Julkisen sektorin johtaminen ja tehokkuus - Case: TE-toimiston tietyn ostopalvelun kustannustehokkuus

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Kauppatieteiden laitos

Julkisen sektorin johtaminen ja tehokkuus

Case: TE-toimiston tietyn ostopalvelu kustannustehokkuus

Pro Gradu -tutkielma

Kauppatieteet, palvelujohtaminen Torniainen Ville (278278)

1.10.2019

TIIVISTELMÄ

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yksikkö

Kauppatieteiden laitos Tekijä

Ville Torniainen

Ohjaaja

Pasi Tuominen Työn nimi

Julkisen sektorin johtaminen ja tehokkuus – Case: TE-toimiston tietyn ostopalvelu kus- tannustehokkuus

Pääaine

Palvelujohtaminen

Työn laji Pro Gradu

Aika 1.10.2019

Sivuja 74 Julkinen sektori on kokenut kovaa painetta toimintansa tehostamiseen 1980-luvun jälkeen. Uusi julkisjohtaminen on tuonut yritysten johtamis- ja tehostamismallit julkiselle sektorille. Uudistus on tuonut tulosjohtamisen, yksilö- ja tiimitavoitteet ja kilpailua. Julkisen sektorin tehtäviä on kavennettu yksityistämällä, yhtiöittämällä ja ulkoistamalla.

Tutkimuksien mukaan uusi julkisjohtaminen on tuonut tehokkuutta julkishallintoon. Johtami- nen on uudistunut ja toimintatapoja modernisoitu. Kuitenkin uuden julkisjohtamisen mukaiset tehostamistoimet ovat herättäneet huolta demokraattisen vallan kaventumisesta ja julkisten pal- veluiden toteutumisesta kaikille tasa-arvoisesti. Yksityisen sektorin mukaanotto julkisten pal- veluiden tuottamiseen ei ole usein tuonut toivottua tehokkuutta verrattuna omalla työllä tehtyyn.

Tässä tutkimuksessa tarkastellaan erään alueellisen TE-toimiston ostaman palvelun kustannus- tehokkuutta. Tarkasteltavana palveluna oli TE-toimiston ostama yksityinen työnvälitys ja sen kustannustehokkuus julkisen sektorin kannalta. Tutkittavina oli 277 henkilöä, jotka olivat osal- listuneet palveluun 2017–2018. Verrokkiryhmänä käytettiin saman TE-toimiston kaikkia asiak- kaita, jotka vastasivat palvelun kohderyhmää.

Työllistymistuloksia analysoitiin logistisella regressiolla. Logistisella regressiolla löydettiin, että yli vuoden työttömänä olleiden työllistymiseen vaikuttaa tilastollisesti merkitsevästi ikä, työttömyysetuuden maksaja ja TE-toimiston palvelulinja. Muiden tekijöiden kohdalla ei saatu tilastollista varmuutta merkitsevyydestä. Lopuksi työllistymisennopeutta verrattiin palvelun- tuottajien ja TE-toimiston välillä.

Työllistymisen nopeutta verrattaessa tässä tutkimuksessa käytettävien tietojen perusteella pelk- kiä TE-toimiston palveluita saaneet työllistyivät pääsääntöisesti nopeammin. Täten laajoille asiakasryhmille palvelun käyttö ei ole perustelua. Tässä tutkimuksessa ei pystytty ottamaan kan- taa koskien yksittäisiä asiakkaita. Tämän tutkimuksen tulokset vastaavat pääsääntöisesti aiem- pia kansainvälisiä tutkimuksia samasta aiheesta.

Avainsanat

Uusi julkisjohtaminen, New public management, julkisen sektorin tehokkuus, ostopalvelu, te- hokkuus, työnvälitys, TE-toimisto

SISÄLLYS

1. Johdanto ... 5

1.1. Tutkielman tausta ... 5

1.2. Palvelun esittely ... 7

1.3. Tutkimuksen tavoitteet ... 8

1.4. Aiemmat tutkimukset ... 9

1.5. Tutkielman rakenne ... 11

2. TEORIA ... 13

2.1. Johtaminen julkissektorilla ... 13

2.2. Uusi julkisjohtaminen ... 14

2.1.1. Tausta ja synty ... 15

2.2.2. Periaatteet ... 17

2.2.3. Uusi julkisjohtaminen käytännössä ... 19

2.2.4. Kritiikkiä ja kysymyksiä ... 22

2.2.5. Uuden julkisjohtamisen jälkeen ... 25

2.3. Uusi julkisjohtaminen Suomessa ... 27

2.4. Julkisten palveluiden tehokkuus ... 30

2.5. Tuottavuus työnvälityksessä ... 35

2.6. Public-Private Partnership tehostamisvälineenä ... 37

3. Tutkimus ... 45

3.1. Taustatiedot tutkittavista ... 45

3.2. Logistinen regressio ... 47

3.3. Tulokset ... 48

3.4. Työllistymisen nopeus ... 50

3.5. Palvelun tuottavuus ... 52

4. Johtopäätökset ... 54

4.1. Suositukset tulosten perusteella ... 59

4.2. Jatkotutkimusehdotuksia ja tutkimuksen arviointia ... 60

5. Yhteenveto ... 62

LÄHTEET... 65

TAULUKKOLISTA

TAULUKKO 1.MAKSETUT KORVAUKSET PALVELUTUOTTAJILLE ... 47 TAULUKKO 2.MALLIN ENNUSTETARKKUUS ... 49 TAULUKKO 3.LOGISTISEN REGRESSIOANALYYSIN TULOKSET ... 49 TAULUKKO 4.TE-TOIMISTON JA PALVELUNTUOTTAJIEN TYÖLLISTYMISNOPEUDEN VERTAILU . 51

1. JOHDANTO

1.1. Tutkielman tausta

Vuonna 2008 alkanut finanssikriisi on ravistellut maailmaa monilla tavoin, tämä koski myös julkista sektoria Suomessa ja maailmalla. Suomi lähti velkaantumisen tielle, jota on yritetty eri tavoin pienentää. Yhtenä keinona on ollut tavoite julkisen sektorin tehostamisesta. Usein puhu- taan yksityisen sektorin tehokkuus edusta, kun verrataan julkiseen sektoriin. Harvoin maail- massa asiat ovat mustavalkoisia, sen sijaan totuus löytyy jostain mustan ja valkoisen välistä.

Yhtenä työ- ja elinkeinoministeriön julkisten palveluiden kehittämisen tapana käytetään julki- sen ja yksityisen sektorin kumppanuutta, jossa saadaan uusia resursseja ja uusia toimintatapoja julkisten palveluiden tuottamiseen (TEM, 2018a).

Suomen virkamiehet ovat muuttuneet suorista keisarin edustajista ja kansan valvojista yhteisen hyvän luojiksi (Filander, 1999). Virkamiesten toimintaa säätelevät monet yleislait kuten perus- tuslaki (1999/731) ja hallintolaki (2003/434) sekä jokaisen hallinnon omat erityislait. Jo hallin- tolaki asettaa vaatimuksen julkisten tehtävien tuloksellisuudesta. ”Lain tarkoituksena on myös edistää hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta.” (Hallintolaki 2003/434, 1§)

Suomen julkista sektoria on kansainvälisesti pidetty tehokkaana ja laadukkaana, mutta 2000- luvun aikana Suomi ei ole enää ollut mallioppilas julkisen sektorin tehokkuudessa. Valtion puolella tehokkuutta on pyritty nostamaan varsinkin tuottavuusohjelmalla. Digitaalisuutta on ruvettu lisäämään 2000–luvun aikana, josta varsinkin verohallinnossa on saatu hyviä tuloksia.

Yhtenä tehokkuutta haittaavana tekijänä on pidetty 1999 tullutta perustuslakia, jossa lisättiin eduskunnan valtaa ministerien ja ministeriöiden kustannuksella. Tämä on hidastanut uudistus- ten tekemistä, kun päätökset pitää tehdä eduskunnassa. (Tarkka, 2010)

Suomessa ja kansainvälisesti julkista tehokkuutta on pyritty nostamaan new public manage- mentilla (NPM, suomeksi uusi julkisjohtaminen), jossa julkisen sektorin toimintaan ja johtami- seen on tuotu vaikutteita yksityiseltä sektorilta. Sen mukaisesti budjettivaltaa on kasvatettu, lisätty kilpailua ja kilpailutusta, tuotu tilaaja-tuottajamalli sekä lisätty yhteistyötä eri sektorien kanssa public-private partnership -mallin mukaisesti.

Julkisten palveluiden tuottaminen eroaa paljon yksityisen sektorin palveluista. Julkiset palvelut ovat joko ilmaisia tai huomattavasti markkinahintaa halvempia. Ne rahoitetaan suurin osin ve- roilla. (Lane & Wallis, 2009) Julkiseen johtamiseen vaikuttavat muutokset, jotka ovat seurausta vaalituloksista sekä hallintouudistuksista (Page, 2016). Vaikka julkiselle sektorille on yhä enemmän tuotu strategista johtamista, niin juuri muuttuvat vaalitulokset ovat luoneet haasteen strategiselle johtamisella (Höglund, ym. 2018).

Uudella julkisjohtamisella on pyritty poistamaan puutteellista tehokkuutta. Usein ajatellaan, että julkisen sektorin johtajat pyrkivät saamaan mahdollisimman suuren budjetin omalle viras- tolle ja saamaan sitä kautta valtaa. Koska virastot toimivat monopolimaisissa tilanteissa, niiltä puuttuu kilpailu, joka kannustaisi kilpailemiseen. (Jylhäsaari, 2009, 46) Uuden julkisjohtami- sen keskeisenä ajatuksena on taloudellisuuden, tuottavuuden ja vaikuttavuuden kehittäminen (Metclafe, 1993, 174).

