Eduskunnan budjettivallan toteutuminen

Budjettivalta on hyvin tärkeä eduskunnan valtaoikeus. Se pitää sisällään vallan päättää vuosittaisesta valtion talousarviosta, lisätalousarvioista, vero- ja budjettilaeista, valtion lainanottovaltuuksista, rahastoinnista ja valtiontakauksista ja -takuista sekä muun muassa valtion kiinteän omaisuuden luovuttamisesta ja muista valtionomistusten myynneistä ja hankinnoista. Lainsäätäjän aktiivinen osallistuminen budjettiprosessiin ja muiden budjet-tivaltaoikeuksien käyttö on olennaista demokratiaperiaatteen ja hyvän hallinnon toteu-tumiseksi sekä valtiontaloutta koskevan läpinäkyvyyden edistämiseksi. Eduskunta asettaa budjetista päättäessään oikeudelliset rajat valtioneuvoston ja sen alaisten viranomaisten taloudenhoidolle. Valtion talousarviossa ja sen käsittelyssä tehdään yleensä vuoden mer-kittävimmät yhteiskuntapoliittiset päätökset.⁶⁶⁸ Budjetin avulla määrätään kansantalou-den suunta, taloukansantalou-den tasapaino ja otetaan kantaa tulonjakoon. Sen avulla myös ohjataan kuntien, yritysten ja kansalaisten taloustoimia ja määritetään työllisyyden ja alueellisen kehityksen suuntaa.⁶⁶⁹

Eduskunnan tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa talousarvion sisältöön on kuitenkin varsin rajallinen. Vaikka PL 3.1 §:n mukaan päätösvalta valtiontaloudesta kuuluu edus-kunnalle, tähän toimivaltaan kiinteästi kuuluva aloitevalta on valtioneuvostolla: valtio-neuvosto valmistelee budjetin ja budjettilait sekä johtaa tähän valmisteluun liittyvää mo-nivuotista valtiontaloudensuunnittelua ja hallintoyksikköjen tulosohjausta. Valtiontalou-dellisten toimivaltuuksien alalla eduskunta on hyvin tiukasti sidottu valtioneuvoston esi-tyksiin. Eduskunnalla ei ole budjettikokonaisuutta koskevaa aloitevaltaa, vaan aloiteoi-keus rajoittuu talousarvion yksityiskohtiin.⁶⁷⁰

Talousarvioesityksen valmistelussa tosiasiallista budjettivaltaa siirtyy suuressa määrin valtiovarainministeriölle. Valtionvarainministeriö vastaa myös valtiontalouden kehysten valmistelusta ja ylipäätään Suomen valtiontalouden hoidosta. Valtion omaisuuden hallinta ja kartunta on kuitenkin keskitetty valtioneuvoston kanslian omistajaohjausyksikköön.

Valtioneuvosto ja valtiovarainministeriö antavat muille ministeriöille määräyksiä ja ohjei-ta ohjei-talousarvio- ja kehysehdotuksen laadinnasohjei-ta, ohjei-talousarvion sovelohjei-tamisesohjei-ta ja valtion varallisuuden hoidon yleisistä periaatteista.⁶⁷¹

________________________________________________________________

668 Jyränki & Husa 2012, s. 265.

669 Saukkonen 2007.

670 Jyränki & Husa 2012, s. 266; Saraviita 2000, s. 387. Ks. HE 1/1998 vp, s. 45; PeVL 26/1992 vp; PeVM 16/1994 vp.

671 Ks. http://vm.fi/julkinen-talous; http://vm.fi/laadinta-ja-soveltamismaaraykset.

176

Niin kutsuttuihin vapaisiin määrärahoihin liittyvät ratkaisut ovat usein lainsäädäntörat-kaisuja keskeisemmin poliittisessa valvonnassa. Koalitiohallituksissa juuri niihin kiinnite-tään korostettua huomiota. Hallituspuolueiden keskinäisten mielipide-erojen ja ministeri-kohtaisen kilpailun seurauksena talousarviopäätöksentekoon liittyy moniportainen sovit-telujärjestelmä. Kun lopullinen yhteisymmärrys talousarvion sitomattomista määrära-hoista on saavutettu, tästä kompromissista pidetään kiinni, jotta talousarvioon ei enää eduskuntakäsittelyvaiheessa tule merkittäviä muutoksia. Hallituspuolueiden eduskunta-ryhmien vaikutusvalta näkyy tässä valmistelussa.⁶⁷²

Eduskunnan sisäisessä talousarvioprosessissa valtiovarainvaliokunnalla on keskeinen merkitys. Valtiovarainvaliokunnan tehtävänä on muun muassa käsitellä valtiontalouden kehykset, talousarvioesitys ja lisätalousarvioesitykset sekä verolait ja valtion lainanottoa koskevat asiat.⁶⁷³ Kansanedustajat tekevät lopulliset päätökset eduskunnan täysistunnos-sa. Talousarvioon ei kuitenkaan enää täysistuntovaiheessa tehdä merkittäviä muutoksia.

