Päätöksenteon suhde sosio-ekologiseen kompensaatioon

Maankäytön suunnittelu on hyvin pitkälti poliittista päätöksentekoa. Siksi sen rooli on oleellinen myös sosio-ekologisten kompensaatioiden mahdollisuutta pohdittaessa. Jotta hyvittämisestä saataisiin systemaattinen osa suunnittelua, vaatisi se myös poliittisia päätöksiä asiaan, vaikkei mekanismia lainsäädäntöön vietäisikään. Tämä antaisi suunnittelijoille selkänojaa toteuttaa lievennyshierarkian mukaisia toimenpiteitä vahvemmalla mandaatilla ja toisaalta myös velvoittaisi niihin.

Kustannukset nousivat yhdeksi keskeisimmistä keskustelluista seikoista haastatteluissa, ja haastattelujen perusteella ne näyttäisivätkin olevan yksi olennaisimmista kompensaatioiden esteistä.

Kompensaatioissa usein kustannuksien jaon lähtökohtana pidetään sitä, että hankkeen toteuttaja vastaa myös kompensaatiosta aiheutuvista kustannuksista. Näin saadaan toteutettua saastuttaja maksaa -periaatetta, tai kehittäjä maksaa -periaatetta, jonka voi ajatella soveltuvan käsitteenä paremmin maankäytön suunnittelun kontekstiin (Koh, Hahn & Ituarte-Lima 2017, 187). Sosio-ekologinen kompensaatio onkin keino, jolla myös rakennuttajat on mahdollista saada ottamaan vastuuta yhteisestä ympäristöstä.

Kompensaatioita tutkineiden Anders Enetjärnin ja kumppaneiden (2015, 46) luokittelua kustannuksista mukaillen, varsinkin kompensaatioiden arviointi- ja investointikustannukset voisivat kohdistua rakennuttajien vastuulle. Myös valmistelu ja hallintakustannuksien voi kehittäjä maksaa -periaatteen mukaisesti katsoa osin kuuluvan kehittäjälle, mutta niissä vaaditaan enemmän myös viranomaisten panosta. Toisaalta kustannuksissa ja niiden kohdentamisessa olisi huomioitava kompensaation toteutukseen ja ylläpitoon liittyvät seikat. Koska kompensaatio toimii hyvityksenä ihmisille, tulisi sen yleisesti ottaen olla julkista tilaa, jonka hallinta todennäköisesti tulisi kunnalle ainakin jollain aikataululla. Tämä olisi varmasti tarkoituksenmukaista pidemmällä aikavälillä katsottuna. Toisaalta rakennuttajat pystyvät omilla ratkaisuillaan toteuttamaan lisäksi

79

lievennyshierarkian muita toimenpiteitä, joten myös näihin keskittyminen olisi rakentajien kannalta tärkeää.

Vaikka kustannusten ajatellaan yleensä kuuluvan rakennuttajalle myös kompensaatioiden osalta, koettiin että rakennuttajat eivät välttämättä itse katso hyvällä tämänkaltaisen lisäkustannuksen ilmaantumista. Kuntien välinen kilpailu voi myös olla tekijä, joka osaltaan heikentää innokkuutta kompensaatioihin päätöksenteossa. Rakennuttajat ovat kunnan näkökulmasta kuitenkin tärkeitä toimijoita alueen taloudellisen kehityksen kannalta. Tämä kuntien välinen kilpailutilanne saattaa aiheuttaa ristiriitaa kompensaatioiden tapauksessa, sillä jos rakennuttajat kokevat kompensaatiot uhkana tai kynnyskysymyksenä, voivat he alkaa etsiä muita sijoittumisvaihtoehtoja, mikä voi taas vaikuttaa kunnalliseen päätöksentekoon. Tältä kannalta katsottuna olisi tähdellistä painottaa kompensaatioiden mahdollista kustannuksia vähentävää vaikutusta, joka voidaan saavuttaa esimerkiksi konflikteja lieventämällä, valituksia vähentämällä ja näin ollen suunnitteluprosesseja nopeuttamalla. Maankäytön konflikteilla on kuitenkin oleellisia vaikutuksia muun muassa suunnittelun kestoon, ja niiden koetaan vaikeuttavan yhdyskuntien kehitystä (Peltonen ym. 2006, 37‒

38).

Yhteinen sääntöpohja tai ohjeistus kompensaatioille pienentäisi kuntien eroja, jos kaikki toimisivat samojen periaatteiden varassa. Tällaista yhtenäistä sääntelyä sosio-ekologisista kompensaatiosta ei aivan lähiaikoina ole näköpiirissä, vaikka ekologisessa kompensaatiossa sääntelyä voidaan saada piankin. Silti poliittisten päätösten saaminen kompensaatiolle olisi tärkeää, koska se tarjoaisi selkänojaa määrätä esimerkiksi kustannusvastuista. Konkreettinen ja nimenomainen päätöksenteko mahdollistaisi hierarkian ja kompensaatioiden tarkastelun systemaattisemmin osana maankäytön suunnittelua ja siihen kohdistuvaa päätöksentekoa. Erilaiset lakiin perustumattomat ja epämuodolliset suunnittelunkeinot voivat olla nopeita ja joustavia tapoja toteuttaa asioita sekä saada aikaan muutoksia, kuten MAL-sopimusten tapauksessa on huomattu (Rand 2018, 70). Tällaiset epäviralliset ja sopimukselliset toimintatavat voivat kuitenkin olla osallistumisen kannalta ongelmallisia, sillä niihin ei lainsäädännön puuttuessa kohdistu suoria vaatimuksia osallistumisen varmistamisesta (Kanninen & Bäcklund 2017, 24).

