Tulosohjaus

Valtion talouden monivuotisen suunnittelun rinnalle kehittyi 1990-luvulta lähtien hallin-toyksikköjen tulosohjaus eli yksikköjen ja toimintojen ohjaaminen suoritteiden ja niiden vaikutusten avulla. Tulosohjaus aloitettiin valtion liikelaitosten perustamisen yhteydessä.

Myöhemmin tulosohjaus ulotettiin myös budjettiperusteisiin virastoihin ja laitoksiin. Niil-le siirrettiin vastuuta toimintansa tuloksellisuudesta ja annettiin aiempaa laajemmat mahdollisuudet kohdentaa toimintaansa ja myöhentää määrärahojensa käyttöä.¹⁶²

Ennen vuonna 2004 talousarviolain 12 §:ään tehtyjä muutoksia laissa ei ollut erityisiä säännöksiä tulosohjauksesta. Tulosohjausjärjestelmä perustui talousarvioasetuksen sään-nöksiin ja budjettikäytäntöön. Myöhemminkään tulosbudjetointia ei ole katsottu tarkoi-tuksenmukaiseksi sitoa yksityiskohtaisin lain säännöksin, vaan sen on nähty tehostuvan parhaiten käytäntöjä kehittämällä. Vuonna 2004 talousarviolakia muutettiin antamaan oikeudelliset perusteet tulosohjauksen ja -budjetoinnin kehittämiselle samoin kuin uudel-le tilinpäätös- ja tilivelvollisuusmenettelyluudel-le. Talousarviolain 12 §:ssä säädetään tilinpää-tösasiakirjoissa annettavan tuloksellisuusraportoinnin perusvaatimuksista sekä eräistä toiminnan ja talouden suunnittelua koskevista yleisistä periaatteista.¹⁶³

Vuonna 2004 toteutetun uudistuksen taustalla oli OECD:n vuonna 2002 suorittama Suo-men budjettitalouden ohjaus- ja johtamisjärjestelmän arviointi, jossa todettiin muun mu-assa, että toimintakertomuksissa tapahtuva tuloksellisuusraportointi ja virastojen ja lai-tosten tilinpäätöslaskelmat esitettiin usein vain muodollisesti samassa asiakirjakokonai-suudessa mutta taloutta ja toimintaa ei aidosti tarkasteltu rinnakkain. Tuotettujen tulok-sellisuustietojen laatua pidettiin erittäin vaihtelevana eri hallinnonalojen ja virastojen ja laitosten välillä.¹⁶⁴

Tulosohjausta johtavat valtioneuvosto ja ministeriöt. Vuonna 2004 toteutetulla talousar-violain uudistuksella ministeriöiden tehtäviä hallinnonalansa tulosohjaajana ja tilivelvolli-suuden toteuttamisen valvojana terävöitettiin. Ministeriöiltä ryhdyttiin edellyttämään perusteltua julkista kannanottoa toimialansa tilinpäätösvelvollisten virastojen ja laitosten sekä rahastojen tilinpäätöksistä ja niistä annetuista tilintarkastuskertomuksista sekä jo-kaisen tulosvastuullisen viraston ja laitoksen toimintakertomuksesta. Tulosvastuullisilla virastoilla ja laitoksilla tarkoitetaan tässä yhteydessä kaikkia niitä valtionhallinnon yksi-köitä, joiden kanssa ministeriö tekee tulossopimuksen. Kannanoton edellyttämisen katsot-tiin ohjaavan ministeriöt aiempaa jäntevämpään ja järjestelmällisempään otteeseen hal-linnonalansa tulosohjaajana sekä lisäävän tulosohjauksen ja tulosvastuuta korostavan palautteen julkisuutta ja läpinäkyvyyttä. Tilinpäätöskannanottomenettelyn katsottiin vahvistavan myös Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastustoiminnan vaikuttavuutta,

________________________________________________________________

162 Jyränki & Husa 2012, s. 268. Ks. Myrsky ym. 2014, s. 353–359. Ks. Valtioneuvoston määräys valtion liikelaitosten kehys- ja talousarvioehdotusten laadinnasta, 14.6.2007.

