Julkisten palveluiden tehokkuus

Julkisen sektorin tehokkuuden mittaaminen ja johtaminen voidaan ulottaa ainakin 1960-luvulle.

Alkuun Yhdysvalloissa valtio tutki mielenterveyden ja opettamisen ohjelmien toimivuutta.

Alussa paikalliset viranomaiset kokivat, ettei heidän kannata käyttää pieniä resurssejaan toi-minnan tutkimiseen. Nykyisin tuotannon mittaamisella pyritään tarjoamaa tietoa virkamiehille julkisen palveluiden tehokkuuden ja vaikuttavuuden arviointiin. Tehokkuuden mittaaminen voi tarjota hyödyllistä tietoa johdolle organisaation toiminnasta ja palveluiden vaikuttavuudesta.

Tosin käytäntö on osoittanut mittaamisen resursseja vieväksi, joten vain harvoja valtion toimia voidaan tutkia yhdellä kerralla. Toiminnan mittaaminen voidaan yleensä tehdä kevyemmin,

josta johto voi saada hyödyllistä tietoa organisaationsa toiminnasta, kuten käsittelyajoista ja henkilöstön jakautumisesta tehtävittäin. (Hatry, 2013)

Julkisen sektorin koko teollisuusmaissa on usein hyvin suuri. Julkisen sektorin menot suhteessa bruttokansantuotteeseen voi olla yli 50 %. Julkisella sektorilla työskentelee 20–30 % kokonais-työllisyydestä. Usein talouspolitiikassa puhutaan siitä, että julkisella sektorilla on heikko tuot-tavuus. Julkisen sektorin tuottavuuden kehittymisessä on lähdetty nollatuottavuusoletuksesta eli oletetaan, että se ei kehity. Tuotantomenetelmät kuitenkin kehittyvät uuden tekniikan käyt-töönoton yhteydessä. Palvelut ovat työvoimaintensiivisiä, joten niiden tuottavuutta ei voida au-tomaattisesti kehittää teknologisella kehityksellä. Baumolin taudiksi määritellään tilanne, jossa julkisen sektorin palkoja pitää nostaa, jotta työntekijät eivät siirtyisi korkean tuottavuuden aloille, vaikka julkisen sektorin tuottavuus ei olisi parantanut. (Hjerppe & Viren, 2000; Aaltio, 2013)

Lyhyellä välillä tuottavuus saadaan nousemaan ajamalla kustannukset alas, mutta tämä yleensä heikentää toiminnan edellytyksiä pitkällä aikavälillä. Pitkään jatkunut liian vähäinen henkilös-tömäärä näkyy kiireenä, pitkinä odotusaikoina, virheinä ja laiminlyönteinä. (Lumijärvi, 2008) Julkisen sektorin läpinäkyvyyden ja kansalaisten tiedonsaannin mahdollisuudet ovat tuoneet lisähaasteita tuottavuuden lisäämiselle (Afonso ym, 2010).

Tuottavuus termiä käytetään ristiriitaisesti, usein tehokkuutta väitetään säästämiseksi tai työ-olojen huonontamiseksi. Ongelmia tulee myös siitä, miten asetetaan toimintayksikön tavoitteet ja tarkoitus. Tehokkuuden ja tulostavoitteiden tulisi olla riittävän monipuolisesti ja kattavasti määritetty. Julkishallinnossa voi olla ongelma riittävän henkilöstömäärän saaminen, jotta saa-daan vaikuttavuutta. Esimerkkinä tehokkuusajattelun riskeistä voisaa-daan käyttää terveydenhuol-toa, jossa liian nopea potilaan läpimenoaika ei tuota optimaalista tulosta, koska tällöin ei jää aikaa sairauden diagnosointiin ja hoitoon. (Vuori, 2004; Lumijärvi, 2008)

Tuottavuuden mittaaminen julkisella sektorilla tuo myös haasteen siinä, että suoritteet voivat olla organisaatioissa hyvin erilaisia kuten avustusten myöntämistä tai neuvontaa. Näitä eri asi-oita ei voi mitata yhteismitallistammalla. Kustannuspuolella vaikeutena on kustannusten jaka-minen oikealla suoritteelle. Tuottavuuteen voidaan vaikuttaa muuttamalla joko suoritteiden määrää tai pienenemällä kustannusta tai jopa muuttamalla molempia yhtä aikaa. (Lumijärvi, 2008)

Tuottavuuden mittaaminen luonnollisesti vaatii tuotoksen ja tuotantopanosten mittaamista. Pa-nos on yleensä helppo mitata, mutta vaikeampaa on mitata, miten paljon julkinen sektori tuot-taa. Julkisen sektorin palvelut ovat pääasiassa ilmaisia tai ainakin reilusti alle markkinahinnan.

