Budjetti- ja valvontavaltaan liittyvä eduskunnan tiedonsaanti

168

169

päätöstä valtioneuvoston tai sen jäsenen nauttimasta luottamuksesta. Julkisen talouden suunnitelmassa linjataan budjettikehykset ja Suomen vakausohjelma, jossa tehdään vuo-sittain julkisen talouden herkkyystarkasteluja erilaisilla taloudellisilla skenaarioilla.⁶⁴³ Julkisen talouden suunnitelman kautta eduskunta saa otetta julkistalouden kokonaisuu-desta, sillä esimerkiksi kuntatalous on osa uudistettua julkisen talouden suunnitelmaa ja kehysmenettelyä.⁶⁴⁴ Suunnitelman liitteenä julkaistiin vuonna 2015 ensi kertaa myös katsaus valtion vastuisiin ja riskeihin. Riskikatsauksen kautta eduskunta saa tietoa muun muassa valtion velasta, elinkaarihankkeista ja valtion takauksista.⁶⁴⁵

3.2.2 Tiedonsaanti budjetin toimeenpanosta ja valtiontalouden valvonnasta 3.2.2.1 Hallituksen vuosikertomus

Talousarvion toimeenpanoon kuuluu raportointi talousarvion toteutumisesta, valtionta-louden tarkastus sekä virastojen ja laitosten sisäinen valvonta ja tarkastus. Näistä menet-telyistä eduskunta saa erilaista tietoa valtiontaloudesta joko suoraan tai välillisesti. PL 46.1 §:ssä säädetään hallituksen toimenpidekertomuksen sekä valtiontalouden hoitoa ja talousarvion noudattamista käsittelevän kertomuksen antamisesta vuosittain eduskun-nalle. Valtiontaloudellisen kertomuksen sisällön kuvaukset ”valtiontalouden hoito” ja

”talousarvion noudattaminen” vastaavat kertomuksen asemaa valtiontalouteen kohdistu-van eduskunnan valvonnan välineenä.⁶⁴⁶

Kertomus valtiovarain hoidosta ja tilasta, niin sanottu tilakertomus, annettiin aiemmin eduskunnalle samaan aikaan kuin talousarvioesitys.⁶⁴⁷ Vuodesta 2003 lähtien hallituksen kertomus on kuitenkin annettu eduskunnalle jo touko–kesäkuussa. Tämä mahdollistaa kertomuksen käsittelyn eduskunnan valtiovarainvaliokunnassa välittömästi ennen talous-arvioesityksen eduskuntakäsittelyä. Tällöin käsittelyssä on mahdollista yhdistää toteutu-neen kehityksen ja nykytilan arviointi tulevaa talousarviota koskevaan päätöksente-koon.⁶⁴⁸

Hallituksen kertomusmenettelyä uudistettiin vuosina 2014 ja 2016. Valtion tilinpäätös-kertomus ja hallituksen toimenpidetilinpäätös-kertomus yhdistettiin yhdeksi hallituksen vuosikerto-mukseksi.⁶⁴⁹ Vuosikertomukseen otetaan nykyään myös valtion liikelaitosten ja

talous-________________________________________________________________

643 VM 11/2015, s. 55.

644 Ks. TrVL 2/2013 vp.

645 Ks. VM 11/2015, s. 60–61.

646 HE 1/1998 vp, s. 96–97.

647 VM 2016. Ks. http://vm.fi/hallituksen-vuosikertomus-ja-valtion-tilinpaatos. Esimerkiksi vuotta 2015 käsittelevä hallituksen vuosikertomus muodostuu neljästä osasta, itse vuosikertomuksesta sekä kolmesta liitteestä: Liite 1 Ministeriöiden tuloksellisuuden kuvaukset; Liite 2 Tilinpäätöslaskelmat; Liite 3 Toimenpi-teet eduskunnan lausumien ja kannanottojen johdosta. Ks. K 10/2016 vp.

