1 Eduskunnan asema valtiontalouden suunnittelussa ja hoidossa
1.6 Vuosittaiset talousarviot ja lisätalousarviot
1.6.1 Valtion talousarvion sisältö
Eduskunta käyttää budjettivaltaansa ennen muuta käsittelemällä joka vuosi valtion ta-lousarvion eli budjetin. Valtion talousarvio on valtion taloutta ja varainhoitoa koskeva suunnitelma. Kyse on merkittävimmästä yksittäisestä kansantaloudellisesta päätöksestä ja muutoinkin keskeisestä yhteiskuntapolitiikan välineestä. Valtion talousarviolla voidaan vaikuttaa valtion budjettitalouden ohella budjetin ulkopuolelle. Budjetissa suurinta osaa
________________________________________________________________
201 Julkisen talouden suunnitelma 2016–2019, s. 6.
202 Neuvoston direktiivi 2011/85/EU, annettu 8 päivänä marraskuuta 2011, jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista, EUVL L 306, 23.11.2011, s. 41.
203 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 473/2013, annettu 21 päivänä toukokuuta 2013, alustavien talousarviosuunnitelmien seurantaa ja arviointia sekä euroalueen jäsenvaltioiden liiallisen alijäämän tilanteen korjaamisen varmistamista koskevista yhteisistä säännöksistä, EUVL L 140, 27.5.2013, s. 11.
204 Ks. VNS 4/2014 vp. Ks. myös VNK 4/2015, s. 64. Ks. julkisen talouden suunnitelman toimeenpanosta VM 2/2015.
205 Ks. VNS 4/2014 vp.
206 VM 2/2015 s. 31.
207 VM 2/2015 s. 32. Ks. Matikainen 2016, s. 54.
83
valtiontaloudesta tarkastellaan kokonaisuutena.208 Kuviossa 6 on esitetty esimerkki bud-jettitalouden tulojen ja menojen jakautumisesta.
Kuvio 6: Budjettitalouden tulot ja menot vuonna 2016209
Käsite ”valtion talousarvio” otettiin käyttöön vuonna 1992 voimaan tulleella hallitusmuo-don valtiontaloussäännösten muutoksella. Talousarvion sisällöstä säänneltiin HM 67.1
§:ssä, joka siirrettiin uuteen perustuslakiin sellaisenaan. PL 84.1 §:n mukaan ”Valtion ta-lousarvioon otetaan arviot vuotuisista tuloista ja määrärahat vuotuisiin menoihin sekä määrärahojen käyttötarkoitukset ja muut talousarvion perustelut. Lailla voidaan säätää, että talousarvioon voidaan ottaa joistakin toisiinsa välittömästi liittyvistä tuloista ja me-noista niiden erotusta vastaavat tuloarviot tai määrärahat.” PL 84.3 §:ssä todetaan lisäksi, että ”Toisiinsa liittyviä tuloja ja menoja vastaavat tuloarviot ja määrärahat voidaan ottaa talousarvioon usealta varainhoitovuodelta sen mukaan kuin lailla säädetään.” Tarkempia määräyksiä talousarvion sisällöstä ja laadinnasta on talousarviolaissa ja -asetuksessa sekä valtiovarainministeriön määräyksissä.210
________________________________________________________________
208 Jyränki & Husa 2012, s. 265; Myrsky 2010, s. 16; Myrsky ym. 2014, s. 33.
209 VM 34a/2015, s. 9.
210 Ks. http://vm.fi/laadinta-ja-soveltamismaaraykset.
84
Talousarviolain 5.1 §:n mukaan valtion talousarviossa tulot ryhmitellään osastoihin, jotka jaetaan edelleen lukuihin ja momentteihin. Talousarvioasetuksen 3.1 §:n (1786/2009) mukaisesti tulot ryhmitellään neljään osastoon: verot ja veronluonteiset tulot; sekalaiset tulot; korkotulot, osakkeiden myyntitulot ja voiton tuloutukset; lainat. Talousarviolain 6.1
§:n mukaan menot ryhmitellään hallinnonaloittain pääluokkiin. Hallinnonalojen yhteiset menot voidaan kuitenkin merkitä erikseen yhteen tai useampaan pääluokkaan. Lain 6.2
§:n mukaan pääluokat jaetaan lukuihin ja luvut momentteihin. Talousarvioasetuksen 4 §:n mukaan (118/2016) menoille on 16 pääluokkaa.211
Valtion talousarvio koostuu yleisperusteluista, numerotaulusta, yksityiskohtaisista perus-teluista ja mahdollisista liitteistä. Yleisperustelut ovat hallituksen talous- ja finanssipolitii-kan lähtökohtien, tavoitteiden ja toimenpiteiden kuvaus ja vaikutusten arviointi. Samalla ne kuvaavat, miten talousarvioesitys toteuttaa hallitusohjelman tavoitteita.212 Yleisperus-teluissa kerrotaan muun muassa talousnäkymistä sekä talousarvion talouspoliittisista lähtökohdista ja tavoitteista. Numerotaulussa on esitetty taulukkona arvio valtion tuloista ja eri hallinnonalojen määrärahoista.213 Esimerkkinä seuraavassa taulukossa 2 esitetään vuoden 2016 valtion talousarvion numerotaulun meno- ja tulotiedot.
