Budjetin ulkopuolisten rahastojen sääntely

121

Seuraavassa tarkastellaan, mitkä ovat eduskunnan budjetti- ja valvontavallan käytön kes-keiset ongelmakohdat suhteessa julkistalouden kokonaisuuteen ja sen eri toimijoihin.

Tutkimuskysymystä tarkastellaan rahastojen, liikelaitosten, valtion omistamien yhtiöiden sekä osakkuusyhtiöiden näkökulmasta. Tarkastelun kohteena on lisäksi se, miten edus-kunta voi käyttää talouden kokonaisuutta koskevissa, strategisissa asioissa budjettivaltaa ja siihen kuuluvaa valvontavaltaa silloin, kun toiminnoista ja tehtävistä vastaavat kunnat ja tulevat sote-alueet itsenäisinä ja autonomisina toimijoina.³⁸³ Tämän ohella käydään läpi Suomen Pankin ja Kelan asema eduskunnan erityisessä valvonnassa olevina valtion ta-lousarvion ulkopuolisina toimijoina.

122

laajentaa tavallisella lailla.³⁸⁷ Uusia, valtion tavanomaisin rahoituskeinoin rahoitettavia rahastoja ei myöskään katsottu voitavan perustaa valtiopäiväjärjestyksen 83.1 §:n nojalla.

Kyseinen säännös koski eduskunnan vastattavana olevien rahastojen hallinnon valvon-taa.³⁸⁸

Suomen perustuslain 87 §:ssä talousarvion ulkopuolisten rahastojen perustaminen puo-lestaan sallittiin jälleen tietyin edellytyksin. Useimmista muista perustuslain valtion-taloussäännöksistä poiketen Suomen perustuslaissa oleva budjetin ulkopuolisten rahasto-jen sääntely ei siten ole sisällöllisesti peräisin vuoden 1992 uudistuksesta.³⁸⁹ Jo Perustus-laki 2000 -komitea ehdotti, että talousarvion ulkopuolisten rahastojen perustaminen sal-littaisiin.³⁹⁰ Perustuslain esitöissä todettiin, että rahastojärjestelmän merkittävyyden kan-nalta oli perusteltua ottaa tämän järjestelmän olemassaolo avoimesti huomioon myös perustuslain säännöksissä. Lisäksi arvioitiin, että talousarvion ulkopuoliseen rahasto-talouteen oli pysyvä tarve. Rahastojen etuina mainittiin niiden toiminnan itsenäisyys, varainkäytön joustavuus nopeasti vaihtelevissa ja ennalta-arvaamattomissa tilanteissa sekä mahdollisuus sitoa tietyt tulot ja menot toisiinsa. Rahastot mahdollistavat myös va-rautumisen vuosittain voimakkaasti vaihteleviin menoihin tai menoihin, joiden toteutu-minen ylipäänsä on epävarmaa.³⁹¹

Perustuslain esitöiden mukaan budjetin ulkopuolisten rahastojen perustamiseen tuli kui-tenkin suhtautua hyvin pidättyvästi. Pidättyvyyttä perusteltiin ennen kaikkea sillä, että tällaiset rahastot merkitsevät poikkeusta talousarvion täydellisyysperiaatteesta ja kaven-tavat eduskunnan budjettivaltaa.³⁹² Budjettitalouden ulkopuolisista rahastoista sisällyte-tään valtion talousarvion tulo- tai menomomentille vain rahastojen tulojen ja menojen nettosumma, joko siirto talousarviosta rahastoon tai tuloutus rahastosta talousarvioon.³⁹³ PL 87 §:n mukaan talousarvion ulkopuolelle voidaan lailla perustaa rahasto, jos valtion pysyvän tehtävän hoitaminen sitä ehdottomasti edellyttää. Perustuslakivaliokunta korosti perustuslain esitöissä, että säännöksessä asetettuja edellytyksiä on tulkittava tiukan pi-dättyvästi.³⁹⁴ Hallituksen esityksen mukaan PL 87 §:n sisältämä rajoitussäännös soveltuu kriteeriksi laadultaan erilaisten tehtävien hoitamiseen. Yleisiä määreitä rahastointia edel-lyttävistä tehtäväalueista ei olekaan muodostettavissa, sillä rahastoja on perustettu hyvin erilaisia tehtäviä varten ja monenlaisista syistä. Suomen perustuslakiin otetut rahaston perustamista koskevat rajoitukset poikkeavat aikaisemmin sovelletuista perustamisedel-lytyksistä. Aikaisempien rajoitusten mukaan rahastoa ei voinut perustaa valtion vuotuisia