648 HE 56/2003 vp, s. 23. Ks. Hidén 2015, s. 191.

649 Hidén 2015, s. 191.

170

arvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen tilinpäätökset sekä tärkeimmät tiedot nii-den toiminnasta ja tuloksellisuudesta. Hallituksen vuosikertomuksen tilinpäätöslaskel-missa raportoidaan myös valtiontakauksia ja -takuita ja muita vastuusitoumuksia sekä valtuuksien käytöstä aiheutuva määrärahatarve hallinnonalatasolla.⁶⁵⁰ Uudistuneesta hallituksen vuosikertomuksesta säädetään talousarviolain 17  §:ssä (17/2014) ja talous-arvioasetuksen 8 a luvussa, eritoten 68 a §:ssä (118/2016). Asetuksen muutoksessa mi-nisteriöiden toimialan tuloksellisuuden kuvausta koskevaa sääntelyä on vähennetty ja yksinkertaistettu.⁶⁵¹

Talousarviolain 18  §:ssä (17/2014) säädetään, että hallituksen vuosikertomuksessa esi-tettävien kuvausten tulee antaa oikeat ja riittävät tiedot talousarvion noudattamisesta, valtion tuotoista ja kuluista, valtion taloudellisesta asemasta sekä tuloksellisuudesta. Lain 24 f  §:n 1 momentin 1 kohdan (17/2014) mukaan valtiovarain controller -toiminnon tehtävänä on ”varmistaa osana hallituksen vuosikertomuksen valmistelua valtioneuvos-tolle esiteltäväksi, että kertomus antaa 18 §:ssä säädetyllä tavalla oikeat ja riittävät tiedot ja lisäksi varmistaa, että valtion tilinpäätöstiedot ja muut tärkeimmät valtiontaloutta ja tuloksellisuutta koskevat tiedot ovat saatavilla ja hyödynnettävissä valtiontaloutta ja toi-minnan ohjausta koskevassa valmistelussa ja päätöksenteossa.”⁶⁵²

Vuodelta 2015 annetussa hallituksen vuosikertomuksessa on laskettu ensimmäisen kerran valtion talousarviotalouden, liikelaitosten ja talousarvion ulkopuolisten val-tion rahastojen osalta kokonaislaskelmat. Aiemmin valval-tion talousarviotalouden, lii-kelaitosten ja talousarvion ulkopuolisten valtion rahastojen tuotto- ja kululaskel-mat ja taseet laadittiin ja esitettiin hallituksen vuosikertomuksessa erikseen. Erot laskelmien välillä näkyvät alijäämän ja taseen rakenteen muutoksina. Erillisten tuotto- ja kululaskelmien yhteenlaskettu tilikauden alijäämä vuonna 2015 oli 2,9 mrd. euroa alijäämäinen. Kun sisäiset tapahtumat, kuten siirrot rahastoista talous-arviotalouteen ja liikelaitosten tuloutukset, eliminoidaan, kokonaistuotto- ja kulu-laskelman tilikauden alijäämä vuonna 2015 oli 6,2 mrd. euroa. Kokonaistaseen oma pääoma vuonna 2015 oli 27,7 mrd. euroa negatiivinen ja 5,8 mrd. euroa huonompi kuin erillistaseiden kautta laskettuna.⁶⁵³

Eduskunta saa uudistetun hallituksen vuosikertomuksen kautta aiempaa paremman ja tarkemman tietosisällön valtion taloudesta ja toiminnasta. Jatkokehitystarpeeksi on esi-tetty hallituksen vuosikertomuksen tilinpäätöstietojen kattavuuden parantamista myös valtiontalouden vastuiden osalta. Uudet hallituksen vuosikertomuksen sisältövaatimukset korostavat valtioneuvoston ja valtiovarainministerin parlamentaarista ja oikeudellista

________________________________________________________________

650 VM 11/2015, s. 55.

651 VNK 6/2016, s. 79.

652 Ks. EK 26/2015 vp; K 9/2015 vp; K 15/2015 vp; TRO 2/2009 vp, s. 8–9; TrVL 2/2013 vp. Ks. kerto-musmenettelyn kehittämisestä myös Eduskunnan kanslian julkaisu 7/2002; HE 56/2003 vp.

653 VM 15a/2016, s. 8. Ks. VNK 6/2016, s. 79.

171

vastuuta valtion tilinpäätöksen sisällöstä.⁶⁵⁴ Tämä vahvistaa eduskunnan budjettivaltaa ja erityisesti siihen kuuluvaa valtiontalouden valvontavaltaa.⁶⁵⁵ Tehdyillä muutoksilla val-tiontalouden sisäistä ja ulkoista valvontaa myös kytketään aiempaa selvemmin toisiinsa.

