Uusi julkisjohtaminen on ravistellut 1980-luvulta alkaen julkista sektoria Suomessa ja kansain-välisesti. Yksityisen sektorin johtamisopeilla on pyritty tehostamaan julkisen sektorin toimin-taa. Toinen uudistus on ollut ostopalveluiden lisääntyminen julkisissa palveluissa. Sama uudis-tus on tapahtunut TE-toimistoissa. Yritykset ja yhdistykset ovat otettu mukaan tuottamaan jul-kisia palveluita. Työnvälityspalveluissa yritykset ja oppilaitokset ovat pitkään olleet mukana tuottamassa työttömille palveluita. Pitkään ne tuottivat TE-toimiston asiakkaille erilaisia kou-lutuksia ja valmennuksia. Nykyisin yritykset osallistuvat TE-toimiston perustehtävän tuottami-seen, kuten neuvontaan ja työpaikan löytämisen auttamiseen. Vuoden 2015 hallitusohjelman yhdeksi tavoitteeksi nostettiin yksityisen työnvälityksen lisääminen.
Aiemmat kansainväliset tutkimukset eivät ole löytäneet tehokkuuseroja julkisen ja yksityisen sektorin työnvälityksen välillä (kuten Rehwald ym. 2017, Bennmaker ym. 2013 ja Krug &
Stephan, 2016 ja Sundin 2015). Näiden aiempien tutkimusten ja varsinkin Sundin tulokset vas-taavat tämän tutkimuksen tulosta. Isolle joukolle julkinen työvälitys toimii vähintään yhtä hy-vin tai paremmin kuin yksityinen. Osittain näissä aiemmissa tutkimuksissa on todettu, että jul-kinen työnvälitys toimii halvemmin kuin yksityinen työnvälitys. Tosin eri kohderyhmille työl-listymistulokset voivat olla erilaiset (Bennmaker ym. 2013; Bernhard & Wolff 2008).
Lisäksi Saksan työnvälityksen kokeilussa, joissa osa työntekijöistä erikoistui palvelemaan yli 50-vuotiaita työttömiä, saatiin parempia tuloksia, kuin aikaisemmin mallissa, jossa yli 50-vuo-tiaat eivät saaneet erikoistunutta palvelua. Tutkimuksen mukaan yksittäinen palvelu ei noussut suureen vaikutukseen, vaan työntekijöiden mahdollisuus erikoistua ja kohdata asiakas jousta-vasti johti kohonneeseen työllistymistodennäköisyyteen. (Knuth, 2015)
Näiden tulosten perusteella voidaan miettiä, tulisiko Suomessa hankittaessa yksityisiä työnvä-lityspalveluita, ostaa palveluita tietylle kohderyhmälle, jolloin palveluntuottajat voisivat eri-koistua paremmin kohderyhmän tarpeisiin. Tätä tulisi harkita varsinkin niihin asiakasryhmiin, joissa julkisen työvälityksen työllistämistulokset ovat heikot. Bernhard & Wolff (2008) tekivät tutkimuksessaan analyysiä yksityisen sektorin työllistymistuloksista. Heidän analyysinsä mu-kaan työllistymistuloksiin vaikuttaa se, että kokevatko yritykset työllistymispalkkion riittävän kannustavaksi. Heidän tutkimassaan mallissa eri asiakasryhmillä oli eri palkkiotasot, jolloin
niiden asiakkaiden työllistymiseen panostettiin, josta saatiin paras tuotto suhteessa tulokseen.
Kyseisessä mallissa kermankuorinta nousi suureksi ongelmaksi. Samaa kermankuorinnan kan-nustinta julkisella sektorilla ei ole.
Erikoistumisella voidaan myös mahdollisesti vähentää asiakkaiden ennakkoluuloja työnväli-tyksen työntekijöistä. Ludwig-Mayerhofer ja kumppaneiden tutkimuksen (2014) mukaan eri asiakasryhmät kohtaavat hyvin erilaisilla ennakko-odotuksilla virkailijat. Usein korkeasti kou-lutetut ja korkeissa tehtävissä olleet kokevat virkailijat ammattitaidottomina, jotka eivät pysty auttamaan heitä työllistymään. Kun taas valmiiksi heikossa asemassa olevat, kuten koulutta-mattomat tai muuten syrjäytyneet, kokevat jopa pelkoa virkailijan kohtaamisessa.
