Valtiontalouden kehysmenettely

75

myyden vaatimuksilla, ei poliittisena tahtotilana. Tulosohjauksen ja poliittisen pää-töksenteon yhteensovittaminen tulee aina synnyttämään rajankäyntiongelmia.

76

linjaukset ja ohjelmat otetaan huomioon myös tehtävittäin ja virastoittain laadittavissa suunnitelmissa.¹⁷⁹ Talousarvioasetuksen 1 b.4 §:n (254/2004) mukaisesti ”Ehdotukset valtiontalouden kehyksiksi perusteluineen ja talousarvioehdotukset perusteluineen on laadittava valtioneuvoston ja valtiovarainministeriön asettamien määräaikojen ja muiden määräysten mukaisesti.”

Valtiontalouden kehysmenettelyn kehittämistarpeita arvioitiin valtiovarainministeriön asettamassa asiantuntijaryhmässä myös vuosien 2006 ja 2007 vaihteessa. Vuonna 2007 julkaistussa raportissaan työryhmä totesi riskiksi sen, että kehysten noudattamisen ja kehysmenettelyn tuloksellisuuden seuranta ja arviointi oli lähes pelkästään valtiovarain-ministeriön vastuulla. Työryhmän mukaan tässä asetelmassa on tarkoitushakuisen esit-tämisen riskejä. Ulkopuolinen ja riippumaton toteutuksen seuranta voisi työryhmän mu-kaan vahvistaa valtiontalouden kehysten toimivuuden ja uskottavuuden varmistamista.¹⁸⁰

Asiantuntijaryhmän raportin suositukset otettiin eräitä poikkeuksia lukuun otta-matta perustaksi pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen hallitusohjelman kir-jauksille valtiontalouden kehysmenettelystä ja finanssipolitiikkaa ohjaavista sään-nöistä.¹⁸¹ Valtiontalouden kehysmenettelyyn ei kuitenkaan tehty tuolloin olennaisia uudistuksia; edellisellä vaalikaudella sovellettua menettelyä jatkettiin pääosin sel-laisenaan, mutta jaottelua kehyksen piiriin kuuluviin ja kehyksen ulkopuolisiin me-noihin uudistettiin osittain. Kehysmenettelyn yksityiskohtien kehittämistä on jat-kettu tämän jälkeenkin. Esimerkiksi valtiontalouden kehyksiin sisältyviä jousta-vuuselementtejä vahvistettiin vaalikaudella 2007–2010.¹⁸²

Joustamattomuus on nostettu kehysjärjestelmän ongelmaksi erityisesti suhteessa määrä-rahojen kohdentamiseen hallinnonalojen sisällä ja niiden välillä. Kehysjärjestelmässä vaalikauden sitova kehys asetetaan menojen kokonaistasolle. Kokonaismenokehys on jaettu hallinnonaloittain. Hallinnonaloittaiset kehykset eivät kuitenkaan ole sitovia. Vuo-sittaisissa kehyspäätöksissä seurataan vain kehysmenojen pysymistä kokonaiskaton alla.

Kokonaiskehyksen ja hallinnonalojen kehysten yhteissumman väliin on jätetty jakamaton varaus sekä lisätalousarviovaraus.¹⁸³ Sinällään kehysjärjestelmä ei estä uudelleenkohden-nuksia hallinnonalojen välillä. Joustamattomuus hallinnonalojen välillä on siten lähinnä johtunut päätöksentekokulttuurista, jossa määrärahavarauksista on pidetty kiinni ja muu-toksista on haluttu päättää yhteisymmärryksessä. Valtioneuvoston piirissä on arvioitu, että tämä tilanne olisi sama ilman kehysjärjestelmääkin. Etenkin kehysmenojen tason kokonaisvaltaisen uudelleenharkinnan yhteydessä painopistemuutoksia on voitu tehdä.¹⁸⁴

________________________________________________________________

179 HE 56/2003 vp, s. 20.

180 VM 5a/2007, s. 101–102. Ks. K 21/2010 vp, s. 14.

181 VNK 2007.

182 K 21/2010 vp, s. 17. Ks. TrVM 10/2010 vp. Ks. myös VM 17/2011.

183 Ks. kehysjärjestelmän joustavuuden kehittämisestä VM 17/2011.

184 VNK 4/2015, s. 64–65.

77

Kehysmenettelyä ja sen suhdetta hallitusohjelmaan on tarkasteltu myös Valtiontalouden tarkastusviraston vuonna 2012 laatimassa finanssipolitiikan tarkastuskertomuksessa.