Aiemmin tutkimuksia on tehty vain vähän julkisen sektorin tehokkuudesta ja toimivista mene- telmistä. Usein tutkimusten viestinä talouden tasapainotukselle on ollut, joko verojen nosto tai kulujen karsiminen. Kulujen karsiminen ei tarkoita automaattisesti tehokkuutta, vaan siitä voi seurata heikomman tasoiset palvelut. Viime vuosina on alettu julkaisemaan yhä enemmän kir- jallisuutta julkisen sektorin tehokkuudesta. (Asatryan, ym. 2018) Julkisen sektorin tehokkuu- den mittaamisessa törmätään aina laatupainotuksiin, missä määrin arvostetaan tiettyä palvelua toisen yli. Painotukset perustuvat tiivisti julkisen valinnan teorioihin. Julkisen sektorin tehok- kuuden lisäämistä ei pitäisi nähdä myöskään pelkästään säästönä vaan se voi myös lisätä tule- vaisuudessa julkisia tuloja. (Onrubia-Fernandez & Fuentes, 2017)

Uusi julkisjohtaminen on tuonut julkiselle sektorille tulosperusteista alihankintaan. Ensimmäi- set tulosperusteiset alihankinnat ovat lähtöisin Yhdysvalloista ja Australiasta. Euroopassa en- simmäisenä ne otettiin käyttöön Isossa-Britanniassa ja Alankomaissa. Niistä se on levinnyt muualle Eurooppaan. Toteutukset ovat eronneet maissa, mutta pääasiassa tuottajat on valittu kilpailutuksen perusteella ja maksu perustuu ainakin osittain tulokseen. (Finn, 2012, 3)

TE-toimistojen arjessa on näkynyt uuden julkisjohtamisen mukaiset kehittämis- ja tehostamis- toimet. Paikallisista toimistoista siirryttiin alueellisiin toimistoihin 2013, 2010-luvun alussa oli työllisyyden kuntakokeilu. Lisäksi eri yhteistyöhankkeita ja ostopalveluita on lisätty. TE-toi- miston henkilöstömäärä on pienentynyt valtion tuottavuusohjelman mukaisesti. TE-toimistot

on myös pyrkinyt parantamaan tuottavuutta lisäämällä mahdollisuuksia verkko- ja puhelinasi- ointiin. Monikanavapalvelu on tosin herättänyt keskustelua, että mahdollistaako se kaikille ta- saveroisesti asioinnin. (Pitkänen, ym. 2016)

Sipilän hallituksen vuoden 2015 hallitusohjelmassa nostettiin yhtenä kärkihankkeena työvoi- mapalveluiden kokonaisvaltainen uudistaminen. Yhtenä kohtana siinä oli yksityisten toimijoi- den roolin kasvattaminen työnvälityksessä. (Hallitusohjelma, 2015, 16) Vuoden 2019 talousar- vioissa on ehdotettu julkisiin työvoima- ja yrityspalveluihin käytettäväksi noin 244 miljoonaa euroa. Tämä luku pitää sisällään muun muassa ostopalvelut ja starttirahan maksun. Tähän lu- kuun ei sisälly TE-toimiston henkilöstön palkkoja eikä vuokrakuluja. (Hallituksen esitys, 2018)

TE-toimiston palveluihin osallistuu vuosittain noin 120 000 asiakasta. Suurimmat asiakasvo- lyymit on ollut omaehtoisessa opiskelussa ja kuntouttavassa työtoiminnassa. Työ- ja elinkeino- ministeriö seuraa säännöllisesti asiakkaiden työllistymistä kolmen ja kuuden kuukauden jäl- keen palvelun päättymisestä. (Tuomaala, 2018, 6-7) Palveluiden tehokkuudesta saadaan hyvää tietoa, kun seurataan asiakkaiden työllistymistä koulutuksen jälkeen. Toisaalta on tärkeää myös huomioida palveluun käytetty panostus. Panostus voi olla TE-toimistossa käytetty henkilöstön aika tai rahamäärää, jolla on ostettu kyseinen palvelu.

Suomessa TE-toimistot ja ELY-keskukset vastaavat julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden tarjoamisesta. Työvoimapalveluilla pyritään turvaamaan osaavan työvoiman saatavuus sekä avustetaan uuden yritystoiminnan syntymistä. Julkisiin työvoimapalveluihin kuuluu työnväli- tys, neuvonta, osaamisen kehittämispalvelut sekä yritystoiminnan aloittamiseen ja kehittämi- seen liittyvät palvelut. (JtypL 2§) TE-toimisto voi tuottaa edellä mainitut palvelut itse tai hank- kia ne tai niiden osat ulkopuolelta (JtypL 5§).

TE-palveluiden tarjoamisesta vastaa 15 alueellista TE-toimistoa, joilla on yhteensä noin 120 toimipaikkaa. Lisäksi on valtakunnallinen puhelinpalvelu sekä henkilö- että yritysasiakkaille.

Syyskuun 2018 lopussa TE-toimistoissa oli noin 232 000 työtöntä työnhakijaa ja kaikkia työn- hakijoita oli noin 534 000 (TEM, 2018b).

1.2. Palvelun esittely

Tässä tutkimuksessa tutkitaan erään alueellisen TE-toimiston ostopalvelua. Palvelussa asiakas saa henkilökohtaista tukea työnhakemiseen enintään puolen vuoden ajan valitsemaltaan toimi- jalta. Palvelun toteuttamisesta saa päättää asiakas ja palveluntuottaja yhdessä vapaasti, asiak- kaan tilanteen ja tavoitteen mukaisesti. Palvelu voi pitää sisällään esimerkiksi henkilökohtaisia tapaamisia, verkkovalmennusta, vertaisryhmätukea sekä sparrausta. Vaikka päätavoitteena on työllistyminen, voidaan asiakasta ohjata myös muihin TE-toimiston palveluihin kuten koulu- tukseen tai työkokeiluun. Palvelun kohderyhmänä ovat yli 50-vuotiaat työnhakijat, työnhakijat jotka ovat olleet yli vuoden työttömänä tai asiakkaat jotka suuntaavat rekrytointivaikeuksista kärsiville aloille. (te-palvelut.fi, 2018)

Tuottajiksi kilpailutuksen kautta valittiin viisi yksityistä palveluntuottajaa. Palveluntuottajat saivat pienen palkkion jokaisesta asiakkaasta, mutta suurin osa palkkiosta maksetaan tuloksen perusteella. Täyden palkkion saa, jos asiakas työllistyy vakituiseen tai yli 12 kuukautta kestä- vään työhön. Muista asiakkaan tilannetta eteenpäin vievistä palveluista sai prosentuaalisen osuuden täydestä palkkiosta. (te-palvelut.fi, 2018)

1.3. Tutkimuksen tavoitteet

Pitkään on ollut epäselvää, onko julkiset vai yksityiset työnvälityspalvelut tehokkaampia. Mah- dolliset tehokkuushyödyt voivat hävitä aloitus-, hallitsemis- ja säätelykustannuksiin. (Rehwald, 2017) Kun on ostettu ulkopuolelta työnvälitystä, on ollut riskinä, että esiintyy kermankuorintaa tai muita huijausmenetelmiä tuottajien puolelta. Tätä on pyritty välttämään maiden välisellä oppimisella. (Finn, 2012, 3)

Tämän tutkimuksen päätavoitteena on selvittää, onko tutkittava palvelu nettovaikutukseltaan positiivinen valtion talouden kannalta. Vaikutus lasketaan siten, että palvelun kustannuksesta vähennetään palvelun käyneiden lyhentyneestä työttömyydestä säästyvät maksut (keskimääräi- nen työttömyysetuus) ja valtion lisääntyneet tulot (verot ja veroluontaiset maksut). Mikäli pal- velun kustannus on keskimäärin pienempi kuin maksetut työttömyysetuudet ja valtion verotu- lot, niin palvelua voidaan pitää nettovaikutukseltaan positiivisena. Vertailuryhmänä, josta las- ketaan ryhmien välisen työllistymisnopeuden ero, toimii vastaava pelkästään TE-toimiston pal- veluita saava ryhmä.

Toisena tavoitteena on löytää, toimiiko ulkoistettupalvelu tehokkaammin jollekin tietylle asia- kasryhmälle. Tavoitteen asettelussa on hyödynnetty Bennmaker ja kumppaneiden (2013) tutki- musta, jossa huomattiin tehokkuuseroja, kun verrattiin satunnaistetussa kokeessa eri asiakas- ryhmien työllistymistuloksia ulkoistetun palvelun ja omana työnä tehdyn palvelun välillä.

Tässä tutkimuksessa asiakasryhmät on jaettu iän, koulutustaustan, kansalaisuuden (ulkomaa- lainen/suomalainen) työttömyysetuuden maksajan (Kela/työttömyyskassa) ja TE-toimiston palvelulinjan perusteella. Lisäksi tarkastellaan tuloksia jokaisen palveluntuottajan osalta. Mi- käli tehokkuuseroja löytyy, niin pyritään löytämään palveluntuottajan toimista sellaisia käytän- töjä, joilla voidaan selittää tehokkuuseroja.

Tutkittavien taustatekijöiden valinta pohjautuu hyvin vahvasti samoihin muuttujiin, kuin kuu- kausittain julkaistavassa työnvälitystilastossa. Työnvälitystilastoissa julkaistaan työttömyys- määrien kehittyminen asiakassegmentein muun muassa iän, sukupuolen, koulutustaustan, am- mattiryhmän perusteella ja ulkomaalaisten työttömyysmäärät. Terhi Maczulskij arvioi artikke- lissaan (2016), että työttömyyskassaan kuulumattomilla on suurempi riski työttömyyteen kuin jäsenillä. TE-toimiston palvelulinjojen valinta perustui siihen, että asiakkaat jakautuvat palve- lutarpeensa mukaisesti palvelulinjoille, jolloin heidän todennäköisyys työllistymiseen voi vaih- della.

Tiivistetysti tutkimuskysymykset ovat 1. Onko palvelu nettovaikutukseltaan positiivinen julki- sen sektorin kannalta? 2. Toimiiko yksityisen sektorin tarjoama työnvälitys paremmin jollekin tietylle asiakasryhmälle? 3. Onko palveluntarjoajien välillä eroja? 4. Tuottaako jokin palvelun- tarjoajan toimi selkeää etua tai haittaa työllistymisessä?

1.4. Aiemmat tutkimukset

Ensimmäisenä tutkimuksena suomalaisesta työvoimapolitiikasta voidaan pitää Eino Kuusen väitöskirjaa talvityöttömyydestä ja sen torjunnasta, joka julkaistiin 1914 (Räsänen, 2017, 11- 12). Suomessa on tutkittu vain vähän uuden julkisjohtamisen mukaisten uudistusten vaikutusta julkiseen sektoriin. Yksi harvoista on Vuorensyrjän ja kumppaneiden (2016) tutkimus poliisien kokemuksista tehostamistoimista ja toimien vaikutuksesta poliisien työhön. Kyseisen tutki- muksen mukaan poliisin henkilöstö kokee, että tehostamistoimista johtuen useissa tapauksissa ja eri alueilla kansalaisten tarpeisiin ei pystytä vastaamaan sekä oikeusturva ei välttämättä to- teudu kaikkialla. (Vuorensyrjä, ym. 2016)

THL on tutkinut Paltamon kunnan hanketta, jossa kaikille työttömille tarjottiin kunnan kautta palkkatuettutyö. Hankkeen kustannukset olivat noin 11,8 miljoonaa ja hankkeesta aiheutuvat suorat säästöt ja tuotot olivat 7,9 miljoonaa, eli kustannuksista palautui noin 60 % julkiselle sektorille. Säästöt koostuivat pienentyneistä tuista ja tulot veroista ja veroluontoisista mak- suista. Lisäksi tuloja valtiolle tuli arvolisäverosta, kun kokeiluun osallistuneilla oli suurempi mahdollisuus kuluttaa. Säästöjä ei kuitenkaan, pienestä palkasta johtuen, saatu asumis- eikä toimeentulotuessa. Tutkimuksessa ei saatu tehtyä vaikuttavuusarviointia, koska siitä puutui ver- rokkikunta. (Nenonen & Kajanoja 235; 238; 265)

Rehwald ym. (2017) teki tutkimuksen, jossa Tanskassa uudet työnvälityksen asiakkaat jaettiin sattumanvaraisesti joko julkiseen tai yksityiseen työnvälitykseen. He eivät löytäneet tutkimuk- sessaan tilastollisesti merkitsevää eroa julkisen ja yksityisen työnvälityksen asiakkaiden työl- listymisten välillä. Heidän kustannusanalyysin mukaan yksityisen sektorin palvelut ovat kal- liimmat kuin julkisen sektorin. Yksityisen sektorin palvelut ovat intensiivisemmät, työlli- syysorientoituneemmat ja työttömyyden alkuun painottuvat. (Rehwald ym. 2017)

