Public-Private Partnership tehostamisvälineenä

Kun julkinen sektori on pyrkinyt tavoittelemaan parempaa laatua, tuottavuutta ja tehokkuutta, niin yhä useammin luodaan julkisen ja yksityisen yhteishankkeita, public-private partnerships tai PPP. Yhteishankkeet aina tasapainoilevat riskin, luottamuksen ja kontrollin välillä. (Keers

& van Fenema, 2018) Public-private partnership voidaan tiivistää, että se on pitkäkestoinen sopimus yksityisen ja julkisen sektorin välillä, jolla tuotetaan julkista palvelua, jossa yksityi-sellä sektorilla on selkeä riski ja johtamismahdollisuus. Tosin täysin yhtenäistä määritelmää ei ole kaikkialla käytössä. Varsinkin Euroopassa maat ovat alkaneet hyödyntää yksityistä sektoria julkisten palveluiden tuottamisessa. Tämän tyyppisiä hankkeita on ainakin terveydenhoidossa, infrastruktuurissa, kouluissa, vankiloissa ja armeijan välineissä. Public-private partnership on osa uutta julkisjohtamista. (Roehrich, ym. 2014; Newman, 2017, 24)

Public-private partnerhipiä käytettiin alkuun keventämään julkista hallintoa ja byrokratian vä-hentämiseen. Nykyisin sitä käytetään yhtenä julkisen hallinnon johtamis- ja palveluntuottamis-tapana. Kansalaiset odottavat jo jossain määrin, uuden julkisjohtamisen mukaisesti, uusia ja innovatiivisia palvelun tuottamistapoja. Toisaalta julkinen sektori on alkanut hajauttaa ja auto-nisoimaan johtamista, jonka ideaan hyvin sopii yhteistyö yksityisen sektorin kanssa julkisten palveluiden tuottamisessa. (Guo & Ho, 2018; Newman, 2017, 3) Julkinen sektori saa rahoitusta halvemmalla kuin yksityinen sektori, jolloin projektin molemminpuoliselle kannattavuudelle

on vaatimus paremmasta tehokkuudesta ja pienemmät elinkaarikustannukset (Boussabaine, 2014, 16-17)

Alkuun public-private partnershipiä käytettiin infrastruktuurin ja rakennusten hankkimiseen pienemmällä julkisen sektorin alkuinvestoinnilla. Niistä se on levinnyt myös muiden julkisten palveluiden tuottamiseen. Osa tutkijoista pitää yhteishankkeita palveluiden yksityistämisen ja julkisen sektorin omana työnä tehdyn välimuotona. (Jamali, 2005)

Yleisesti kansalliset mielipiteet valtioiden tehtävistä on muuttunut. Valtioiden tehtäviä on siir-retty ylikansallisiin organisaatioihin ja ei hallinnolliset organisaatiot ottavat suurempaa vas-tuuta kansalaisten palveluista. Tässä muutoksessa on tullut epäselväksi, mistä hallinnon tulisi vastata itse. (Newman, 2017, 3-4) Public-private partnershipiä ei pitäisi kuitenkaan nähdä suo-rana ulkoistamisena tai yksityistämisenä, koska julkiselle sektorille jää riskiä ja rooli hank-keissa (Newman, 2017, 33). Yhteishankkeet voivat olla lyhytkestoisista osapalveluista vuosi-kymmeniin kestäviin kokonaispalveluiden pyörittämiseen (Jamali, 2005).

Monia perusteita public-private partnershipille on esitetty, kuten riskinsiirto julkiselta yksityi-selle sektorille tai riskin, osaamisen, pääoman ja resurssien jakaminen, vastuiden jako ja yhtei-nen hyöty. Usein ajatellaan, että jos julkiyhtei-nen sektori saa yksityisen toimijan mukaan investoi-maan, niin se saavuttaa palvelutavoitteensa pienemmällä omalla pääomalla. (Boussabaine, 2014, 4-5) Yksityiselle sektorille usein syynä lähteä mukaan näihin sopimuksiin on se, että se avaa uuden tuottavan markkinakanavan (Newman, 2017, 30).