Hallituksen vuosikertomus nousi esille myös haastatteluissa seuraavasti:

Hallituksen vuosikertomusta on parannettava. [–] Valtioneuvoston päässä rapor-tointi vaatii lähes sadan virkamiehen työpanosta, mutta lopputulos on eduskunnan vaatimaan tietosisältöön ja tulosten raportointiin nähden heikko. Vuosikertomus-aineiston kiinnostavuutta ja informaatiosisältöä tulee parantaa ja samalla esitysta-paa tiivistää. Kertomuksen tulee sisältää analysoitua tietoa hallituksen toimien tu-loksista ja yhteiskunnallisista vaikutuksista. Vuosikertomuksen tulisi olla toimiva osa hallituksen suunnittelu- ja seurantajärjestelmää. Tämä edellyttää nykyistä sel-keämpiä tavoitteita ja kiinteämpää yhteyttä määrärahoihin jo budjetin valmistelus-sa.

3.2.2.2 Tiedonsaanti muusta valtiontalouden valvonnasta

Eduskunnan budjettivalvontavallan tehokas ja vaikuttava käyttö edellyttää erilaisia tie-donsaantioikeuksia. Hallituksen vuosikertomuksen ohella eduskunta harjoittaa valtionta-louden valvontatointaan myös muun kertomusmenettelyn kautta. Valtiontaloudellisten kertomusten käsittely täysistuntoa varten on esimerkiksi keskeinen osa tarkastusvalio-kunnan työtä.⁶⁵⁶ Kertomuksensa eduskunnalle antavat säännöllisesti muun muassa edus-kunnan pankkivaltuusto, Kansaneläkelaitoksen valtuutetut, Suomen itsenäisyyden juhla-rahasto ja Yleisradio Oy:n hallintoneuvosto.⁶⁵⁷

Myös VTV antaa vuosittain toiminnastaan kertomuksen eduskunnalle. Valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain 6 §:n mukaan tarkastusvirasto antaa eduskunnalle vuo-sittain syyskuun loppuun mennessä kertomuksen toiminnastaan ja tarvittaessa erillisker-tomuksia. Säännöksen nojalla eduskunnan asianomaisella valiokunnalla on yleinen oikeus saada tarkastusvirastolta sen kertomusten käsittelyssä tarvitsemiaan tietoja tarkastus-toiminnasta. Lain 5 §:n nojalla eduskunnan tarkastusvaliokunnalla on oikeus saada VTV:n vuosikertomuksen lisäksi tiedoksi muutkin tarkastusviraston laatimat tarkastuskerto-mukset.

VTV:n kertomuksista tarkastusvaliokunta ja sitä kautta eduskunta saa tietoa valtiontalou-desta myös budjettitalouden ulkopuolelta. VTV tarkastaa valtion budjettitaloutta, talous-arvion ulkopuolisia valtion rahastoja, valtionyhtiöitä ja valtion siirtomenoja.

Valtiontalou-________________________________________________________________

654 VM 11/2015, s. 61.

655 Ks. HE 56/2003 vp, s. 22, 35, 48–49.

656 Eduskunnan kanslian julkaisu 6/2005, s. 88–89.

657 Ks. Kankaanpää ym. 2011, s. 21–22.

172

den tarkastusviraston toimivaltuuksien ulkopuolella ovat kuitenkin eduskunnan oma taloudenhoito, eduskunnan vastattavana olevat rahastot, Suomen Pankki ja Kansaneläke-laitos. Näistä eduskunta saa tietoa lähinnä hallintoneuvostojen ja valtuutettujen kautta.

Perustuslain 90 §:n nojalla sekä VTV:n että tarkastusvaliokunnan tiedonsaantioikeus on erittäin laaja. Niillä on oikeus saada valvontaansa varten tietoa myös salassa pidettävistä asiakirjoista. Tarkastusvaliokunta voi myös käynnistää erilaisia selvityksiä ja tutkimuksia oma-aloitteisesti, sillä valiokunnalla on vireillepano-oikeus valtion taloudenhoitoa koske-vissa asioissa. Tekemiensä valvontahavaintojen johdosta valiokunta voi laatia mietintönsä eduskunnan täysistunnon käsiteltäväksi ja siten koko eduskunnan tietoon.⁶⁵⁸ Tarkastusvi-rasto tukee tarkastusvaliokuntaa antamalla tälle tiedoksi valvontainformaatiotaan.⁶⁵⁹ Valvonnan tulosten pitää palvella eduskunnan tarpeita päätöksentekijänä ja tiedonsaaja-na.⁶⁶⁰