1.1. Tutkielman tausta
Vuonna 2008 alkanut finanssikriisi on ravistellut maailmaa monilla tavoin, tämä koski myös julkista sektoria Suomessa ja maailmalla. Suomi lähti velkaantumisen tielle, jota on yritetty eri tavoin pienentää. Yhtenä keinona on ollut tavoite julkisen sektorin tehostamisesta. Usein puhu-taan yksityisen sektorin tehokkuus edusta, kun verrapuhu-taan julkiseen sektoriin. Harvoin maail-massa asiat ovat mustavalkoisia, sen sijaan totuus löytyy jostain mustan ja valkoisen välistä.
Yhtenä työ- ja elinkeinoministeriön julkisten palveluiden kehittämisen tapana käytetään julki-sen ja yksityijulki-sen sektorin kumppanuutta, jossa saadaan uusia resursseja ja uusia toimintatapoja julkisten palveluiden tuottamiseen (TEM, 2018a).
Suomen virkamiehet ovat muuttuneet suorista keisarin edustajista ja kansan valvojista yhteisen hyvän luojiksi (Filander, 1999). Virkamiesten toimintaa säätelevät monet yleislait kuten perus-tuslaki (1999/731) ja hallintolaki (2003/434) sekä jokaisen hallinnon omat erityislait. Jo hallin-tolaki asettaa vaatimuksen julkisten tehtävien tuloksellisuudesta. ”Lain tarkoituksena on myös edistää hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta.” (Hallintolaki 2003/434, 1§)
Suomen julkista sektoria on kansainvälisesti pidetty tehokkaana ja laadukkaana, mutta 2000-luvun aikana Suomi ei ole enää ollut mallioppilas julkisen sektorin tehokkuudessa. Valtion puolella tehokkuutta on pyritty nostamaan varsinkin tuottavuusohjelmalla. Digitaalisuutta on ruvettu lisäämään 2000–luvun aikana, josta varsinkin verohallinnossa on saatu hyviä tuloksia.
Yhtenä tehokkuutta haittaavana tekijänä on pidetty 1999 tullutta perustuslakia, jossa lisättiin eduskunnan valtaa ministerien ja ministeriöiden kustannuksella. Tämä on hidastanut uudistus-ten tekemistä, kun päätökset pitää tehdä eduskunnassa. (Tarkka, 2010)
Suomessa ja kansainvälisesti julkista tehokkuutta on pyritty nostamaan new public manage-mentilla (NPM, suomeksi uusi julkisjohtaminen), jossa julkisen sektorin toimintaan ja johtami-seen on tuotu vaikutteita yksityiseltä sektorilta. Sen mukaisesti budjettivaltaa on kasvatettu, lisätty kilpailua ja kilpailutusta, tuotu tilaaja-tuottajamalli sekä lisätty yhteistyötä eri sektorien kanssa public-private partnership -mallin mukaisesti.
Julkisten palveluiden tuottaminen eroaa paljon yksityisen sektorin palveluista. Julkiset palvelut ovat joko ilmaisia tai huomattavasti markkinahintaa halvempia. Ne rahoitetaan suurin osin ve-roilla. (Lane & Wallis, 2009) Julkiseen johtamiseen vaikuttavat muutokset, jotka ovat seurausta vaalituloksista sekä hallintouudistuksista (Page, 2016). Vaikka julkiselle sektorille on yhä enemmän tuotu strategista johtamista, niin juuri muuttuvat vaalitulokset ovat luoneet haasteen strategiselle johtamisella (Höglund, ym. 2018).
Uudella julkisjohtamisella on pyritty poistamaan puutteellista tehokkuutta. Usein ajatellaan, että julkisen sektorin johtajat pyrkivät saamaan mahdollisimman suuren budjetin omalle viras-tolle ja saamaan sitä kautta valtaa. Koska virastot toimivat monopolimaisissa tilanteissa, niiltä puuttuu kilpailu, joka kannustaisi kilpailemiseen. (Jylhäsaari, 2009, 46) Uuden julkisjohtami-sen keskeijulkisjohtami-senä ajatukjulkisjohtami-sena on taloudellisuuden, tuottavuuden ja vaikuttavuuden kehittäminen (Metclafe, 1993, 174).