163 HE 56/2003 vp, s. 10–11, 37–38, 41.

164 HE 56/2003 vp, s. 30. Ks. OECD 2002. Ks. myös HE 56/2003 vp, s. 53.

73

sillä uudessa järjestelmässä kantaa on otettava myös VTV:n tilintarkastuskertomusten johdosta tarpeellisiin toimenpiteisiin.¹⁶⁵

Tulosohjausjärjestelmän kannalta keskeisestä tulostavoitteiden asettamisesta säädetään talousarvioasetuksen 11 §:ssä. Sen toisen momentin (254/2004) mukaan ”Eduskunnan hyväksyttyä valtion talousarvion ministeriön tulee viipymättä vahvistaa tärkeimmät ta-voitteet yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kehitykselle ministeriön toimialalla sekä hal-linnonalan ja sen merkittävimpien virastojen ja laitosten toiminnalliselle tuloksellisuudel-le. Toiminnallista tuloksellisuutta koskevien tulostavoitteiden tulee sisältää eritellyt ta-voitteet 65 §:ssä tarkoitetulle toiminnalliselle tehokkuudelle sekä tuotoksille ja laadunhal-linnalle samoin kuin tarvittaessa tavoitteet henkisten voimavarojen hallintaan sisältyville seikoille.” Talousarvioasetuksen 11.3 §:n mukaan tulostavoitteet esitetään käyttämällä mahdollisuuksien mukaan niitä kuvaavia tunnuslukuja, joita täydennetään tarpeen mu-kaan laadullisesti ilmaistuilla tavoitteilla. Asetuksen 11.4 §:n mukaisesti ministeriön vah-vistamat tulostavoitteet virastolle ja laitokselle voivat sisältyä ministeriön ja viraston tai laitoksen yhdessä allekirjoittamaan tulostavoiteasiakirjaan. Käytännössä talousarvioesi-tyksessä tulos- ja muut tavoitteet on vaadittu esitettäviksi laajemmin kuin mitä talousar-vioasetus edellyttää.¹⁶⁶

Kukin ministeriö käy vuosittain hallinnonalansa virastojen ja laitosten kanssa tulosneu-vottelut, jossa virastolle ja laitokselle asetetaan tulostavoitteet. Yhteinen näkemys alus-tavista tulostavoitteista kirjataan yleensä tulossopimukseen. Talousarviolaissa tai -asetuksessa ei ole säännöksiä tulossopimuksista. Tulossopimus ei ole sopimusoikeudessa tarkoitettu sopimus tai hallintolaissa (434/2003) tarkoitettu hallintosopimus. Tulossopi-mus on yhteistä tahtoa ilmentävä suunnitteluasiakirja.¹⁶⁷ Tulossopimusmenettelyssä po-liittinen päättäjä ja virasto tai laitos sopivat määrärahasta ja sillä aikaansaatavasta suorit-teesta.¹⁶⁸ Tulossopimuskäytännöllä on tarkoituksena korostaa molemman osapuolen si-toutumista yhteiseen käsitykseen ja tahtotilaan. Tulossopimuksen luonnoksesta sovitaan talousarvioehdotusten valmistelun yhteydessä. Tarkoituksena on, että alustavia tavoittei-ta ja tulossopimuksen luonnostavoittei-ta tavoittei-tarkistetavoittei-taan tavoittei-talousarvioesityksessä ja hyväksytyssä tavoittei- ta-lousarviossa tehtyjen muutosten johdosta. Tulossopimusten ja tulosohjauksen yksityis-kohtaiset käytännöt vaihtelevat eri hallinnonaloilla. Vuosittaisten tulossopimusten lisäksi tulosohjauksessa on sovellettu myös pidempiä tulossopimuksia. Tavoitteiden toteutusesta raportoidaan tilivirastojen tilinpäätöksiin kuuluvissa toimintakertomuksissa ja mi-nisteriöiden laatimissa hallinnonalan tuloksellisuuskertomuksissa.¹⁶⁹

Vuoden 1990 valtiontaloussäännöstöä koskevan ehdotuksen perusteluissa hallitus esitti, että eduskunta voisi asettaa tulosohjaukseen kuuluvia tavoitteita siltä osin kuin ne

pysy-________________________________________________________________

165 HE 56/2003 vp, s. 38.

166 HE 56/2003 vp, s. 20.

167 HE 56/2003 vp, s. 15, 20.

168 Jyränki & Husa 2012, s. 268.

169 HE 56/2003 vp, s. 20. Ks. Myrsky ym. 2014, s. 354–359.

74

vät määrärahapäätökselle asetetun vakiintuneen tulkinnan rajoissa.¹⁷⁰ Käytännössä edus-kunta on myötäillyt tulosohjausjärjestelmää hyväksymällä valtion talousarvioon virasto-jen toimintamäärärahat kaksivuotisina siirtomäärärahoina eli erittelemättöminä suurina määrärahakokonaisuuksina.¹⁷¹