Osallistuminen koettiin tärkeäksi osaksi kompensaatioprosesseja, ja se on erityisen merkittävä proseduraalisen oikeudenmukaisuuden kannalta (Raitio 2003, 197). Erityisen olennaiseksi osallistuminen koettiin sosiaalisten arvojen kohdalla, mikä on yhtenevä aiempien tutkimusten kanssa (Persson, Larsson & Villarroya 2015, 122). Sosio-ekologisten kompensaatioiden sosiaalinen

80

ulottuvuus tarjoaakin osallistamisen kautta huomattavan edun verrattuna ekologisiin kompensaatioihin. Inhimillisten arvojen ollessa kyseessä voidaan asukkailta tiedustella jo etukäteen, hyvittävätkö suunnitellut kompensaatiot koetun haitan. Tietysti on mahdollista, kuten haastatteluissa tuli ilmi, etteivät asukkaat hyväksy suoraan mitään hyvitystoimenpiteitä.

Osallistaminen olisi kuitenkin välttämätöntä myös arvojen tunnistamisen kannalta. Haastatteluissa ilmeni, kuinka päättäjien voi olla hankala hahmottaa alueiden kaikkia arvoja ja merkityksiä. He voivatkin nähdä alueen hyvin erilaisessa valossa kuin asukkaat tai alueen muut käyttäjät. Maankäytön konfliktien voikin katsoa aiheutuvan usein erilaisista arvotuksista (O’Neill 2020, 293). Käytännössä tämä tarkoittaa, että päättäjät saattavat nähdä alueen vain sen tarjoamien yleisten, kriteeriperustaisten ja toistensa kanssa verrattavissa olevien hyötyjen kautta, de dicto, mutta asukkaat taas voivat nähdä alueen omaleimaisena ja itsessään arvokkaana, de re. Alue voi olla siis asukkaille merkittävä osa heidän elämäänsä, jolloin siihen liittyy voimakkaasti eletty historia, käytännöt, uskomukset sekä asenteet, joita on hyvin vaikea hyvittää (O’Neill 2020, 303).

Tämä tuli ilmi myös Itsenäisyydenaukion tapauksessa Turussa. Aukion nähtiin sisältävän symbolisia arvoja nimestä lähtien ja sen merkitys kaupunkilaisille yllätti päättäjät, koska jos aukiota tarkastelee vain esimerkiksi ekosysteemipalveluiden tai luontoarvojen kautta, sen ei voi katsoa olevan kovinkaan huomattava. Ihmisten perusarvoihin liittyvien konfliktien ratkaiseminen kompensaatioiden avulla voikin olla vaikeaa (Peltonen & Litmanen 2008, 249). Kompensaatio voi kuitenkin toimia osaratkaisuna myös tällaisissa tilanteissa ja mahdollisesti lisätä oikeudenmukaisuuden kokemusta.

Osallistumisen ja prosessien oikeudenmukaisuuden kannalta myös eri ryhmien ja näiden tarpeiden tunnistaminen on olennaista (Schlosberg 2007, 5). Varsinkin lasten ja muiden haavoittuvaisten ryhmien huomioiminen olisi tärkeää kompensaatioiden kohdalla, kuten maankäytön suunnittelussa yleensä. Julkisen tilan- ja ajankäytön aikuisuutta suosivat arvolähtökohdat jättävät lasten ja nuorten ympäristönkäytön usein huomiotta (Lehtinen 2003, 17). Oikein toteutettuna sosio-ekologisilla kompensaatioilla on mahdollista tukea myös näiden ryhmien mahdollisuuksia päästä viheralueille omassa elinpiirissään. Toisena ryhmänä esille nousivat myös ikäihmiset, joiden arkipäiväinen liikkumatila voi olla rajoittunut. Lisäksi erilaisia fyysisiä tai muita rajoitteita omaavien ryhmien kannalta viheralueiden saavutettavuus ja laatu olisi tarpeen turvata. Eri ryhmien tunnustaminen osana suunnittelua tulisi huomioida entistä paremmin oikeudenmukaisen lopputuloksen saavuttamiseksi, jolloin se auttaa myös distributiivisen oikeudenmukaisuuden saavuttamisessa eri ryhmien näkökulmasta.