Tällöin puuttuu asiakkaiden markkinahintoihin pohjautuva arvio tuotteen arvosta. (Hjerppe &

Viren, 2000) Nykyisin puhutaan paljon, että hyvinvointivaltioon ei ole varaa tulevaisuudessa ilman palveluiden tuottavuuden kasvua. Tästä syystä erilaisia palveluita on lakkautettu ajatuk-sena, että se kasvattaa koko järjestelmän tuottavuutta. Yhdeltä työntekijältä vaaditaan yhä enemmän suoritteita. (Aaltio, 2013) Varsinkin kunnissa on heikosti hyödynnetty informaatio-teknologian tarjoamia mahdollisuuksia toiminnan tehostamiseksi (Korkman, 2011, 51).

Vaikka hyvinvointivaltio on vastannut moniin ihmisten ongelmiin, niin koskaan kaikkia tar-peita ei pystytä tyydyttämään. Ei ole mitään selkää kattoa verotukselle tai velkaantumiselle, joten on haastavaa määrittää, mikä on palveluiden sopiva taso. Erityisesti huonoina taloudelli-sina aikoina hyvinvointivaltion palvelut koetaan tärkeäksi. Julkinen sektori ei toimi markkina-talouden ehdoilla. Huonosti toimiva yritys joutuu vähentämään tuotantoaan tai se menee kon-kurssiin. Julkisen sektorin vastaava päätös vaatii virkamiesvalmistelua, hallituksen päätöksiä ja eduskunnan hyväksynnän. (Korkman, 2011, 49-50)

Kilpailuttaminen ja yksityistäminen ovat mahdollisia tehostamistoimia. Palvelusopimukset ovat usein haastavia luoda siten, että laatuvaatimukset on kirjoitettu kattavasti ja tarkoituksen-mukaisesti. Julkisella puolella tilaajaosaaminen nousee keskiöön kilpailuttamisen yhteydessä.

Palvelusetelit on hyvä tapa parantaa asiakkaiden valintamahdollisuuksia. (Korkman, 2011, 53) Viime aikoina tuloksellisuutta on pyritty parantamaan tekemällä julkisen sektorin fuusioita ja yhteistyötä. Tosin fuusiot voidaan jättää tekemättä, jos osastot saadaan toimimaan yhdessä ja jakamaan tietoa. (Lumijärvi, 2008)

Finanssikriisin jälkeen on Suomessa asetettu painetta julkisen sektorin tehostamiseen. Valtion-varainministeriön arvioi 2015 katsauksessaan, että pelkällä talouskasvulla ei pystytä korjaa-maan julkisen sektorin epätasapainoa (Vm, 2015). Julkisen sektorin tuottavuutta ei pystytä sa-malla tavalla laskemaan kuin yksityisellä sektorilla, koska julkisen sektorin palveluilta puuttuu hinta-ajurit. Yksityisiä yrityksiä kysyntä ohjaa optimaaliseen kohdistamiseen. Asiakkailta tulee jatkuvasti palautetta osto tai ostamatta jättämispäätösten muodossa. (Vuorensyrjä ym, 2016)

Tuottavuutta parempi mittari voi olla tuloksellisuus, jossa yhdistyy tuottavuuden lisäksi laatu, vaikuttavuus ja henkilöstön kehittyminen. Tuloksellisuudessa usein tulee haasteita eri suun-nista, jossa toisen tavoitteen saavuttaminen voi heikentää toista tavoitetta. Tuottavuus voidaan tiivistää, että se on julkisen sektorin toimijan tuottama julkinen hyöty kansalaisille. (Lumijärvi, 2008)