Budjetin täytäntöönpano on puolestaan yksinomaan valtioneuvoston toimivallassa, ja eduskunta voi siten puuttua talousarvion täytäntöönpanoon vain jälkikäteen valvontaroo-lissaan. Painopiste budjettivallan käytössä on kaikkiaan hyvin selvästi valtioneuvostol-la.⁶⁷⁴

Organisatorisissa kysymyksissä eduskunnan rooliin ja asemaan vaikuttaa merkittävästi se, että budjettivalmisteluun sekä ylipäätään julkistalouden kokonaisuuteen osallistuu ja vaikuttaa useita eri toimijoita (muun muassa valtioneuvosto, valtiovarainministeriö, kun-nat ja etujärjestöt). Tämä on heikentänyt eduskunnan budjettivaltaa. OECD:n Suomen taloutta ja hallintoa koskevien maatutkintaraporttien samoin kuin VTV:n tarkastushavain-tojen mukaan suomalaisen julkisen hallinnon ohjaus- ja johtamisjärjestelmän heikkouksia ovat liiallinen sektoroituminen kunkin ministeriön hallinnonaloittaisiin osiin, kokonai-suuksien johtamisen puute sekä heikkous konkretisoida yleisiä talous- ja yhteiskuntapoli-tiikan strategioita käytännön toimiksi.⁶⁷⁵

Organisatorisen fragmentaation oheisvaikutus on valtiontaloudellisen tiedon hajanaisuus.

Talousarvion valmistelun, päätöksenteon ja toimeenpanon eri vaiheista tuotetaan lukuisia asiakirjoja. Talousarvioon läheisimmin kytkeytyvät asiakirjat koostuvat talousarvioesityk-sestä, mahdollisista sitä täydentävistä esityksistä, valtiovarainvaliokunnan mietinnöstä, eduskunnan kirjelmästä sekä mahdollisten vuosittaisten lisätalousarvioesitysten vastaa-vista asiakirjavaiheista. Myös hallitusohjelma kunkin hallituskauden talousarvioiden sisäl-lön määrääjänä ja talouspoliittisena suunnitelmana on viime vuosina tullut aiempaa tär-keämmäksi asiakirjaksi. Sama pätee julkisen talouden suunnitelmaan, josta on tullut eri-tyisen keskeinen finanssipolitiikan ohjausväline. Ylipäätään toiminta- ja taloussuunnittelu sitoo käytännössä eduskunnan budjettivaltaa ennakollisesti. Näistä ja muistakin

budjetti-________________________________________________________________

672 Saraviita 2000, s. 387.

673 Jyränki & Husa 2012, s. 268; Myrsky 2010, s. 16.

674 Ks. Jyränki & Husa 2012, s. 259–260; Myrsky 2010, s. 2–3; Saraviita 2000, s. 387.

675 OECD 2002; OECD 2016; VTV 2010b, s. 7.

177

prosessiin kytkeytyvistä menettelyistä ja asiakirjoista huolimattakin valtion talousarvio vaikuttaa kuitenkin edelleen merkittävällä tavalla julkisten asioiden hoitoon.⁶⁷⁶

Valtiontalouden budjetointi- ja ohjausjärjestelmää on voimakkaasti uudistettu viimeisten vuosikymmenten aikana. Talousarvion yksityiskohtaisuutta on vähennetty, ja on siirrytty pitkän tähtäimen talous- ja finanssipoliittinen suunnitteluun.⁶⁷⁷ Merkittäviä uudistuksia ovat olleet myös tulosohjauksen käyttöönotto ja siihen liittyvä tulosbudjetointi, valtion talouden kehysmenettelyn kehittäminen, nettobudjetointi, valtion liikelaitosuudistukset ja yksityistäminen sekä valtionosuuksia koskevan lainsäädännön uudistukset. Julkisen ta-louden ja toiminnan ohjauksessa on siirrytty yksityiskohtaisesta määrärahaohjauksesta sekä asetusten ja hallinnollisten määräysten tasolla tapahtuneesta yksityiskohtaisesta normiohjauksesta yhä enemmän yleislaeilla tapahtuvaan tai muutoin yleisluontoiseen sääntelyyn ja ohjaukseen.

Toteutetut uudistukset ovat saavuttaneet varsin hyvin tavoitteensa, mikä on eduskunnan budjettivallan kannalta hyvä asia. Hallinnon joustavuus, tehokkuus ja tuottavuus samoin kuin reaktiokyky uusiin olosuhteisiin ovat kasvaneet. Suomen hyvinvointimallille tyypilli-nen laaja julkityypilli-nen sektori on jatkossakin merkittävä haaste kansantalouden kilpailukyvyl-le ja julkisen talouden kestävyydelkilpailukyvyl-le. Uudistukset ovat myös ainakin periaatteessa avan-neet eduskunnalle uudenlaisia mahdollisuuksia yhteiskuntapolitiikan ja sen osakokonai-suuksien strategiseen linjaamiseen.⁶⁷⁸

Kehityksellä on kuitenkin ollut myös kielteisiä vaikutuksia eduskunnan budjettivaltaan.