Vuonna 2003 toteutetun valtiontalouden kehysmenettelyn uudistuksen jälkeen kehyspää-töksiin on pyritty ottamaan aiempaa enemmän toimintapoliittisia linjauksia, jolloin tulos-tavoitteita tulee esitettäväksi myös kehysasiakirjoissa. Valtion talousarvioesityksen pää-luokkaperusteluiden selvitysosissa tulisi olla myös esitettynä ministeriöiden toimialalleen asettamat laaja-alaiset vaikuttavuustavoitteet. Ministeriön ja sen vastuulla olevien poli-tiikkalohkojen vaikuttavuus- ja tulostavoitteiden tulisi ilmetä talousarvioesityksen luku-ryhmä- ja lukuperusteluiden selvitysosista. Hallinnonalan virastojen ja laitosten tai siir-tomenomomentilta myönnettävän rahoituksen toiminnallista tulosta koskevien tavoittei-den tulisi puolestaan käydä ilmi asianomaisen talousarvion momentin selvitysosista. Vuo-den 2003 uudistuksessa määrättiin myös, että tulossopimusten lopullisen sisällön vahvis-tamisessa ja tulostavoitteiden hyväksymisessä on otettava selkeästi ja systemaattisesti huomioon talousarvioesityksen eduskuntakäsittelyssä talousarvioon tehdyt muutokset sekä taloutta ja toimintaa koskevat eduskunnan lausumat.¹⁷²

Tulosohjaus on nähty ongelmalliseksi eduskunnan kannalta. Esimerkiksi yhdessä tämän tutkimuksen haastatteluvastauksessa asia esitettiin seuraavasti:

Tulosohjausajattelun käytännön toteutus aiheuttaa ongelmia budjetti- ja valvonta-vallan käytön kannalta. On kuitenkin muistettava, että myös vaihtoehtoisiin oh-jausmalleihin sisältyy ongelmia, osin samojakin. Eduskunnan kannalta yksi merkit-tävä tulosohjausongelma on ylimmän, ministeriötason, tavoiteasettelun heikkous.

Talousarviossa ministeriöt asettavat käytännössä itse itselleen (ohjeistuksen mu-kaisesti) tulos- ja vaikuttavuustavoitteita. Tavoitteet ovat suurelta osin sellaisia, et-tä ne eivät mahdollista hyvää jälkikäteisraportointia, joka taas eduskunnan valvon-tavallan kannalta olisi tärkeää. Ongelman pitäisi olla yleisessä tiedossa, mutta rat-kaisuja ei ole juuri haettu. Tavoitteita asetettaessa tulisi miettiä myös miten niistä raportoidaan, onko olemassa indikaattoreita tai tunnuslukuja, jotka jotenkin kuvai-sivat tavoitteiden saavuttamista, tarvitaanko tutkimusta aiheeseen liittyen vai jou-dutaanko tyytymään johdon itsearviointiin. Tulosohjausjärjestelmään liittyy toinen, periaatteellinen, ongelma. Tulosohjausjärjestelmä olettaa valtion toiminnan pitkälle rationaaliseksi, ilman poliittista ulottuvuutta. Vähintäänkin oletuksena on yhteis-kunnallisten vaikuttavuustavoitteiden ja niiden saavuttamisen keinojen olevan toi-sistaan täysin irrallisia. Todellisuudessa kuitenkin eduskuntakin haluaa käyttää budjettivaltaa myös keinojen suhteen, ei pelkästään tavoitteiden osalta. Toisaalta taas tavoitteita perustellaan rationaalisuuden tai jopa taloudellisen

välttämättö-________________________________________________________________

170 HE 262/1990 vp, s. 30.

171 Jyränki & Husa 2012, s. 268–269.

172 HE 56/2003 vp, s. 29. Ks. uudenlaisesta ohjausajattelusta VTV 2010a.

75

myyden vaatimuksilla, ei poliittisena tahtotilana. Tulosohjauksen ja poliittisen pää-töksenteon yhteensovittaminen tulee aina synnyttämään rajankäyntiongelmia.