Hwang & Akdede (2011) tutkivat 64 maan julkisen sektorin tehokkuutta suhteessa hallinnon laatuun. He huomasivat, että maissa, joissa hallinnon laatu on korkea, julkinen sektori toimii tehokkaammin. Afonson ym. (2010) huomasivat tutkiessaan uusia EU-maita ja kehittyviä markkinoita, että ketterä julkinen sektori toimii huomattavasti tehokkaammin. Tehokkaimmat maat voivat tuottaa saman tasoisia palveluita jopa kolmanneksella tehottomimpien maiden kus-tannuksesta. Keskimäärin heidän tutkimissaan maissa voitaisiin säästää jopa 45 % kustannuk-sista, jos maat toimisivat täysin tehokkaasti. (Afonson ym. 2010)

Julkisten palveluiden tehokkuutta on tutkittu pääasiassa neljältä kannalta. Tuotannollinen te-hokkuus, jossa mitataan panoksen suhde tuotantoon (input vs output). Toinen on tuotannon allokoituminen oikein, eli kysynnän ja tarjonnan vastaavuus. Kolmas on tuotannon jakautumi-nen asiakasryhmittäin. Viimeijakautumi-nen on dynaamijakautumi-nen tehokkuus eli tasapaino nykyisen ja tulevan kulutuksen välillä. (Andrews & Entwistle, 2013)

Kansalaisten tarpeiden täyttymistä ohjataan poliittisen päätöksenteon kautta. Poliittisella oh-jauksella pyritään varmistamaan palveluiden tehokkuus ja oikea jakautuminen. Julkisen sekto-rin johtajien tehtävänä on maksimoida julkinen hyvä kuten valitut edustajat haluavat. Mikäli kansalaiset kokevat, ettei heidän tahtoa kuunnella, kansanedustajat vaihtuvat seuraavan vaalin yhteydessä. (Andrews & Entwistle, 2013)

Julkisen sektorin ongelmana ovat laskevat marginaalit. Yleensä lisääntynyt julkisen sektorin kulutus heikentää suhteellista tehokkuutta. Toisaalta osa tuloksista näyttää, että kulutuksen suhde tuottavuuteen on epälineaarinen, eli joissain tapauksissa kulutuksen nosto voi johtaa tuot-tavuuden nousuun. (Hauner & Kyobe, 2010) Usein jos julkisen organisaation kulutus on kes-kiarvoa isompi, niin suhteellinen tehokkuus laskee. Eli lisärahasta aina osa käytetään tehotto-masti. Kaupunkialueilla palvelut pystytään järjestämään tehokkaammin kuin haja-asustusalu-eilla. (Afonso & Fernandess, 2006)

Strategisen johtamisen vaikutusta yritysten toimintaan on tutkittu jo pitkään. Nykyisin sitä on myös tutkittu julkisten organisaatioiden osalta. Johdonmukaisella inkrementaalisella strategian jalkauttamistavalla on huomattu olevan yhteys tehokkaampaan toimintaan. Millään strategian jalkauttamistavalla ei ole todettu olevan negatiivisia vaikutuksia julkiselle tehokkuudelle.

(Andrews, ym. 2017)

Informaatiotekniikan kehittyminen kaikilla aloilla on ulottunut myös julkiseen hallintoon. Ny-kyisin monet maat pyrkivät e-hallintoon, jossa kansalaiset eivät asioi fyysisesti toimistoissa vaan hoitavat asiansa joustavasti kotoa tietokoneella. E-hallinnolla pyritään säästämään aikaa, rahaa ja energiaa, luomalla tehokkaammat tavat toimia. (Asogwa, 2013) E-palveluiden kehit-tämisessä on törmätty ongelmaan, että kansalaiset ovat niin heterogeeninen ryhmä, että on haas-tavaa konseptoida ja kehittää kaikille sopivat verkkopalvelut. Selvittämällä eri sidosryhmien tarpeet ja odotukset verkkopalveluille voidaan parantaa palveluiden sekä sisäistä että ulkoista tehokkuutta. (Axelsson, ym. 2013)