________________________________________________________________
211 Pääluokat ovat eduskunta, tasavallan presidentti, valtioneuvoston kanslia, ulkoasiainministeriön hallinnonala, oikeusministeriön hallinnonala, sisäministeriön hallinnonala, puolustusministeriön hallin-nonala, valtiovarainministeriön hallinhallin-nonala, opetus- ja kulttuuriministeriön hallinhallin-nonala, maa- ja metsä-talousministeriön hallinnonala, liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonala, työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonala, sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonala, ympäristöministeriön hallinnonala, valtionvelan korot ja valtionvelan vähentäminen.
212 HE 56/2003 vp, s. 20.
213 Myrsky ym. 2014, s. 381.
85
Taulukko 2: Budjetin taulukot (menot hallinnonaloittain sekä tulot ja menot) 2016214
Budjettitalouden menot hallinnonaloittain vuonna 2016
Hallinnonalat mrd. euroa
Eduskunta, tasavallan presidentti ja valtioneuvosto 0,4
Ulkoasiainministeriö 1,1
Oikeusministeriö 0,9
Sisäministeriö 1,7
Puolustusministeriö 2,9
Valtiovarainministeriö 17,3
Opetus- ja kulttuuriministeriö 6,8
Maa- ja metsätalousministeriö 2,6
Liikenne- ja viestintäministeriö 2,9
Työ- ja elinkeinoministeriö 3,0
Sosiaali- ja terveysministeriö 13,1
Ympäristöministeriö 0,2
Valtionvelan korot 1,6
Budjettitalouden menot yhteensä 54,4
Budjettitalouden menot yhteensä, % BKT:sta 25,70 %
Budjettitalouden tulot ja menot vuonna 2016
Tulot (mrd. euroa) Menot (mrd. euroa) Tulon ja varallisuuden
per. 12,9 6,5 Toimintamenot
Liikevaihdon perust. 17,8 8,1 Muut kulutusmenot
Valmisteverot 7,1 1,1 Sijoitusmenot
Muut verot 2,9 11,7 Valtionavut kunnille
Muut tulot 8,4 3,7 Valtionavut
elinkeinoelä-mälle Valtion velan
lisäämi-nen 5,4 18,3 Valtionavut kotitalouksille
(ml. siirrot Kelalle ja muille soturahastoille)
