehittämisen epämuodolliset käytännöt ovat vahvistuneet Suomessa viime vuosina (Kanninen & Bäcklund 2017, 26). Yksi tällainen instrumentti on maankäytön, asumisen ja liikenteen sopimusjärjestelmä (MAL).
MAL-sopimukset solmitaan valtion sekä suurimpien kaupunkiseutujen kesken tavoitteena edistää näiden alueiden kehitystä. MAL-sopimusten avulla pyritään ensinnäkin kaupunkiseudun kuntien yhteistyön ja luottamuksen lisäämiseen, erityisesti maankäyttöön, asumiseen ja liikenteeseen kohdistuvissa asioissa. Toisekseen MAL-sopimuksilla vahvistetaan myös valtion ja kaupunkiseutujen yhteistyötä ja sen tarve syntyy, kun maankäytön, asumisen ja liikenteen ratkaisuilla on huomattavia kuntarajat ylittäviä tai muita laajoja vaikutuksia (Vatilo 2020, 9). Tällä hetkellä sopimuksia on solmittu Helsingin, Tampereen, Turun ja Oulun kaupunkiseutujen kanssa. Nyt sopimusjärjestelmään ovat tulossa mukaan myös Lahden, Jyväskylän ja Kuopion kaupunkiseudut.
Sopimusten asemaa ei ole määritelty lainsäädännössä, vaan ne kuuluvat sopimusvapauden piiriin (Vatilo 2020, 13).
Kuntatasolla kuntien maankäytön suunnitteluun vaikuttavat myös kunnan maankäytölliset tavoitteet ja niihin liittyvät strategiat sekä ohjelmat. Kunta- tai kaupunkistrategia on kuntien käyttämä johtamisen väline, jossa ilmaistaan kunnan pidemmän tähtäimen visio ja tavoitteet. Se toimii erityisesti pitkän aikavälin johtamisessa ja ohjaa lyhyemmän tähtäimen valintoja toimien niiden viitekehyksenä (Haveri & Rönkkö 2007, 73). Nämä kunnalliset strategiat ja päämäärät ohjaavat osaltaan esimerkiksi yleiskaavoitusta ja sen ratkaisuja, joita seurataan taas asemakaavoituksessa (Ekroos 2013b, 506). Kunnilla saattaa olla varsinaisen kuntastrategian lisäksi eri toimialojen tai toimintakokonaisuuksien strategioita, kuten ympäristöstrategioita (Haveri & Rönkkö 2007, 73).
Kuntastrategiaa voidaan pitää kaupunkipolitiikkaa ja kaupunkisuunnittelua täydentävänä käsitteenä, ja tämä onkin nähty näiden seuraajaksi (Eriksson 1999, 32). Myös epämuodollisemmat elimet, kuten maankäytön ohjausryhmä Turussa, vaikuttavat kuntien maankäyttöön.
9
Kuntien maapolitiikka voidaan sekin nähdä suunnittelua ohjaavana kokonaisuutena. Maankäyttö- ja rakennuslain 5 a § sisältää kuntien maapolitiikan yleisen kuvauksen. Sen mukaan maapolitiikka käsittää kunnan maanhankintaan ja kaavojen toteuttamiseen kohdistuvat tavoitteet ja toimenpiteet, joiden avulla luodaan edellytykset yhdyskuntien kehittämiselle. Käytännössä kunnan maapolitiikan kannalta olennaista on se, miten kunta saa haltuunsa maata yksityisiltä omistajilta, kun se on kunnan kehityksen kannalta tarpeellista (Ekroos & Majamaa 2018, 38).
Kuntien maapoliittiset lähtökohdat ja siihen liittyvät keinot sisältyvät MRL:n säännöksiin. Joissain tapauksissa kunta saa yksityisten maita omistukseensa suoraan lain nojalla, ja joskus se voi käyttää myös pakkokeinoja ja lunastaa maita itselleen. Kuntien vapaaehtoisia keinoja maanhankintaan ovat erilaiset kaupat ja vaihdot, maankäyttösopimukset sekä kehittämiskorvausta koskevat säännökset.
Lisäksi kunnalla on tietyissä tapauksissa etuosto-oikeus ja kunta voi käyttää myös rakentamiskehotusta sekä määrätä korotetun kiinteistöveron rakentamattomalle rakennuspaikalle asemakaavan toteuttamisen edistämiseksi (Ekroos & Majamaa 2018, 38). Kunta pystyy sopimaan monenlaisista yksityisiä maanomistajia koskevista velvoitteista kunnan omistamien tonttien luovutusehdoissa. Merkittävässä asemassa maapolitiikan kannalta ovat lisäksi säännökset koskien asemakaavan toteuttamisen ja laatimisen kustannuksia, jotka mahdollistavat kustannusten siirtämisen kunnalta yksityiselle maanomistajalle (Ekroos & Majamaa 2018, 39).
Vuorovaikutus ja osallistuminen ovat entistä oleellisempi osa suunnittelua muun muassa niitä korostaneen kommunikatiivisen suunnittelun myötä, joka nousi keskusteluun viime vuosituhannen lopulla (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 61). Maankäyttö- ja rakennuslaissa voidaan vuorovaikutteisuuden ja osallistumisen katsoa korostuneen voimakkaasti verrattuna sitä edeltäneeseen rakennuslakiin (370/1958, RakL). Osallistumisen ja vuorovaikutus on tuotu esille jo lain tavoitesäännöksistä lähtien ja MRL:n 1 §:n 2 momentin mukaan lain tavoitteena on turvata jokaisen osallistumismahdollisuudet, suunnittelun laatu ja vuorovaikutteisuus sekä asiantuntemuksen moninaisuus ja avoin tiedottaminen.
Vuorovaikutteisuuden tavoitteena on, että osallisten näkemykset saadaan suunnittelussa selville ja nämä tahot voivat osallistua kaavoitusprosessiin (Ekroos & Majamaa 2018, 325). Osallisia ovat MRL:n 62 §:n mukaan alueen maanomistajat ja ne, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa sekä viranomaiset ja yhteisöt, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään. Suunnittelu tulee järjestää ja siitä tiedottaa niin, että osallisilla on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida sen vaikutuksia sekä lausua siitä mielipiteensä joko kirjallisesti tai
10
suullisesti. Tämä on varsin joustava normi, ja sitä sovelletaankin kaikissa kaavamuodoissa tarkoituksenmukaisella tavalla (Ekroos & Majamaa 2018, 327).
Ensisijainen instrumentti osallistumismahdollisuuksien varmistamisessa on osallistumis- ja arviointisuunnitelma. Osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa kuvataan osallistumis- ja vuorovaikutusmenettely, kaavan vaikutusten arviointi, kaavoituksen lähtökohdat sekä suunniteltu aikataulu (MRL 63 §). Kaavaprosessin vaiheet voidaan jakaa esimerkiksi aloitus-, valmistelu-, ehdotus- sekä hyväksymisvaiheeseen (Jalkanen ym. 2017, 77). Osalliset voivat ottaa kantaa kaava- asiassa esittämällä mielipiteen osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta sekä kaavaluonnoksesta tai tekemällä muistutuksen kaavaehdotuksesta. Lisäksi myös muutoksenhaku on mahdollinen.