Argumenttina public-private partnershipille on käytetty sitä, että yhteishankkeissa julkinen sek-tori saa resursseja käyttöön, joita se ei muuten saisi. Resurssit voivat olla pääomaa, osaamista tai innovaatioita. Toisena argumenttina käytetään sitä, että yksityisen pääoman käyttö vähentää välitöntä julkisen sektorin taloudellista painetta, kun yksityinen toimija vastaa osasta kustan-nuksista. (Roehrich, ym. 2014; Sabau-Popa, 2012)

Koska julkisen sektorin investoinnit public-private partnership hankkeisiin on alussa pienem-mät, niin monessa tapauksessa näiden hankkeiden käynnistäminen on nopeampaa ja vähemmän byrokraattista. Tavallisissa julkisissa investoinneissa usein tarvitaan monia suunnittelu- ja hy-väksyntäkierroksia julkisten varojen käyttöön. Nämä osat voivat jäädä pois yhteishankkeissa.

(Mouraviev & Kakabadse, 2014)

Alkuun 1980-luvulla yhteistyö oli puhtaasti julkisten palveluiden ulkoistusta yksityiselle sek-torille. Siihen asti julkinen sektori oli tuottanut kaikki julkiset palvelut yksin. Uuden julkisjoh-tamisen mukaisesti julkista sektoria alettiin pienentää delegoimalla palveluita yksityisille toi-mijoille. Public-private partnershipiä usein käytetään, kun julkisen sektorilla ei ole mahdolli-suutta laajentaa budjettiaan. Tosin, mikäli yritykset eivät usko julkisen sektorin pystyvän vas-taamaan sopimusvelvoitteistaan, niin yritykset vetäytyvät hankkeista. (Mota & Moreira, 2015)

Klassisessa taloustieteessä ajatellaan, että kilpailu saa toimijat toimimaan tehokkaammin. Toi-mijat pyrkivät maksimoimaan tuottonsa parantamalla teknologiaa, pienentämällä kustannuksia, nopeammalla ja paremmalla palvelulla tai tuotteella. Usein sopimuksissa ei kuitenkaan makseta tehokkuudesta, vaan maksetaan siitä, että tehdään kuten sopimuksessa on sanottu. Usein public-private partnershipissä kilpailu rajoittuu vain kilpailuttamisvaiheeseen, jonka jälkeen toimija saa monopolisen aseman sopimuksen ajaksi. Seuraavan kerran sopimuksesta joudutaan kilpai-lemaan mahdollisen uuden kilpailutuksen yhteydessä. Kilpailu on siis pitkittäistä eikä poikit-taista. Tästä syystä public-private partnershipin markkinakilpailu ei ole yhtä suoraa kuin klas-sisessa taloustieteessä. Julkinen sektori ei yleensä enää pysty tekemään säästöjä sen jälkeen, kun sopimus on tehty. (Newman, 2017, 30-31; Yescombe, 2007, 22)

Yhtenä public-private partnershipin perusteena käytetään yritysten innovatiivisuutta. Julkinen sektori usein määrittää tavoitteet ja lopputuloksen, mutta ei sitä miten lopputulokseen päästään.

Yritys saa itsenäisesti päättää, miten palvelun tarjoaa, kunhan se täyttää kriteerit. Joustavuus palvelun tarjonnassa antaa yrityksille mahdollisuuden toimia innovatiivisesti. Toisaalta monet palvelun tarjontaan osallistuvat työntekijät ovat alun perin olleet töissä julkisella sektorilla, jo-ten voidaan pohtia, kuinka paljon innovatiivisemmin he voivat toimia vain vaihtamalla työnan-tajaa. (Yescombe, 2007, 23) Yhteishankkeiden innovatiivisuutta heikentää yritysten kokemuk-set, että hallinnot mieluimmin valitsevat varman ratkaisun, kuin innovatiivisen kokeilun korke-ammalla riskillä (Klijn ja Teisman 2003).

Public-private partnershipin hyödyt eivät ole taattuja. Haastavaa voi olla parhaimman tarjouk-sen tai kumppanin valinta. Jos yhteishankkeen motiivina on siirtää kustannuksia suoran budje-toinnin ulkopuolelle, ei välttämättä tämä johda rahojen tehokkaaseen käyttöön. Lisäksi tällaiset hankkeet ovat herkkiä korruptiolle, jolloin tämä voi johtaa julkisten varojen valumisen

yksityi-sille henkilöille, jos valvonta pettää. (Sabau-Popa, 2012) Yksityisellä toimijalla on yleensä suu-rempi tuntemus hankittavasta tuotteesta, jolloin he voivat ohjata päätöksentekoa itseään suosi-vaan suuntaan, vaikka toisella päätöksellä voisi olla paremmat taloudelliset-, ympäristö- tai muut edut. Tällaisia päätöksiä on esimerkiksi uuden rakennuksen rakentaminen eikä vanhan korjaaminen, koska uudessa rakennuksessa on helpompi arvioida toimintakustannukset. (Yes-combe, 2007, 22)