________________________________________________________________

387 Ks. PeVM 17/1990 vp.

388 Ks. PeVL 4/1992 vp.

389 Jyränki & Husa 2012, s. 260 alaviite 120.

390 KM 1997:13.

391 HE 1/1998 vp, s. 30, 57, 134, 139; PeVM 10/1998 vp, s. 24.

392 HE 1/1998 vp, s. 57, 139; PeVM 10/1998 vp, s. 24.

393 Puoskari 2007.

394 PeVM 10/1998 vp, s. 24.

123

tarpeita varten eikä rahasto saanut määrältään muodostua valtion talousarvioon verrat-tuna niin suureksi, että eduskunnan budjettivalta olisi vaarassa tulla loukatuksi. Nämä rajoitukset olivat kuitenkin tulkintakäytännössä osoittautuneet ongelmallisiksi, ja niiden käyttökelpoisuutta voitiin pitää vähäisenä.³⁹⁵

Budjetin ulkopuolisen rahaston perustamisen edellytyksistä säädetään perustuslaissa.

Perustuslain mukaisesti tehtävän hoitamisen voidaan katsoa välttämättä edellyttävän rahaston perustamista silloin, kun tehtävä kuuluu pysyvästi valtion hoidettavaksi eivätkä budjettitalouden piirissä olevat keinot, kuten nettobudjetointi, monivuotinen budjetointi taikka arvio- tai siirtomäärärahat sovellu hyvin tehtävän hoitamiseen. Valtion pysyvän tehtävän hoitaminen saattaa säännöksen tarkoittamalla tavalla ehdottomasti edellyttää rahaston perustamista myös silloin, kun tehtävän hoitamiseen liittyvien määrältään huo-mattavien menoerien toteutuminen on vaikeasti ennakoitavissa. Menot saattavat esimer-kiksi jäädä kokonaan toteutumatta. Erilaiset valtion takauksien tai takuiden myöntämistä koskevien toimintojen, kuten Valtiontakuurahaston, voidaan katsoa kuuluvan tähän ryh-mään. Vastaavanlaisia tehtäviä ovat myös erilaiset vakuutusluonteiset toiminnot ympäris-tönsuojelun alalla, kuten Öljysuojarahasto. Myös huomattavien rahamäärien kerääminen tuleviin, ennakoitavissa oleviin tarpeisiin saattaa edellyttää rahastointia. Tällaisista sääs-tämisluonteisista toiminnoista esimerkkinä on Valtion eläkerahasto. Laajamittainen lai-noitus- ja korkotukitoiminta Valtion asuntorahaston tapaan voi myös edellyttää rahas-tointia.³⁹⁶

Perustuslain esitöiden mukaan rahastojen perustamisesta tai laajentamisesta aiheutuvaa rajoitusta eduskunnan budjettivaltaan tulisi pyrkiä vähentämään eri tavoin. Tämä katsot-tiin voitavan toteuttaa erilaisilla eduskunnan päätösvaltaa rahaston toiminnassa turvaa-villa järjestelyillä. Rahastosta maksettavat menot voidaan määritellä tyhjentävästi rahas-toa koskevassa erityislaissa siten, että eduskunnan voidaan katsoa lainsäädäntövallallaan ohjaavan rahaston varojen käyttöä. Rahastolta voidaan kieltää itsenäinen lainanotto, jol-loin eduskunta päättäisi talousarviokäsittelyssä tai muussa yhteydessä rahaston lainanot-tovaltuuksien myöntämisestä. Myös muita rahaston tuloja voidaan ohjata valtion talous-arvion kautta. Eduskunnalla on päätösvaltaa rahaston tuloihin myös silloin, kun rahastoon ohjataan lakisääteisiä maksuja. Rahaston varojen sijoittamiselle voidaan asettaa rajoituk-sia. Lisäksi eduskunnalle voidaan antaa mahdollisuus päättää talousarvion käsittelyn yh-teydessä rahaston toiminnan päälinjoista. Talousarvioesityksessä ja valtion tilinpäätök-sessä eduskunnalle on annettava keskeiset ja tarpeelliset tiedot rahastotaloudesta. Rahas-tojen on myös oltava valtiontalouden ulkoisen valvonnan alaisia.³⁹⁷