2.2 Yhdyskuntarakenteen laajeneminen ja tiivistyminen
Maankäytön suunnittelulla on Suomessa pitkät perinteet. Suunnittelussa menneet ratkaisut määrittävät sen, millaisia maankäytöllisiä ratkaisuja nykypäivänä on mahdollista tehdä. Tämä muodostaa myös polkuriippuvuuksia, jotka ohjaavat myöhempää kehitystä (Ristimäki ym. 2017, 11).
Nykypäivän kehityssuunniksi yhdyskuntarakenteen osalta voidaan tunnistaa sekä yhdyskuntarakenteen hajautuminen että sen tiivistyminen (Jalkanen ym. 2017, 29, 37).
Yhdyskuntarakenteella tarkoitetaan yhdyskuntien fyysisiä rakenteita ja näiden välisiä suhteita (Lahti
& Moilanen 2010, 12). Yksityiskohtaisemmalla tasolla tähän voidaan laskea kuuluviksi muun muassa erilaiset talotyypit, korttelimuodot, liikenneverkot sekä muut tekniset järjestelmät. Laajemmin ajateltuna yhdyskuntarakenne voi pitää sisällään hitaasti muuttuvan fyysisen rakennetun ympäristön lisäksi myös tämän puitteissa tapahtuvat toimintatavat ja toiminnot, jotka muuttuvat fyysistä ympäristöä nopeammin (Ristimäki ym. 2017, 11).
Yhdyskuntarakenteen hajautumisen juuret ulottuvat aina 1800-luvun loppuun, josta asti se on ollut vallitseva kehityssuunta suomalaisissa yhdyskunnissa (Maijala 2009, 27). Hajautumiskehityksen lähtökohtana voidaan pitää eurooppalaista teollisuuskaupunkia ja siihen liittyviä taustailmiöitä.
Teollisuuden sijoittuessa keskustoihin tuoden mukanaan saasteita ja melua muutti porvaristo kaupunkien reuna-alueille, jonne syntyi myös työväen suunnittelematonta taajama-asutusta (Maijala 2009, 27). Sotien jälkeen 1960‒70-lukujen taitteessa voimakkaasti vaikuttaneet uudisrakentaminen sekä lähiöiden yleistyminen loivat nykyisen yhdyskuntarakenteen perustan (Ristimäki 2009, 62).
1980-luvulla kaupunkien pientalovaltaistuminen, joka oli seurausta osaltaan varallisuuden kasvusta, ohjasi entisestään asutusta taajamien reuna-alueille ja myös suurimpien kaupunkien kehyskuntiin
11
(Ristimäki 2009, 63). Lisäksi yhteiskunnan autoistumisen ja jopa autoriippuvaiseksi muuttumisen vaikutus on ollut huomattava (Ristimäki 2009, 65).
Hajautumiskehityksen taustalla on nähtävissä sekä yksilöllisiä että kunta- ja elinkeinotason preferenssejä. Nämä tekijät ovat nähtävissä myös kysynnän ja tarjonnan mekanismien kautta (Sairinen & Maijala 2009, 8). Tarjonnan näkökulmasta kuntien suunnitteluratkaisut, palveluiden ja infrastruktuurin rakennemuutokset, maanomistusolot sekä kuntien kilpailu hyvistä veronmaksajista ovat kaikki osaltaan ohjanneet kehitystä kohti hajanaista yhdyskuntarakennetta. Myös työpaikka- ja palvelutoiminnot ovat autoistumisen ja informaatioteknologian sekä toimintojen erittelyn myötä siirtyneet keskustojen ulkopuolelle (Jalkanen ym. 2017, 37). Toisaalta taas kysynnän näkökulmasta asukkaat arvostavat usein luonnonläheisyyttä sekä omakotiasumista, ja vaikutusta on myös Suomen maaseutuun kytkeytyvällä kulttuuriperinnöllä (Sairinen & Maijala 2009, 8).
Kaupungistumiskehitys on yksi merkittävimpiä hajautuneen yhdyskuntakehityksen ajureita.
Kaupungistumisella tarkoitetaan tilannetta, jossa väestön määrä kaupungeissa kasvaa suhteellisesti tai absoluuttisesti (Castree, Kitchin & Rogers 2013). Kaupungistuminen ja siihen kytkeytyvä tuotannon ja väestön keskittyminen ovat yksi olennaisempia yhteiskunnallisia muutoksia maailmanlaajuisesti (Loikkanen & Laakso 2016, 17). Tämä on osaltaan edesauttanut yhdyskuntarakenteen hajautumista myös Suomessa. Erityisen voimakasta kaupungistuminen on Suomessa ollut sotien jälkeisinä vuosikymmeninä, mutta tämä kehitys jatkuu edelleen (Jalkanen ym.
2017, 37). Kaupungistuminen ja taloudellinen kehitys ovat vahvasti kytköksissä toisiinsa niin Suomessa kuin muuallakin maailmalla (Loikkanen & Laakso 2016, 19). Yritysten, kotitalouksien sekä julkisen sektorin yksiköiden sijoittumisvalinnoilla on suuri merkitys kaupunkiseutujen kasvussa, ja kaupungistuminen jatkuukin, sillä näille toimijoille on edullista sijoittua kaupunkiseuduille (Loikkanen & Laakso 2016, 23, 83). Nykyään myös maahanmuutto on kaupungistumista lisäävä tekijä (Ristimäki ym. 2017, 40).
Yhdyskuntarakenteen tiivistäminen nousi keskusteluun jo 1960-luvulla, jolloin alettiin huomioida hajanaisen yhdyskuntarakenteen haittapuolia (Jalkanen ym. 2017, 23). Tällöin esille nostettiin tehokkaan ja taloudellisen rakentamisen tavoitteet. Nykyään tiivistämistä ja hajauttamista esiintyy samanaikaisesti. Virallisemman aseman yhdyskuntarakenteen tiivistäminen sai suunnittelun piirissä 1990-luvun alussa (Maijala 2009, 19). Käsitteellisesti yhdyskuntarakenteen tiivistäminen ja eheyttäminen liittyvät tietoiseen normatiiviseen politiikkaan ja pyrkimykseen ehkäistä yhdyskuntarakenteen hajautumista, joka nähdään laajasti haitallisena kehityssuuntana (Maijala 2009,
12
15). Aluksi puhuttiin yhdyskunta- tai kaupunkirakenteen tiivistämisestä, mutta termin saadessa negatiivisen leiman erityisesti tiivistettävien alueiden asukkaiden keskuudessa, ruvettiin käyttämään yleisemmin termiä eheyttäminen (Maijala 2009, 19). Käsitteellä yhdyskuntarakenteen eheyttäminen tarkoitetaan sekä rakenteellista eheyttämistä että ympäristön laadun parantamista (Sairinen & Maijala 2009, 9). Rakenteellisella eheyttämisellä tarkoitetaan pääsääntöisesti täydennysrakentamista, jossa rakentaminen tapahtuu nykyisen yhdyskuntarakenteen osaksi tai sen välittömään läheisyyteen (Jalkanen ym. 2017, 39). Joskus täydennysrakentamista käytetään myös synonyyminä eheyttämiselle ja tiivistämiselle.