Ke ja kumppanit (2010) pitävät yhteishankkeiden suurimpana käytännön ongelmana sitä, että riskit jakautuvat käytännön hankkeissa epätasaisesti. Heidän tutkimuksessa suurimman riskin kantaa yleensä julkinen sektori ja joskus jopa kaiken riskin. Heidän mielestä neuvotteluvai-heessa tulisi käyttää enemmän resursseja riskien tunnistamiseen ja oikeudenmukaiseen jakau-tumiseen. (Ke, ym. 2010) Lisäksi on kritiikkiä siitä että yritykset voivat kerätä voittoa pieni riskisillä julkisilla palveluilla ja että yritysten saama voitto palvelusta voitaisiin käyttää julkisen sektorin hyväksi (Boussabainen, 2014, 7).

Julkisen sektorin kannalta riskin siirtämisellä varmistetaan, että investoijalla tai palvelun tuot-tajalla on kannustin huolehtia palvelun laadusta ja toimittamisesta. Mikäli kaikki riski siirret-täisiin palvelun tuottajalle, niin he todennäköisesti ottaisivat suuremman riskihintapreemion, jolloin palvelun hinta nousee liikaa julkisen sektorin näkökulmasta. Järkevintä olisi jakaa riski siten, että se joka pystyy helpoiten vaikuttamaan riskin realisoitumiseen, halvimmalla hinnalla, vastaisi riskistä. (Yescombe, 2007, 243)

Riskien vastaamisessa voidaan hyödyntää verkostoteorioita. Niitä voidaan hyödyntää analysoi-malla sidosryhmien osien keskeisyyttä, mitkä toimijat ovat suoraan kontaktissa toisiinsa, ke-nellä on vaikutusvalta ja kuka vastaa tiedonjaosta. Analyysin pohjalta voidaan märittää vaiku-tusvaltaisin sidosryhmän jäsen ja kenellä on valta vaikuttaa kehenkin. (Chowdhury, ym. 2011)

Mikäli yhteishankkeen yritys menisi konkurssiin hankkeen aikana, usein julkinen hallinto ha-luaa kuitenkin suorittaa hankkeen loppuun, jolloin sille tulee kannettavaksi jo uponneiden kus-tannusten lisäksi loput kustannukset. Poliittista riskiä ei voida koskaan siirtää yksityiselle toi-mijalle. Vaikka yritys olisi vastuussa hankkeen tai palvelun toteuttamisesta, niin epäonnistumi-sen sattuessa, äänestäjät pitävät hallintoa vastuussa epäonnistumisesta. (Newman, 2017, 29)

Koko elinkaaren hallinta on yksi tärkeimmistä public-private partnership hankkeista. Siinä yk-sityinen toimija vastaa suunnittelusta, rakentamisesta ja operoinnista. Investoijat voivat olla valmiimpia investoimaan enemmän suunnitteluun, jos ne vastaavat operointikustannuksista.

Olettaen, että parempi suunnittelu johtaa pienempiin käyttökustannuksiin. (Yescombe, 2007, 21)

Viimeisen parin vuosikymmenen aikana julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö on alkanut kiinnostaa tutkijoita, joka näkyy nousseina julkaisumäärinä. Eniten julkaisuja tulee terveyden-huollon johtamisesta. Tosin myös muut tieteenalat ovat olleet kiinnostuneita aiheesta, kuten laskentatoimi, rahoitus ja julkinen johtaminen. Vaikka aihe on saanut tutkijoilta kiinnostusta, niin vielä puuttuu aiheesta selkeä konsensus. (Roehrich, ym. 2014) Vaikka yksityisen yrityksen mukaan ottoa perustellaan usein tuottavuudella ja paremmalla palvelulla, niin tämä asia on kui-tenkin jäänyt vähälle huomiolle tutkimuksissa (Jamali, 2007).

Julkisen sektorin suurimpana haasteena on löytää sopiva pitkäkestoinen strateginen kumppani.

