Valtiontalouden tarkastusvirasto

Valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastamista varten edus-kunnan yhteydessä on myös Valtiontalouden tarkastusvirasto. VTV siirrettiin organisato-risesti valtiovarainministeriön alaisuudesta eduskunnan yhteyteen vuonna 2000 voimaan tulleen Suomen perustuslain nojalla. Siirto toteutettiin varsinaisesti vuonna 2001. Tällä järjestelyllä luovuttiin valvonnan riippumattomuuden kannalta kyseenalaisesta asetel-masta, jossa valtiontalouden finanssivalvontaa suorittava taho oli valvontansa kohteen alaisuudessa.³²⁷ VTV:n siirto nousi esille myös haastatteluvastauksissa:

Merkittävää oli, että VTV siirrettiin eduskunnan yhteyteen vuonna 2001. Siirto pa-ransi selvästi eduskunnan budjetti- ja valvontavallan toteutumista, ja siirto on yksi tutkimuksen tarkasteluajanjakson merkittävistä säädösmuutoksista.

Ulkoisen valvonnan merkittävin muutos: tarkastusviraston siirtäminen eduskun-nan yhteyteen. Myös valtion tilintarkastajien lakkauttaminen ja tarkastusvaliokun-nan perustaminen sekä tehtävänjako tarkastusvaliokuntarkastusvaliokun-nan ja tarkastusviraston vä-lillä on selkiyttänyt tilannetta.

PL 90.2 §:n mukaan valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkas-tamista varten on riippumaton Valtiontalouden tarkastusvirasto. VTV on siten suoraan perustuslaissa säädetty, varsinaisen valtionhallinnon tai eduskunnan alaisen hallinnon ulkopuolinen, riippumaton tarkastus- ja valvontaviranomainen. Asemaltaan VTV kuuluu

________________________________________________________________

322 Ks. TrVJ 2/2010.

323 Ks. TrVJ 1/2013. Ks. myös TrVM 1/2014 vp.

324 Ks. TrVJ 1/2009.

325 Ks. TrVJ 1/2014. Ks. myös TrVM 12/2014 vp.

326 Ks. esim. Myrsky 2010, s. 22. Ks. myös Määttä & Salminen 2011.

327 Kankaanpää ym. 2011, s. 14. Ks. VTV:n aikaisempaa asemaa koskeneesta kritiikistä Myllymäki 1994, s. 130–131; Purhonen 1955, s. 318–319.

111

eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin tavoin perustuslaissa säädettyihin riippumattomiin valvontaviranomaisiin.³²⁸ VTV ei siten ole virasto-loppuisesta nimestään huolimatta PL 119 §:n tarkoittama ministeriön alainen valtion keskushallinnon keskusvirasto tai lailla säädettyyn eduskunnan alaiseen hallintoon kuu-luva virasto.³²⁹

Suomen perustuslakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa on todettu tarkastus-viraston riippumattomuuteen kuuluvan muun muassa se, että tarkastustarkastus-viraston tulee voida suorittaa tehtävänsä riippumattomasti ja puolueettomasti erityisesti suhteessa tar-kastettaviin eli lähinnä toimeenpanovaltaan, mutta myös lainsäätäjään ja poliittisiin intressipiireihin. Tarkastusviraston tulee voida itsenäisesti päättää toiminnallisista tavoit-teistaan, tarkastustoimintansa kohdentumisesta sekä tarkastusten ajoittamisesta ja suo-rittamisesta.³³⁰

Tarkastusviraston tarkastustoimen laajuudesta Suomen perustuslakia koskevan hallituk-sen esitykhallituk-sen perusteluissa ei puhuta mitään. Esitöistä on pääteltävissä, että tarkastusvi-raston tarkastustoiminnan laajuudessa ei tapahtunut muutoksia uuteen perustuslakiin siirryttäessä.³³¹ Valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain (676/2000) 1 §:n mu-kaan viraston tehtävänä on tarkastaa valtion taloudenhoidon laillisuutta ja tarkoituksen-mukaisuutta sekä valtion talousarvion noudattamista. VTV:n perustehtävä on siten tarkas-taa, että valtiontaloutta hoidetaan laillisesti, tuloksellisesti ja talousarviota noudattaen.³³² Vuonna 2009 Valtiontalouden tarkastusvirastolle säädettiin uusia tehtäviä ehdokkaiden vaalirahoituksen tarkastamisessa ja vaalirahoituksen avoimuuden edistämisessä. VTV toimii siten perustuslaissa säädetyn valtiontalouden ulkoisen tarkastustehtävän lisäksi vaalirahoituksen avoimuuden laillisuusvalvontaviranomaisena siten kuin ehdokkaan vaa-lirahoituksesta annetussa laissa (273/2009) säädetään.³³³ Vuonna 2010 VTV sai tehtäväk-si puoluerahoituksen laillisuusvalvonnan ja tarkastamisen.³³⁴