Yhdyskuntarakenteen tiivistämisellä tavoitellaan erinäisiä hyötyjä hajautumiseen nähden.
Tiivistäminen voin pienentää yksilöiden ympäristövaikutuksia, lisätä alueellista kestävyyttä, edistää sosiaalista koheesiota ja oikeudenmukaisuutta, luoda mahdollisuuksia innovaatioiden kehittämiselle ja talouskasvulle sekä edistää rikasta kulttuuriperintöä (Waters 2017, 12). Toisaalta saavutettavat hyödyt riippuvat monista tekijöistä, joten tiivistämisen vaikutus näihin voi olla myös negatiivinen.
Tiivistämistä pidetään lisäksi ratkaisuna hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen, koska tiiviimpi asuminen lähellä keskustaa vähentää usein autolla liikkumisen tarvetta palveluiden ja töiden sijaitessa lähempänä. Tiiviiden ja keskittyvien taajamien onkin todettu tuottavan hajanaisia taajamia vähemmän kasvihuonepäästöjä. Tiivistyvä yhdyskuntarakenne myös voimistaa muiden päästöjä vähentävien toimien vaikutusta (Lahti & Moilanen 2010, 78). Toisaalta tiiviimpi asuminen ei automaattisesti tarkoita pienempää ilmastokuormitusta, sillä vaikka yksityisautoilun päästöt vähenisivätkin, saattavat muut päästöt kasvaa tiivistämisen myötä tätä vähentymistä enemmän (Ottelin, Heinonen & Junnila 2015, 9580).
Yhdyskuntarakenteen tiivistäminen on tunnustettu Suomessa laajasti virallisissa tavoitteissa ja strategioissa sekä suunnittelun ohjenuorana. Valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa nostetaan esille, kuinka yhdyskuntarakenteen tiivistämisellä on suuri merkitys ilmastonmuutoksen hillinnässä.
Sillä on olennainen rooli myös yhdyskuntien toimivuuden sekä taloudellisuuden varmistamisessa.
Varsinkin suurilla kaupunkiseuduilla tulisi tavoitteiden mukaisesti edistää yhdyskuntarakenteen eheyttä (Valtioneuvosto 2017, 5‒6). Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kautta tämä tavoite ohjaa kaavahierarkian mukaisesti maankäytön suunnittelua maakunta- ja kuntatasolla. Turun kaupunkiseudun MAL-sopimuksessa yhdyskuntarakenteen tiivistäminen on nostettu tavoitteeksi kaikissa sopimuksen piiriin kuuluvissa taajamissa (Turun kaupunkiseudun MAL-sopimus 2020‒
2031, 4). Tiivistäminen tapahtuu ohjaamalla asumista, työpaikkoja sekä palveluita kävely-, pyöräily- ja joukkoliikennevyöhykkeille vahvistamalla alueiden ominaispiirteitä.
13
Näin ollen yhdyskuntarakenteen tiivistämis- ja eheyttämistavoitteet ovat myös osa Turun ja Liedon maapoliittisia ohjelmia. Turun maapolitiikan tavoitteena on ”tukea myös kansallista ilmastopolitiikkaa yhdyskuntarakenteen eheyttämisellä ja kestävällä liikennejärjestelmällä” (Turun kaupunki 2020a, 3). Liedon maapoliittisen ohjelman mukaan maanhankinta sekä asemakaavoitus tulee kohdistaa olemassa oleviin taajamiin ja pyrkiä näin hyödyntämään jo olemassa olevia palveluita, joukkoliikennettä sekä kunnallisteknisiä ratkaisuja. Lisäksi asemakaavoja ajantasaistamalla ja tarvittaessa kaavamuutoksin pyritään yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen (Liedon kunta 2020, 34‒
35). Turun kaupunkiseudun tavoitteet vastaavat yhdyskuntarakenteen eheyttämisen, tiivistämisen ja vahvistamisen osalta muiden suomalaisten kaupunkiseutujen tavoitteita. Myös ilmastotavoitteet ovat yhteinen tekijä (Ristimäki ym. 2017, 165).
Kaupungistuminen on vallitseva kehityssuunta myös Turun kaupunkiseudulla ja sen asukasmäärät jatkavatkin kasvuaan (Tilastokeskus 2021). Tämä tarkoittaa autoista riippuvaisen väestömäärän kasvua, sillä nousukaudella Turun seudulla aloitettiin useita autokaupunkia tukevia hankkeita, joiden toteutus jatkuu vielä pitkään. Autokaupungistumiskehitystä voimistaa entisestään Turun ympäryskuntien kilpailu pientaloasukkaista (Ristimäki ym. 2017, 76‒77). Turun keskustaa täydennysrakennetaan, mutta väestönkasvu Turussa on painottunut 1‒2 kilometrin päähän aivan ydinkeskustasta, jossa asuntokuntakoko pienenee. Turun kaupunkiseudun kasvu on eriytynyt vahvasti keskusta-alueen sipulimaiseen kasvuun ja toisaalta taas kaupungin reuna-alueiden pistemäiseen kasvukehitykseen (Ristimäki ym. 2017, 77). Oman erityispiirteensä kaupunkiseudulle tuo saariston läheisyys, joka vaikuttaa muun muassa joukkoliikenteen järjestämiseen sekä kasvun suuntautumiseen.
2.3 Kaupunkien viheralueiden monet merkitykset
Vaikka yhdyskuntarakenteen eheyttäminen onkin kunnille monin tavoin edullista, tuo se mukanaan myös haasteita, jotka on otettava suunnittelussa ja kaupunkikehittämisessä huomioon. Huolimatta siitä, että yhdyskuntarakenteen tiivistämistä ja täydennysrakentamista tehdään paljon jo aiemmin rakennetuksi merkittyyn ympäristöön, kohdistuu uudisrakentaminen usein myös kaupunkien viheralueisiin niiden ollessa monesti ainoita vielä rakentamattomia alueita. Vuosina 2012‒2015 suurimpien kaupunkiseutujen keskustaajamissa neljäsosa uudisrakentamisesta sijoittui metsiin ja muille luontoalueille. Kaupunkiseutujen lievealueilla tämä osuus oli yli viisikymmentä prosenttia (Rehunen ym. 2018, 56).