Aiemmin tutkimuksia on tehty vain vähän julkisen sektorin tehokkuudesta ja toimivista mene-telmistä. Usein tutkimusten viestinä talouden tasapainotukselle on ollut, joko verojen nosto tai kulujen karsiminen. Kulujen karsiminen ei tarkoita automaattisesti tehokkuutta, vaan siitä voi seurata heikomman tasoiset palvelut. Viime vuosina on alettu julkaisemaan yhä enemmän kir-jallisuutta julkisen sektorin tehokkuudesta. (Asatryan, ym. 2018) Julkisen sektorin tehokkuu-den mittaamisessa törmätään aina laatupainotuksiin, missä määrin arvostetaan tiettyä palvelua toisen yli. Painotukset perustuvat tiivisti julkisen valinnan teorioihin. Julkisen sektorin tehok-kuuden lisäämistä ei pitäisi nähdä myöskään pelkästään säästönä vaan se voi myös lisätä tule-vaisuudessa julkisia tuloja. (Onrubia-Fernandez & Fuentes, 2017)
Uusi julkisjohtaminen on tuonut julkiselle sektorille tulosperusteista alihankintaan. Ensimmäi-set tulosperusteiEnsimmäi-set alihankinnat ovat lähtöisin Yhdysvalloista ja Australiasta. Euroopassa en-simmäisenä ne otettiin käyttöön Isossa-Britanniassa ja Alankomaissa. Niistä se on levinnyt muualle Eurooppaan. Toteutukset ovat eronneet maissa, mutta pääasiassa tuottajat on valittu kilpailutuksen perusteella ja maksu perustuu ainakin osittain tulokseen. (Finn, 2012, 3)
TE-toimistojen arjessa on näkynyt uuden julkisjohtamisen mukaiset kehittämis- ja tehostamis-toimet. Paikallisista toimistoista siirryttiin alueellisiin toimistoihin 2013, 2010-luvun alussa oli työllisyyden kuntakokeilu. Lisäksi eri yhteistyöhankkeita ja ostopalveluita on lisätty. TE-toi-miston henkilöstömäärä on pienentynyt valtion tuottavuusohjelman mukaisesti. TE-toimistot
on myös pyrkinyt parantamaan tuottavuutta lisäämällä mahdollisuuksia verkko- ja puhelinasi-ointiin. Monikanavapalvelu on tosin herättänyt keskustelua, että mahdollistaako se kaikille ta-saveroisesti asioinnin. (Pitkänen, ym. 2016)
Sipilän hallituksen vuoden 2015 hallitusohjelmassa nostettiin yhtenä kärkihankkeena työvoi-mapalveluiden kokonaisvaltainen uudistaminen. Yhtenä kohtana siinä oli yksityisten toimijoi-den roolin kasvattaminen työnvälityksessä. (Hallitusohjelma, 2015, 16) Vuotoimijoi-den 2019 talousar-vioissa on ehdotettu julkisiin työvoima- ja yrityspalveluihin käytettäväksi noin 244 miljoonaa euroa. Tämä luku pitää sisällään muun muassa ostopalvelut ja starttirahan maksun. Tähän lu-kuun ei sisälly TE-toimiston henkilöstön palkkoja eikä vuokrakuluja. (Hallituksen esitys, 2018)
TE-toimiston palveluihin osallistuu vuosittain noin 120 000 asiakasta. Suurimmat asiakasvo-lyymit on ollut omaehtoisessa opiskelussa ja kuntouttavassa työtoiminnassa. Työ- ja elinkeino-ministeriö seuraa säännöllisesti asiakkaiden työllistymistä kolmen ja kuuden kuukauden jäl-keen palvelun päättymisestä. (Tuomaala, 2018, 6-7) Palveluiden tehokkuudesta saadaan hyvää tietoa, kun seurataan asiakkaiden työllistymistä koulutuksen jälkeen. Toisaalta on tärkeää myös huomioida palveluun käytetty panostus. Panostus voi olla TE-toimistossa käytetty henkilöstön aika tai rahamäärää, jolla on ostettu kyseinen palvelu.