Tarkastuskertomuksen mukaan kehys- ja talousarvioprosessi sekä hallitusohjelman seu-rantaprosessi ovat olleet pääosin erillisiä prosesseja. VTV:n mukaan valtioneuvoston kanslian ja valtiovarainministeriön yhteistyötä on tarpeen vahvistaa määrärahojen ja hallituksen tavoitteiden välisen yhteyden koordinoimiseksi. Tarkastusvirasto suositteli, että tavoitteena olisi vuoden 2013 kehyskierroksesta lähtien yhtenäinen hallituksen stra-tegia-asiakirja, joka sisältää valtiontalouden kehykset ja hallitusohjelman strategisen toi-meenpanosuunnitelman (HOT). HOT sisällytettäisiin valtiontalouden kehyspäätökseen.

VTV totesi myös, että valtiovarainministeriö voisi harkita ohjeistuksessaan uudelleenkoh-dennuksien esittämistä omana kokonaisuutenaan kehysvalmistelussa, jotta ne tulisivat näkyvästi esille. Lisäksi VTV:n mukaan olisi perusteltua harkita, että ainakin vaalikauden puolenvälin hallituksen strategiaistuntoa ja vaalikauden vaihdetta varten laadittaisiin riittävän pitkällä valmisteluaikataululla menokartoituksia voimavarojen uudelleenkoh-dentamisen tarpeista ja mahdollisuuksista. Uudelleenkohuudelleenkoh-dentamisen pelisäännöt ehdotet-tiin kirjattaviksi avoimesti, esimerkiksi kehyskäsikirjaan.¹⁸⁵

Uudistusten pohjalta nykyään laaditaan muun muassa niin sanottu kehyskäsikirja, jonka tarkoituksena on valtiontalouden kehysten tietoperustan, avoimuuden ja lä-pinäkyvyyden selkeyttäminen ja parantaminen. Kehyskäsikirjassa esitetään yksi-tyiskohtaisesti, miten vaalikauden kehys on asetettu ja miten kehystasoa ylläpide-tään käytännössä valtiovarainministeriössä. Kehyskäsikirja laadittiin ensimmäisen kerran vaalikaudelle 2012−2015. Kaikkiaan kehyskäsikirjassa kuvataan vaalikau-den budjettikehyksen laadintaa, ylläpitoa, seurantaa ja raportointia.¹⁸⁶

Valtiontalouden kehysjärjestelmä perustuu vaalikauden ajaksi asetettavaan vaalikauden kokonaiskehykseen. Vaalikauden kehys esitetään valtion talousarviotaloudesta kehyksen piiriin kuuluvien menojen yhteisenä loppusummana. Kehykseen tehdään vuosittain tarvit-tavat hinta-, kustannustaso- ja rakennekorjaukset. Vuosittaisissa kehyspäätöksissä hallin-nonaloille annetaan kehykset, mutta vain vaalikauden kokonaiskehys on sitova. Valtionta-louden kehyspäätöksessä esitetään erikseen hallinnonaloittainen menokehys ja hallin-nonaloittainen arvio kehysten ulkopuolisten menojen kehityksestä. Hallinnonaloittaisessa valtiontalouden kehyksessä esitetään lisäksi lisätalousarviovaraus ja jakamaton varaus.

Kehyspäätös sisältää myös valtiontalouteen ja talousarvioon liittyviä hallinnonaloittaisia toimintapoliittisia linjauksia. Mukana on lisäksi hallituksen arviointia talouskehityksestä ja hallituksen finanssipoliittisia tavoitteita, tarkastelu tuloarvioista ja valtiontalouden tasapainosta sekä kuntataloutta ja peruspalveluohjelmaa koskeva osuus.¹⁸⁷

________________________________________________________________

185 Ks. VTV 17/2012. Ks. valtiontalouden kehysjärjestelmän kehittämisestä vaalikaudella 2015–2019 VM 23/2015.

186 Ks. VM 45/2015.

187 Julkisen talouden suunnitelma 2016–2019, s. 8; K 21/2010 vp, s. 19.

78

Vaalikauden kehyksessä asetettu menosääntö ei rajoita kehysten ulkopuolisten menojen kehitystä. Jako kehykseen kuuluviin ja kehyksen ulkopuolisiin valtion menoihin on tehty hallitusohjelmassa ja sitä tarkennetaan vaalikauden ensimmäisessä kehyspäätöksessä.