14
Viheralueet itsessään on mahdollista määritellä monin eri tavoin. Yleisesti sillä tarkoitetaan rakentamatonta maa-aluetta, jolla kasvaa ruohoa, puita tai muita kasveja (Collin 2011, 99). Se pitää sisällään kasvulliset julkiset ja yksityiset alueet, kuten esimerkiksi puistot, rannat, metsät, pellot sekä vaikkapa golfkentät, jättäen määritelmän ulkopuolelle kuitenkin yksityiskäytöllisten pihojen kasvulliset osat (Faehnle 2013, 15). Usein juuri kasvullisuutta pidetään keskeisenä määritelmän kannalta. Vesialueiden sisällyttäminen määritelmään vaihtelee muun muassa niiden koon mukaan.
Viheralueet ovat merkityksellisiä sekä ihmisille että luonnon monimuotoisuudelle. Niiden hyötyjä ihmisille voidaan tarkastella esimerkiksi ekosysteemipalveluiden käsitteen kautta.
Ekosysteemipalveluilla tarkoitetaan ekosysteemien toimintojen tuottamia suoria sekä epäsuoria hyötyjä ihmiselle tai muulle ekosysteemille (Kolström 2010, 21). Ekosysteemipalveluissa tarkastellaan nimenomaan, minkä tehtävän luontoarvot täyttävät yhteiskunnassa ja tunnustetaan niiden merkitys ihmisten hyvinvoinnin takaajana (Enetjärn ym. 2015, 115). Ekosysteemipalvelut on mahdollista jakaa esimerkiksi tuotanto-, sääntely-, kulttuuri- ja tukipalveluihin (Kolström 2010, 23‒
28). Tuotantopalveluihin kuuluvat muun muassa luonnon ihmisille tarjoamat puuraaka-aineet, riista, kalat, marjat ja muu ravinto sekä vesivarannot. Viheralueet voidaan nähdä myös energialähteiden tuottajana. Ne voivat tuoda lisäksi sosio-ekonomisia hyötyjä (Tzoulas ym. 2007, 175).
Säätelypalveluilla tarkoitetaan esimerkiksi pölytyspalveluita, mikroilmaston säätelyä, hiilen sitomista ja varastointia, veden suodatusta ja sadeveden imeytymistä sekä melun vähentämistä.
Tukipalveluita ovat muun muassa yhteyttäminen ja ravinteiden kierto. Kulttuuripalvelut viittaavat taas viheralueiden virkistyselementtiin ja sitä kautta saavutettaviin terveysvaikutuksiin sekä niiden tarjoamiin kasvatuksellisiin vaikutuksiin. Viheralueet tarjoavat ekosysteemipalveluiden kautta niiden lähellä asuville ihmisille terveellistä elinympäristöä ja myös fyysisiä sekä psyykkisiä terveyshyötyjä.
Kaupunkien viheralueiden on todettu vähentävän muun muassa stressiä (Hedblom ym. 2019, 5).
Lisäksi niillä on havaittu olevan vaikutusta alentavasti kuolleisuuteen (Villeneuve ym. 2012, 55).
Viheralueiden saavutettavuus saattaa myös vaikuttaa myönteisesti ihmisten liikkumiseen ja sitä kautta terveyteen (Pasanen & Toikka 2017, 23‒24).
Ekosysteemipalvelunäkökulma ei toisaalta mahdollista luonnon arvon huomiointia itsessään sen keskittyessä vahvasti tehtäviin, jotka se täyttää ihmisten näkökulmasta. Ekosysteemipalvelut eivät myöskään huomioi juurikaan paikan merkitystä, johon asukkailla muodostuu usein kiinteä suhde riippumatta sen taloudellisesta arvosta (Byrne 2018, 444). Niiden onkin sanottu sivuuttavan osan ihmisen hyvinvoinnille tärkeistä elementeistä (O’Neill 2020, 289). Ihmisille kohdistuvien hyötyjen
15
lisäksi kaupunkien viheralueet ovat tärkeitä myös luonnon monimuotoisuuden kannalta, tarjoten elinympäristöjä monille niin kasvi- kuin eläinkunnan lajeillekin (Ives ym. 2016, 122‒123).
Vaikka viheralueet tarjoavat paljon hyötyjä, eivät ne aina ole myönteinen asia asukkaiden kannalta.
Viheralueet saattavat yhdistyä muun muassa rikollisuuteen sekä väkivaltaan, ja osa saattaa kokea viheralueet turvallisuusriskinä (Walker 2012, 160‒161). Viheralueiden status myös vaihtelee riippuen ajasta. Ne saatetaan kokea hyvin erilaisina riippuen vuorokauden- tai vuodenajasta.
Huomionarvoista on myös se, kuinka toisistaan poikkeavat ryhmät näkevät viheralueet hyvin eri tavoin, ja myös näiden alueiden eri käyttötavat voivat olla ristiriidassa keskenään (Walker 2012, 161‒
162).
300 metrin etäisyyttä tai 5‒10 minuutin kävelymatkaa kotoa viheralueelle pidetään usein kriittisenä rajana, jonka ylittyessä viheralueen käyttö vähenee selvästi tai sinne liikutaan yhä useammin autolla.
Erityisen tärkeää viheralueiden läheisyys on lapsille sekä vanhuksille (Söderman ym. 2011, 76).
Myös esimerkiksi tiheämmän puuston 100 metrin päässä kotoa on todettu olevan hyväksi mielenterveydelle (Marselle ym. 2020, 5‒6). Mitä suurempi viheralue on, sitä todennäköisemmin se tarjoaa ihmisille mahdollisuuksia muun muassa virkistykseen, mutta toisaalta myös pienet viheralueet voivat olla kaupungeissa hyvin tärkeitä (Nordh ym. 2009, 233). Liiallinen tiivistäminen ja täydennysrakentaminen voi varsinkin suurimpien kaupunkien keskustoissa vaikeuttaa tämän saavutettavuustavoitteen toteutumista ja viheralueiden pysymistä saavutettavina kaikille ryhmille.
Kaupunkiseuduilla korostuukin toimivan viherverkoston tarve, erityisesti taajamien sisällä.
Taajamien ulkopuolella viheralueet ovat usein paremmin saavutettavissa (Rehunen ym. 2018, 56).
Toisaalta kaupunkien reunoilla kaupunkirakenteen hajautuminen voi osaltaan nakertaa viheralueita ja pilkkoa laajempia yhtenäisiä luonnontilaisia alueita.
16 3. TEOREETTINEN VIITEKEHYS 3.1 Oikeudenmukaisuus ympäristönkäytössä
3.1.1 Ympäristöoikeudenmukaisuuden teoreettisia lähestymistapoja
Ympäristöoikeudenmukaisuuden käsitteellä (engl. environmental justice) on monia eri käyttötapoja, eikä sitä olekaan mahdollista määritellä tyhjentävästi yhdellä tavalla käsitteen palvellessa nykyään monia eri päämääriä (Walker 2012, 1; Holifield, Chakraborty & Walker 2018, 3‒4).