Suomessa TE-toimistot ja ELY-keskukset vastaavat julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden tarjoamisesta. Työvoimapalveluilla pyritään turvaamaan osaavan työvoiman saatavuus sekä avustetaan uuden yritystoiminnan syntymistä. Julkisiin työvoimapalveluihin kuuluu työnväli-tys, neuvonta, osaamisen kehittämispalvelut sekä yritystoiminnan aloittamiseen ja kehittämi-seen liittyvät palvelut. (JtypL 2§) TE-toimisto voi tuottaa edellä mainitut palvelut itse tai hank-kia ne tai niiden osat ulkopuolelta (JtypL 5§).
TE-palveluiden tarjoamisesta vastaa 15 alueellista TE-toimistoa, joilla on yhteensä noin 120 toimipaikkaa. Lisäksi on valtakunnallinen puhelinpalvelu sekä henkilö- että yritysasiakkaille.
Syyskuun 2018 lopussa TE-toimistoissa oli noin 232 000 työtöntä työnhakijaa ja kaikkia työn-hakijoita oli noin 534 000 (TEM, 2018b).
1.2. Palvelun esittely
Tässä tutkimuksessa tutkitaan erään alueellisen TE-toimiston ostopalvelua. Palvelussa asiakas saa henkilökohtaista tukea työnhakemiseen enintään puolen vuoden ajan valitsemaltaan toimi-jalta. Palvelun toteuttamisesta saa päättää asiakas ja palveluntuottaja yhdessä vapaasti, asiak-kaan tilanteen ja tavoitteen mukaisesti. Palvelu voi pitää sisällään esimerkiksi henkilökohtaisia tapaamisia, verkkovalmennusta, vertaisryhmätukea sekä sparrausta. Vaikka päätavoitteena on työllistyminen, voidaan asiakasta ohjata myös muihin TE-toimiston palveluihin kuten koulu-tukseen tai työkokeiluun. Palvelun kohderyhmänä ovat yli 50-vuotiaat työnhakijat, työnhakijat jotka ovat olleet yli vuoden työttömänä tai asiakkaat jotka suuntaavat rekrytointivaikeuksista kärsiville aloille. (te-palvelut.fi, 2018)
Tuottajiksi kilpailutuksen kautta valittiin viisi yksityistä palveluntuottajaa. Palveluntuottajat saivat pienen palkkion jokaisesta asiakkaasta, mutta suurin osa palkkiosta maksetaan tuloksen perusteella. Täyden palkkion saa, jos asiakas työllistyy vakituiseen tai yli 12 kuukautta kestä-vään työhön. Muista asiakkaan tilannetta eteenpäin vievistä palveluista sai prosentuaalisen osuuden täydestä palkkiosta. (te-palvelut.fi, 2018)
1.3. Tutkimuksen tavoitteet
Pitkään on ollut epäselvää, onko julkiset vai yksityiset työnvälityspalvelut tehokkaampia. Mah-dolliset tehokkuushyödyt voivat hävitä aloitus-, hallitsemis- ja säätelykustannuksiin. (Rehwald, 2017) Kun on ostettu ulkopuolelta työnvälitystä, on ollut riskinä, että esiintyy kermankuorintaa tai muita huijausmenetelmiä tuottajien puolelta. Tätä on pyritty välttämään maiden välisellä oppimisella. (Finn, 2012, 3)
Tämän tutkimuksen päätavoitteena on selvittää, onko tutkittava palvelu nettovaikutukseltaan positiivinen valtion talouden kannalta. Vaikutus lasketaan siten, että palvelun kustannuksesta vähennetään palvelun käyneiden lyhentyneestä työttömyydestä säästyvät maksut (keskimääräi-nen työttömyysetuus) ja valtion lisääntyneet tulot (verot ja veroluontaiset maksut). Mikäli pal-velun kustannus on keskimäärin pienempi kuin maksetut työttömyysetuudet ja valtion verotu-lot, niin palvelua voidaan pitää nettovaikutukseltaan positiivisena. Vertailuryhmänä, josta las-ketaan ryhmien välisen työllistymisnopeuden ero, toimii vastaava pelkästään TE-toimiston pal-veluita saava ryhmä.