Vastaavan tyyppisen tuloksen, kun Rehwladin tutkimusryhmä sai Bennmaker ym. (2013). Hei- dän tutkimuksessaan he huomasivat, että yksityisen sektorin toimijat käyttävät enemmän aikaa asiakkaidensa kanssa. Yksityisellä sektorilla käytetään työntekijäintensiivisempää tapaa toimia kuin julkisella sektorilla. Yksityisen sektorin intensiivinen palvelu sai tutkimuksen mukaan pa- remman arvosanan asiakkailta ja lisäsi työnhakumotivaatiota. Tutkimuksessa he saivat tu- lokseksi, että maahanmuuttajat hyötyvät yksityisen sektorin palvelusta, kun taas nuoret saivat parempia tuloksia julkisen puolen palveluista. Lisäksi he saivat tulokseksi, että yksityinen toi- mija on tehokkaampi löytämään töitä helpommin työllistyville, kun taas julkinen toimija niille, jotka ovat lähtökohtaisesti heikommassa asemassa. (Bennmarker ym, 2013)

Saksan vaikeasti työllistyvien kohdalla tehtiin satunnaistettu koe työllistymisestä sekä julki- sessa että yksityisessä työnvälityksessä. Kyseisen tutkimuksen mukaan lyhyellä ajanjaksolla julkinen työnvälitys sai nopeammin henkilöt töihin. Pidemmällä välillä ero hävisi. (Krug &

Stephan, 2016) Lisäksi Sundin (2015) tutkimuksen mukaan Ruotsissa yksityisten toimijoiden tulokset olivat heikommat kuin julkisen toimijan. Tämän tutkimuksen ongelmana oli, että yk- sityiset toimijat olivat vain vähän aikaa toimineet markkinoilla, joten täyttä varmuutta ei ollut toimiko yksityinen toimija jo mahdollisimman tehokkaasti. Tutkimuksen raportoinnin mukaan

yli 60 % julkisen sektorin vastaajista totesi, että heidän hallinnollisen työn tarve oli lisääntynyt yksityisen sektorin mukaan tulon myötä.

Työ- ja elinkeinoministeriö seuraa tasaisesti palveluiden jälkeen työllistymistä. Tutkittaessa eri palveluiden jälkeen tilannetta vuonna 2016, työkokeilun jälkeen alkaa usein uusi palvelu. Kun tilannetta työkokeilun jälkeen tarkastellaan kolmen kuukauden jälkeen, niin avoimille työmark- kinoille on sijoittunut noin 15 % ja sijoitettuna (mm. palkkatuki tai starttiraha) noin 8 %. Työt- tömänä on edelleen noin 43 % työkokeilussa olleista. Ammatillisen työvoimakoulutuksen päät- tymisen jälkeen avoimille työmarkkinoille on päässyt noin 39 % ja sijoitettuna on noin 2 %.

Työttömänä on edelleen noin 34 %. Valmennusten jälkeen avoimille työmarkkinoille on pääs- syt noin 13 %, sijoitettuna noin 2 % ja työttömänä on edelleen noin 36 %. Kaikissa kolmessa palvelussa huomattava osa on asiakkaat, josta ei ole tietoa 10–20%. Näitä voi olla ainakin sel- laiset henkilöt, jotka ovat katkaisseet työnhakunsa ilman ilmoitusta, mikä heidän tilanne on.

(Tuomaala, 2018. 12; 14; 16)

Muita työllistymistä tukevia palveluita ovat muun muassa kuntouttava työtoiminta ja työttö- myysetuudella tapahtuva omaehtoinen opiskelu. Kuntouttavasta työtoiminnassa kolmen kuu- kauden jälkeen työssä on noin 5 % ja sijoitettuna noin 3 %. Työttömänä on 31 %. Useimmin kuntouttava työtoiminta jatkuu uudella kuntouttavan työtoiminnan jaksolla, joka näkyy siinä, että muut kategoriassa oli 54 % asiakkaista kolmen kuukauden jälkeen. Tähän kategoriaan kuu- luu kuntouttava työtoiminta. Kuntouttavan työtoiminnan heikkoon työllistävyyteen vaikuttaa sen erilainen luonne. Se kuuluu kuntien sosiaalipalveluihin. (Tuomaala, 2018. 18) Omaehtoisen opiskelun jälkeen työhön on päässyt 35 % ja sijoitettuna oli alle prosentti. Jossain muissa opin- noissa on ollut noin 25 % ja työttömänä noin 27 %. Kuusi kuukautta omaehtoisen opiskelun jälkeen työhön on päässyt noin puolet. (Tuomaala, 2018. 19)

1.5. Tutkielman rakenne

Tämä tutkielma jakautuu viiteen osaan. Ensimmäisenä osana on johdanto, jossa käydään läpi tutkimuksen taustaa niin teorian kuin tämän tutkimuksen casen osalta. Johdannossa avataan tämän tutkimuksen tavoitteet ja tutustutaan aiempiin vastaavan aiheen tutkimuksiin. Yhtenä osana on myös julkisen johtamisen viime aikaiset muutokset ja lyhyesti käydään läpi tämän tutkimuksen teoriataustaa.

Toisena osana on tämän tutkimuksen pääasiallinen teoriatausta. Alkuun avataan johtamista jul- kisella sektorilla ja miten se eroaa perinteisistä johtamisteorioista. Pääasiallinen teoriapohja pe- rustuu new public managementiin eli uuteen julkisjohtamiseen. Osiossa käydään läpi uuden julkisjohtamisen perusteet ja synty, käytännön sovellukset, sekä siihen liittyvät tärkeimmät tut- kimustulokset. Toisena osana teoriassa käydään läpi tehokkuutta julkisella sektorilla sekä te- hokkuutta työnvälityksessä. Viimeisenä osiona kappaleessa käydään läpi public-private part- nerhipin käyttöä ja teoriaa julkisten palveluiden tarjoamisessa.

Kolmantena osiona on itse tutkimuksen avaaminen. Osiossa kerrotaan taustatiedot tutkittavista, perustellaan käytetyt tutkimusmetodit ja logistiseen regressioon liittyvät periaatteet ja avataan tutkimuksen tulokset. Osio perustuu hyvin pitkälti kvantitatiivisiin tuloksiin. Tärkeimpinä osina on saavutettu työllistymisnopeus ja selvitys palvelun tehokkuudesta.

Neljännessä osassa luodaan tulosten ja aiempien tutkimusten perusteella johtopäätökset tutki- muksesta sekä verrataan tuloksia aiempiin vastaavan aiheen tutkimuksiin. Tämän tutkimusten ja aiempien tulosten perusteella pohditaan tulosten yleistettävyyttä ja pyritään tuomaan oma panos teorialliseen pohdintaan. Lisäksi pyritään antamaan suosituksia TE-toimistolle ja pohti- maan mahdollisia jatkotutkimusaiheita.

Viimeisessä osiossa tiivistetään koko tutkimus yhteen niin teorian kuin käytännön kannalta.

Tiivistetään tärkeimmät tähän liittyvät aiemmat tutkimukset sekä käytetty teoriapohja. Osiossa tuodaan lyhyesti tutkimuksen tärkeimmät tulokset ja mitä tämän tutkimuksen tuloksia voidaan hyödyntää TE-toimistoissa.

2. TEORIA

2.1. Johtaminen julkissektorilla

Julkisia palveluita ei pitäisi nähdä vain monitarkoituksisina yrityksinä. Julkisen sektorin toi- mintaa vahvasti ohjaa demokraattisesti valitut poliitikot ja sen toimintaa säätelevät eri hallinto- lait. Julkisen sektorin rahoittaminen tapahtuu joko osittain tai kokonaan veroilla, joka johtaa vahvaan budjettiajatteluun. (Lane & Wallis, 2009)

Länsimaisessa yhteiskunnassa on tehty isoja julkisen sektorin johtamisuudistuksia viimeisten vuosikymmenien aikana. Uudistamistoimilla on pyritty vaikuttamaan julkisen sektorin kokoon ja kustannuksiin (Lähdesmäki, 2003, 9). Julkisen sektorin johtaminen ei ole saanut yhtä paljoa kiinnostusta kuin yksityisen sektorin johtaminen (Van Wart, 2003; Hartley, 2018). Missä ta- hansa organisaatiossa tehokas johtaminen tuo parempaa laatua, tehokkaammin tuotettuja tuot- teita tai palvelua. Kansalaisilla on yhä suuremmat mahdollisuudet seurata julkista johtamista median, internetin ja laajemman julkisuustietoisuuden kautta, mutta heillä on myös yhä pie- nempi toleranssi johtajien virheille. Vähälle huomiolle jäänyt teema on, että julkisen sektorin johtajat palvelevat kansaa, loppukäyttäjää ja julkista etua, eivätkä pelkästään alaisiaan. (Van Wart, 2003)

Julkisen sektorin johtamiseen vaikuttavat muutokset, jotka johtuvat vaalituloksista, politiikan painotusten muutoksista ja hallintouudistuksista (Page, 2016). Julkisen sektorin johtamiseen ei liity pelkästään suora julkisen sektorin työntekijöiden johtaminen vaan myös muiden toimijoi- den johtaminen, jotka ovat yhteistyössä julkiseen sektoriin, kuten kolmas sektori tai yritykset.

(Hartley, 2018)

Viime aikoina on tullut johtajia ja politiikkoja julkiselle sektorille liiketalouden, viihteen ja urheilun puolelta. Tunnetuimmat lähiajoilta ovat Donald Trump ja Emmanuel Macron. Osa uusista julkisen sektorin johtajista onnistuu ja osa epäonnistuu. (Nahavandi & Corbett, 2018)

Julkisen sektorin johtamisen koulukunnat voidaan jakaa ainakin kahteen, public management ja public administration management koulukuntaan. Public managementissa uskotaan, että pää- tökset tehdään vahvasti sääntöpohjaisesti ja poliitikot käyttävät päätöksenteossa ”omistajan val- taa”, päättämällä tavoitteet ja keinot. Public administration managementissa ajatellaan, että

ylemmällä virkamiesjohdolla on riittävä päätösvalta, jotta he voivat tehdä päätöksiä tulevai- suutta silmälläpitäen. Sitä kannattavilla on uskomus, että vain tällä tavalla voidaan vastata jat- kuvaan tehostamistarpeeseen. Ylimmällä virkamiesjohdolla on valta tehdä strategisia valintoja, omalla työllä tehty työ vai ulkoistus, korkea vai matala hierarkia ja lyhyet vai pitkät sopimukset.