Ympäristöoikeudenmukaisuus voidaan nähdä niin kampanjasloganina, poliittisena liikkeenä kuin akateemisessa tutkimuksessa käytettävänä määritelmänä (Walker 2012, 1). Lisäksi ympäristöoikeudenmukaisuus voidaan hahmottaa tavoitteena (Walker 2012, 8). Tällaisena se toimii vahvana poliittisena kehikkona ihmisten mobilisoinnissa sekä mittarina, jota vasten nykytilannetta on mahdollista verrata. Alkujaan ympäristöoikeudenmukaisuus nousi keskusteluun 1980-luvulla Yhdysvalloissa kohdistuen jätteiden ja saasteiden epätasa-arvoiseen jakautumiseen eri väestöryhmien kesken (Walker 2012, 2). Sittemmin ympäristöoikeudenmukaisuuden käsitteen alla tarkasteltavien teemojen määrä on laajentunut huomattavasti. Moni valitseekin kulloinkin aiheeseen sopivan määritelmän, jonka avulla lähtee tarkastelemaan oikeudenmukaisuuskysymyksiä (Walker 2012, 12).
Tämä osaltaan on luomassa keskustelua käsitteen sisällöstä ja sen eri määritelmistä.
Ympäristöoikeudenmukaisuuden näkökulman avulla voidaan tarkastella yhteyksiä yhteisöllisessä oikeudentunnossa ja vastuullisessa päätöksenteossa sekä muotoilla ehdotuksia poliittisten ratkaisujen tuottamien hyötyjen ja haittojen entistä tasapuolisempaan jakamiseen (Lehtinen 2003, 16‒17).
Suomen kontekstissa voi olla luontevampaa puhua ympäristöpoliittisesta oikeudenmukaisuudesta ristiriitojen kytkeytyessä meillä useimmiten juuri poliittisiin ja hallinnollisiin valinta- ja päätöksentekotilanteisiin (Lehtinen & Rannikko 2003, 234). Ympäristöoikeudenmukaisuus on myös erotettavissa ekologisesta oikeudenmukaisuudesta. Se ei huomioi luontoa ihmisen vaikutuksen ulkopuolella, eikä ekologinen oikeudenmukaisuus taas huomioi seikkoja, jotka ovat nousseet esille ympäristöoikeudenmukaisuuden piirissä (Schlosberg 2007, 6). Ympäristöoikeudenmukaisuus tavoittelee oikeutta nimenomaan ihmisille, joskin myös se vaihtelee, millaisiin ryhmiin ihmiset jaetaan ja kenelle oikeutta haetaan (Walker 2012, 10).
Ympäristöoikeudenmukaisuus on mahdollista jakaa eri osatekijöihin. Näitä ovat distributiivinen oikeudenmukaisuus, proseduraalinen oikeudenmukaisuus, tunnustamisen oikeudenmukaisuus sekä toimintaedellytysten oikeudenmukaisuus (Holifield, Chakraborty & Walker 2018, 4).
Oikeudenmukaisuus poliittisena käytäntönä voidaan ymmärtää kaikkien näiden yhteen liitettyjen
17
elementtien tasapainona, ja jokainen osatekijä määrittelee oikeudenmukaisuutta toisia täydentävästi (Schlosberg 2007, 12). Oikeudenmukaisuuden ulottuvuudet ovat linkittyneet vahvasti toisiinsa, eikä yhtä voida menestyksekkäästi ratkaista ratkaisematta myös toista (Bell & Carrick 2018, 103).
Distributiivisella oikeudenmukaisuudella (engl. distributive justice) tarkoitetaan ympäristöön liittyvien hyötyjen ja haittojen jakamisen oikeudenmukaisuutta (Walker 2012, 109).
Ympäristöhyödyt voivat olla esimerkiksi virkistykseen tarkoitettuja viheralueita ja haitat taas erilaisia ympäristöhaittoja sekä riskejä. Distributiivisuus määrittelee myös, kuinka jaamme oikeudet ja vapaudet, kuinka sosiaalinen ja taloudellinen tasa-arvo sekä epätasa-arvo määritellään, ja miten sitä säädellään yhteiskunnassa (Schlosberg 2007, 12). Distributiivisessa lähestymistavassa voidaan tarkastella esimerkiksi mitä jaetaan ja millä perustein. Suurin osa oikeusteoreettisesta keskustelusta on keskittynyt juuri hyötyjen ja haittojen jakamiseen eli distributiiviseen lähestymistapaan (Schlosberg 2007, 4, 13).
Proseduraalinen eli menetelmällinen oikeudenmukaisuus (engl. procedural justice) kytkeytyy vahvasti osallisuuteen. Sen alla käsitellään kysymyksiä, kuten miten päätökset tehdään, ketä osallistetaan ja kenen osallistumisella on vaikutusta (Walker 2012, 10). Tässä lähestymistavassa keskiössä on nimenomaan menettelytapojen oikeudenmukaisuus (Bell & Carrick 2018, 101).
Proseduraalisessa oikeudenmukaisuudessa on kaksi perusperiaatetta: osallisten määrittely sekä reilut pelisäännöt (Raitio 2003, 196). Osallisten määrittely tarkoittaa sen tarkastelua, kenellä on oikeus tulla kuulluksi ja osallistua päätöksentekoon (Raitio 2003, 197). Reiluilla pelisäännöillä taas tarkoitetaan sopimusteoreettisen oikeudenmukaisuuskäsityksen mukaisesti sitä, että jokaisella tulee olla yhdenmukaiset mahdollisuudet vaikuttaa lopputulokseen (Raitio 2003, 201).
Tunnustamisella (engl. recognition) tarkoitetaan sitä, ketä kunnioitetaan tai pidetään arvossa ja ketä ei (Walker 2012, 10). Tunnustamisen lähestymistapa tarkastelee sosiaalisten instituutioiden epäonnistumista tunnustaa ja kunnioittaa eroavaisuutta systemaattisen väärintekemisen aiheuttamana (Whyte 2018, 117). Tunnustaminen osaltaan täydentää esimerkiksi distributiivista lähestymistapaa pureutumalla syihin, miksi jotkut saavat enemmän kuin toiset (Schlosberg 2007, 15). Keskeistä on tunnistaa ne sosiaaliset ja kulttuuriset arvot sekä käytännöt, jotka estävät eri ryhmien täyden tunnustamisen (Schlosberg 2007, 16). Tunnustamisen puute voi olla yksilöllisesti koettua ja rakenteellisesti muodostunutta, millä viitataan yhteiskunnan tasolta annettavaan sosiaaliseen asemaan (Schlosberg 2007, 18‒20).
