Uusi julkisjohtaminen Suomessa

Suomessa uusi julkisjohtaminen on suuresti vaikuttanut julkishallinnon johtamiseen 1980- ja 1990 -luvuilta. Tuottavuuden parantumista on pyritty jatkamaan 2000 -luvulla. Uusi julkisjoh-taminen on edelleen voimassa, mutta se on saanut uusia kohteita. Suomessa johtavilla politii-koilla ja korkeilla virkamiehillä on ollut yhteinen näkemys tarpeelle ja suunnalle Suomen jul-kisen sektorin uudistamisessa. Tästä on seurannut, että uudistus on jatkunut johdonmukaisesti eri hallituskausilla. Tehokkuusperiaate on muokannut julkista sektoria muun muassa tuomalla virastoille ja niiden johdoille toimintavapautta. Pyrkimyksenä on ollut saada parempaa tai enemmän vähemmällä. Uusi julkisjohtaminen on tuonut markkinat julkisiin palveluihin sekä tuonut ajattelun, ettei kaikkea tarvitse tuottaa itse. (Lähdesmäki, 2011, 75-76)

Uudistus ei kuitenkaan mennyt täysin kivuttomasti. Ensin laitettiin kuntoon hallinnon rakenteet ja sen jälkeen vasta johtaminen. Uudessa julkisjohtamisessa johtajan rooli on tärkeää ja on pai-notettu ammattijohtajuuden tarvetta. Henkilöstöltä tämä on vaatinut kykyä sopeutua muutok-siin, saavuttaa asetetut tavoitteet sekä kehittymisen asiantuntijoina. Uusi julkisjohtaminen on vaikuttanut myös valtiohallinnon palkkaukseen. Palkkaus perustuu nykyisin työn vaativuuteen ja henkilökohtaiseen suoriutumiseen. Esimiesten rooli tsemppaajana ja kehittymisen tukijana on kasvanut. (Lähdesmäki, 2011 78-79)

Perinteisestä normiohjauksesta virkamiesten kohdalla siirryttiin informaatio-ohjaukseen. Täl-löin virkamiehet saavat liikkumatilaa, kun heille annettaan ei-sitovaa tietoa, jonka perusteella virkamiehet saavat tehdä itsenäisiä päätöksiä. Tällainen ohjaus on hyvin ei-poliittista. Vähitel-len on siirrytty kohti tilaaja-tuottaja mallia. Varsinkin kunnat ovat nykyisin hyvin pitkälti jul-kisten palveluiden tilaajia eikä tuottajia. Muutokset ovat pohjautuneet hyvin pitkälti yritysten malliin toimia. (Kulovaara, 2014)

Erilliset valtion hallintoalat nähdään osana konsernia, jossa johto-organisaatioina toimivat mi-nisteriöt. Suomalainen keskushallinto on muuttunut vahvasti, kun on tuotu kehysbudjetointi.

Tämä on kasvattanut pää- ja valtionvarainministerin valtaa, käytännössä ministeriöiden budje-teista ei voida päättää ilman heitä. Poliitikoilla on valta pääasiassa päättää visioista ja strategi-oista, kun jalkauttaminen jää virkamiehille. (Kulovaara, 2014)

Ensimmäisiä uuden julkisjohtamisen askelia otettiin Holkerin hallituksen aikana, kun virastoja alettiin yhtiöittää tulosbudjetoimalla sekä luomalla liikelaitoksia. Toinen iso muutos oli kilpai-lutuslainsäädännön uudistaminen. 1980- ja 1990-luvulla tapahtuneet muutokset Suomessa ta-pahtuivat myös muissa länsimaissa. 1990-luvun lama nopeutti uuden julkisjohtamisen ja ma-nagerealismin kehittymistä, kun valtio ja kunnat olivat pakotettuja karsimaan julkista sektoria.

