Budjetin määrärahat

87

kin momentin, määrärahatason. Budjettilait lähetetään niiden aihealueen mukaan asian-omaisiin erikoisvaliokuntiin. Huomattava osa budjetin menoista lyödään lukkoon jo, kun budjettilait valiokuntakäsittelyn jälkeen hyväksytään eduskunnan täysistunnossa.²²² Eduskunnan työjärjestyksen 38.3 §:n mukaan erikoisvaliokunnat voivat budjettilakien lisäksi vaikuttaa talousarvioon antamalla oman toimialansa osalta valtiovarainvaliokun-nalle lausunnon talousarvioesityksestä 30 päivän kuluessa siitä, kun esitys on lähetetty valtiovarainvaliokuntaan.

Talousarviota voidaan tasapainottaa verotuloilla ja valtion lainanotolla. PL 82.1 §:n mu-kaan lainanoton on perustuttava eduskunnan suostumukseen, josta on ilmettävä lainan-oton tai valtionvelan enimmäismäärä. Suostumus voi koskea siten uusien lainojen määrää eli bruttomääräistä lainanottoa tai valtionvelan enimmäismäärää, jolloin valtuus lainanot-toon on nettomääräinen. Valtuudet on mahdollista antaa myös varainhoitovuotta lyhem-mäksi tai pidemlyhem-mäksi ajaksi. Eduskunta voi myöntää lainanottovaltuuden talousarviossa tai erillisellä päätöksellä.²²³ Valtiovarainministeriö vastaa valtion budjettitalouden velka-salkun hoidon strategisesta ohjauksesta ja Valtiokonttori rahoitusoperaatioista.²²⁴

88

osauudistuksen yhteydessä perustuslakivaliokunta toi myös esille, että eduskunnan mää-rärahapäätösten tyypit ja niiden oikeusvaikutukset tulee määritellä perustuslain tasolla, eikä tavallisella lailla tule voida säätää siitä, kuinka eduskunta tekee päätöksiä talousar-viosta.²²⁶

Hallitusmuodon aikakaudella vakiintuneen käytännön mukaan valtioneuvosto antoi pää-töksellään valtion talousarvion määrärahanormeja täydentäviä määräyksiä. Suomen pe-rustuslakia koskevassa hallituksen esityksessä pidettiin lähtökohtana, ettei asetuksenan-tovaltaa koskevan sääntelyn uudistaminen vaikuta valtioneuvoston ja ministeriöiden ta-vanomaisoikeudelliseksi luonnehdittuun toimivaltaan antaa valtion talousarvion määrä-rahanormeja täydentäviä määräyksiä ilman nimenomaisesti säädettyä valtuutusta. Tämän on katsottu kuuluvan valtioneuvoston hallitus- ja hallintoasioita koskevan yleistoimival-taan. Tarkoitus oli, ettei asetuksenantovaltaa koskevan sääntelyn uudistaminen PL 80

§:ssä ehdotetulla tavalla vaikuta valtioneuvoston norminantovaltaan, jota siten edelleen-kin on mahdollista käyttää valtioneuvoston tai ministeriön päätöksin.²²⁷

Suomen perustuslakiin siirryttäessä luovuttiin ehdollisten määrärahojen järjestelmästä.

Käytännössä talousarvion ehdolliset päätökset eivät olleet enää taloudellisesti merkittä-viä, ja presidentti vahvisti ne lähes poikkeuksetta. Perustuslakia koskevassa hallituksen esityksessä todetaan, että myöskään kansanedustajien aloiteoikeuden laajentamisesta saadut kokemukset eivät tukeneet tarvetta ehdollisuuden säilyttämiseen. Päätösten eh-dollisuudesta luopumisella katsottiin vahvistettavan eduskunnan asemaa budjettivallan käyttäjänä.²²⁸