18
Myös toimintaedellytykset (engl. capabilities) nostetaan usein ympäristöoikeudenmukaisuuden yhdeksi osatekijäksi. Ratkaiseva kysymys toimintaedellytyksiä koskien on, mitä kukin pystyy tekemään ja olemaan (Nussbaum 2011, 18). Sillä tarkoitetaan yksilön mahdollisuuksia tehdä ja olla annetun yhteiskunnan kontekstissa (Scholsberg 2007, 30). Se ei siis keskity vain tosiasiallisiin hyvinvoinnin tekijöihin, vaan huomioi myös yksilöiden mahdollisuudet. Toimintaedellytyksiä tarkasteleva lähestymistapa oikeudenmukaisuuteen on mahdollista nähdä myös yhteytenä distributiivisen, proseduraalisen ja tunnustamisen oikeudenmukaisuuden välillä (Schlosberg 2007, 11).
3.1.2 Oikeudenmukaisuus ja viheralueet
Viheralueet ovat yksi uusimmista tarkastelukulmista oikeudenmukaisuuskeskustelussa. Se on osa kehitystä, jossa oikeudenmukaisuusnäkökulmaa laajennetaan ympäristöhaittojen jakautumisesta myös hyötyjen jakautumiseen (Walker 2012, 156). Oikeudenmukaisuuskysymykset viheralueiden yhteydessä tulevat nousemaan tulevaisuudessa entistä suurempaan osaan kaupungistumisen myötä, sillä jo nyt monilla kaupungeilla on vaikeuksia säilyttää viheralueitaan kaupungistumisen paineessa (Byrne 2018, 438). Lisäksi on huomioitava, että erilaiset viherryttämistoimetkin voivat aiheuttaa eriytymistä ja epätasa-arvoista kehitystä esimerkiksi sulkemalla jotain ryhmiä pois tai muuttamalla alueiden rakennetta (Anguelovski ym. 2018, 458). Marginalisoiduilla ja haavoittuvilla ryhmillä on myös viheraleuiden saatavuuden kannalta usein heikompi pääsy näille alueille (Byrne 2018, 437).
Tämä voi koskea paitsi etnisiä ja tulotasoon liittyviä ryhmiä myös esimerkiksi lapsia ja liikuntarajoitteisia. Tämä kaikki johtaa siihen, että oikeudenmukaisuusteemat nousevat vahvasti esille kaupunkirakenteen tiivistämisen yhteydessä
Monet maankäytön suunnittelun konflikteista liittyvät juuri viheralueisiin ja niihin vaikuttaviin hankkeisiin. Esimerkiksi Suomessa eniten maankäytön konflikteja esiintyy liikenneväylien sijaintiin ja liikenteen määrään kohdistuvissa kysymyksissä, rantojen käytössä, viheralueiden vähentämisen ja luonnonvaraisten alueiden sekä kulttuuriympäristöjen säilyttämisen kysymyksissä, kuten myös täydennysrakentamisen yhteydessä (Peltonen ym. 2006, 10‒11). Maankäytön suunnittelijoiden keskuudessa on myös koettu konfliktien lisääntyneen, ja että täydennysrakentaminen on osaltaan ollut lisäämässä maankäytön konflikteja (Peltonen ym. 2006, 18‒19).
Viheralueiden saavutettavuus ja sijoittuminen on asukkaiden hyvinvoinnin kannalta merkityksellistä.
Jotta viheralueiden positiiviset vaikutukset saataisiin hyödynnettyä parhaalla tavalla, tulisi niiden olla kaikkien asukkaiden saavutettavissa. Huomiota ei tule kuitenkaan kiinnittää vain niiden
19
sijoittumiseen ja muihin spatiaalisiin tekijöihin, vaan myös niiden laatu ja sen suhteutuminen lähialueen ihmisiin sekä käyttäjäkuntaan ovat olennaisia seikkoja (Walker 2012, 163). Samalla on siis huomioitava, etteivät viheralueet voi kaikkialla olla täysin identtisiä eikä missään ole mahdollista saada saavutettavuudesta täysin yhtenevää. Lisäksi eri ryhmillä voi olla myös eri mieltymyksiä viheralueiden suhteen (Walker 2012, 172).
Koska oikeudenmukaisuutta tarkastellaan usein juuri paikallisyhteisön näkökulmasta, linkittyy viheralueisiin liittyvä oikeudenmukaisuustarkastelu vahvasti alueidentiteettiin. Tässä tarkastelutapa sisältää myös sukupolvinäkökulman huomioiden niin menneisyyden, nykyhetken kuin tulevaisuudenkin. Oikeudenmukaisuusnäkökulmasta menneiden sukupolvien kunnioittamisen tulisi näkyä maiseman ja kaupunkiympäristön historiallisten piirteiden huomioimisena ja kunnioittamisena (Lehtinen 2003, 26; Lehtinen 2006, 52). Tulevaisuussuuntautuneisuus taas huomioi lapset ja nuoret sekä myös muiden tulevat mahdollisuudet hyvään elinympäristöön ja alueidentiteetin säilyttämiseen.
Alueidentiteettiin ja oikeudenmukaisuuteen vaikuttaa vahvasti aluekehityksen keskittyminen, joka voi ilmetä yhdyskunnan ”alasajona” (Lehtinen 2003, 25). Kaupunkialueilla tämä voi tarkoittaa juuri esimerkiksi täydennysrakentamista, siitä aiheutuvaa yhdyskuntarakenteen muutosta sekä viheralueiden vähenemistä.
3.2 Lievennyshierarkia
Lievennyshierarkia (engl. mitigation hierarchy) on neliportainen malli, jolla voidaan vähentää ja ehkäistä esimerkiksi täydennysrakentamisesta aiheutuvia haitallisia vaikutuksia viheralueille ja näin ollen myös alueen asukkaille sekä käyttäjille. Tämä lähestymistapa on alkujaan lähtöisin Yhdysvaltojen kosteikkoalueidensuojelusta, mutta sittemmin se on levinnyt osaksi esimerkiksi Euroopan Unionin ja Australian politiikkoja (McKenney & Kiesecker 2010, 167). Hierarkia pitää sisällään toimenpiteet (ks. kuvio 2), joiden avulla pyritään vähentämään jonkin hankkeen haitallisia vaikutuksia mahdollisesti jopa ne mitätöiden (BBOP 2018, 30). Lievennyshierarkiasta käytetään myös nimityksiä mitigaatiohierarkia, lieventämishierarkia ja toimenpidehierarkia.