(Kulovaara, 2014)

Haveri (2003) näkee, että palveluiden tuottamisessa mennään nykyisin enemmän yhteistyösuh-teiden kautta. Palveluiden järjestämistä ohjataan ja palvelun laatu saavutetaan erilaisten asetet-tujen mittareiden kautta. Toisaalta tämän luominen käytännössä ei ole ollut helppoa. Luottamus on tärkeää verkostotoiminnassa. Verkostoituminen lisää verkostokoordinaatioon käytettyä ai-kaa ja mahdollisesti johtaa tehtävien pirstaloitumiseen. Huonoimmillaan tämä voi johtaa jatku-vaan epävarmuuden ja uudelleen organisoitumisen kierteeseen jumiutumiseen. (Haveri, 2003)

Hyvän hallinnon periaatteet nousevat perustuslaista (731/1999 §21) ja hallintolain 2 luvusta (434/2003). Hyvän hallinnon periaatteet ja uusi julkisjohtaminen korostavat eri asioita. Hyvän hallinnon periaatteita ovat oikeus julkiseen oikeuteen ja perusoikeuksien toteutuminen. Uusi julkisjohtaminen korostaa taloudellista tehokkuutta. Nämä puolet laittavat julkisen johtamisen tiukkaan väliin. (Hintsa, 2011, 29) Demokratian tilanteesta on esitetty huolia, kun tehokkuuden ja kustannusleikkausten jälkeen julkisella sektorilla on ollut vaikeuksia tehdä perustehtäviään.

Uuden julkisjohtamisen perusta on hallinnan tekniikassa eikä legitimiteetissä. Se pyrkii ensi sijassa tehokkuuteen ja tuloksen vahvistamiseen. (Kulovaara, 2014)

Hallintolaissa määritetään hallinnon periaatteet kuten tasapuolisuus, oikeusturva, puolueetto-muus, neuvonta ja hyvän kielenkäytön vaatimus. Lisäksi hallintolaki turvaa pääsyn palveluihin sekä sääntöjen ja normien noudattamisen kaikilta osin. Uusi julkisjohtaminen korostaa palve-luiden tuottavuutta, vaikuttavuutta ja taloudellisuutta. Siinä tärkeää on myös toimijoiden pää-tösvaltaisuus. Virastot ja työntekijät toimivat itsenäisesti ja innovatiivisesti. Työn tulokselli-suutta arvioidaan mittareiden ja tunnuslukujen avulla. Uuteen julkisjohtamiseen liittyy markki-naorientaatio ja yksityissektorin johtamisopit, eivätkä hyvä hallinto ja virkamiesetiikka.

(Hintsa, 2011, 30)

Suomalaiseen julkishallinnon johtamiseen uusi julkisjohtaminen tuli 1990-luvun alussa val-tiohallinnon tulosohjausuudistuksen mukana. Suurimmat uudistukset Suomessa oli tulosjohta-minen, tulosvastuu ja kilpailun tulo. Aiemmin johtaminen tapahtui budjettijohtamisella, jossa keskeisenä oli virkojen määrä. Uudistuksen jälkeen yksiköt kävivät usein neuvotteluja vastuu-ministeriöiden kanssa tavoitteiden asettamisesta, joiden perusteella määrärahat myönnettiin.

Yksiköille myönnettiin budjettivastuu ja tehokkuusvaatimuksia. (Vantaja, 2008)

Riskinä uuden julkisjohtamisen mukaisissa uudistuksissa on nähty määrällisten ja ennustetta-vien toimintojen suosimisen. Uusien teorioiden ja käytänteiden käyttöönottoa voidaan välttää, koska niissä on suurempi riski epäonnistumiseen. Henkilöstö voi kokea tehostamisvaatimukset syyttävinä, ettei vanhassa mallissa toimittu tehokkaasti ja hyvin. (Vantaja, 2008)

Valtiontulosohjausta ja erityisesti 2000-luvun tuottavuusohjelmaa ei Herrasen (2015) mukaan ole juurikaan tutkittu. Suurin osa julkisjohtamisen ja sen vaikutuksien tutkimuksesta kohdistuu 1970–1990-luvuille. Tuottavuusohjelma on alkanut levitä myös kuntaorganisaatioihin. Lisäksi uuden julkisjohtamisen kritiikki pohjautuu pääasiassa ulkomaiseen tutkimukseen ja siitä puut-tuu suomalainen kokemus. (Herranen, 2015)