Talousarvion määrärahapäätösten ehdottomuuden aste vaihtelee. Se ilmaistaan määrära-hatyypin merkinnällä tai talousarvioon otetulla osoituksella.²²⁹ PL 85.1 §:n mukaan ”Mää-rärahat otetaan valtion talousarvioon kiinteinä määrärahoina, arviomäärärahoina tai siir-tomäärärahoina. Arviomäärärahaa saa ylittää ja siirtomäärärahaa siirtää käytettäväksi varainhoitovuoden jälkeen sen mukaan kuin lailla säädetään. Kiinteää määrärahaa ja siir-tomäärärahaa ei saa ylittää eikä kiinteää määrärahaa siirtää, ellei sitä ole lailla sallittu.” PL 85.1 § vastaa hallitusmuodon 70.1 §:ää, joka siirrettiin uuteen perustuslakiin sellaise-naan.²³⁰

PL 85.2 §:n mukaan ”Määrärahaa ei saa siirtää talousarvion kohdasta toiseen, ellei sitä ole talousarviossa sallittu. Lailla voidaan kuitenkin sallia määrärahan siirtäminen sellaiseen kohtaan, johon sen käyttötarkoitus läheisesti liittyy.” PL 85.2 §:ssä vahvistetaan aiempaa sääntelyä vastaten pääsäännöksi edelleen kielto siirtää määrärahoja talousarvion kohdas-ta toiseen. Säännös merkitsee, ettei määrärahoja saa käyttää toistensa käyttökohdas-tarkoituksiin,

________________________________________________________________

226 Ks. PeVM 17/1990 vp.

227 HE 1/1998 vp, s. 68, 132. Ks. PeVM 17/1994 vp.

228 HE 1/1998 vp, s. 2, 58, 64.

229 Jyränki & Husa 2012, s. 270.

230 HE 1/1998 vp, s. 137.

89

ellei eduskunta ole sitä nimenomaisesti talousarviossa sallinut. Lailla voidaan kuitenkin poiketa siirtokiellosta silloin, kun määrärahojen käyttötarkoitukset liittyvät läheisesti toisiinsa. Myös tämä säännös siirrettiin uuteen perustuslakiin sellaisenaan hallitusmuo-dosta.²³¹

PL 85.3 §:n mukaan ”Talousarviossa voidaan antaa määrältään ja käyttötarkoitukseltaan rajoitettu valtuus sitoutua varainhoitovuonna menoihin, joita varten tarvittavat määrära-hat otetaan seuraavien varainhoitovuosien talousarvioihin.” Tämä säännös niin sanotusta valtuusmenettelystä vastaa HM 70.3 §:ää, mutta sitä tarkistettiin sanonnallisesti. Tarkis-tukset eivät kuitenkaan muuttaneet säännöksen asiallista sisältöä.²³² Budjetin määrära-hapäätökset, eli numerotaulu ja perustelut, antavat valtioneuvostolle valtuuden käyttää määrärahoja kyseisiin tarkoituksiin. Jyrängin ja Husan mukaan ”lienee perusteltua katsoa, että määrärahapäätöksiin sisältyy eräin ehdoin oikeudellinen velvollisuuskin.” Talousar-vion soveltajan on määrärahan käytöstä päättäessään pyrittävä eduskunnan talousarTalousar-vion perusteluissa määrärahalle osoittaman tavoitteen saavuttamiseen, jos eduskunnan tätä koskeva tahto on ilmaisu selvästi. Jos tavoite voidaan saavuttaa suunniteltua pienemmin kuluin, valtioneuvostolla on valtuus ja kenties velvollisuuksin jättää määräraha osittain tai kokonaan käyttämättä. Oikeusnormiluonteisia määräyksiä syntyy myös eduskunnan ta-lousarvion yhteydessä hyväksymistä valtion liikelaitosten keskinäisistä toimintatavoit-teista.²³³