Tässä tutkimuksessa palveluntuottajat eivät erikoistuneet asiakasryhmiin, vaan tarjosivat pal-veluitaan kaikille, jotka valitsivat heidät. Tässä palvelussa kohderyhmä oli hyvin iso, pääasiassa yli vuoden työttömänä olleet. Ryhmää ei voi pitää kovinkaan homogeenisenä. Mikäli palvelun-tuottajat erikoistuisivat tuottamaan palveluita tietyille ryhmille, voisi se tuoda lisäarvoa julki-selle työnvälitykjulki-selle, jossa TE-toimistoilla ei ole samaa mahdollisuutta erikoistua.
Suomessa yksityisen työnvälityksen lisäämistä voidaan pitää ainakin jossain määrin ideologi-sena ja poliittiideologi-sena tahtotilana, kuten voidaan huomata vuoden 2015 hallitusohjelmasta. TE-toimiston johtamisen ja henkilöstön kannalta on tärkeää, että tuoko yksityinen työnvälitys uusia ja lisäresursseja vai onko yksityisen työnvälityksen käytön tavoitteena korvata julkista työnvä-litystä. Public-private partnership hankkeita perustellaan sillä, että ne tuovat uusia resursseja ja uusia innovaatioita. Mikäli Suomessa on tavoitteena pysyvästi lisätä yksityistä työnvälitystä, niin tulisi käydä strategista keskustelua politiikkojen, ministeriöiden ja TE-toimistojen johtojen kanssa siitä, mikä rooli kenelläkin on. Tällöin yrityksille on mahdollista löytää oma roolinsa.
Tämä myös mahdollistaisi pitkäjänteiset investoinnit yrityksille, kun heille olisi turvattu pitkät sopimukset.
Osaa tämän tutkimuksen tuloksista voi selittää se, että yksityiset palveluntuottajat ovat vasta aloittaneet työnvälityspalvelun tarjoamisen. Voi olla hyvinkin, että tuottajat eivät ole vielä saa-vuttaneet maksimaalista tehokkuutta. Sen jälkeen, kun palveluprosessit tehostuvat ja toimijat saavat luotua verkostoja, on mahdollista saavuttaa korkeampi tehokkuus. Oosin (2016) mukaan Suomeen on vasta perustumassa yksityisen työnvälityksen ekosysteemi, joka on luomassa omia
verkostojaan. Yksityiset toimijat ja TE-toimistot käyvät vasta alustavia keskusteluja pelisään-nöistä ja rooleista.
TE-toimiston kannalta tärkeää on ohjata oikeat asiakkaat oikeaan palveluun. Tutkittavana ole-vassa palvelussa TE-toimiston tulisi pystyä tunnistamaan asiakkaat, jotka todellisuudessa saa-vat lisähyötyä tästä palvelusta. Pois tulisi jättää asiakkaat, jotka työllistyvät muutenkin ilman tätä palvelua tai joille tämä palvelu ei ole riittävä työllistymiseen. Ahon (2008) mukaan TE-toimistossa on riskinä, että paikat täytetään niillä, jotka ovat halukkaita palveluun tai ylipäätään kuuluvat kohderyhmään, eikä mietitä, onko kyseinen palvelu sopiva asiakkaalle. Tärkeintä on saada asiakaskiintiöt täyteen. Toisaalta kritiikkiä on tullut siitä, että onko virkailijoilla riittävästi aikaa ja osaamista suorittaa osuvaa kohdistamista monien eri palveluiden joukosta.