VTV valvoo myös finanssipolitiikan sääntöjä ja seuraa niiden noudattamista. Valtiontalou-den tarkastusviraston perustehtävä laajeni finanssipolitiikan riippumattomaan valvon-taan vuonna 2013. Vuonna 2014 annettiin ensimmäinen vuosittainen finanssipolitiikan valvonnan raportti eduskunnalle. Finanssipolitiikan valvonta poikkeaa erilaisen aikaulot-tuvuutensa vuoksi ulkoisesta tarkastuksesta. Finanssipolitiikan valvonnassa on tulevai-suuteen suuntautuva, ennakoivaa arviointia sisältävä ulottuvuus, jotta talouspolitiikassa

________________________________________________________________

328 VTV 2010b, s. 17.

329 Ks. VTV 2010b, s. 17 alaviite 2. Ks. myös HE 1/1998 vp; PeVM 10/1998 vp; HE 39/2000 vp; PeVL 19/2000 vp.

330 HE 1/1998 vp.

331 VaVL 29/1998 vp.

332 Ks. Myrsky ym. 2014, s. 551–554. Ks. myös PeVL 19/2000 vp.

333 VTV 2010b, s. 18.

334 Ks. HE 6/2010 vp; PeVM 2/2009
vp; PeVM 3/2010 vp.

112

voitaisiin reagoida mahdollisiin talouden vakautta ja kestävyyttä vaarantaviin poik-keamiin. Finanssipolitiikan valvonnassa arvioidaan lakisääteisesti julkisen talouden suun-nitelmassa tapahtuvaa tavoitteiden asettamista julkisen talouden pitkän ja keskipitkän aikavälin kestävyyden ja vakauden sekä Euroopan unionin vakaus- ja kasvusopimuksen näkökulmista.³³⁵

Vuonna 2014 tarkastusvirastossa tehtiin organisaatiomuutos, jolla finanssipolitiikan val-vonta ja finanssipolitiikan tarkastus eriytettiin omiin toimintayksiköihin. Valtiontalouden tarkastusviraston organisointi vastaa tältä osin finanssipoliittisia instituutioita koskevia Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) ja OECD:n suosituksia sekä kansainvälisiä julkisen talouden ulkoisen tarkastuksen standardeja. Tarkastusvirasto on prosessiorganisaatio, jossa jokainen tarkastuksen ja valvonnan yksikkö tai toiminto vastaa tietystä tarkastusvi-raston perustehtävän mukaisesta ydinprosessista ja siihen liittyvän eduskunnalle annet-tavan kertomuksen valmistelusta.³³⁶

Kaikessa toiminnassaan VTV on osa eduskunnan finanssivaltaa toteuttavaa ja turvaavaa perustuslaillista järjestystä. Valtion taloudenhoidon ulkoisena tarkastajana se tukee edus-kuntaa sille perustuslain mukaan kuuluvan lainsäädäntö- ja valtiontaloudellisen vallan sekä valvontavallan käytössä. VTV tarkastaa, että valtion taloutta hoidetaan lain ja edus-kunnan päätösten mukaisesti ja järkevästi. Tarkastuksen tavoitteena on myös varmistaa, että eduskunnan asettamat tavoitteet saavutetaan ja että hallitus ja hallinto ovat tehneet tarpeelliset toimet niiden saavuttamiseksi. VTV:n toiminnan valtiosääntöisenä tavoitteena on osaltaan edistää ja varmistaa luottamusta oikeusvaltion ja kansanvallan periaatteiden toteutumiseen valtion taloudenhoidossa ja julkisessa toiminnassa.³³⁷ Viraston toiminnassa pyritään varmistamaan, että eduskunnan tahto välittyy valtion varainkäyttöön.³³⁸

VTV:n suorittaman ulkoisen tarkastuksen tavoitteena on vastuullistaa hallitusta ja valtion taloudenhoidon tehtävistä vastaavaa hallintoa lain ja eduskunnan tahdon sekä hyvän hal-linnon periaatteiden mukaiseen ja tulokselliseen toimintaan. Perimmäisenä päämääränä on tuloksellisen ja korkealaatuisen valtion taloudenhoidon varmistaminen ja kehittämi-nen. VTV on itse ilmaissut, että sen rooli on ”ylimpänä ulkoisena tarkastusviranomaisena toimia valtiontalouden hoidon omanatuntona”.³³⁹

VTV on yksilöinyt toiminnassaan valtiontalouden ulkoisen tarkastuksen yhteiskunnallisen vaikuttavuuden alueiksi tarkastusten ennaltaehkäisevän ja vastuullistavan vaikutuksen, taloudellisten ja tuloksellisuustietojen sekä hallinnon sisäisen valvonnan ja ohjauksen toimivuuden varmentamisen ja tarkastuksella aikaan saatavat konkreettiset korjaukset ja