Suurin osa määrärahoista perustuu menoja sitoviin säädöksiin ja kohdistuu lakisääteisten menojen rahoitukseen.²³⁴ Ministeriöiden, virastojen ja laitosten on noudatettava kiintei-den ja siirtomäärärahoja sitovina normeina.²³⁵ Säädöksin sitomattomat määrärahat tai niiden osat ovat eduskunnan vapaan harkintavallan piirissä. Eduskunnalla on lähinnä vain tältä osin todellista, sisällöllistä budjettivaltaa.²³⁶ Useissa haastatteluvastauksissa tuotiin esille määrärahoihin liittyviä seikkoja:

Säädöspohjaan liittyvä ongelma on talousarviomenojen ja -tulojen varainhoitovuo-delle kohdentamisen perusteiden ja määrärahalajien muodostama monimutkainen kokonaisuus. [–] Toisaalta menettelyjen yksinkertaistaminenkin on ainakin osin hankalaa ja nykyiset talousarvioasetuksen kohdentamista koskevat säännökset voi nähdä sinänsä perusteltuina. [–] Haasteena voi nähdä nykyisen talousarvion laadin-tamääräyksen mahdollistaman joustavuuden erityisesti niin sanottujen sekamo-menttien osalta, samoin palkkausmenojen rahoittamisen hyvin laajasti muilta kuin toimintamenomomentilta. Talousarvion toimeenpanon valvonnan ja talousarvion

________________________________________________________________

231 HE 1/1998 vp, s. 137.

232 HE 1/1998 vp, s. 137.

233 Jyränki & Husa 2012, s. 269.

234 Jyränki & Husa 2012, s. 269.

235 Puoskari 2007.

236 Jyränki & Husa 2012, s. 269. Ks. määrärahajärjestelmästä Myllymäki 2007, s. 74–78; Myrsky ym.

2014, s. 409–410.

90

selkeyden kannalta olisi parempi, että menot budjetoitaisiin pääsääntöisesti niin, että tiettyä momenttia käytetään vain sen pääasiallisen sisällön mukaiseen tarkoi-tukseen. Erityisesti toimintamenon tyyppiset menot olisi perustellumpaa budjetoi-da toimintamenomomentille ja ministeriön ohjauksella ohjata virastot ja laitokset toteuttamaan sovitut hankkeet. Nyt siirtomenomomentille budjetoidaan melko usein menoja, joita virastot ja laitokset käyttävät toteuttaakseen käytännössä hyvin samanlaisia hankkeita kuin toimintamenomomentillakin toteutetaan.

Budjettivalmistelun painopiste on nyt voimakkaasti määrärahoissa, ja yhteys oh-jauksen sisällöllisiin tavoitteisiin on heikko. Keskeinen kysymys yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kannalta on, pitäisikö eduskunnan päättää sitovasti myös joistakin tärkeimmistä vaikuttavuustavoitteista [–]. Tällöin hallitus joutuisi parantamaan pe-rusteluitaan. Tavoitteita koskeva keskustelu eduskunnassa lisäisi tulostavoitteiden poliittista kiinnostavuutta ja painoarvoa ja sitoisi tavoitteet ja määrärahat nykyistä kiinteämmin yhteen. Tavoitteiden sitovuus ja ohjausvaikutus vaikeuttavat monin tavoin budjettivalvontaa ja tulosten arviointia.

Ongelmallinen ilmiö ovat toistuvat kohteet, joille eduskunta antaa joka vuosi rahaa.

Tämä voitaisiin ratkaista jo budjettiriihessä, jotta eduskunnan ei tarvitsisi tehdä samaa lisäystä vuosittain. Järjestely juontaa juurensa poliittiseen työnjakoon esim.

ministerien ja eduskunnan kesken: ministeri voi ohjata rahaa tiettyyn kohteeseen koska luottaa siihen, että eduskunta ohjaa lisää rahaa toisaalle. Syntyy hankala ti-lanne, jos eduskunta ei ohjaakaan rahaa totuttuun tapaan.