Bernhard & Wolff (2008) esittävät, että yksityisen sektorin hitaampi työllistymisnopeus vaike-asti työllistyvillä voi johtua siitä, että kun jo työttömänä olleiden palvelut siirtyvät toiselle toi-mijalle, niin aikaa menee asiakkaan tilanteeseen tutustumiseen. Tämä sitten johtaa hidastunee-seen työllistymihidastunee-seen, koska sopivia palveluita osataan tarjota vasta asiakkaan ja uuden neuvojan tutustumisvaiheen jälkeen. Bernhard & Wolffin tuloksissa ensimmäiset 4-5 kuukautta on tehot-tomampia ja tulokset paranivat seuraavan 15 kuukauden aikana. Tässä tutkittavassa palvelussa tutkittavat siirtyivät puoleksi vuodeksi palveluntuottajan vastuulle. Berhardin ja Wolfiin teorian mukaan kyseessä olevassa palvelussa palvelun päättyessä on päästy tutustumisvaiheen yli, jo-ten palveluntarjoaminen on mahdollisesti tehostunut loppua kohti. Tämä hypoteesi kuijo-tenkin vaatii vielä lisätutkimista.
Public-private partnership hankkeiden suuri ongelma on usein ollut riskien jakautuminen ja molemmin puolinen riskin kaihtaminen. Riskien hallintaa toteutetaan usein tarkoilla sopimuk-silla, jossa sovitaan vastuut ja toimintatavat. Tämä kuitenkin heikentää innovointia. (Klijn &
Teisman, 2003) Tässäkin hankkeessa TE-toimisto maksoi pääasiassa tuloksista. Kumppaneita ei kannustettu uusien innovaatioiden kehittämiseen esimerkiksi innovaatiokorvauksilla. Yhtenä suurimpana public-private partnershipin etuna pidetään juuri uuden ajattelun tuomista hankkei-siin. Kuitenkin organisaatiot innovoivat vain, jos ne kokevat sen riski-hyötysuhteen kannatta-vaksi.
Aiemmissa tutkimuksissa (mm. Uyarra ym. 2014) julkisen sektorin kilpailutuksiin osallistuneet yritykset eivät ole kokeneet innovaatioita kannustavina. Yritykset tarjoavat varmoja ratkaisuja,
koska uuden innovaation epäonnistuessa yritys kantaa yksin vastuun, mikäli palkkio perustuu suurilta osin tulokseen. Kuten aiemmin on todettu, yksityinen työnvälitys ei ole pystynyt pa-rantamaan työllistymistä. Tämä voi johtua siitä, että yritykset eivät ole kokeilleet innovatiivisia ratkaisuja. Yhteistyösopimuksiin voisi harkita lisättävän palkkio uusista innovaatioista, vaikka ne eivät onnistuisi. Tässä tutkimuksessa yksikään palveluntuottaja ei erottunut joukosta tulok-sillaan, ei hyvässä eikä pahassa. Tämä voi johtua siitä, että yritykset ovat tarjonneet hyvin sa-mankaltaisia palveluita, koska heiltä ei ole löytynyt riskinottohalukkuutta. Tässä tutkittavassa palvelussa asiakas ja palveluntuottaja ovat yhdessä saaneet päättää sopivat toimet tutkittavan työllistämiseksi.
Tässä palvelussa palkkio perustui kiinteään ja tulokseen perustuvaan osaan. Tämän tyyppinen sopimusmalli ei kannusta riskin ottoon. Mikäli tämän tyylistä palvelua ostetaan jatkossakin, niin olisi hyvä käydä keskustelua siitä, minkä tyyppiset palkkiot kannustaisivat yrityksiä kokei-lemaan jotain uutta. Tärkeää on luoda myös korvausjärjestelmä, jolla julkinen sektori voi lu-nastaa toimivat innovaatiot omaan käyttöönsä, etteivät innovaatiot häviä sopimusten loppuessa ja tällöin yritys saisi korvauksen luomastaan innovaatiosta.
Oosin (2016) artikkelin mukaan yksityistä työnvälitystä tarjoavat yritykset kokevat pystyvänsä tarjoamaan eniten lisäarvoa tietointensiivisille aloille suuntautuville työnhakijoille, kuten ict-asiantuntijoille, liike-elämän erityisasiantuntijoille ja teknologiateollisuuteen suuntautuville.
Näille aloille myöskään ei välttämättä ole TE-toimistossa asiantuntijuutta, joka mahdollistaisi tehokkaan työnvälityksen.
Oosin (2016) ajattelu perustuu hyvin pitkälti public-private partnership ajatteluun, jossa ei aja-tella ”joko-tai” vaan ”sekä-että”. Hänen mukaan yksityinen työnvälitys olisi joustavuutta li-säävä moduuli TE-toimiston palveluissa, jolla pystyttäisiin tarjoamaan erikoistunutta palvelua.