Menettelyllisestä näkökulmasta esimerkiksi valtiontalouden kehysmenettelyn ja tulosoh-jauksen käyttöönotto on sitonut eduskunnan päätösvaltaa valtion talousarvion suhteen ja vienyt budjettivaltaa eduskunnan ulkopuoliselle toimeenpanokoneistolle. Virkamiestason näkökulma on korostunut voimakkaasti esimerkiksi tulosohjauksen käytännön toteutuk-sessa. Lisäksi tulostavoitteiden asettamisen tarkastelu poliittisella tasolla on ollut suhteel-lisen vähäistä. Osaksi tämä johtuu tulosohjauksen ja -budjetoinnin vastuiden ja tulokselli-suuden eri tasojen ja vuorovaikutussuhteiden jäämisestä käytännössä epäselviksi.⁶⁷⁹ Valtio on enenevässä määrin omaksunut organisaatiomalleja, joissa taloudellisesti merkit-tävää toimintaa tapahtuu valtion talousarvion ulkopuolella. Tämä tapahtuu kuitenkin valtion vastuulla ja pääasiassa valtion rahoittamana. Esimerkkeinä ovat yliopistojen ase-man uudistus, eri toimintojen ulkoistaminen ja valtion osakeomistusten holding-yhtiöratkaisut.⁶⁸⁰ Myös virastojen ja laitosten liikelaitostaminen ja yhtiöittäminen sekä nettobudjetointiin siirtyminen ovat vieneet valtion varallisuutta eduskunnan suoran tar-kastelun ulottumattomiin, muuttaneet budjettikirjan sisältöä ja tehneet valtiontalouden

________________________________________________________________

676 Jyränki & Husa 2012, s. 265, 268.

677 Ks. HE 56/2003 vp, s. 21.

678 Ks. HE 56/2003 vp, s. 22.

679 Ks. HE 56/2003 vp, s. 23.

680 VTV 2010b, s. 11.

178

hoitoa läpinäkymättömäksi eduskunnan suuntaan.⁶⁸¹ Samalla valtiontalouden toiminta-mekanismeissa on lähestytty yksityistaloudelle ominaisia piirteitä. Eduskunnan vallan ja ylipäätään julkisen vallankäytön yhteensovittaminen yksityistaloudesta omaksuttuihin periaatteisiin, menettelyihin ja tavoitteisiin on monella tavalla ongelmallista.

Eduskunnan aseman heikkeneminen budjettivallan käyttäjänä on ollut havaittavissa jo pitkään. Budjettivallan kaventumiseen on myös kiinnitetty huomiota ennen kaikkea pe-rustuslainmuutosten ja erinäisten valtiontaloutta koskevien lainmuutosten ja kehittämis-hankkeiden yhteydessä. Myös eduskunta itse on 1990-luvulta lähtien yhä enemmän tuo-nut esille huolta budjetti- ja valvontavaltansa kaventumisesta. Kaikkia tehtyjä kehittämis-hankkeita ja uudistuksia ei vielä ole ehditty kunnolla toimeenpanna, ja niiden vaikutukset eivät siten ole vielä realisoituneet. Eduskunnan vallan kehittämisessä kyse ei ole vain säädösten muuttamisesta, vaan myös eduskunnan ja koko sitä ympäröivän hallinnon ja poliittisen päätöksenteko-organisaation toimintakäytäntöjen uudistamisesta.

Budjettivallan kehittämisessä on huomattava, että eduskunnalla on budjettivaltaa eri roo-liensa, tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa kautta. Budjettiprosessin osalta kehittämiskysy-mykset liittyvät muun ohella aloitevaltaan ja sen ulottuvuuteen sekä balanssiin budjetti-kirjan yksityiskohdista ja finanssipoliittisista suuntalinjoista päättämisen välillä. Julkisen talouden kokonaistarkastelun ja taseen puutteet rajoittavat merkittävästi eduskunnan budjettivaltaa. Siksi on tärkeää pohtia myös, miten budjettipäätöksentekoa ja eduskunnan mahdollisuuksia vaikuttaa julkisen talouden kokonaisuuteen voidaan kehittää.⁶⁸²

Eduskunnalla on viimekätinen päätösvalta valtion talousarviosta, ja eduskunnan perus-tuslaissa ja lainsäädännössä turvattu budjettivalta on laaja ja kattava. Käytännössä kui-tenkin eduskunta on itse rajoittanut omia valtaoikeuksiaan hyväksymällä budjettivaltaan-sa kaventavia toimintatapoja ja jättämällä käyttämättä toimivaltaanbudjettivaltaan-sa täysimääräisesti.

Viime kädessä eduskunta toimii itse portinvartijana sille, ettei budjettivalta karkaa sen ulottumattomiin.