(Lane & Wallis, 2009)

Yhä useammin poliitikot päättävät enää tavoitteet ja virkamiehille jää jalkauttaminen. Tavoit- teet tosin on usein epäselviä ja vaikeaselkoisia, joka jättää suuren harkinnan politiikan toteut- tamiselle. Julkisen sektorin strategisessa ajattelussa kiinnitetään eniten huomioita, kuinka hyvin virasto vastaa sen velvoitteita. Jatkuvat julkisen sektorin reformit ovat jopa johtaneet siihen, että virastot ovat niin tiukoilla, että ne eivät pysty suorittamaan tehtäviään. (Lane & Wallis, 2009)

Julkiselle sektorille on tullut strateginen johtaminen yhä enemmän uuden julkisjohtamisen seu- rauksena. Strateginen johtaminen on alun perin kehitetty yrityksille, joten sen siirtäminen jul- kisen sektorin toimijoille ei ole sujunut ilman ongelmia. Strateginen johtaminen yleensä näh- dään pitkän aikavälin tavoitteiden asettamisena ja saavuttamisena. Julkisella puolella ongel- mana on, että vaalitulokset muokkaavat tavoitteita ja budjetit tehdään vuosi kerrallaan. Tämä vaikeuttaa pitkien suunnitelmien tekemistä. (Höglund, ym. 2018)

Julkisen sektorin virastot toimivat usein yhteistyössä muiden virastojen kanssa eivätkä ne voi toimia ilman toisten virastojen apua. Tämä johtaa siihen, että viraston toiminta ei ole täysin itsenäistä, vaan tulokseen vaikuttaa vahvasti toisen viraston toiminta. (Höglund, ym. 2018)

2.2. Uusi julkisjohtaminen

Perinteisesti länsimaissa julkisen sektorin johtaminen on pohjautunut monimutkaisiin ja usein epäselviin sääntöjen ja arvojen sekoituksiin, joihin on yhdistetty poliittinen valvonta (Christen- sen & Laegreid, 2001). 1980-luvulta 2000-luvulle julkisen sektorin johtamisen kehittymisessä on ollut keskeisenä tekijänä uusi julkisjohtaminen (new public management, NPM). Uusi jul- kisjohtaminen voidaan nähdä enemmänkin doktriinina eikä teoriana. Doktriinin erottaa teori- asta se, että doktriini on enemmän normatiivinen kun taas teoria pyrkii kuvaamaan ja selittä- mään ilmiötä. (Jylhäsaari, 2009, 35; Pollit & Bourckaert, 2011, 6) Jylhäsaari (2009) kuitenkin

väitöskirjassaan toteaa, että uutta julkishohtamista voidaan hyödyntää teorian tavoin. Uusi jul- kisjohtaminen eroaa perinteisistä julkisen sektorin teorioista siten, että se on julkisen johtami- sen teoria eikä pelkästään julkisen hallinnon (Jylhäsaari, 2009, 35). Toisaalta uusi julkisjohta- minen termi on puhtaasti teoreettinen, sitä ei juurikaan käytännön julkishallinnossa käytetä tai tunneta (Kulovaara, 2014).

2.1.1. Tausta ja synty

New public managementin synnyn taustalla on vahvasti julkisen valinnan teoria. Julkisen va- linnan koulukunta on syntynyt 1950-luvulla. Siinä on paljon samankaltaisuutta nykyiseen kes- kusteluun, kuten tarve uudistaa julkista sektoria, vaatimus sen supistamisesta ja samankaltainen näkemys julkisjohtajan roolista. Julkisen valinnan teoria voidaan tiivistää tutkimukseksi mark- kinoiden ulkopuolella tapahtuvasta päätöksenteosta. Yksinkertaisimmillaan se on taloustieteen soveltamista politiikkatieteisiin. Julkinen valinta käsittää politiikan markkinajärjestelmänä, jossa on omat yrittäjänsä, sääntönsä ja tapansa. Koulukunta ei tosin ole täysin yhtenäinen, joten muitakin määritelmiä on. (Lähdesmäki, 2003, 43-44; Jylhäsaari, 2009, 44)

Julkisen valinnan teorian koulukunnan tarkasteluun kuuluu julkinen hallinto, poliittinen toi- minta, sidosryhmät ja julkinen talous. Julkisen valinnan lisäksi samaan teoriakenttään, institu- tionaaliseen taloustieteeseen, kuuluvat transaktiokustannukset ja päämies-agenttiteoria. Nämä ovat myös tärkeitä pohjia uudessa julkisjohtamisessa ja siihen liittyvässä tulossopimusten ja ostopalveluiden muodoissa. (Jylhäsaari, 2009, 45)

Julkisen valinnan koulukunnan tutkijat ovat esittäneet väittämiä julkisen sektorin johtajien käyttäytymisestä:

1. Julkisen sektorin johtajat pyrkivät saamaan mahdollisimman suuren virastonsa budjetin ja sitä kautta saamaan hyötyä

2. Julkisen sektorin toiminta on tehotonta, koska markkinamekanismi puuttuu

3. Koska markkinamekanismi puutuu, yritykset ovat tehokkaampia hyödykkeiden tuotta- jia

4. Julkisen sektorin virastot ovat pohjimmiltaan monopoleja

5. Julkisen sektorin toiminta tavoittelee laajenemista itseintressin vuoksi.

(Jylhäsaari, 2009, 46)

Väitteiden pohjalla on taloustieteen homo economicus, joka pyrkii rationaalisesti maksimoi- maan taloudellisen ja materiaalisen hyvinvoinnin. Täten toimii väitteiden mukaan myös virka- miesjohto. (Jylhäsaari, 2009, 46)

Lane on uudistanut 1990-luvulla syntyneen ajatuksen, että uusi julkisjohtaminen on julkisen valinnan ja yksityisen sektorin managerialismin yhdistelmä. Uusi julkisjohtaminen on mennyt pidemmälle kuin perinteinen vanha taylorismi. Se ei myöskään keskity pelkästään panos-tuotos suhteeseen. Uusi julkisjohtaminen ottaa paljon pohjaa neoklassisesta talousteoriasta. Varsinkin epäsymmetrisestä tiedosta, joka on luonut joitain uuden julkisjohtamisen perusideoita. Uusi julkisjohtaminen on syntynyt oikeiden julkisen sektorin toimintatapojen perusteella, ei vain yk- sityisen sektorin ideoiden käyttöönotosta. (Lane, 2000, 7-8)

Uuden julkisjohtamisen kehittymiseen on vaikuttanut suuresti managerialismi, joka idealisoi yksityisen sektorin johtamista ja haluaa tuoda yrittäjämäisen työskentelyn julkiselle sektorille.

Managerialismi taas pohjautuu taylorismin periaatteisiin. Tärkeinä kohtina ovat jatkuva tehos- taminen, työstä suoriutumisen mittarit, tulospalkkiot ja henkilöresurssien kytkeminen tuotta- vuuteen. Managerialismi on tuonut myös ammattijohtamisen ja halun johtajien toimintavapau- den lisäämiseksi parempien tulosten saavuttamiseksi. (Lähdesmäki, 2003, 49)

Managerialismi kehittyi 1970-luvun yritysmaailmassa, josta se on levinnyt julkiselle sektorille maailmanlaajuisesti. Managerialismin laajenemiseen vaikutti varsinkin poliittisen oikeiston kritiikki. Oikeisto näki valtioiden tehtävänä lähinnä peruspalveluiden koordinaation, sääntöjen luonnin ja sopimuskumppanina olemisen. Managerialismille ei ole yhtä selkää määrittelyä. Sen alaisuudessa on toteutettu erilaisia uudistuksia eri aikoina. Managerialismi yleensä liitetään yh- tenä osana uuteen julkisjohtamiseen, joskus niitä pidetään jopa synonyymeinä. (Kulovaara, 2014)

Managerialismin perusarvoja ovat markkinoiden vapaus ja tehokkuus. Siinä uskotaan, että jul- kisen sektorin toiminta on byrokraattista ja joustamatonta. Pohjimmaisena oletuksena on, että edistyminen saavutetaan tuottavuuden kasvun kautta. Siinä on myös keskeistä hajauttaminen, tulosorientoituneisuus ja markkinaohjautuvuus. (Kulovaara, 2014)

Uuteen julkisjohtamiseen yhdistyy tiivisti uusliberalismi. Uusliberalismilla poliittisessa talous- tieteessä tarkoitetaan teoriaa, jossa ihmisten hyvinvointi voidaan maksimoida päästämällä ih- miset vapaaksi byrokratiasta, edistämällä yritteliäisyyttä ja osaamista. Lisäksi valtion tulee tur- vata vahva yksityinen omistusoikeus, vapaat markkinat sekä vapaakauppa. Ajatuksena on, että vapaat markkinat lisäävät kilpailua ja sitä kautta tehostaa toimintaa. Keskeisenä oletuksena on ihmisen rationaalinen päätöksenteko ja oman edun maksimointi, eli ihminen valitsee sen vaih- toehdon joka maksimoi tyytyväisyyttä parhaiten. Uuden julkisjohtamisen ja uusliberalismin teorioiden yhteys on melko vakiintunut ja hyväksytty. (Herranen, 2015)

Uuden julkisjohtamisen syntymiseen on vaikuttanut suuresti 1980-luvulla ollut ajatus, että suu- ret julkiset organisaatiot ovat tehottomia. Tehottomuutta pyritään estämään kustannustehok- kuudella ja ottamalla vaikutteita yksityiseltä sektorilta. Lisäksi pyrkimyksenä on luoda toimin- nan johtamistyökaluja sekä asiakaslähtöinen ajattelu. (Andrews & Van de Walle, 2013)

Uusi julkisjohtaminen otettiin ensin käyttöön Isossa-Britanniassa ja Uudessa Seelannissa, joista se levisi nopeasti muihin maihin (Kakouris & Melious, 2011). Uusi julkisjohtaminen ei ole toteutunut kaikkialla samalla tavalla, vaan sitä voidaan pitää työkalupakkina, josta on otettu käyttöön jokaisessa paikassa omat osuudet. Uudistuksia on usein perusteltu modernisoinnilla ja tehostamisella, mutta vaikutusten toteaminen on ollut haastavaa, joskus on jopa menty päin- vastaiseen suuntaan. (Herranen, 2015)

Uusi julkisjohtaminen käynnistyi taloudellisen taantuman aikana, mutta se on jatkunut myös nousukausilla. Tavoite paremmasta tehokkuudesta ja parantuneista palvelun laadusta on pysy- nyt. 1990 luvulla siirtyi painoalue yhä enemmän yhteishallintoon (joined goverment & part- nership). Tehokkuus pysyi tausta-ajatuksena, mutta yhteishallintoajatus sai enemmän julki- suutta (Pollit & Bourckaert, 2011, 7).