Toisena tavoitteena on löytää, toimiiko ulkoistettupalvelu tehokkaammin jollekin tietylle asia-kasryhmälle. Tavoitteen asettelussa on hyödynnetty Bennmaker ja kumppaneiden (2013) tutki-musta, jossa huomattiin tehokkuuseroja, kun verrattiin satunnaistetussa kokeessa eri asiakas-ryhmien työllistymistuloksia ulkoistetun palvelun ja omana työnä tehdyn palvelun välillä.
Tässä tutkimuksessa asiakasryhmät on jaettu iän, koulutustaustan, kansalaisuuden (ulkomaa-lainen/suomalainen) työttömyysetuuden maksajan (Kela/työttömyyskassa) ja TE-toimiston palvelulinjan perusteella. Lisäksi tarkastellaan tuloksia jokaisen palveluntuottajan osalta. Mi-käli tehokkuuseroja löytyy, niin pyritään löytämään palveluntuottajan toimista sellaisia käytän-töjä, joilla voidaan selittää tehokkuuseroja.
Tutkittavien taustatekijöiden valinta pohjautuu hyvin vahvasti samoihin muuttujiin, kuin kuu-kausittain julkaistavassa työnvälitystilastossa. Työnvälitystilastoissa julkaistaan työttömyys-määrien kehittyminen asiakassegmentein muun muassa iän, sukupuolen, koulutustaustan, am-mattiryhmän perusteella ja ulkomaalaisten työttömyysmäärät. Terhi Maczulskij arvioi artikke-lissaan (2016), että työttömyyskassaan kuulumattomilla on suurempi riski työttömyyteen kuin jäsenillä. TE-toimiston palvelulinjojen valinta perustui siihen, että asiakkaat jakautuvat palve-lutarpeensa mukaisesti palvelulinjoille, jolloin heidän todennäköisyys työllistymiseen voi vaih-della.
Tiivistetysti tutkimuskysymykset ovat 1. Onko palvelu nettovaikutukseltaan positiivinen julki-sen sektorin kannalta? 2. Toimiiko yksityijulki-sen sektorin tarjoama työnvälitys paremmin jollekin tietylle asiakasryhmälle? 3. Onko palveluntarjoajien välillä eroja? 4. Tuottaako jokin palvelun-tarjoajan toimi selkeää etua tai haittaa työllistymisessä?
1.4. Aiemmat tutkimukset
Ensimmäisenä tutkimuksena suomalaisesta työvoimapolitiikasta voidaan pitää Eino Kuusen väitöskirjaa talvityöttömyydestä ja sen torjunnasta, joka julkaistiin 1914 (Räsänen, 2017, 11-12). Suomessa on tutkittu vain vähän uuden julkisjohtamisen mukaisten uudistusten vaikutusta julkiseen sektoriin. Yksi harvoista on Vuorensyrjän ja kumppaneiden (2016) tutkimus poliisien kokemuksista tehostamistoimista ja toimien vaikutuksesta poliisien työhön. Kyseisen tutki-muksen mukaan poliisin henkilöstö kokee, että tehostamistoimista johtuen useissa tapauksissa ja eri alueilla kansalaisten tarpeisiin ei pystytä vastaamaan sekä oikeusturva ei välttämättä to-teudu kaikkialla. (Vuorensyrjä, ym. 2016)
THL on tutkinut Paltamon kunnan hanketta, jossa kaikille työttömille tarjottiin kunnan kautta palkkatuettutyö. Hankkeen kustannukset olivat noin 11,8 miljoonaa ja hankkeesta aiheutuvat suorat säästöt ja tuotot olivat 7,9 miljoonaa, eli kustannuksista palautui noin 60 % julkiselle sektorille. Säästöt koostuivat pienentyneistä tuista ja tulot veroista ja veroluontoisista mak-suista. Lisäksi tuloja valtiolle tuli arvolisäverosta, kun kokeiluun osallistuneilla oli suurempi mahdollisuus kuluttaa. Säästöjä ei kuitenkaan, pienestä palkasta johtuen, saatu asumis- eikä toimeentulotuessa. Tutkimuksessa ei saatu tehtyä vaikuttavuusarviointia, koska siitä puutui ver-rokkikunta. (Nenonen & Kajanoja 235; 238; 265)