________________________________________________________________

335 VTV 2015, s. 4.

336 VTV 2015, s. 4.

337 VTV 2010b, s. 17–18.

338 Jyränki & Husa 2012, s. 274.

339 VTV 2010b, s. 18.

113

-kehittämistoimet.³⁴⁰ Näistä alueista merkittävin on ennaltaehkäisevä ja vastuullistava vaikutus.³⁴¹ VTV:n mukaan ulkoisen tarkastuksen suuntaamisen yleisinä kriteereinä ovat asian taloudellinen merkitys, asiaan liittyvä taloudellinen riski ja valtiontalouden hoidon kannalta käyttökelpoisen tiedon tuottaminen.³⁴²

VTV:n tavoitteena on tuottaa eduskunnalle, valtioneuvostolle ja sen alaiselle hallinnolle objektiivista, oikea-aikaista, eduskunnan ja hallituksen valtiontaloudellisessa päätöksen-teossa ja valvonnassa hyödyllistä ja luotettavaa valvonta- ja tarkastustietoa valtion talou-denhoidosta, talousarvion noudattamisesta sekä valtion taloudenhoidon ja toiminnan taloudellisesta tarkoituksenmukaisuudesta.³⁴³ VTV:llä on perustuslain 90.3 §:n mukaisesti laaja tiedonsaantioikeus. Sillä on, eduskunnan tarkastusvaliokunnan ohella, oikeus saada viranomaisilta ja muilta valvontansa kohteilta kaikki tehtävänsä hoitamiseksi tarvitse-mansa tiedot. VTV tutkii myös eduskunnan valtiontaloudesta ja taloudenhoidosta saaman tiedon luotettavuutta. Aiemmin tarkastusviraston tuli toimittaa valtiontilintarkastajille ja valtiovarainministeriölle toiminnastaan kaikki niiden tehtävien hoidon kannalta tarpeelli-set tiedot ja asiakirjat.³⁴⁴

Valtiontalouden tarkastusvirasto tekee tilin-, laillisuus-, tuloksellisuus- ja ohjausjärjestel-mätarkastuksia sekä finanssipolitiikan tarkastusta ja muuta eri tarkastusmenetelmiä yh-distävää tarkastusta. VTV suorittaa tarvittaessa erillistarkastuksia. VTV antaa aina tarkas-tuskertomuksen tiedoksi ja tarvittavia toimenpiteitä varten tarkastetulle ja sille ministe-riölle, jonka toimialalle tarkastettu kuuluu. Lisäksi kertomus annetaan tiedoksi eduskun-nan tarkastusvaliokunnalle ja valtiovarainministeriölle. Valtiontalouden tarkastusvirasto antaa vuosittain toiminnastaan kertomuksen eduskunnalle.³⁴⁵

VTV:n toiminta kattaa koko valtiontalouden. VTV tarkastaa valtion talousarviotaloutta, talousarvion ulkopuolisia valtion rahastoja, valtionyhtiöitä ja valtion varainsiirtoja muille tahoille eli valtion siirtomenoja.³⁴⁶ Valtiontalouden tarkastusviraston valvonta kohdistuu ensi sijassa valtion viranomaisiin, laitoksiin, liikelaitoksiin, liikelaitoskonserneihin ja val-tion rahastoihin. Virasto valvoo myös valval-tion määräysvallassa olevia yhtiöitä sen selvittä-miseksi, miten valtion omistajaohjausta ja osakasvaltaa käytetään. Valvonta kohdistuu lisäksi valtiolta varoja tai muuta taloudellista tukea tai etua saaneiden kuntien, kunta-yhtymien, säätiöiden ja muiden yhteisöjen ja oikeushenkilöiden sekä yksityisten henkilöi-den varainkäyttöön.³⁴⁷ Tätä varainkäyttöä valvotaan sen selvittämiseksi, ovatko varojen

________________________________________________________________

340 VTV 2010b, s. 35–36.

341 VTV 2010b, s. 36.

342 Ks. VTV 2010b, s. 9.

343 VTV 2010b, s. 18.

344 VaVL 29/1998 vp.

345 Valtiontalouden tarkastusviraston julkaisemat tarkastuskertomukset, myös tilintarkastuskertomuk-set, ovat vuodesta 2002 lähtien saatavissa osoitteessa http:/www.vtv.fi.

346 Ks. VTV 2010b, s. 20.

347 Ks. HE 4/2010 vp.

114

tai taloudellisen tuen saamiseksi annetut tiedot oikeat ja onko myöntämispäätöksessä määrättyjä ehtoja noudatettu. Valtiontalouden tarkastusviraston toimivaltuuksien ulko-puolella on eduskunnan taloudenhoito, eduskunnan vastattavana olevat rahastot, Suomen Pankki ja Kansaneläkelaitos.³⁴⁸