2.2.2. Periaatteet

Uudessa julkisjohtamisessa keskeisenä on 3E -malli, jossa peruselementit muodostuvat, talou- dellisuudesta (economy), tuottavuudesta (efficiency) ja vaikuttavuudesta (effectiveness). Ta- loudellisuudessa pyritään saamaan tietty tulos mahdollisimman pienillä kustannuksilla, tuotta- vuus taas viittaa panoksen ja tuloksen väliseen suhteeseen ja vaikuttavuus kuvaa kuinka hyvin on saavutettu määrätyt tavoitteet. (Koivumäki, 2005; Metclafe, 1993, 174)

Uudessa julkisjohtamisessa pyritään pienentämään byrokraattisuutta ottamalla käyttöön liike- toiminnallinen lähestymistapa. Lähestymistavan lähtökohtana on, että yritykset ja julkisen sek- torin toimijat eivät ole organisatorisesti erilaisia ja molempia ohjaa taloudellisen tehokkuuden ja innovoinnin tarve. (Morse ym. 2007, 116) Perinteisesti julkishallintoa on kuvannut jäykät organisaatiot ja tiukka ylhäältä alas johtaminen. Uusi julkisjohtaminen on tuonut ajatuksen, että koordinointi voidaan saavuttaa vähemmällä pakottamisella ja vapaaehtoisella verkostoitumi- sella. Julkiselle sektorille ovat tulleet myös ideat hajauttamisesta ja voimaannuttamisesta. (Pol- lit & Bourckaert, 2011, 100)

Yritysten johtamistavan tuomisesta julkiselle sektorille on johtanut keskusteluun siitä, kuinka erilaista pohjimmiltaan julkisen sektorin toiminta on ja onko järkevää tehdä olettamusta yhdestä optimaalisesta tavasta johtaa. Julkisen sektorin johtajien pitää paitsi pystyä johtamaan organi- saatioitansa tehokkaasti, mutta myös osallistua poliittiseen keskusteluun. 3E-malli ei välttä- mättä ole riittävä, koska 1990-luvulla alkanut muutosvauhti on suurta ja tehtävät monimutkai- sia. 3E-malli voi johtaa perustuslailliseen ja instituaaliseen epävarmuuteen. (Metcalfe, 1993, 174)

Yksityinen sektori on käyttänyt jo pitkään kontrollijärjestelmiä ja tulokseen perustuvaa palk- kausta. Uuden julkisjohtamisen mukana julkiseen hallintoon on myös tullut tuloksen mittaami- nen ja palkitseminen. Näiden uskotaan parantavan virkamiehien motivaatiota ja nostavan pal- velun laatua. Tosin tutkimuksissa on huomattu, että henkilöt jotka kiinnittävät paljon huomiota palkkaan eivät valitse julkista hallintoa työnantajakseen. Eli julkisen hallinnon työntekijöiden tärkein kannustin ei ole palkka. On väitetty, että iso osa julkisen hallinnon työntekijöistä työs- kentelee julkiselle hallinnolle, koska he haluavat parantaa julkista hyvää tai ammatillisista syistä. (Frey ym. 2013)

Julkisen sektorin tehtävien mittaaminen ei ole yhtä helppoa kuin yksityisen yrityksen. Tavoit- teiden asettaminen voi osoittautua haastavaksi. Tämä voi johtaa haasteisiin tuloksen mittaami- sessa, joka voi näkyä vääränä tavoitteen asetteluna tai tavoitteilla pelailuna. Tavoitteilla pelaa- minen tulee varsinkin näkyväksi, jos se helpottaa tulospalkkauksen saavuttamista. (de Bruijn, 2002)

Choin (2011) tutkimuksen mukaan uuden julkisjohtamisen käyttöönotto ei aina johda toivot- tuun julkisen sektorin tehostumiseen. Indonesiassa tehty uudistus, johti uusiin taloudellisiin taakkoihin. Vähemmän kehittyneissä maissa puuttuva hyvän hallinnon historia, voi johtaa uu- distuksen yhteydessä lisääntyneihin hallinto- ja rahoituskustannuksiin. Hyvän hallinnon pohja antaa toimijoille selkeät periaatteet ja ohjenuoran. (Choi, 2011)

2.2.3. Uusi julkisjohtaminen käytännössä

Scuber (2009) tutki uuden julkisjohtamisen vaikutusta yliopistojen tehokkuuteen. Tutkimuksen mukaan vahva johtajuus sekä operatiivinen joustavuus ovat tuoneet lisää tehokuutta. Tosin uu- tena tuodut resurssien seurantasysteemit ovat heikentäneet tehokkuutta, mutta yleisesti uusi jul- kisjohtaminen oli johtanut tehokkuuden nousuun. (Schuber, 2009)

Uusi Seelanti ja Singapore ovat ottaneet käyttöön suorituksen mittaamisen. Tämä on mahdol- listanut sen, että ylimmällä johdolla on parempi tietämys oman organisaationsa vaatimuksista ja tavoitteista. Tämä on myös mahdollistanut helpommin vuoden toiminnan seuraamisen. Tä- män voidaan nähdä parantaneen vastuullisuutta ja hallinnon läpinäkyvyyttä. Kuitenkin mittauk- sessa on ollut virheellisyyttä, kun mitattavat asiat eivät ole olleet suoraan verrannollisia. Näiden organisaatioiden tulisi pyrkiä parantamaan laadullisten analyysien tekemistä. (Jones, 2017, 202)

Aiempien tutkimuksien mukaan kansalaiset ovat osoittaneet, että he haluavat olla mahdollisim- man harvoin yhteydessä julkishallintoon. Julkisten toimijoiden koordinointi nousee tästä syystä yhä tärkeämmäksi. Yhtenä trendinä on muodostunut yhden luukun periaate, jota helpottaa ke- hittynyt informaatio- ja kommunikaatioteknologia. Julkisen sektorin toimintaa on yhä tärke- ämpi alkaa ajatella loppukäyttäjän kannalta. Toisaalta julkisen sektorin tulee myös johtaa kan- salaisten odotuksia, koska sillä on suuri vaikutus ulkokuvaan. Vaikka e-palvelut nousevat koko ajan, niin yksi asiakastyytyväisyyteen suuresti vaikuttavaa asia on fyysisen palvelun laatu ja saatavuus. (Carvalho & Brito, 2012)

Andrews ja Van de walle (2013) uskovat, että vaikka uuden julkisjohtamisen suurin into on jo mennyt ohi, niin silti sen ja julkisen johtamisen sekä toiminnan suhde on ajankohtainen. Pyrki- mys pienentää julkisen sektorin kustannuksia, johtaa hallintoja etsimään toimenpiteitä, joilla

voidaan tuottaa laadukkaita palveluita pienemmillä kustannuksilla. Toisaalta uutta julkisjohta- mista on kritisoitu siitä, että se voi heikentää tasa-arvoa ja että palvelut suuntautuisivat vain niille, jotka osaavat niitä vaatia. Uusi julkisjohtaminen pyrkii myös tuomaan pienemmät, jous- tavammat ja matalammalla hierarkialla toimivat organisaatiot. Uuden johtamisfilosofian mu- kaan pyritään pois byrokraattisuudesta ja luomaan managerialisemman ajattelun. Palvelun koh- teita ajatellaan asiakkaina ja sidosryhminä, kuten yksityisellä sektorilla. (Andrews & Van de Walle, 2013)

Uusi julkisjohtaminen loi uuden julkiseen sektoriin vaikuttavan ryhmän, julkisen johtamisen konsultit. Johdon konsulttien määrä julkisessa sektorissa alkoi nousta 1980-luvulla. Konsultteja käytettiin uuden julkisjohtamisen mukaisten toimien kehittämiseen ja jalkauttamiseen. Hallin- touudistukset eivät sinällään johda automaattisesti konsulttien määrän nousuun, mutta julkisen hallinnon johtajat ovat kokeneet, että konsulteilla on sellaista osaamista, jota tarvitaan uudis- tusten läpivientiin. Konsulttien luodessa hyvät henkilökohtaiset suhteen päättäjiin, niin he sai- vat tietoa hallinnon toimintatavoista, ja he pääsivät mukaan vaikuttamaan julkisen sektorin suuntaan. Varsinkin päätöksissä, jotka eivät ole poliittisia, vaan asiantuntijamaisia, konsulttien valta on kasvanut. (Saint-Martin, 1998)

Johtamisen uudistukset on myös johtanut siihen, että johdon päätöksentekoon käytetään enem- män aikaa ja resursseja. Tämä on johtanut johtoryhmien ja muun johdon määrän kasvuun ja suhteessa pienentänyt operationaalista työtä tekevien määrää. Ylimmän johdon tehtäviä on siir- retty keskijohdolle ja tiimiesimiehille. Johdon vallan kasvu on paikoittain johtanut siihen, että operatiivista henkilöstöä valvotaan enemmän ja erilaisten tarkastusten määrä on kasvanut.

(Ackroyd, ym. 2007)

Uusi julkisjohtaminen on muuttanut esimiesten ja johtajien työtä paljon. Heiltä vaaditaan oman alansa operatiivisen osaamisen lisäksi strategista ajattelua, muutoskykyä sekä taloudellisen vas- tuun ottamista. Vieläkin oletetaan, että esimiesasemassa olevat voivat olla parhaimmistoa am- matillisissa asioissa, mutta pystyvät samalla toimimaan ammattijohtajan tavoin hallinnollisissa tehtävissä. Johto kokee usein stressiä, kun he joutuvat vastaamaan sekä operatiivisesta että stra- tegisesta johtamisesta. Esimiesasemaan nousevilta henkilöiltä usein puuttuvat johtamisen työ- kalut. Heidän vanha osaaminen antaa uskottavuutta, mutta muuten se on hyödytön itse johta- misessa. (Hendeson & Seden, 2017, 50-51)

Uutta julkisjohtamista on käytetty hyvin eri tavoin. Taiwanissa vajaakuntoisten työllisyyspal- veluihin on otettu mukaan yksityisiä tuottajia, mutta tarkoituksena on ollut laajentaa palvelu- kapasiteettiä ja alueellista laajuutta, eikä tavoitteena ole laajaa yksityistämistä. Australiassa taas on otettu laajasti uusi julkisjohtaminen käyttöön hallinnossa. Australiassa on laajasti tehty yk- sityistämisiä ja organisaatioita on kannustettu kilpailuun. (Yeh, 2018)

Ibsen ym. (2011) tutkivat Tanskan, Ruotsin ja Norjan uuden julkisjohtamisen käyttöä julkishal- linnossa. Jokaisessa kolmessa maassa oli otettu käyttöön uuteen julkisjohtamiseen kuuluvia osia kuten tuottavuus- ja arvojohtamista. Kuitenkin jokainen maa on tehnyt uuden julkisjohta- misen käyttöönoton omalla tavallaan. Maissa on ollut leikkauksia sekä julkisen sektorin työn- tekijämäärissä että kulutuksessa. Tutkimuksessa huomattiin, että työntekijät ovat muutosten jälkeen olleet stressaantuneempia. (Ibsen ym, 2011)

Julkinen sektori voi tarjota hyvää palvelua joko omana työnä tehtynä tai ulkoistettujen palve- luiden avulla. Omana työnä tehty palvelu yleensä pohjautuu pitkäkestoisiin sopimuksiin ja or- ganisaatiohierarkiaan. Ulkoistettu palvelu usein nojaa kilpailutuksiin, joka johtaa yleensä lyhy- empiin sopimuksiin. Yleensä julkisen sektorin työpaikat ovat olleet pitkäkestoisia, usein koko elämän kestoisia. Uusi julkisjohtaminen rikkoo tämän perinteen pitkäkestoisista sopimuksista ja korvaa ne lyhytaikaisilla sopimuksilla. Julkisen sektorin tehtävänä nykyisin on arvioida omana työnä tehdyn ja ostetun palvelun hyödyt sekä haitat ja valita sitten kansalaisille parempi vaihtoehto. (Lane, 2000, 134)

Yksi onnistuneimpia uudistuksia julkisella sektorilla on ollut julkisten yritysten uudistaminen.