________________________________________________________________

395 HE 1/1998 vp, s. 57, 139–140. Ks. esim. PeVL 17/1985 vp; PeVL 17/1989 vp; PeVL 37/1992 vp; PeVL 20/1994 vp; PeVL 1/1997 vp.

396 HE 1/1998 vp, s. 57, 139.

397 HE 1/1998 vp, s. 58, 140; PeVM 10/1998 vp, s. 24. Ks. Jyränki & Husa 2012, s. 272. Ks. lisäksi VM 19.1.2016.

124

PL 87 §:n toisessa virkkeessä asetetaan erityinen määräenemmistövaatimus talousarvion ulkopuolisen rahaston perustamista taikka tällaisen rahaston tai sen käyttötarkoituksen olennaista laajentamista tarkoittavan lakiehdotuksen hyväksymiselle. Koska rahastojen perustaminen valtion talousarvion ulkopuolelle merkitsee aina poikkeusta talousarvion täydellisyysperiaatteeseen ja näin ollen myös eduskunnan budjettivallan rajoitusta, kat-sottiin rahastojen perustamisen tai laajentamisen kynnystä tarpeelliseksi korottaa tällä määräenemmistövaatimuksella. Kysymys ei ole poikkeuslaista, vaan erityistyyppisestä laista, jonka lopulliseen hyväksymiseen vaaditaan kahden kolmasosan enemmistö anne-tuista äänistä. Mikäli valtion pysyvä tarve ei ehdottomasti edellytä rahastointia, rahaston perustamista koskeva lakiehdotus olisi käsiteltävä PL 73 §:ssä tarkoitetussa perustuslain säätämisjärjestyksessä.³⁹⁸

Säännöstä koskevien perustelujen mukaan määräenemmistövaatimus ei vaikuttanut jo olemassa olleiden rahastojen, kuten Valtion eläkerahaston ja Öljysuojarahaston, asemaan, vaan ne jatkoivat toimintaansa entiseen tapaan. Säännöksen ensimmäisen virkkeen mu-kaisten rahaston perustamista koskevien edellytysten tuli kuitenkin täyttyä myös laajen-nettaessa olennaisesti jo olemassa olevien rahastojen varoja tai käyttötarkoitusta. Lisäksi tällaisten muutosten hyväksymiseen vaaditaan vähintään kahden kolmasosan enemmistö annetuista äänistä.³⁹⁹

Budjetin ulkopuolisten rahastojen perustamiseksi PL 87 §:ssä vaadittavaa vaikeutettua säätämisjärjestystä voidaan pitää eduskunnan budjettivaltaa korostavana. Samalla kui-tenkin PL 87 § mahdollistaa sen, ettei rahastojen perustamista koskevia lakiesityksiä tar-vitse hyväksyä varsinaisessa perustuslainsäätämisjärjestyksessä eli lain hyväksyminen ei edellytä ehdotuksen lepäämään jättämistä seuraavien eduskuntavaalien yli. Vaikka rahas-tojen perustamiseen vaaditaan kahden kolmasosan enemmistö, budjetin ulkopuolisten rahastojen perustaminen ja olemassaolo kaventaa silti eduskunnan budjettivaltaa. Rahas-tointi ohjaa varoja talousarvioprosessissa tapahtuvan päätöksenteon yhteydestä erillisten päätösten piiriin.⁴⁰⁰ Eduskunnan budjettivallan näkökulmasta rahastojen perustamiseen tulisikin suhtautua pidättyvästi. PL 87 §:n mukaiselle säännösmuotoilulle – ”jos valtion pysyvän tehtävän hoitaminen sitä välttämättä edellyttää” – tulisi näin ollen antaa tiukka tulkinta.⁴⁰¹