Rehwald ym. (2017) teki tutkimuksen, jossa Tanskassa uudet työnvälityksen asiakkaat jaettiin sattumanvaraisesti joko julkiseen tai yksityiseen työnvälitykseen. He eivät löytäneet tutkimuk-sessaan tilastollisesti merkitsevää eroa julkisen ja yksityisen työnvälityksen asiakkaiden työl-listymisten välillä. Heidän kustannusanalyysin mukaan yksityisen sektorin palvelut ovat kal-liimmat kuin julkisen sektorin. Yksityisen sektorin palvelut ovat intensiivisemmät, työlli-syysorientoituneemmat ja työttömyyden alkuun painottuvat. (Rehwald ym. 2017)
Vastaavan tyyppisen tuloksen, kun Rehwladin tutkimusryhmä sai Bennmaker ym. (2013). Hei-dän tutkimuksessaan he huomasivat, että yksityisen sektorin toimijat käyttävät enemmän aikaa asiakkaidensa kanssa. Yksityisellä sektorilla käytetään työntekijäintensiivisempää tapaa toimia kuin julkisella sektorilla. Yksityisen sektorin intensiivinen palvelu sai tutkimuksen mukaan pa-remman arvosanan asiakkailta ja lisäsi työnhakumotivaatiota. Tutkimuksessa he saivat tu-lokseksi, että maahanmuuttajat hyötyvät yksityisen sektorin palvelusta, kun taas nuoret saivat parempia tuloksia julkisen puolen palveluista. Lisäksi he saivat tulokseksi, että yksityinen toi-mija on tehokkaampi löytämään töitä helpommin työllistyville, kun taas julkinen toitoi-mija niille, jotka ovat lähtökohtaisesti heikommassa asemassa. (Bennmarker ym, 2013)
Saksan vaikeasti työllistyvien kohdalla tehtiin satunnaistettu koe työllistymisestä sekä julki-sessa että yksityisessä työnvälityksessä. Kyseisen tutkimuksen mukaan lyhyellä ajanjaksolla julkinen työnvälitys sai nopeammin henkilöt töihin. Pidemmällä välillä ero hävisi. (Krug &
Stephan, 2016) Lisäksi Sundin (2015) tutkimuksen mukaan Ruotsissa yksityisten toimijoiden tulokset olivat heikommat kuin julkisen toimijan. Tämän tutkimuksen ongelmana oli, että yk-sityiset toimijat olivat vain vähän aikaa toimineet markkinoilla, joten täyttä varmuutta ei ollut toimiko yksityinen toimija jo mahdollisimman tehokkaasti. Tutkimuksen raportoinnin mukaan
yli 60 % julkisen sektorin vastaajista totesi, että heidän hallinnollisen työn tarve oli lisääntynyt yksityisen sektorin mukaan tulon myötä.
Työ- ja elinkeinoministeriö seuraa tasaisesti palveluiden jälkeen työllistymistä. Tutkittaessa eri palveluiden jälkeen tilannetta vuonna 2016, työkokeilun jälkeen alkaa usein uusi palvelu. Kun tilannetta työkokeilun jälkeen tarkastellaan kolmen kuukauden jälkeen, niin avoimille työmark-kinoille on sijoittunut noin 15 % ja sijoitettuna (mm. palkkatuki tai starttiraha) noin 8 %. Työt-tömänä on edelleen noin 43 % työkokeilussa olleista. Ammatillisen työvoimakoulutuksen päät-tymisen jälkeen avoimille työmarkkinoille on päässyt noin 39 % ja sijoitettuna on noin 2 %.
Työttömänä on edelleen noin 34 %. Valmennusten jälkeen avoimille työmarkkinoille on pääs-syt noin 13 %, sijoitettuna noin 2 % ja työttömänä on edelleen noin 36 %. Kaikissa kolmessa palvelussa huomattava osa on asiakkaat, josta ei ole tietoa 10–20%. Näitä voi olla ainakin sel-laiset henkilöt, jotka ovat katkaisseet työnhakunsa ilman ilmoitusta, mikä heidän tilanne on.