Julkiset yritykset useimmin palvelevat suurta joukkoa ihmisiä. Vanhan mallisia julkisia yrityk- siä ei enää juurikaan OECD-maissa ole, joissain maissa julkiset yritykset ovat kokonaan yksi- tyistetty. Toinen uudistus on ollut yhteisyritykset, joissa julkinen sektori on yhtenä isona osak- keen omistajana mukana yrityksessä. Näitä yrityksiä ei enää koske julkinen laki vaan ne ovat yksityis- tai yrityslain piirissä. Usein julkiset yritykset ovat erittäin isoja ja toimivat jopa tappi- olla. Tappioiden kattamiseen käytetään julkisia varoja. Julkiset yritykset toimivat usein aloilla kuten posti, kuljetus, energia ja kommunikaatio. (Lane, 2000, 76-77)

Julkisten yritysten hyötynä on pidetty sitä, että ne toimivat usein monopolisilla markkinoilla, joissa alkuinvestointi on usein iso. Pienempänä pahana pidetään julkista monopolia yksityisen monopolin sijasta. (Lane, 2000 77-78)

2.2.4. Kritiikkiä ja kysymyksiä

Alonso ym. (2015) väittävät, että välttämättä johtamismallilla, uusi julkisjohtaminen tai perin- teinen johtaminen, ei ole niin suurta merkitystä. Merkitsevää taas olisi johtaja itsessään. Parem- pien johtajien alaisuudessa organisaatiot toimivat tehokkaammin. Alonson ja kumppaneiden mielestä riskinä voi olla, mikäli yksityiset yritykset eivät ole tehokkaampia palveluiden tuotta- jia, niin voiton tavoittelun takia tuotetaan huonompi tasoisia palveluita tai yritykset nostavat hintoja. Tuottavampaa johtamismallien sijasta voi olla keskittyminen vain paremman hallinnon ja johtamisen turvaamiseen. (Alonso ym. 2015)

Kun käytetään yksityisen sektorin johtamisen oppeja julkisen sektorin kehittämiseen, törmätään moniin ongelmiin. Ensinnäkin julkisella sektorilla ei ole vastaavaa selkää numeroinformaatiota kuin yksityisellä sektorilla, koska sieltä puuttuvat termit kuten voitto, markkinaosuus ja sijoi- tetun pääoman tuottoaste (ROI), jotka toimisivat selkeinä vertailulukuina yksityisellä sektorilla.

Länsimaisessa yhteiskunnassa arvot, kuten reiluus, tasa-arvo, oikeuksien turvaaminen ja lä- pinäkyvyys voivat ylittää tehokkuuden tarpeen. Toiseksi uusi julkisjohtaminen välillä yrittää hallinnollisilla toimilla ratkaista ongelmia, jotka ovat pohjimmiltaan poliittisia. (Bao, ym. 2013)

Julkisen sektorin toimijat ovat usein riippuvaisempia toisista organisaatioista ja virastoista kuin yksityiset organisaatiot. Yksityisen sektorin johtamisoppien tuominen julkishallintoon voi joh- taa ongelmiin, mikäli seurauksena on yksintoimimista ja heikentyneet kannustimet toimia yh- dessä. (Metcalfe, 1993, 175) Uudessa julkisjohtamisessa johtajat voivat joutua puhtaasti liike- johtajan vastuuseen, joka johtaa poliittisen vastuun heikkenemiseen. Poliittinen valvonta on ollut jo pitkään ongelma ei-poliittisesti valittujen johtajien osalta. Ei-poliittiset johtajat joutuvat kuitenkin toteuttamaan poliittisesti päätettyjä lakeja ja joskus jopa valmistelemaan poliittisia lakeja, ilman poliittista vastuuta. (Liegl, 1998, 23)

Uuden julkisjohtamisen ongelmana on, että se ei tarjoa mitään kriteereitä, mitkä tehtävät tulisi pitää julkisella sektorilla, mitkä yksityistää ja mitkä ulkoistaa tai ostaa. Tietenkin siirtokustan- nukset laskeminen voi auttaa päättämään, mitkä tehtävät tulisi tehdä itse tai ostaa. Puhtaasti numeroiden perusteella tehdyistä päätöksistä jää pois kulttuuriset ja moraaliset tekijät. Suurin osa julkisen sektorin hyödykkeistä ei sellaisenaan ole mahdollista laittaa kilpailulle. Erityisesti

tehtävät, jotka pohjautuvat julkiseen hyvään, kilpailun tuominen voi vaikuttaa kansalaisoikeuk- siin. (Liegl, 1998 18, 20) Kellyn (1998) mukaan politiikkaa ja julkkista hallintoa ei voi erottaa toisistaan. Usein on puutteita julkisen palvelun määritelmässä ja kuka on oikeutettu sellaisiin palveluihin. Ehkä jopa tärkeämpää on palveluiden niukkuuden vaatima valinta, kenelle palvelu tarjotaan. Varsinkin jos poliittisten päätösten mukaan useammalla on ainakin vähäinen oikeus palveluun. Mikä on hyväksyttävää, määräytyy sen perusteella, mitä on mahdollista tarjota.

(Kelly, 1998)

Uusi julkisjohtaminen voi johtaa kansalaisten oikeuksien heikkenemiseen, jos heitä ajatellaan kuluttajina. Kansalaisia tulisi lähtökohtaisesti ajatella tasa-arvoisesti. Kuluttajien vaikutusvalta on seurausta henkilön mahdollisesta kulutusvarallisuudesta. Tämä voi johtaa niiden, jotka ovat jo valmiiksi heikossa asemassa, aseman heikkenemiseen. (Liegl, 1998, 22) Kysynnän ja tarjon- nan lait eivät välttämättä päde julkisten palveluiden osalta. Usein on tilanne, että julkinen sek- tori on ainoa ostaja tai tarjoaja kyseessä olevalle palvelulle. Tarjoajan puolella monesti vain yhdellä tai muutamalla organisaatiolla on mahdollisuus tarjota hankittavaa palvelua. Mitä puh- taammin julkinen palvelu, niin sitä vähemmän tarjoajia sille on. (Kelly, 1998)

Uuden julkisjohtamisen tavoitteet joustavuudesta ja julkisen sektorin työntekijöiden harkinta- vallan kasvattamisesta aiheuttaa riskin tasa-arvolle ja oikeudenmukaisuudesta. Baltiassa teh- dyssä tutkimuksessa löydettiin yhteys joustavuuden ja sääntöjen sivuuttamisen välillä. Jousta- vuutta vaatiessa julkisen sektorin työntekijät joutuvat tasapainoilemaan joustavuuden ja sään- töjen noudattamisen kanssa. (Hilmer Pedersen & Johannsen, 2018)

Yksi keskeisimpiä uuden julkisjohtamisen työkaluja on tuottavuuden mittaaminen. Julkinen sektori on alkanut määrittää tuotteensa ja palvelunsa sekä mittareita niille. Niiden avulla julki- nen sektori pystyy luomaan kehittämisen ja arvioinnin kehän, jolla voi parantaa organisaation toimintaa. Yhdysvallat ja monet maat Euroopassa on ottanut käyttöön tällaiset järjestelmät. Jul- kisen sektorin tuottavuutta on vaikea mitata, koska yleensä siihen liittyy monia muuttujia. Mit- tareiden luominen tuo läpinäkyvyyttä prosesseihin ja voi johtaa keskusteluun kuinka tietyt pro- sessin osat vaikuttavat tulokseen. (de Bruijn, 2002) Pelkkä datan keruu ei ole kuitenkaan enää riittävää. Hallinnon odotetaan käyttävät tietoa, jotta se saavuttaisi tavoitteet. Tuottavuuden mit- taus on muuttanut hallintoja. Esimerkiksi projektipäälliköt nykyisin kiinnittävät enemmän huo- miota projektin tuloksiin. (Ho, 2007, 108-109)

Yhteistoiminta voi nousta sekä ylhäältä alaspäin tai alhaalta ylöspäin. Kansalaisten sitouttami- nen ja voimaannuttaminen on ensisijaisen tärkeää palveluiden tehokkuuden kannalta. Kansa- laiset voidaan nähdä palvelun kanssaluojina, joilla on ainutlaatuinen tieto käyttäjien palvelutar- peesta. Sitouttaminen palveluiden kehittämiseen voidaan tehdä paikallistason säätelyllä, eri apurahoilla tai markkinapohjaisilla toimilla, kuten mahdollisuudella tienata rahaa. Tällaista suunnitellessa tosin pitää huolehtia, ettei vastuu häviä tai päätös siirry vain äänekkäille. (How- lett, ym. 2017) Vastuun häviämisen riski on erityisen suuri, kun käytetään palveluseteleitä tai henkilökohtaisia maksuosuuksia. Näissä hybridimalleissa usein jää vastuuaukkoja, joista ku- kaan ei vastaa. (Malbom, ym.2018)

Aina kuitenkaan tuottavuuden mittaaminen ei johda positiivisiin seurauksiin. Mittarit voivat johtaa niillä pelailuun, saat mitä mittaat. Organisaatio voi nostaa tehokkuutta mitatuissa asi- oissa, mutta laskea tehokkuutta toisessa. Tuottavuuden mittaus voi johtaa sisäisen byrokratian lisääntymiseen. Lisäksi mittarit voivat johtaa innovatiivisuuden laskuun. Uudet toimet vievät usein enemmän resursseja, jolloin tällä hetkellä mitattavien asioiden taso voi laskea. (de Bruijn, 2002) Varsinkin puhtaasti tulospohjainen palkkaus on vaikeampi saada toimimaan julkisella sektorilla, koska julkisen sektorin työhön kuuluu monipuoliset tehtävät, monet eri pohja-arvot ja eri määritelmät sekä mittaukset tulokselle. Tiimipohjaiset tulosbonukset voivat toimia julki- sella sektorilla paremmin kuin pelkästään yksilölle suunnatut. (Burgess & Ratto, 2003)

Burgessin ja Ratton (2003) löysivät tutkimuksessa Britannian julkisen sektorin tulospalkkauk- sen seurauksista, että työntekijät siirsivät panostustaan tehtäviin, joita mitattiin. Tämä aiheutti epätasapainoa tehtävien välillä, joilla oli vaikutusta palkkaukseen ja tehtävien joilla ei ollut vaikutusta palkkaukseen. Lisäksi he esittävät tutkimukseensa pohjautuen, että koska julkisen ja yksityisen sektorin tehtävät ovat usein hyvin erilaisia, niin julkinen sektori ei voi ottaa suoraan yksityiseltä sektorilta palkitsemisohjelmia.

Usein puhutaan, että julkisella sektorilla työskennellään halusta palvella yhteisöä. Varsinkin hoito- ja kasvatustyöstä puhutaan, että siellä ei työskennellä rahan vaan auttamisen takia. Toi- nen esimerkki on Suomen puolustusvoimien markkinointitermi ”tee työtä jolla on tarkoitus”.

Tämä ajattelu saa jossain määrin tukea Brightin (2008) tutkimuksesta, jossa hän toteaa, että osassa julkisen sektorin tehtävissä, työssä pysymiseen vaikuttaa motivaatio julkiseen palveluun (public service motivation). Tämä motivaatio vaikuttaa positiivisesti työmotivaatioon, työhön

sitoutumiseen ja työssä pysymiseen. Tämä ei kuitenkaan ole kaiken voittava voima, vaan huo- noista työoloista johtuen voi korkean motivaation omaavat jopa helpommin vaihtaa työtä ja he kokevat korkeampaa tyytymättömyyttä, mikäli heille ei anneta kunnon työmahdollisuuksia.