81

Alueen asukkaiden osallistaminen voidaan nähdä kaavoittajan ja rakennuttajan neuvotteluna tai kaupantekona asukkaiden kanssa. Parhaimmillaan kompensaatioilla onkin osallistamisen kautta mahdollisuus lisätä suunniteltujen hankkeiden hyväksyttävyyttä ja vaikuttaa erilaisten paikallisten kiistojen ratkaisemiseen. Lisäksi kompensaatioiden avulla voidaan vaikuttaa positiivisesti alueen kehitykseen ja tuoda sinne elementtejä, joita alueen asukkaat ovat toivoneet. Erityisesti tällaisissa tilanteissa sosio-ekologisten kompensaatioiden mahdollisuus konfliktien lieventäjänä pääsee esille ja hankkeiden hyväksyttävyys voi kasvaa. Sosio-ekologisia kompensaatioita voikin miettiä jopa kansalaislähtöisinä tai yhteiskehittämisen hankkeina, joiden avulla suunnitellaan viihtyisää ympäristöä heikentävistä hankkeista huolimatta.

Osallistamiseen liittyen ilmeni kuitenkin myös haasteita, kuten edustuksellisuuteen kohdistuvia seikkoja sekä kysymys siitä, miten asukkaat saataisiin osallistumaan aktiivisemmin. Nämä haasteet ovat pitkälti ongelmia kaikessa osallistamisessa maankäytön suunnittelussa, ja ne ovat olleet esillä jo usean vuosikymmenen ajan, eli niitä ei voida pitää vain kompensaation erityispiirteinä (Bäcklund 2019, 162). Osaltaan tämä kuvastaa, kuinka myös osallistamisen kannalta instrumentit hyvittämiselle ovat suunnitteluprosessissa pitkälti olemassa ja myös käytössä Turun seudulla. Kuitenkin osallistamisen tavat vaikuttavat siihen, miten arvot saadaan kartoitettua ja valjastettua osaksi suunnittelua ja päätöksentekoa.

Erilaisilla kyselyillä on mahdollista tavoittaa yksilöiden näkökulma, mutta kuten haastatteluissa tuli esille, myös erilaiset yhdistykset tai muut ryhmittyvät voisivat olla hyviä neuvottelukumppaneita.

Monien sosiaalisten arvojen voidaankin katsoa olevan epäsuoria ja niiden esille tuominen vaatii neuvottelevia lähestymistapoja (Kenter ym. 2015, 97). Näin ollen pelkkien kyselyiden avulla ei välttämättä saavuteta kaikkea tietoa päätöksenteon tueksi, jota vaadittaisiin toimivien hyvitystoimenpiteiden toteuttamiseksi. Yksilöiltä saadut vastaukset eivät välttämättä tavoita ympäristön kollektiivisia merkityksiä ja niiden jaettuja ulottuvuuksia (Kenter ym. 2015, 87). Tästä seuraa, että kompensaatioidenkin tapauksessa erilaiset neuvottelevat osallistamisen muodot voisivat olla tehokkaimpia.

Erilaisista osallistavan kansalaistoiminnan muodoista esille nousi myös asukasbudjetointi, joka voisi tarjota väylän kompensaatioiden tarkasteluun. Tässä asukkaille on annettu taloudellista päätösvaltaa asuinalueeseensa liittyen. Osallistavan asukasbudjetoinnin eri vaiheista on mahdollista eritellä ideoiden keruu, työpajavaihe ja lopulta ehdotuksista äänestäminen (Kopomaa & Salin 2018, 25).

82

Asukasbudjetoinnin avulla on mahdollista tuottaa suunnitteluun toteuttamiskelpoisia kehittämisideoita ja luottamus viranomaistyöskentelyyn voi kasvaa kuten myös ymmärrys kustannuksista (Kopomaa & Salin 2018, 25‒26). Samantyyppistä ajattelua on käytetty myös kompensaatioiden kohdalla ainakin Isossa-Britanniassa, jossa lentokenttäyhtiö lahjoitti rahaa rahastoon, josta asukkaat pystyivät anomaan rahoitusta projekteilleen. Tämä, yhdessä muiden lieventämistoimenpiteiden kanssa, lisäsi hankkeen hyväksyttävyyttä asukkaiden silmissä (Ketola, Sierla & Kähö 2005, 80‒81).

Asukasbudjetointi olisi konkreettinen väylä kerätä rahoitusta kompensaatioille ja eräänlaisen kompensaatiorahaston perustaminen voisi olla toimiva ratkaisu. Huomioon olisi kuitenkin otettava rahoituksen alueellinen kohdentaminen heikennyksiä kokeneille tahoille. Lisäksi olisi huomioitava ekologinen ulottuvuus ja viheralueiden säilyvyyden varmistaminen, sekä kuinka ratkaisuista saadaan tasapuolisia eikä vain osaa asukkaista hyödyttäviä. Tämä voisi onnistua esimerkiksi asettamalla rahoituksen saamiselle ehtoja, jotka varmistaisivat rahoituksen kohdistumisen luontoperustaisille ratkaisuille ja oikeudenmukaisesti alueen asukkaille.