(Tuomaala, 2018. 12; 14; 16)
Muita työllistymistä tukevia palveluita ovat muun muassa kuntouttava työtoiminta ja työttö-myysetuudella tapahtuva omaehtoinen opiskelu. Kuntouttavasta työtoiminnassa kolmen kuu-kauden jälkeen työssä on noin 5 % ja sijoitettuna noin 3 %. Työttömänä on 31 %. Useimmin kuntouttava työtoiminta jatkuu uudella kuntouttavan työtoiminnan jaksolla, joka näkyy siinä, että muut kategoriassa oli 54 % asiakkaista kolmen kuukauden jälkeen. Tähän kategoriaan kuu-luu kuntouttava työtoiminta. Kuntouttavan työtoiminnan heikkoon työllistävyyteen vaikuttaa sen erilainen luonne. Se kuuluu kuntien sosiaalipalveluihin. (Tuomaala, 2018. 18) Omaehtoisen opiskelun jälkeen työhön on päässyt 35 % ja sijoitettuna oli alle prosentti. Jossain muissa opin-noissa on ollut noin 25 % ja työttömänä noin 27 %. Kuusi kuukautta omaehtoisen opiskelun jälkeen työhön on päässyt noin puolet. (Tuomaala, 2018. 19)
1.5. Tutkielman rakenne
Tämä tutkielma jakautuu viiteen osaan. Ensimmäisenä osana on johdanto, jossa käydään läpi tutkimuksen taustaa niin teorian kuin tämän tutkimuksen casen osalta. Johdannossa avataan tämän tutkimuksen tavoitteet ja tutustutaan aiempiin vastaavan aiheen tutkimuksiin. Yhtenä osana on myös julkisen johtamisen viime aikaiset muutokset ja lyhyesti käydään läpi tämän tutkimuksen teoriataustaa.
Toisena osana on tämän tutkimuksen pääasiallinen teoriatausta. Alkuun avataan johtamista jul-kisella sektorilla ja miten se eroaa perinteisistä johtamisteorioista. Pääasiallinen teoriapohja pe-rustuu new public managementiin eli uuteen julkisjohtamiseen. Osiossa käydään läpi uuden julkisjohtamisen perusteet ja synty, käytännön sovellukset, sekä siihen liittyvät tärkeimmät tut-kimustulokset. Toisena osana teoriassa käydään läpi tehokkuutta julkisella sektorilla sekä te-hokkuutta työnvälityksessä. Viimeisenä osiona kappaleessa käydään läpi public-private part-nerhipin käyttöä ja teoriaa julkisten palveluiden tarjoamisessa.
Kolmantena osiona on itse tutkimuksen avaaminen. Osiossa kerrotaan taustatiedot tutkittavista, perustellaan käytetyt tutkimusmetodit ja logistiseen regressioon liittyvät periaatteet ja avataan tutkimuksen tulokset. Osio perustuu hyvin pitkälti kvantitatiivisiin tuloksiin. Tärkeimpinä osina on saavutettu työllistymisnopeus ja selvitys palvelun tehokkuudesta.
Neljännessä osassa luodaan tulosten ja aiempien tutkimusten perusteella johtopäätökset tutki-muksesta sekä verrataan tuloksia aiempiin vastaavan aiheen tutkimuksiin. Tämän tutkimusten ja aiempien tulosten perusteella pohditaan tulosten yleistettävyyttä ja pyritään tuomaan oma panos teorialliseen pohdintaan. Lisäksi pyritään antamaan suosituksia TE-toimistolle ja pohti-maan mahdollisia jatkotutkimusaiheita.
Viimeisessä osiossa tiivistetään koko tutkimus yhteen niin teorian kuin käytännön kannalta.
Tiivistetään tärkeimmät tähän liittyvät aiemmat tutkimukset sekä käytetty teoriapohja. Osiossa tuodaan lyhyesti tutkimuksen tärkeimmät tulokset ja mitä tämän tutkimuksen tuloksia voidaan hyödyntää TE-toimistoissa.