3,4 Muut siirtomenot
1,6 Korkomenot
Yhteensä 54,44 54,44
________________________________________________________________
214 Valtiovarainministeriö 9.3.2016. Ks. http://vm.fi/budjetin-taulukot.
86
Yksityiskohtaiset perustelut sisältävät tietoa muun ohella hallinnonalojen tulostavoitteista ja määrärahoista.215 Hallinnonalakohtaiset tulostavoitteet esitetään pääluokittain ja viras-toja ja laitoksia koskevat tulostavoitteet on annettu luku- ja lukuryhmätasolla. Pääluokan perusteluissa on yleensä vain selvitysosa, jossa esitetään kuvaus hallinnonalan keskeisistä toimintaympäristön muutoksista, toimintastrategioista, maksupolitiikasta, tulostavoitteis-ta ja uudistuksistulostavoitteis-ta sekä koko pääluokan tuloistulostavoitteis-ta ja menoistulostavoitteis-ta siten, että niiden toteutumi-sesta voidaan myös raportoida hallinnonalan toimintakertomuksessa. Luvun selvitysosas-sa esitetään viraston tai laitoksen perustehtävät tai valtion tehtävät sekä esitetään niihin liittyvät toimintaympäristön muutokset, tulostavoitteet ja resursseja kuvaavat tunnuslu-vut sekä tarpeellisia vertailutietoja talousarvioehdotusvuodelta ja kahdelta edelliseltä vuodelta.216 Liitteet ovat lähinnä valtiovarainministeriön valmistelemaa tausta-aineistoa talousarvioesityksen käsittelyyn.217
Valtion talousarvion numerotaulukko ja yksityiskohtaiset perustelut ovat talousarvioesi-tyksen ydin, jonka eduskunta käsittelee ja hyväksyy valtion talousarvioksi. Eduskunta päättää siten valtion talousarvioesityksen käsittelyn yhteydessä valtion tarvitsemista menoista ja tuloista. Etenkin yksityiskohtaisten perustelujen selvitysosatekstit antavat eduskunnalle budjettikäsittelyssä tärkeää informaatiota. Talousarvion perustuslaillinen tehtävä ja siten eduskunnan budjettivallan ydin toteutuu numerotaulukon ja momenttien päätösosiin sisältyvien määrärahalukujen ja määrärahan käyttöperusteiden sekä joissakin tapauksissa myös pääluokka- ja lukuperusteluihin sisältyvien päätösosatekstien kautta.218 Valtion menoja ja tuloja koskeva päätöksenteko tapahtuu paitsi valtion talousarviota laa-dittaessa ja sovellettaessa myös ylipäätään lainsäätämisen yhteydessä.219 Monilla edus-kunnan säätämillä laeilla on suoraa vaikutusta valtion tuloihin ja menoihin. Talousarvio ei ole kuitenkaan itsessään laki eikä sen sisältöä voida pitää oikeussääntöinä. Tuloarviot eivät myöskään ole oikeudellisesti sitovia. Tulojen oikeusperusta on eriasteisissa säädök-sissä, lähinnä verolaeissa.220 PL 84.2 §:n mukaan ”Talousarvioon otettavien tuloarvioiden on katettava siihen otettavat määrärahat. Määrärahoja katettaessa voidaan ottaa huomi-oon valtion tilinpäätöksen mukainen ylijäämä tai alijäämä sen mukaan kuin lailla sääde-tään.”
Talousarvioesityksen yhteydessä hallitus antaa eduskunnalle esitykseen liittyviä budjetti-lakeja. Budjettilait eli valtiontalouteen vaikuttavat lait ja lainmuutokset hyväksytään sa-maan aikaan talousarvioin käsittelyn kanssa. Lait valmistellaan valtioneuvoston piiris-sä.221 Budjettilain sisältö määrittelee jonkin talousarvion momentin, kenties
useamman-________________________________________________________________
215 Myrsky ym. 2014, s. 381.
216 HE 56/2003 vp, s. 20.
217 Puoskari 2007. Ks. Myrsky ym. 2014, s. 375.
218 Puoskari 2007. Ks. Jyränki & Husa 2012, s. 265, 269.
219 Puoskari 2007.
220 Jyränki & Husa 2012, s. 269. Ks. Hidén 2015, s. 183–184; Myllymäki 2007, s. 78.
221 Jyränki & Husa 2012, s. 266. Ks. PeVL 26/1992 vp.
87
kin momentin, määrärahatason. Budjettilait lähetetään niiden aihealueen mukaan asian-omaisiin erikoisvaliokuntiin. Huomattava osa budjetin menoista lyödään lukkoon jo, kun budjettilait valiokuntakäsittelyn jälkeen hyväksytään eduskunnan täysistunnossa.222 Eduskunnan työjärjestyksen 38.3 §:n mukaan erikoisvaliokunnat voivat budjettilakien lisäksi vaikuttaa talousarvioon antamalla oman toimialansa osalta valtiovarainvaliokun-nalle lausunnon talousarvioesityksestä 30 päivän kuluessa siitä, kun esitys on lähetetty valtiovarainvaliokuntaan.
Talousarviota voidaan tasapainottaa verotuloilla ja valtion lainanotolla. PL 82.1 §:n mu-kaan lainanoton on perustuttava eduskunnan suostumukseen, josta on ilmettävä lainan-oton tai valtionvelan enimmäismäärä. Suostumus voi koskea siten uusien lainojen määrää eli bruttomääräistä lainanottoa tai valtionvelan enimmäismäärää, jolloin valtuus lainanot-toon on nettomääräinen. Valtuudet on mahdollista antaa myös varainhoitovuotta lyhem-mäksi tai pidemlyhem-mäksi ajaksi. Eduskunta voi myöntää lainanottovaltuuden talousarviossa tai erillisellä päätöksellä.223 Valtiovarainministeriö vastaa valtion budjettitalouden velka-salkun hoidon strategisesta ohjauksesta ja Valtiokonttori rahoitusoperaatioista.224