Valtiontalouden kehysten ulkopuolelle on jätetty sellaisia menoja, joiden rajoittamiseen vaalikausittaisessa ja vuosittaisessa menokehysmenettelyssä ei ole talous- ja finanssipo-liittisia perusteluita tai joiden rajoittamista kehysmenettelyssä ei ole muuten pidetty tar-koituksenmukaisena.¹⁸⁸ Kehysmenettely asettaa enimmäismäärän noin 80 prosentille valtion talousarviomenoista. Kehyksen ulkopuolelle jäävät työttömyysturvamenot, toi-meentulotukimenot, palkkaturva ja asumistuki¹⁸⁹, valtionvelan korkomenot, valtion päät-tämien veromuutosten (myös sosiaalivakuutusmaksujen) mahdolliset kompensaatiot muille veronsaajille, teknisesti välitettyjä suorituksia ja ulkopuolisilta saatavia rahoitus-osuuksia määrältään vastaavat menot, finanssisijoitukset ja arvonlisäveromenoihin osoi-tetut määrärahat.¹⁹⁰ Kuviossa 5 on esitetty esimerkkinä vuosien 2016–2019 menot ja kehys.

Kuvio 5: Budjettitalouden menot ja kehys vuosina 2016–2019¹⁹¹

________________________________________________________________

188 K 21/2010 vp, s. 18–19.

189 Työttömyysturva- ja toimeentulotukimenot sekä palkkaturva ja asumistuki luetaan kuitenkin kehyk-seen niiden perusteisiin tehtyjen muutosten ja muiden niiden tasoon vaikuttavien harkinnanvaraisten päätösten menovaikutusten osalta.

190 Julkisen talouden suunnitelma 2016–2019, s. 8, 16–17.

191 http://vm.fi/valtion-talouden-kehykset.

79

Vuonna 2016 kehyksen ulkopuolelle jäävien menojen arvioidaan olevan noin kymmenen mrd. euroa, mikä on noin 1,9 mrd. euroa vähemmän kuin vuodelle 2015 budjetoidut ke-hyksen ulkopuoliset menot. Väheneminen selittyy lähinnä teknisillä muutoksilla kehyk-seen kuuluvien ja kehyksen ulkopuolisten menojen välillä. Vuosina 2017–2019 kehyksen ulkopuolisten menojen arvioidaan olevan noin 10,9 mrd. euron tasolla. Suhdanneluontei-set menot kasvavat, kun toimeentulotuen maksatus siirretään Kelan hoidettavaksi vuo-desta 2017 lukien ja eläkkeensaajien asumistuki siirretään yleisen asumistukijärjestelmän piiriin. Valtionvelan korkomenot nousevat kehyskauden aikana noin 1,9 mrd. euroon.¹⁹² Budjettikehys ja sen sisältämä menosääntö perustuvat siihen, että eduskunta ja hallitus ovat niihin sitoutuneet. Hallitusohjelma ja sen hyväksyntä eduskunnassa ovat ylipäätään finanssipolitiikan sääntöjen hyväksyttävyyden ja sitovuuden tae.¹⁹³ PL 62 §:n perusteella hallitusohjelma on annettava tiedonantona eduskunnalle. Eduskunta äänestää tiedonan-non käsittelyn päätteeksi, jolloin käytännössä äänestetään hallituksen luottamuksesta.

Näin hallitusohjelma ja sen perustuslain 62 §:ssä tarkoitetut merkittävät muutokset ja niiden osana finanssipolitiikkaa koskevat linjaukset tulevat eduskunnan enemmistön hyväksymiksi.

Kehysbudjetoinnin voi nähdä vähentävän eduskunnan budjettivaltaa. Tämän tutkimuksen haastatteluvastauksissa asiaa kuvattiin seuraavasti:

Valtioneuvosto ei anna riittävästi painoarvoa valtiovarainvaliokunnan kehyspää-töksissä tekemille huomioille; usein eduskunnan lausumat eivät tule riittävästi huomioon otetuiksi ellei niitä erityisesti painoteta tai elleivät ne ole yksityiskohtai-sia.

Sen lisäksi se [kehysbudjetointi] potentiaalisesti lisää asiantuntijavaltaa, koska ke-hyksen määrittely ei ole erityisen helposti ymmärrettävä asia. Mahdollisesti kehys-päätös myös muuttaa koko järjestelmää teknokraattisemmaksi ja vaikuttaa tulos-ohjauksen kanssa samansuuntaisesti saaden koko järjestelmän näyttäytymään lä-hinnä tehokkaan toiminnan järjestämisenä, ilman poliittista tavoitteen asettelua.

Budjettikehyksiä pitäisi tarkastella keskellä vaalikautta.

Eduskunta käyttää laajoja oikeuksiaan haluamassaan laajuudessa. Esim. kehys ra-joittaa tosiasiallisesti oikeuksien käyttöä, mutta tämän rajoittamisen eduskunta on itse perustellusti harkinnut hyväksi.