Lievennyshierarkian portaat ovat välttäminen, lieventäminen, ennallistaminen ja kompensointi (McKenney & Kiesecker 2010, 165; BBOP 2018, 30). Joskus varsinainen arvojen lisääminen alkuperäisestä tilanteesta nähdään vielä ikään kuin hierarkian viidentenä portaana (ks. Larsen, Kørnøv
& Christensen 2018, 287‒288). Eri toimenpiteet ovat hierarkkisessa järjestyksessä toisiinsa nähden, mikä kuvaa niiden sijoittumista suhteessa toisiinsa. Ensisijaisesti haittoja ympäristölle tulisi välttää kokonaan, esimerkiksi arvioimalla hankkeen sijoituspaikkaa. Jos tämä ei onnistu, haittoja tulisi
20
lieventää erilaisin lieventämistoimenpitein. Ellei lieventäminenkään ole riittävässä määrin mahdollista, tulisi alueita ennallistaa ja viimeisenä vaihtoehtona kompensoida. Tarkkojen rajojen määrittäminen näiden neljän portaan välille on usein haastavaa. Esimerkiksi ennallistamisen ja kompensaation erottaminen voi olla hyvin hankalaa ja usein käsitteellistä (Suvantola 2005, 38).
Lievennyshierarkian taustalla voidaan nähdä olevan kokonaisheikentymättömyyden tavoitteen (engl.
no net loss) (Persson, Larsson & Villarroya 2015, 120). Kokonaisheikentymättömyyden tavoitteella tarkoitetaan tilannetta, jossa tarkastelussa olevien arvojen määrä ei vähentyisi vaan pysyisi samalla tasolla kuin mitä se oli ennen heikentävää hanketta (Nygren 2015, 60). Näin ollen esimerkiksi luontoarvojen kokonaismäärässä ei tapahtuisi muutosta hanketta edeltävään tilanteeseen nähden.
Joissain tapauksissa, muun muassa Australiassa, tavoitteeksi on otettu nettohyötyjen saavuttaminen (engl. net gains) (McKenney & Kiesecker 2010, 166). Nettohyötyjen saavuttaminen on mahdollista ainoastaan kompensaatiotoimenpiteiden avulla. Kokonaisheikentymättömyydestä on käytetty myös ei nettohävikkiä -nimitystä (esim. Pappila 2017, 12). Kyseisen tavoitteen kohdistuessa enemmän luontoarvoihin, on sosiaalisten ja kulttuuristen arvojen kohdalla käytetty käsitteitä ei huonompi kuin (engl. no worse off) tai jopa parempi kuin (engl. better off) (Griffiths ym. 2019, 79).
Lievennyshierarkian ensimmäinen porras on haitallisten vaikutusten välttäminen. Välttäminen tapahtuu hankkeen suunnitteluvaiheessa, eikä edellytä sinänsä nimenomaisia erillisiä toimenpiteitä (Bull ym. 2016, 1689). Välttämisellä ei lievennyshierarkian kontekstissa tarkoiteta useinkaan varsinaista hankkeen toteuttamatta jättämistä eli niin kutsuttua nollavaihtoehtoa (Suvantola ym. 2018, 24). Haittoja voidaan välttää esimerkiksi sijoittamalla hanke joko spatiaalisesti tai ajallisesti niin, että haitallisia vaikutuksia tietyille arvoille ei aiheudu (BBOP 2018, 30). Tällöin haitallisia vaikutuksia toki aiheutuu todennäköisesti kuitenkin jollekin toiselle alueelle.
Hierarkian toinen porras on lieventäminen. Tähän kuuluvat erilaiset toimenpiteet, joiden avulla on mahdollista vähentää tai minimoida aiheutuneita haitallisia vaikutuksia. Toisin kuin välttäminen, lieventäminen vaatii jo erillisiä toimenpiteitä (Bull ym. 2016, 1689). Lieventämistoimien tulisi kohdistua välittömästi heikennyksiä koskevaan paikkaan vähintäänkin vaikutuksiltaan sekä liittyä heikennystä aiheuttavaan toimintaan ja sen toteuttamistapaan (Suvantola ym. 2018, 24). Lieventäviä toimenpiteitä voivat olla esimerkiksi meluesteiden rakentaminen tai istutusten tekeminen heikennysalueelle. Varsinkin sosiaalisten kompensaatioiden kohdalla rajanveto myös lieventämistoimenpiteiden ja kompensaatioiden välillä on haasteellista, sillä toimenpiteet voivat muistuttaa paljon toisiaan (Ketola ym. 2009, 60).
21
Kolmas porras lievennyshierarkiassa on ennallistaminen. Ennallistaminen tapahtuu ajallisesti heikennysten jälkeen. Yleisesti ajatellaan, että ennallistamisen tulisi tapahtua tarkalleen samassa paikassa kuin heikennyskin, in situ, kun taas kompensaatio toteutettaisiin jossain muualla, ex situ.
Joskus tosin myös kompensaatioita voidaan katsoa toteutetun in situ (Suvantola 2005, 40).
Ennallistaminen on varsin yleistä esimerkiksi maa-ainesten oton yhteydessä. Hierarkian viimeinen porras on kompensaatio, joka tarkoittaa heikkenevien arvojen hyvittämistä.
Kuvio 2. Lievennyshierarkia (mukautettu Bennett, Gallant & ten Kate 2017, 2). Jokaisella hierarkian mukaisella toimenpiteellä voidaan pienentää haitallisia vaikutuksia tarkasteltaville arvoille. Tarpeeksi suurilla kompensaatioilla arvoja on mahdollista jopa lisätä alkuperäiseen tilanteeseen nähden.
3.3. Kompensaatioajattelun lähtökohtia 3.3.1 Kompensaatioiden taustaa
Käsitteellä kompensaatio tarkoitetaan yleisesti tasoitusta tai korvausta (Kotimaisten kielten keskus 2020). Sen tarkoituksena on toimia hyvityksenä jotakin menettäneelle taholle eli syntyneitä haittoja pyritään hyvittämään erilaisin toimenpitein. Erilaisia ympäristöön liittyviä kompensaatioita on jaoteltu usealla eri tavalla ja myös käytettävät termit vaihtelevat. Vakiintunein asema lienee ekologisella kompensaatiolla (engl. biodiversity offsetting, ecological compensation tai compensatory mitigation) ja toisaalta hiilikompensaatiolla. Kuitenkin kompensaatioajattelua on tarkasteltu myös enemmän sosiaalisten ja kulttuuristen arvojen näkökulmasta, joka korostaa antroposentrisempää lähestymistapaa ja hyvittämistä nimenomaan ihmisille heidän menetyksistään.
Lievennyshierarkia
heikennykset välttäminen lieventäminen ennallistaminen kompensointi ylikompensointi
Sosio-ekologiset arvot
+
-
kokonaisheikentymät- tömyys saavutettu
22
Tarve sosiaalisten ja kulttuuristen arvojen kompensoimiselle ekologisten arvojen rinnalla onkin tunnustettu (ks. esim. Rundcrantz 2007; Cilliers 2012; Taherzadeh & Howley 2018).