Erittäin erikoistuneissa hankkeissa voi julkisella sektorilla olla ongelmana löytää sopiva pro-jektin johtaja, jolla on riittävät tiedot alasta. (Keers & van Fenema, 2018) Julkisen sektorin kannalta ongelmana on se, että usein osa yhteishankkeiden hyödyistä häviää kasvaviin hallin-tokuluihin. Lisäksi hankkeista on vaikea saada avointa taloushallinnollista tietoa. (Bous-sabainen, 2014, 6)

Kansalaisten näkökulmasta public-private partnershipin etuina pidetään parempaa palvelun laa-tua ja parempaa tyytyväisyyttä julkisiin palveluihin (Jamali, 2007). Vaikka loppukäyttäjän tär-keys palveluiden kehittämisessä on huomattu tutkimuksissa, niin silti vielä puuttuu selkeät työ-kalut loppukäyttäjän hyödyntämisestä. Kun loppukäyttäjän mielipiteitä kuunnellaan jo palvelun ostoa suunnitellessa, niin se vaikuttaa positiivisesti innovatiivisuuteen, asiakastyytyväisyyteen ja projektin taloudelliseen onnistumiseen. Arvon yhteisluonnissa asiakkaan kanssa voidaan käyttää julkisella sektorilla samanlaisia malleja, kun yksityisellä sektorilla on käytetty. Tilaaja sekä tuottaja voidaan nähdä mahdollistajana ja asiakas tuottaa palvelun arvon itse. (Torvinen &

Ulkuniemi, 2016)

Loppukäyttäjät osallistuvat vain sellaisten palveluiden kehittämiseen, josta he ovat itse kiin-nostuneita ja kokevat kehittämisen olevan itselleen hyödylliseksi. Kehittämistyössä olevat

hen-kilöt kokevat pienempää muutosvastarintaa ja voivat jopa pienentää muiden kansalaisten muu-tosvastarintaa. (Bovaird & Loeffler, 2012) Tärkeimpänä tekijänä asiakkaan sitouttamisessa pal-velun yhteisluontiin on molemminpuolinen dialogi jo palpal-velun suunnitteluvaiheessa. Palvelu-prosessissa tilaaja, tuottaja sekä loppukäyttäjä tulisi nähdä tasapuolisena toimijana. (Torvinen

& Ulkuniemi, 2016)

Yhä useammin käytetään keskitettyä hankintayksikköä, jolla pyritään saamaan aikaan suurempi markkinavoima, synergiaetu ja hallintoyhteistyö. Kuitenkin tämä järjestelmä tuo omat ongel-mansa. Keskitetty hankinta vaikeuttaa tilaajan, tuottajan ja loppukäyttäjän mahdollisuutta vai-kuttaa hankittavaan palveluun tai tuotteeseen. Lisäksi suuret hankintamäärät varmistavat, että vain isot yritykset voivat toimia tuottajana. Kun hankinta on rutiininomainen ja tavallinen, ei ole juurikaan tarvetta kommunikaatiolle hankinnan suunnittelussa. Kun hankitaan uutta ja mo-nimutkaista tuotetta tai palvelua, niin etukäteisneuvotteluilla ja tiedonvaihdolla on suuri merki-tys onnistumiseen. (Keränen, 2017)

Public-private partnership pohjautuu aina sopimukseen yksityisen toimijan ja julkisen toimijan välillä, eikä puhtaasti lakiin. Tässä yhteistyössä yhteistyösopimus ylittää normaalisti muut hal-linnon oikeuskeinot. Pitkät yhteistyösopimukset voivat sitoa uusien demokraattisesti valittujen edustajien kädet, kun he ovat velvoitettuja täyttämään hallinnon puolelta sopimusta, vaikka hei-dän visio voisi olla erilainen. Pitkät yhteistyösopimukset eivät välttämättä vastaa tulevia talou-dellisia, teknologisia tai poliittisia muutoksia. (Newman, 2017, 26-27)

Palveluntuottajat kokevat suurimmiksi ongelmiksi uusien innovaatioiden tekemisessä yhteis-hankinnoissa hankkivan organisaation vähäisen kommunikaation. Pienet tuottajaorganisaatiot pitävät usein hankintaprosessia liian aikaa vievänä, turhana ja liikaa paineistavaa. On esitetty, että kustannuspainotteisuus laadun kustannuksella haittaa innovatiivisuutta tuottajan puolelta, koska hankinnoissa ei huomioida tuotteiden kehittämisinvestointeja. (Uyarra, ym. 2014)

Bakeri (2016) löysi tutkimuksessaan, että säätelyn laadulla ja hyvällä oikeudenmukaisuudella on merkitystä, kuten aineettomien oikeuksien suojaaminen ja sopimuslain noudattamisella, kun yritykset päättävät lähtevätkö ne mukaan yhteishankkeisiin. Lisäksi hallinnon tehokkuudella ja sitoutumisella hankkeisiin on merkitys yrityksille.