Hänen mukaansa suurin ongelma oikean yhteistyön löytämisessä TE-toimiston ja palveluntuot-tajien välillä, on pesiytynyt ajattelu kilpailuasetelmasta, jossa toisen onnistuminen on toiselta pois. Tämä kilpailuajatus on Oosin mukaan varsinkin TE-toimiston asiantuntijoilla.
Kun aiemmin on tutkittu ulkoistettuja palveluita, joissa palkkio tulee tuloksesta, on huomattu riski kerman kuorinnalle ja parkkeeraamiselle. Yritykset ovat ohjanneet panoksensa niihin asi-akkaisiin, joiden kautta on todennäköisempää saada tulos aikaiseksi. Tällöin osa asiakkaista on
saanut vain minimaalista palvelua. Kermankuorintaa on pystytty vähentämään eri palkkiokate-gorioilla ja tarkalla suunnittelulla sekä valvonnalla. (Finn, 2010) Tässäkin palvelussa tutkitta-vien työllistymistodennäköisyys saattoi olla hyvin erilainen. Eri asiakasryhmille voisi luoda palkkiokategoriat (esimerkiksi hyödyntämällä tämän tutkimuksen logistisen regression tulok-sia), joissa palkkio nousee asiakkaan työllistymishaasteiden mukaisesti.
Tässä tutkimuksessa ei tutkittu kermankuorintaa ja parkkeeraamista, koska käytössä ei ollut mahdollisuutta seurata eri asiakasryhmien saamaa palvelua. Kermankuorintaa pystytään vähen-tämään oikealla asiakkaiden ohjauksella. Parkkeeraamista voi oikeastaan estää vain sopimus-sanktiolla ja aktiivisella seurannalla.
Jamalin (2007) mukaan public-private partnerhip-hankkeiden ongelmana on ollut, ettei niissä ole pystytty luomaan jatkuvaa kilpailua. Kilpaileminen kannustaa riskien ottoon ja kehittymi-seen. Yhteishankkeissa kilpailu tapahtuu siihen asti kun asiakas valitsee tuottajan. Tämän jäl-keen kilpailu päättyy. Sen jäljäl-keen toimijoilla on mono- tai oligopoli.
Tässäkin tutkimuksessa kyseessä olevassa palvelussa palveluntuottajat ensin kilpailevat kilpai-lutusvaiheessa. Sen jälkeen toinen kilpailutilanne on, kun asiakas päättää palveluntuottajan, tä-män jälkeen kilpailu tuottajien välillä loppuun. Asiakas on valintansa jälkeen sidoksissa tuotta-jaan puolen vuoden ajan. Kilpailua ei tapahdu enää tärkeimmässä vaiheessa eli itse palvelun toteutuksessa. Tämä vastaa Jamalin (2007) esiin nostamaa ongelmaa kilpailun puutteesta.
Perustuslain 124§ (731/1999) määrittää julkisten tehtävien antamisesta muille kuin viranomai-sille. Pykälässä korostetaan sitä, että julkiset tehtävät kuuluvat lähtökohtaisesti viranomaisille ja että viranomaisille kuuluvia tehtäviä ei voida antaa kuin rajoitutusti pois viranomaisilta. Mer-kittävää julkisen vallan käyttöä ei voi antaa pois viranomaisilta missään tilanteessa. Tällöin muun muassa työttömyysturvajärjestelmä ja julkisen työvoima- ja yrityspalvelun mukaisten päätösten täytyy jäädä viranomaisten tehtäväksi. Ostopalveluita suunnitellessa tulisi miettiä tarkkaan, miten vastuiden rajapinnat hoidetaan mahdollisimman sujuvasti.