Usein julkinen hallinto pyrkii standardisointiin palveluissa tehokkuutta ajatellen. Tämä voi joh-taa seuraukseen, että niiden panos-tuotossuhde heikkenee. Palvelu voi olla tehokas, mutta se on iso eikä vastaa tarvetta. Kansalaiset voivat kokea, etteivät saa tarvitsemiaan palveluita, koska tehokuutta ajattelen, palvelut on skaalattu isoiksi ja jäykiksi. Tällöin varsinkin ennalta ehkäise-vät palvelut usein puuttuvat, vaikka kansalaiset niitä haluaisivat - ennemmin ”apua” kuin ”hoi-toa”. (Hardill & Dwyer, 2011) Uudessa tehokkuusajattelussa on alettu siirtymään pienempiin vastuuorganisaatioihin. Tämä on joissain tapauksissa johtanut siihen, että eri alueilla palvelui-den laaduilla on isoja eroja. Suunnittelun, jalkauttamisen ja hallinnoinnin kustannukset tulisi huomioida palveluiden tehokkuutta mitatessa (Andrews & Entwistle, 2013)

Andrewsin ja Entiwistlen (2013) mukaan palveluissa tulisi panostaa oikea-aikaisuuteen ja en-naltaehkäiseviin palveluihin, koska ne ovat kustannustehokkaampia. Monet julkisen hallinnon organisaatiot ovat pyrkineet parantamaan kustannustehokkuutta lean-menetelmällä. Sitä on käytetty varsinkin terveydenhoidossa. (Di Pietro, ym. 2013) Lean-menetelmässä keskeisessä osassa on hukkien poistaminen prosesseissa ja arvotuottoketjujen selvittäminen. On todettu, että hukkien poistamisella voidaan saavuttaa jopa 50 % nousu tuottavuudessa. Hukkien poista-mista ajatellaan sekä henkilöstön että asiakkaiden kannalta. Henkilöstön tehokkuutta voidaan parantaa muun muassa poistamalla turhaa siirtelyä ja huolehtimalla työolosuhteiden kunnosta.

Asiakkaiden kannalta pyritään varmistamaan, että prosessi toimii sujuvasti ja loogisesti sekä

asiakas saa kaiken tarvittavan tiedon oikealla hetkellä. Osa leanin hyödyistä kuitenkin häviää suunnitteluun ja uusiin investointeihin. (Di Pietro ym. 2013)

Kansalaisten kokemuksiin julkisten palveluiden tehokkuudesta vaikuttaa moni asia. Andrewsin

& Van de Wallen (2013) tekivät tutkimuksen, jossa selvitettiin uuden julkisjohtamisen mukais-ten toimien vaikutusta kansalaismukais-ten kokemaan palveluiden tehokkuuteen. Heidän tuloksien mu-kaan yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyö voidaan kokea erittäin tehottomana kansalaisten toimesta, kun taas tulosjohtamista taas tehokkaana. Yrittäjämäinen strateginen orientoitunei-suus saa pientä tukea tehokkuusajatteluun. Tosin heidän tuloksiinsa vaikutti paljon julkisen or-ganisaation toimintaympäristö. Tästä tutkimuksesta ei voi tehdä pitkälle meneviä johtopäätök-siä, mutta se kuitenkin tarjoaa tukea päätöksenteon tueksi. Heidän tutkimuksestaan myös sel-visi, että kansalaiset laittavat tehokuutta suuremman painoarvon palveluiden tasa-arvoisuu-delle. (Andrews & Van de Walle, 2013)

Uusi julkisjohtaminen on tuonut johdon konsultit isoon rooliin julkisessa johtamisessa. Kon-sultteihin käytetään vuosittain isoja summia rahaa. Kuitenkaan Kirkpatrikin ja kumppaneiden (2018) tutkimuksessa ei löydetty tilastollista yhteyttä konsulttien käytön ja tehokkuuden nou-sun kanssa. Joissain tapauksissa jopa todettiin, että kun kulutettiin enemmän rahaa konsultti-palkkioihin, tehokkuus vähän laski. Tutkimuksessa ei pystytty ottamaan kantaa, miksi tämä tapahtui ja ettei jossain tilanteissa konsulttien käyttö olisi perusteltua.