2.2.5. Uuden julkisjohtamisen jälkeen

Brooksin (2011) mielestä julkisen sektorin johtamisessa on alettu siirtymään uudesta julkisjoh- tamisesta uuteen konseptiin new public leadershipiin (NPL). Brooksin mukaan useat tutkijat pitävät, että uuden julkisjohtamisen vaikutus on pienentymässä. New public leadership pyrkii tunnistamaan ja tasapainottamaan kilpailevia arvoja sosiaalisesti hyödyllisissä lopputuloksissa, eikä vain pyri helposti mitattaviin, mutta sinällään hyödyttömiin tavoitteisiin. Julkiset arvot heijastavat kansan sosiaalisia tavoitteita ja pyrkivät saavuttamaan ne siten, että luottamus ja laillisuus säilyvät. (Brooks, 2011)

Tavalliset johtamisen teoriat, jotka keskittyvät vain yksittäisen johtajan toimintaan yhdessä or- ganisaatiossa, eivät ole enää riittäviä. Julkisjohtamisessa on alkanut korostua ratkaisukeskei- syys, jossa on monia toimijoita yhdellä kerralla mukana. (Reid, 2014)

Vaikka uusi julkisjohtaminen on tuonut tehokkuutta julkishallintoon, niin se ei ole tullut ilman haittoja hallinnalle (governing). Uudessa julkisjohtamisessa painotetaan palveluiden tuomista asiakkaille tai kuluttajille, eikä kansalaisille. Valtaa on siirretty johtajille ja managereille demo- kraattisesti valittujen edustajien sijasta. (Peters, 2011, 23-24) Tätä vallansiirtoa tasapainotta- maan on kehittynyt new public goverance. Siihen on pyritty sisällyttämään laaja poliittinen järjestelmä, joka toimii yhteistyössä ympäristön kanssa. New public goverancea on usein tut- kittu poliittisena tieteenä eikä julkisjohtamisena. (Torfing & Triantafillous, 2013) Lähtökohtai- sena ajatuksena on, että hallinnon tulee edistää suurempaa yhteistä hyvää, ei pelkästään tehok- kuutta (Bao ym. 2013).

New public govermentissä hallintoa ei nähdä pelkästään julkisten etujen säätelijänä, jakajana ja uudelleen jakajana vaan katalyyttinä yksityisten ja kolmannen sektorin sidosryhmien yhtei- sen hyvän omistajana. Kun mietitään julkisen sektorin tuottavuutta, niin törmätään haasteeseen, että siellä ei ole termejä kuten tuotto, markkinaosuus tai pääomantuottoaste. Monissa maissa lainsäädäntö ei tunnista tehokkuustarvetta, vaan palvelut tulee tuottaa hinnasta riippumatta.

(Bao, ym. 2013)

New public govermentissä on vahva keskittyminen prosesseihin, tulokseen, koordinaatioon, osallistumiseen ja yhteistyöhön. Julkisia palveluita pyritään parantamaan, ei hajauttamalla ja kilpailuttamisella, vaan käyttämällä enemmän neuvotteluja, yhteistyötä ja sidosryhmien osal- listamista. New public govermentissä on tärkeää kansalaisten aktiivinen osallistaminen palve- luiden kehittämiseen ja valvomiseen. Toisaalta myös yksityisten yritysten mukaanotto on tär- keä. Yritykset tuovat resursseja ja ideoita palveluiden järjestämiseen, jolloin mahdollista saada aikaan molemmin puolinen oppiminen. (Torfing & Triantafillous, 2013)

Useat kriitikot ovat sitä mieltä, että uusi julkisjohtaminen ei pysty vastaamaan jatkuvaan muu- tokseen kuten globalisaatioon ja ketteryysvaatimuksiin. Tähän on esitetty ratkaisuna luottamus- pohjaista, verkostorakennetta ja yhteistyötä. Vaikka nämä ratkaisut eivät ole uusia, niin niitä ei ole käytetty tässä laajuudessa aikaisemmin, kuten new public govermentissä. (Kobbenjan &

Koliba, 2013)

New public goverment on nostanut voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden roolia julkis- ten palveluiden tuottamisessa. Toinen tärkeä osa on kansalaisyhteiskunnan vahvistuminen new public govarmentin myötä, jossa pyritään kansalaisia sitouttamaan sosiaalisen pääoman luomi- seen, joka johtaa paremmin toimivaan yhteiskuntaan, talouteen ja poliittiseen järjestelmään.

Uudessa julkisjohtamisessa kiinnitetään sekä ulkoiseen että sisäiseen paineeseen ja palauttee- seen toiminnan kehittämisessä. Julkisen hallinnon tärkeä tehtävä on hallinnoida eri toimijoita, painottaen palveluiden tehokkuutta ja tuloksellisuutta joka on seurausta julkisen organisaation ja yhteistyökumppaneiden työstä. Uuteen julkisjohtamiseen verrattuna painottuu voittoa tavoit- telemattomien organisaatioiden rooli. Näillä organisaatiolla on läheiset suhteen palveluiden käyttäjiin ja sitä kautta ainutlaatuinen tieto palvelutarpeista. Kehittyneissä maissa 2000-luvulla voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden yhteistyö julkisen sektorin kanssa on kasvanut.

Molemmat toimijat kuitenkin ovat itsenäisiä ja tekevät yhteistyötä silloin kun se on hyödyllistä.

(Almong-Bar, 2018)

New public goverance ei ole vielä saanut niin suurta suosiota käytännön toimijoissa, kun on aikaisemmin uskottu akateemisessa kirjallisuudessa. Verkostojohtaminen ei tule myöskään il- man ongelmia. Verkostoiden johtaminen vaatii paljon osaamista ja epäonnistumiset voivat tulla kalliiksi. Usein tämä uusi malli on otettu käyttöön vanhemmissa hallintomalleissa, jolloin on luotu monimutkaisia hybridikäytäntöjä. (Kobbenjan & Koliba, 2013)

2.3. Uusi julkisjohtaminen Suomessa

Suomessa uusi julkisjohtaminen on suuresti vaikuttanut julkishallinnon johtamiseen 1980- ja 1990 -luvuilta. Tuottavuuden parantumista on pyritty jatkamaan 2000 -luvulla. Uusi julkisjoh- taminen on edelleen voimassa, mutta se on saanut uusia kohteita. Suomessa johtavilla politii- koilla ja korkeilla virkamiehillä on ollut yhteinen näkemys tarpeelle ja suunnalle Suomen jul- kisen sektorin uudistamisessa. Tästä on seurannut, että uudistus on jatkunut johdonmukaisesti eri hallituskausilla. Tehokkuusperiaate on muokannut julkista sektoria muun muassa tuomalla virastoille ja niiden johdoille toimintavapautta. Pyrkimyksenä on ollut saada parempaa tai enemmän vähemmällä. Uusi julkisjohtaminen on tuonut markkinat julkisiin palveluihin sekä tuonut ajattelun, ettei kaikkea tarvitse tuottaa itse. (Lähdesmäki, 2011, 75-76)

Uudistus ei kuitenkaan mennyt täysin kivuttomasti. Ensin laitettiin kuntoon hallinnon rakenteet ja sen jälkeen vasta johtaminen. Uudessa julkisjohtamisessa johtajan rooli on tärkeää ja on pai- notettu ammattijohtajuuden tarvetta. Henkilöstöltä tämä on vaatinut kykyä sopeutua muutok- siin, saavuttaa asetetut tavoitteet sekä kehittymisen asiantuntijoina. Uusi julkisjohtaminen on vaikuttanut myös valtiohallinnon palkkaukseen. Palkkaus perustuu nykyisin työn vaativuuteen ja henkilökohtaiseen suoriutumiseen. Esimiesten rooli tsemppaajana ja kehittymisen tukijana on kasvanut. (Lähdesmäki, 2011 78-79)

Perinteisestä normiohjauksesta virkamiesten kohdalla siirryttiin informaatio-ohjaukseen. Täl- löin virkamiehet saavat liikkumatilaa, kun heille annettaan ei-sitovaa tietoa, jonka perusteella virkamiehet saavat tehdä itsenäisiä päätöksiä. Tällainen ohjaus on hyvin ei-poliittista. Vähitel- len on siirrytty kohti tilaaja-tuottaja mallia. Varsinkin kunnat ovat nykyisin hyvin pitkälti jul- kisten palveluiden tilaajia eikä tuottajia. Muutokset ovat pohjautuneet hyvin pitkälti yritysten malliin toimia. (Kulovaara, 2014)

Erilliset valtion hallintoalat nähdään osana konsernia, jossa johto-organisaatioina toimivat mi- nisteriöt. Suomalainen keskushallinto on muuttunut vahvasti, kun on tuotu kehysbudjetointi.

Tämä on kasvattanut pää- ja valtionvarainministerin valtaa, käytännössä ministeriöiden budje- teista ei voida päättää ilman heitä. Poliitikoilla on valta pääasiassa päättää visioista ja strategi- oista, kun jalkauttaminen jää virkamiehille. (Kulovaara, 2014)

Ensimmäisiä uuden julkisjohtamisen askelia otettiin Holkerin hallituksen aikana, kun virastoja alettiin yhtiöittää tulosbudjetoimalla sekä luomalla liikelaitoksia. Toinen iso muutos oli kilpai- lutuslainsäädännön uudistaminen. 1980- ja 1990-luvulla tapahtuneet muutokset Suomessa ta- pahtuivat myös muissa länsimaissa. 1990-luvun lama nopeutti uuden julkisjohtamisen ja ma- nagerealismin kehittymistä, kun valtio ja kunnat olivat pakotettuja karsimaan julkista sektoria.

(Kulovaara, 2014)

Haveri (2003) näkee, että palveluiden tuottamisessa mennään nykyisin enemmän yhteistyösuh- teiden kautta. Palveluiden järjestämistä ohjataan ja palvelun laatu saavutetaan erilaisten asetet- tujen mittareiden kautta. Toisaalta tämän luominen käytännössä ei ole ollut helppoa. Luottamus on tärkeää verkostotoiminnassa. Verkostoituminen lisää verkostokoordinaatioon käytettyä ai- kaa ja mahdollisesti johtaa tehtävien pirstaloitumiseen. Huonoimmillaan tämä voi johtaa jatku- vaan epävarmuuden ja uudelleen organisoitumisen kierteeseen jumiutumiseen. (Haveri, 2003)

Hyvän hallinnon periaatteet nousevat perustuslaista (731/1999 §21) ja hallintolain 2 luvusta (434/2003). Hyvän hallinnon periaatteet ja uusi julkisjohtaminen korostavat eri asioita. Hyvän hallinnon periaatteita ovat oikeus julkiseen oikeuteen ja perusoikeuksien toteutuminen. Uusi julkisjohtaminen korostaa taloudellista tehokkuutta. Nämä puolet laittavat julkisen johtamisen tiukkaan väliin. (Hintsa, 2011, 29) Demokratian tilanteesta on esitetty huolia, kun tehokkuuden ja kustannusleikkausten jälkeen julkisella sektorilla on ollut vaikeuksia tehdä perustehtäviään.