Yleisesti julkisen talouden kannalta on tärkeää tunnistaa ne riskitekijät, jotka vaikuttavat työl-listymisen todennäköisyyteen. Kun riskitekijät on kartoitettu riittävän tarkasti, pystytään johta-misella ohjaamaan resurssit niihin ryhmiin, jotka siitä hyötyvät parhaiten. Maczulskij arvioi
artikkelissaan (2016), että ne ominaisuudet, joiden takia ihminen jättää liittymättä työttömyys-kassaan, ovat samoja jotka vaikuttavat työllistymisen todennäköisyyteen. Eli itsessään kassan jäsenyys ei ole ratkaisevaa, vaan ne tekijät, jotka ovat vaikuttaneet siihen, että ei ole ylipäätänsä liittynyt työttömyyskassaan. Tässä tutkimuksessa saatiin, jossain määrin vahvistusta Kelasta työttömyysetuutta saaneiden heikommasta työllistymisestä. Kuitenkaan tässä tutkimuksessa ei ollut mahdollista paneutua syihin.
Tämän tutkimuksen mallin selitysaste on 24,6% ja malli pystyi ennustamaan asiakkaan tulok-sen 72% tapauksista. Malli pystyi ennustamaan hyvin työttömäksi jäämistä (82% oikein), mutta mallin työllistymisen ennustaminen oli vain vähän parempi kuin kolikon heiton lopputulos (57% oikein). Työllistymisen ennustamisessa yksi mahdollinen lisäselittäjä olisi tutkittavien ammattiala, eri aloilla on hyvin erilainen työllisymistodennäköisyys.
4.1. Suositukset tulosten perusteella
Tulosten perusteella voidaan todeta, että TE-toimisto pystyy toimimaan tulosvertailun perus-teella tehokkaasti. Ostopalvelun kustannushyötyjä tulisi tarkastella kriittisesti mahdollisten tu-levien hankkeiden osalta, ainakin laajoille asiakasryhmille. Jotta on mahdollista parantaa kus-tannusten allakointia, tulee analysoida sekä tunnistaa suurimmat kustannustekijät. TE-toimis-ton näkökulmasta voisi olla hyödyllistä laskea eri asiakasryhmien työllistymiseen käytetyt pa-nokset, ja sen perusteella laskea omakustannushinnat asiakasryhmittäin. TE-toimiston kuluina iso osa menee henkilöstökustannuksiin, joten tunnistamalla käytetty aika voidaan luoda kus-tannuslaskennalla tehokkuusanalyysi. Näitä hintoja sitten voidaan verrata mahdollisiin ostopal-veluiden kustannuksiin, jotka on tässä tutkimuksessa laskettu.
Toisaalta TE-toimiston tulisi panostaa asiakasohjaukseen. Yhteiskunnan ja työttömän kannalta asiakkaiden ohjautuminen oikeisiin palveluihin on tärkeää, jotta työllistyminen tapahtuisi mah-dollisimman nopeasti. Palveluun osallistuneilta tulisi kerätä tietoa kokivatko he palvelun autta-van heitä, mitä palvelun tuottaja teki paremmin verrattuna TE-toimistoon ja niiltä, jotka eivät työllistyneet, että mitä jäi puuttumaan.
TE-toimiston ja poliittisen johdon tulisi miettiä TE-toimiston henkilöstön roolia. Toimivatko TE-toimiston virkamiehet asiakasvastuullisina henkilöinä vai siirtyykö heidän työpanos
enem-män sopivaan palveluun ohjaajiksi. Mikäli ostopalveluiden lisääminen jää TE-toimiston strate-giseksi tavoitteeksi, tulisi johdon panostaa asiakastyötä tekevien virkamiesten koulutukseen, jolla pyritään parantamaan asiakasohjausta palveluihin.
TE-toimistoissa pitäisi paremmin kartoittaa tieto omista avainosaamisista ja myös kumppanei-den osaamisesta. Näikumppanei-den osaamiskarttojen perusteella pystytään mahdollisissa jatkohankkeissa sitten luomaan jokaiselle sopivat roolit. Varsinkin ostopalveluilla voi olla oma rooli asiakas-ryhmissä, jotka vaativat korkeaa erikoistumista.