Valtiotalouden tarkastusviraston selvityksen (2011) mukaan Suomessa toteutetussa tehostamis-ohjelmassa keskeisenä tavoitteena oli henkilötyövuosien vähentäminen. Se oli niin vahva ta-voite, että välillä sitä suoritettiin jopa taloudellisen tehokkuuden kustannuksella. Henkilöstövä-hennyksiä muun muassa toteutettiin ulkoistamalla, vaikka se joskus heikensi kokonaistuotta-vuutta. Joissain tapaukissa ulkoistettu palvelu tuli kalliimmaksi kuin omana työnä toteutettuna.

(VTV, 2011, 76) Tarkastusviraston mukaan ulkoistettujen palveluiden riskinä on, että ostettu palvelu ei vastaa viranomaistyön vaatimuksia ja ulkoistetun palvelun valvontaan ei ole riittä-västi resursseja. Tosin raportin mukaan ilman taloudellista painetta olisi kehittämistoimenpiteet ollut pienempiä. (VTV, 2011, 158)

Koivumäen (2005) tutkimuksen mukaan Suomessa julkisella sektorilla työskentelevien määrä on ollut huipussaan 1988 ja sen jälkeen lähtenyt laskemaan. Julkisella sektorilla tiimien koot ovat pienentyneet ja esimiesasemassa olevien henkilöiden määrä on noussut. Tosin johtaminen on keventynyt, joka viittaa työntekijöiden vallan kasvuun ja hajauttamiseen. Julkisella ja yksi-tyisellä sektorilla on työn tulosten ja laadun seuranta lisääntynyt. Työntekijät ovat kokeneet

työmäärän kasvaneen ja muuttuneen rasittavammaksi. Koivumäen tutkimuksen perusteella voi-daan sanoa, että uusi julkisjohtaminen on vaikuttanut julkisen sektorin työn tekemiseen. (Koi-vumäki, 2005)

Samalla kun uusi julkisjohtaminen on muuttanut suomalaista julkista sektoria, ei virkamieslain-sääntö ole uudistunut. Virkamieheltä odotetaan tarkkaa virkamieslain-sääntöjen noudattamista. Lain edessä jopa johtava virkamies nähdään lain soveltajana eikä tavoitteellisuutta ja tuloksellisuutta hake-vana johtajana. Hänen tulee huolehtia, että alaiset noudattavat tarkoin lakeja. KKO:n päätös 2006:37 on ensimmäisiä päätöksiä, jossa oikeus otti kantaa uuden julkisjohtamisen periaattei-siin oikeuskäytännössä. Liiketoimintamaisen johtajan tapa toimia edustajana ja sidosryhmäsuh-teiden hoitajana voi olla ongelmallista lain näkökulmasta ja se ei välttämättä sovi normien nou-dattamiseen ja virkarikosvastuuseen. (Mansikka & Niemi, 2017)

Uuden julkisjohtamisen mukaisten ostopalveluiden oikeusvaikutuksista ei ole vielä paljoa oi-keuskäytänteitä. Oikeuskansleri on kuitenkin arvioinut päätöksessään (OKV/2011/1/2017), että ostopalvelua käyttävä virasto vastaa siitä, että ostopalvelun kautta tulevalla henkilökunnalla on riittävät tiedot tehtävänsä hoitamiseen. Viime kädessä ostava virasto vastaa, että ostopalvelun henkilöstö toimii virastoa koskevan normien ja hallintolain mukaisesti. Kun taas Korkein hal-linto-oikeus on katsonut päätöksellään (KHO: 2015:133), että ulkoistetun palvelun antama vir-heellinen neuvonta viranomaisasiassa tietojen salassa pidettävyydestä, ei vaikuta lain sovelta-miseen tai tulkintaan. Näistä kahdesta päätöksestä voidaan huomata, että ostopalveluhenkilös-töä koskevat samat säännökset ja lait, kuten hallintolaki, kuin kyseistä virastoa tai yksikköä.

Tämä asia tulisi huomioida, kun suunnitellaan ostopalvelun hankintaa.