Tutkittaessa public-private partnership hankkeiden onnistumista Euroopassa saadaan erilaisia tuloksia. Parhaimmat tulokset hankkeista on saatu sellaisissa tapauksissa, joissa palvelun laatu voidaan selkeästi määrittää, mitata ja seurata. Hankkeissa, joissa laatu on vaikeampi mitata, voi julkinen etu ja yksityisten tavoite kustannusten säästöstä aiheuttaa ristiriitaa. (Barlow, ym.

2013) Usein vaikka organisaatiot alussa sopivat yhteisistä toimista, niin molemmat toimijat voivat olla epäröiviä sitoutumaan hankkeeseen. Tällöin ei synny yhteishankkeita, vaan molem-mat osapuolet toimivat vain sopimuksen puitteissa, hoitaen vain oman osansa tehtävistä. Seu-rauksena on sopimuskumppanuus eikä yhteistyökumppanuus. (Klijn ja Teisman 2003)

Hankkeiden onnistumisessa on ensisijaisen tärkeää yhteistyö ja yhteiset päätökset sekä laadun molemminpuolinen johtaminen. Yhteistyöhankkeiden sopimukset pitää neuvotella selkeästi ja laillisesti pitäviksi. Varsinkin julkisen puolen tulisi huolehtia hankkeeseen liittyvän osaamisen hankkimisesta, koska muuten yhteistyön johtaminen voi osoittautua haastavaksi. (Pana & Ni-sulescu, 2015) Mikäli yhteishankkeissa on monia osapuolia, niin usein käytännössä toimijat osallistuvat vain hankkeen osiin, jotka tuovat omalle organisaatiolle hyötyä, vaikka osallistu-minen auttaisi muita kumppaneita. Joskus on jopa tapahtunut, että yksi osapuoli on estänyt osan hankkeesta toteutumisen, koska se ei olisi hyödyttänyt sitä toimijaa. (Klijn ja Teisman 2003)

Klijn ja Teisman (2003) toteavat, että ideaaliset synergiaedut toteutuvat vain harvoin. Usein yhteishankkeissa integroidun ja yhteisen investoinnin idea jää etäisiin yhteistyöhankkeisiin.

Toimijat liian usein keskittyvät omiin toimintaansa ja sisäisiin ongelmiin, jotta ne voisivat toi-mia tehokkaina partnereina.

Kun julkinen sektori lähtee mukaan public-private partnershipiin, päätöksen tekee ylempi tai valtiollinen johto, mutta itse toiminnassa on mukana operatiivinen henkilöstö. Johtava henki-löstö on mukana vain nimellisesti hankkeissa. Ne toimivat sopimuksen allekirjoittajina ja päät-täjinä, mutta eivät ole mukana projektin päivittäisessä toiminnassa. (Klijn ja Teisman, 2003)

Yrittäjät, jotka toimivat yhteistyössä julkisen sektorin kanssa pitävät, että luottamus ja heidän osaamisen arvostus on ensisijaisen tärkeää hyvän suhteen luomisessa. He myös ovat halukkaita käymään neuvotteluja palveluiden järjestämisestä eri sidosryhmien kanssa. Yrittäjät kokevat, että he voivat tarjota erikoistuneempaa palvelua kuin julkinen sektori. Suurimpina esteinä yh-teistyölle on yrittäjien mielestä liiallinen byrokratia, resurssien puute ja joustamattomat sään-nöt. (Sinisammal, ym. 2016)

Tietenkään public-private partnershipiä ei pitäisi pitää itseisarvona vaan käyttää sitä silloin kun se tuo tehokkuutta julkisten palveluiden tuottamiseen (Pana & Nisulescu, 2015). Julkisen sek-torin tulee myös huolehtia omasta hankintaosaamisesta. Julkisen puolen riskinä on, että hanki-taan palveluita, jotka eivät vastaa tarvetta. Tästä syystä palvelun määrittämiseen tulisi panostaa.

(Yescompe, 2007, 247) Yksityisen sektorin onnistumista mitataan markkinaosuudella ja tuo-tolla. Julkinen sektori voi ottaa tappioita, mikäli ne ovat poliittisesti hyväksyttäviä ja valitut edustajat hyväksyvät ne. Yksityiset yritykset toimivat markkinoilla, jolloin niillä ei ole tällaista mahdollisuutta. (Klijn ja Teisman 2003)