4.2. Jatkotutkimusehdotuksia ja tutkimuksen arviointia
Alonson ja kumppanit ovat tutkineet (2015; 2016) julkisen toiminnan ja yhteistyöhankkeiden tehokkuuseroja. Heidän tutkimuksessaan ei saatu eroa tehokkuuksien välillä. Koska yritys ei pystynyt tuottamaan palveluita tehokkaammin, niin se joutui voittoa saadakseen toimimaan pienemmällä henkilöstömäärällä, joka johti heikompaan asiakastyytyväisyyteen sekä heikom-paan palveluun ja suuremheikom-paan kuormaan työntekijöille. Tämä tutkimustulos tulisi huomioida myös Suomessa, kun ostetaan julkisia palveluita yksityisiltä yrityksiltä. Parantanut tehokkuus pitäisi olla selkeästi osoitettavissa. Mikäli yritys ja julkinen sektori tuottavat palvelun samalla tehokkuudella, joutuu yritys voittoa saadakseen joko nostamaan hintaa tai heikentämään laatua.
TE-toimiston johtamisen ja prosessijohtamisen kannalta on tärkeää tunnistaa eri muuttujat, jotka vaikuttavat työllistymislodennäköisyyksiin. Kun tunnistetaan työttömyyden pitkittymisen riskit, on mahdollista kohdentaa rajalliset resurssit parhaiten tuottavasti. Tässä tutkimuksessa keskityttiin pääasiassa yli vuoden työttömänä olleiden työllistymiseen eri selittäjien avulla.
Osittain tämän tutkimuksen tulokset vastaavat oletettua, kuten iän ja palvelulinjan vaikutusta työllistymiseen. Kuitenkin kun verrataan tuloksia kuukausittain julkaistaviin työllisyyskatsaus-ten tuloksiin, niin tässä tutkimuksessa ei löydetty tilastollista eroa muun muassa sukupuolen ja koulutustaustan vaikutukselle työllistymiseen. Työllisyyskatsauksissa miehillä on korkeampi työttömyys ja korkeamman koulutuksen omaavilla on parempi työllisyysprosentti.
Jatkotutkimuksena voisi olla mielenkiintoista tehdä poikkitieteellinen tutkimus yhteiskuntatie-teen kanssa, jossa tutkittaisiin vaikuttaako yli vuoden työttömänä olleiden sukupuoli ja koulu-tustausta työllistymiseen. TE-toimiston kannalta voi helposti käydä niin, että pidempään työt-tömänä olleiden korkeasti koulutettujen palveluihin ei panosteta riittävästi johtuen oletuksesta,
että heidän työllistymislodennäköisyys on korkeampi kuin alemman tutkinnon suorittaneilla, vaikka tämä ei mahdollisesti ole totuus. Tosin tässä tutkimuksessa ei huomioitu tutkittavien hakuammatteja. Mikäli vastaava tutkimus tehtäisiin ottamalla huomioon myös haettavat tehtä-vät, voisi löytyä selitys, miksi koulutus ja sukupuoli eivät olleet tilastollisesti merkitseviä.
Julkisen sektorin ostopalvelun käytön sisäisistä prosesseista voisi olla hyödyllistä tehdä tutki-muksia. Toimiiko asiakasohjaus ja tiedon liikkuminen toimijoiden välillä mahdollisimman su-juvasti, ilman turhaa kitkaa tai hukkia. Toisaalta henkilöstöpuolelta työntekijöiden motiivit olisi hyvä saada selville. Oosin (2016) artikkelin mukaan julkisen puolen työntekijät kokevat yksi-tyiset yritykset kilpailijoina. Ohjataanko työttömiä ostopalveluun vain siksi että saadaan ryhmät täyteen vai siksi että arvioidaan asiakkaan hyötyvän palvelusta. Kohdistuuko ostopalveluihin muutosvastarintaa vai nähdäänkö ne luontevana jatkona TE-palveluille.
Tämän tutkimuksen tulosten yleistettävyys herättää kysymyksiä. Tutkimuksessa ei käytetty sa-tunnaisotantaa. Lisäksi kyseessä on vain yhden alueen tulokset. Eri aluilla voi olla eri tulokset.
Palvelun kohderyhmä painottui yli 50-vuotiasiin, jotka olivat olleet yli vuoden työttömänä. Eri kohderyhmillä olisi voitu saavuttaa toiset tulokset. Voisi olla hyvä toteuttaa samantyylinen tut-kimus useammalla alueella ja asiakasryhmällä satunnaisotannalla.