Niin budjettikirjan sisältö kuin sen luonne päätösasiakirjana on muuttunut aivan toiseksi. Yhä enemmän on saanut painoa koko vaalikauden mittainen

finanssipoli-________________________________________________________________

192 Julkisen talouden suunnitelma 2016–2019, s. 17.

193 K 21/2010 vp, s. 17–18.

80

tiikan linjaaminen ja kehysbudjetointi, jota on viimeksi kehitetty koko julkisen ta-louden suunnitelmaksi.

Onko esimerkiksi eduskunnan vuotuinen budjettikäsittely edelleen tärkein vaikut-tamiskeino? Eivätkö myös finanssipolitiikan strategisemmat linjakysymykset ja ko-ko julkisen talouden suunnitelma kehyspäätöksineen ole eduskunnan päätöksente-ossa ja budjettivallan käytössä tärkeitä? Näitä kysymyksiä on tarpeen nostaa esille ja etsiä budjettivallan parempaa jakoa.

Viime vuosina myös eduskunta on pyritty kytkemään budjettikehyksiä koskevaan päätök-sentekoon. Vuonna 2000 hallituksen kehyspäätös käsiteltiin eduskunnassa hallituksen tiedonannon pohjalta. Tiedonantomenettely on samankaltainen kuin hallitusohjelman käsittely eduskunnassa. Tiedonantokäsittelyn päätteeksi voidaan äänestää hallituksen luottamuksesta. Kehyspäätöksen tiedonanto koettiin kuitenkin liian järeäksi menettelyksi;

jos eduskunta tiedonantomenettelyn mukaisesti puuttuisi voimakkaasti valtiontalouden suunnitteluprosessiin ja toisaalta sitoutuisi hallituksen budjettilinjauksiin, finanssipoliitti-sen päätökfinanssipoliitti-senteon painopiste siirtyisi selkeästi vuosittaifinanssipoliitti-sen budjetin käsittelystä budjet-tikehysten käsittelyyn. Hallituksessa ja eduskunnassa ei ilmeisesti ollut valmiuksia näin suureen muutokseen. Kehyspäätös saatettiin sittemmin eduskunnan käsittelyyn päämi-nisterin ilmoituksena. Päämipäämi-nisterin ilmoituksen pohjalta eduskunta käy keskustelun, mutta varsinaisia päätöksiä sen herättämistä johtopäätöksistä ei voida tehdä eikä päätös voi näin ollen muodostua hallituksen parlamentaarista luottamusta koskevaksi kysy-mykseksi.¹⁹⁴

Vaalikausilla 2003–2006 ja 2007–2010 noudatettiin käytäntöä, jossa valtiontalouden kehyspäätös annettiin selontekona eduskunnan käsiteltäväksi. Tässä menettelyssä valtio-varainvaliokunta antaa selonteosta mietinnön, ja täysistunto äänestää sen perusteella eduskunnan kannanoton hyväksymisestä. Eduskunnan kannanotto annetaan valtioneu-vostolle eduskunnan kirjelmällä. Kannanotossa eduskunta voi edellyttää hallituksen ryh-tyvän kannanotossa yksilöityihin toimenpiteisiin. Eduskunta arvioi kehyksissä esitettyjen suunnittelulinjausten toteutumista käsitellessään seuraavan vuoden talousarvioesitystä, hallituksen tilinpäätöskertomusta ja Valtiontalouden tarkastusviraston kertomuksia. Vaa-likauden kehyksen ja sen sisältämän menosäännön noudattamisen seurantaa ja siitä ra-portointia ei ole erikseen virallisesti määritelty. Hallitus on valtiovarainministeriön val-misteluvastuulla olevassa valtion tilinpäätöskertomuksessa raportoinut lyhyesti valtionta-louden kehysten noudattamisesta. Samoin hallituksen talousarvioesityksen yleisperuste-luissa mainitaan talousarvioesityksen tai lisätalousarvioesityksen suhteesta valtiontalou-den kehyksiin.¹⁹⁵

________________________________________________________________

194 Puoskari 2007. Ks. Hidén 2015, s. 184; Myrsky ym. 2014, s. 362–364.

195 K 21/2010 vp, s. 19–20. Ks. Hidén 2015, s. 184.

81

Nykyään budjettikehys on osa julkisen talouden suunnitelmaa.¹⁹⁶ Vaalikauden valtionta-louden kehys ja kehysmenettelyn säännöt linjataan hallituksen ensimmäisessä julkisen talouden suunnitelmassa. Hallitus tarkistaa vuosittain maalis–huhtikuussa julkisen talou-den suunnitelmassa hallinnonaloittaiset määrärahakehykset sekä päivittää kehyksen.¹⁹⁷ Julkisen talouden suunnitelma annetaan eduskunnalle valtioneuvoston selontekona.¹⁹⁸

In document eduskunnan budjetti- ja valvontavalta 1990–2020 (sivua 78-84)