Ekologisella kompensaatiolla tarkoittaa toimia, joiden avulla luodaan vastaavia tai verrattavissa olevia luontoarvoja niin että aiheutuneet haitat tulevat hyvitetyiksi ja elinympäristöjen tila ei kokonaisuudessaan heikkene (Bull ym. 2013, 370). Näitä toimia voivat olla esimerkiksi uusien elinympäristöjen luominen heikkeneville lajeille. Ekologisen kompensaation näkökulma huomioi pääsääntöisesti vain luontoarvot, joskin esimerkiksi kompensaatioiden käyttöä edistävä The Business and Biodiversity Offsets Programme (BBOP) -yhteistyöohjelma nostaa määritelmässään myös käyttö- ja kulttuuriset arvot huomioitaviksi seikoiksi (BBOP 2018, 9). Ekologinen kompensaatiokin on mahdollista jakaa esimerkiksi lajikompensaatioihin, joissa haittoja tarkastellaan nimenomaan lajikohtaisesti, ja aluekompensaatioihin, joissa huomioidaan luontoympäristön kokonaisuutta ja tietyn tyyppisiä biotooppeja (Nyrölä ym. 2011, 33‒39).
Hiilikompensaatio tai ilmastokompensaatio on toinen viime aikoina ilmastonmuutoksen vuoksi paljon esillä ollut kompensaation muoto, jossa kompensoidaan ihmisen toiminnasta aiheutuvia kasvihuonepäästöjä. Hiilikompensaatiossa ei ole paikkasidonnaisuuden elementtiä, mikä erottaa sen muista kompensaatioista (Nyrölä ym. 2011, 63; Pekkonen ym. 2020, 14). Käytännössä tämä tarkoittaa, että kompensaatiotoimet eli päästöjen vähentäminen tai hiilen sitominen voidaan toteuttaa missä päin maapalloa tahansa. Hiilikompensaation tapaan muista hieman poikkeava kompensaatiotyyppi on vesienhoidon ympäristötavoitteiden yhteydessä esille noussut ravinnekompensaatio, jossa tavoitteena on ravinnepäästöjen ja niiden vesistöille aiheuttamien haitallisten vaikutusten vähentäminen (Leino & Belinskij 2018, 156‒157).
Ekologisten arvojen lisäksi kompensoitaviksi voisivat tulla myös inhimilliset arvot, kuten maisema, terveys sekä elinkeinoihin ja historiaan liittyvät kohteet. Tällöin tavoitteet kohdistuvat usein yhteisöjen kokonaisvaltaisen hyvinvoinnin säilyttämiseen (Cuperus 2004, 257). Myös esimerkiksi kulttuuriset ja virkistykselliset arvot voivat tulla kompensoinnin piiriin (Persson 2013, 619). Kun luontoarvojen rinnalle kompensaatiotarkasteluun otetaan mukaan enemmän inhimillisiä arvoja, laajenee myös käytettävien käsitteiden määrä. Voidaan ensinnäkin puhua puhtaan sosiaalisista kompensaatioista, joilla tarkoitetaan vain ihmisille aiheutuvien haittojen hyvittämistä. Tällöin haitat voivat kohdistua esimerkiksi yksilön tai yhteisön terveyteen tai omaisuuteen (Nyrölä ym. 2011, 44‒
45). Esimerkkejä voivat olla virkistysalueiden rakentaminen tai parantaminen, elinympäristön viihtyisyyden ja turvallisuuden parantaminen sekä liikkumismahdollisuuksien ja saavutettavuuden
23
parantaminen (Nyrölä ym. 2011, 47). Kuitenkin on pohdittava myös sitä, mikä kaikki on kompensoitavissa. Esimerkiksi kaikkea kulttuurista ei voitane katsoa kompensoitavaksi (Bull ym.
2018, 29). Sosiaalinen kompensaatio ei ota suoranaisesti huomioon luonnolle aiheutuvia haittoja tai keskity luontoarvojen hyvittämiseen.
Toisekseen on puhuttu muun muassa ympäristökompensaatioista tai ympäristöllisistä kompensaatioista (engl. environmental compensation) (Ketola ym. 2009; Persson 2013; Enetjärn ym.
2015) ja vihreästä kompensaatiosta (engl. green compensation) (Cilliers 2012).
Ympäristökompensaatio voidaan nähdä laajempana kokonaisuutena kuin vain ekologinen kompensaatio, vaikka sitä usein käytetäänkin synonyymina tälle (Grinlinton 2017, 246‒247).
Käsitettä käytetään myös varsin löyhästi viitaten kaikkeen ympäristöön kohdistuvaan kompensointiin, ja sen laajuuden voidaan katsoa olevan toimijoiden itse määriteltävissä (Persson 2013, 619‒620; Persson, Larsson & Villaroya 2015, 121). Kompensaatioita infrahankkeissa tarkastelleet Liisa Nyrölä ja kumppanit (2011, 55‒59) ovat jaotelleet erikseen myös maisema- ja kulttuuriympäristökompensaation. Maisemakompensaatiot kohdistuvat joko maisemarakenteeseen tai -kuvaan kulttuuriympäristökompensaatioiden kohdistuessa tavallisesti rakennusperintöön ja kiinteisiin muinaisjäännöksiin. Kompensaatioiden sosiaalista puolta on lähestytty myös aluekehittämisen näkökulmasta (Zhang, Zhang & Zhang 2012). Vaikka sosiaalisten ja kulttuuristen arvojen yhtäläisen hyvittämisen tarve ekologisten arvojen rinnalla on nostettu esille (ks. esim.
Rundcrantz 2007; Cilliers 2012; Taherzadeh & Howley 2018), ne on pääsääntöisesti sivuutettu myös lainsäädännössä (Persson, Larsson & Villarroya 2015, 121).
Eri arvojen kompensointia ja näiden määrittelyä voidaan lähestyä lisäksi ekosysteemipalveluiden näkökulmasta. Toisaalta joskus biodiversiteetin ja ekosysteemipalveluiden tavoitteet voivat olla ristiriidassa eli luontoarvojen kompensointi voi aiheuttaa haittaa joidenkin ekosysteemipalveluiden osalta. Esimerkiksi jonkin luontoalueen tiukka suojelu voi estää sinne pääsyn ja käytön. Myös pelkästään luontoarvoja kompensoitaessa olisi tarpeellista tarkastella, miten ne tulevat vaikuttamaan ekosysteemipalveluihin (Sonter ym. 2020, 893). Saman voi katsoa pätevän tilanteen ollessa toisinkin päin. Toisaalta ekosysteemipalveluiden kompensointi onnistuu myös poistamalla tarve palveluille, eli kompensaatiotarvetta ei periaatteessa synny, jos ekosysteemin tuottama palvelu tai hyöty pystytään tarjoamaan ihmisille muilla tavoin (Sonter ym. 2020, 899).
Kuten edellä esitetystä huomataan, on jaottelu eri kompensaatiotyyppeihin ajoittain hyvin näennäistä ja määritelmät limittyvät helposti toistensa kanssa. Esimerkiksi maisemakompensaatioissa