Uuden julkisjohtamisen perusta on hallinnan tekniikassa eikä legitimiteetissä. Se pyrkii ensi sijassa tehokkuuteen ja tuloksen vahvistamiseen. (Kulovaara, 2014)

Hallintolaissa määritetään hallinnon periaatteet kuten tasapuolisuus, oikeusturva, puolueetto- muus, neuvonta ja hyvän kielenkäytön vaatimus. Lisäksi hallintolaki turvaa pääsyn palveluihin sekä sääntöjen ja normien noudattamisen kaikilta osin. Uusi julkisjohtaminen korostaa palve- luiden tuottavuutta, vaikuttavuutta ja taloudellisuutta. Siinä tärkeää on myös toimijoiden pää- tösvaltaisuus. Virastot ja työntekijät toimivat itsenäisesti ja innovatiivisesti. Työn tulokselli- suutta arvioidaan mittareiden ja tunnuslukujen avulla. Uuteen julkisjohtamiseen liittyy markki- naorientaatio ja yksityissektorin johtamisopit, eivätkä hyvä hallinto ja virkamiesetiikka.

(Hintsa, 2011, 30)

Suomalaiseen julkishallinnon johtamiseen uusi julkisjohtaminen tuli 1990-luvun alussa val- tiohallinnon tulosohjausuudistuksen mukana. Suurimmat uudistukset Suomessa oli tulosjohta- minen, tulosvastuu ja kilpailun tulo. Aiemmin johtaminen tapahtui budjettijohtamisella, jossa keskeisenä oli virkojen määrä. Uudistuksen jälkeen yksiköt kävivät usein neuvotteluja vastuu- ministeriöiden kanssa tavoitteiden asettamisesta, joiden perusteella määrärahat myönnettiin.

Yksiköille myönnettiin budjettivastuu ja tehokkuusvaatimuksia. (Vantaja, 2008)

Riskinä uuden julkisjohtamisen mukaisissa uudistuksissa on nähty määrällisten ja ennustetta- vien toimintojen suosimisen. Uusien teorioiden ja käytänteiden käyttöönottoa voidaan välttää, koska niissä on suurempi riski epäonnistumiseen. Henkilöstö voi kokea tehostamisvaatimukset syyttävinä, ettei vanhassa mallissa toimittu tehokkaasti ja hyvin. (Vantaja, 2008)

Valtiontulosohjausta ja erityisesti 2000-luvun tuottavuusohjelmaa ei Herrasen (2015) mukaan ole juurikaan tutkittu. Suurin osa julkisjohtamisen ja sen vaikutuksien tutkimuksesta kohdistuu 1970–1990-luvuille. Tuottavuusohjelma on alkanut levitä myös kuntaorganisaatioihin. Lisäksi uuden julkisjohtamisen kritiikki pohjautuu pääasiassa ulkomaiseen tutkimukseen ja siitä puut- tuu suomalainen kokemus. (Herranen, 2015)

Valtiotalouden tarkastusviraston selvityksen (2011) mukaan Suomessa toteutetussa tehostamis- ohjelmassa keskeisenä tavoitteena oli henkilötyövuosien vähentäminen. Se oli niin vahva ta- voite, että välillä sitä suoritettiin jopa taloudellisen tehokkuuden kustannuksella. Henkilöstövä- hennyksiä muun muassa toteutettiin ulkoistamalla, vaikka se joskus heikensi kokonaistuotta- vuutta. Joissain tapaukissa ulkoistettu palvelu tuli kalliimmaksi kuin omana työnä toteutettuna.

(VTV, 2011, 76) Tarkastusviraston mukaan ulkoistettujen palveluiden riskinä on, että ostettu palvelu ei vastaa viranomaistyön vaatimuksia ja ulkoistetun palvelun valvontaan ei ole riittä- västi resursseja. Tosin raportin mukaan ilman taloudellista painetta olisi kehittämistoimenpiteet ollut pienempiä. (VTV, 2011, 158)

Koivumäen (2005) tutkimuksen mukaan Suomessa julkisella sektorilla työskentelevien määrä on ollut huipussaan 1988 ja sen jälkeen lähtenyt laskemaan. Julkisella sektorilla tiimien koot ovat pienentyneet ja esimiesasemassa olevien henkilöiden määrä on noussut. Tosin johtaminen on keventynyt, joka viittaa työntekijöiden vallan kasvuun ja hajauttamiseen. Julkisella ja yksi- tyisellä sektorilla on työn tulosten ja laadun seuranta lisääntynyt. Työntekijät ovat kokeneet

työmäärän kasvaneen ja muuttuneen rasittavammaksi. Koivumäen tutkimuksen perusteella voi- daan sanoa, että uusi julkisjohtaminen on vaikuttanut julkisen sektorin työn tekemiseen. (Koi- vumäki, 2005)

Samalla kun uusi julkisjohtaminen on muuttanut suomalaista julkista sektoria, ei virkamieslain- sääntö ole uudistunut. Virkamieheltä odotetaan tarkkaa sääntöjen noudattamista. Lain edessä jopa johtava virkamies nähdään lain soveltajana eikä tavoitteellisuutta ja tuloksellisuutta hake- vana johtajana. Hänen tulee huolehtia, että alaiset noudattavat tarkoin lakeja. KKO:n päätös 2006:37 on ensimmäisiä päätöksiä, jossa oikeus otti kantaa uuden julkisjohtamisen periaattei- siin oikeuskäytännössä. Liiketoimintamaisen johtajan tapa toimia edustajana ja sidosryhmäsuh- teiden hoitajana voi olla ongelmallista lain näkökulmasta ja se ei välttämättä sovi normien nou- dattamiseen ja virkarikosvastuuseen. (Mansikka & Niemi, 2017)

Uuden julkisjohtamisen mukaisten ostopalveluiden oikeusvaikutuksista ei ole vielä paljoa oi- keuskäytänteitä. Oikeuskansleri on kuitenkin arvioinut päätöksessään (OKV/2011/1/2017), että ostopalvelua käyttävä virasto vastaa siitä, että ostopalvelun kautta tulevalla henkilökunnalla on riittävät tiedot tehtävänsä hoitamiseen. Viime kädessä ostava virasto vastaa, että ostopalvelun henkilöstö toimii virastoa koskevan normien ja hallintolain mukaisesti. Kun taas Korkein hal- linto-oikeus on katsonut päätöksellään (KHO: 2015:133), että ulkoistetun palvelun antama vir- heellinen neuvonta viranomaisasiassa tietojen salassa pidettävyydestä, ei vaikuta lain sovelta- miseen tai tulkintaan. Näistä kahdesta päätöksestä voidaan huomata, että ostopalveluhenkilös- töä koskevat samat säännökset ja lait, kuten hallintolaki, kuin kyseistä virastoa tai yksikköä.

Tämä asia tulisi huomioida, kun suunnitellaan ostopalvelun hankintaa.

2.4. Julkisten palveluiden tehokkuus

Julkisen sektorin tehokkuuden mittaaminen ja johtaminen voidaan ulottaa ainakin 1960-luvulle.

Alkuun Yhdysvalloissa valtio tutki mielenterveyden ja opettamisen ohjelmien toimivuutta.

Alussa paikalliset viranomaiset kokivat, ettei heidän kannata käyttää pieniä resurssejaan toi- minnan tutkimiseen. Nykyisin tuotannon mittaamisella pyritään tarjoamaa tietoa virkamiehille julkisen palveluiden tehokkuuden ja vaikuttavuuden arviointiin. Tehokkuuden mittaaminen voi tarjota hyödyllistä tietoa johdolle organisaation toiminnasta ja palveluiden vaikuttavuudesta.

Tosin käytäntö on osoittanut mittaamisen resursseja vieväksi, joten vain harvoja valtion toimia voidaan tutkia yhdellä kerralla. Toiminnan mittaaminen voidaan yleensä tehdä kevyemmin,

josta johto voi saada hyödyllistä tietoa organisaationsa toiminnasta, kuten käsittelyajoista ja henkilöstön jakautumisesta tehtävittäin. (Hatry, 2013)

Julkisen sektorin koko teollisuusmaissa on usein hyvin suuri. Julkisen sektorin menot suhteessa bruttokansantuotteeseen voi olla yli 50 %. Julkisella sektorilla työskentelee 20–30 % kokonais- työllisyydestä. Usein talouspolitiikassa puhutaan siitä, että julkisella sektorilla on heikko tuot- tavuus. Julkisen sektorin tuottavuuden kehittymisessä on lähdetty nollatuottavuusoletuksesta eli oletetaan, että se ei kehity. Tuotantomenetelmät kuitenkin kehittyvät uuden tekniikan käyt- töönoton yhteydessä. Palvelut ovat työvoimaintensiivisiä, joten niiden tuottavuutta ei voida au- tomaattisesti kehittää teknologisella kehityksellä. Baumolin taudiksi määritellään tilanne, jossa julkisen sektorin palkoja pitää nostaa, jotta työntekijät eivät siirtyisi korkean tuottavuuden aloille, vaikka julkisen sektorin tuottavuus ei olisi parantanut. (Hjerppe & Viren, 2000; Aaltio, 2013)

Lyhyellä välillä tuottavuus saadaan nousemaan ajamalla kustannukset alas, mutta tämä yleensä heikentää toiminnan edellytyksiä pitkällä aikavälillä. Pitkään jatkunut liian vähäinen henkilös- tömäärä näkyy kiireenä, pitkinä odotusaikoina, virheinä ja laiminlyönteinä. (Lumijärvi, 2008) Julkisen sektorin läpinäkyvyyden ja kansalaisten tiedonsaannin mahdollisuudet ovat tuoneet lisähaasteita tuottavuuden lisäämiselle (Afonso ym, 2010).

Tuottavuus termiä käytetään ristiriitaisesti, usein tehokkuutta väitetään säästämiseksi tai työ- olojen huonontamiseksi. Ongelmia tulee myös siitä, miten asetetaan toimintayksikön tavoitteet ja tarkoitus. Tehokkuuden ja tulostavoitteiden tulisi olla riittävän monipuolisesti ja kattavasti määritetty. Julkishallinnossa voi olla ongelma riittävän henkilöstömäärän saaminen, jotta saa- daan vaikuttavuutta. Esimerkkinä tehokkuusajattelun riskeistä voidaan käyttää terveydenhuol- toa, jossa liian nopea potilaan läpimenoaika ei tuota optimaalista tulosta, koska tällöin ei jää aikaa sairauden diagnosointiin ja hoitoon. (Vuori, 2004; Lumijärvi, 2008)

Tuottavuuden mittaaminen julkisella sektorilla tuo myös haasteen siinä, että suoritteet voivat olla organisaatioissa hyvin erilaisia kuten avustusten myöntämistä tai neuvontaa. Näitä eri asi- oita ei voi mitata yhteismitallistammalla. Kustannuspuolella vaikeutena on kustannusten jaka- minen oikealla suoritteelle. Tuottavuuteen voidaan vaikuttaa muuttamalla joko suoritteiden määrää tai pienenemällä kustannusta tai jopa muuttamalla molempia yhtä aikaa. (Lumijärvi, 2008)