Unionin oikeudellinen ulottuvuus

3.2. EU-oikeuden lähteet

Euroopan unioni on paitsi poliittisen yhteistyön foorumi, myös vahvasti oikeu-delliseen sääntelyyn perustuva järjestelmä. Terminologian osalta voidaan todeta, että perinteisesti EY-oikeudella, yhteisöoikeudella tai yhteisön oikeudella tarkoite-taan Euroopan unionin ensimmäiseen pilariin eli Euroopan yhteisöihin ja niiden perustamissopimuksiin liittyvää oikeudellista kokonaisuutta. Tosin pilarijaotte-lusta ollaan unionissa perustamissopimusten muuttamisen myötä luopumassa.

EU-oikeudella tai eurooppaoikeudella on puolestaan viitattu Euroopan unionin kolmen pilarin kokonaisuuteen eli yhteisöpilarin lisäksi myös yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan sekä poliisiyhteistyöhön ja oikeudelliseen yhteistyöhön rikosasioissa. Eurooppaoikeudella voidaan toisaalta tarkoittaa myös laajempaa kokonaisuutta, johon kuuluu unionin oikeudellisen järjestelmän lisäksi myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen alainen kokonaisuus.⁴⁸

45 Aamulehti 4.10.2009.

46 Laki 599/2008.

47 PeVL 13/2008 vp; HE 23/2008 vp, s. 340. Lissabonin sopimuksella tehdyistä valtiosään-töoikeudellisista muutoksista ks. myös Euroopan unionin neuvoston asiakirja 11222/07.

Unionin perustana olevien sopimusten tarkistaminen, 26.6.2007 sekä komission tiedo-nanto neuvostolle, KOM(2007) 412 lopullinen, 10.7.2007.

48 Ks. Ojanen 2007a, s. 3–8; Joutsamo ym. 2000, s. 17

EU-oikeuden jyrkkä terminologinen erottaminen EY-oikeudesta on nykyisin kyseenalaista. Ensinnäkin unionin pilarijaon rajat ovat hälventyneet, kun politii-kanaloja ja sääntelykohteita on siirretty yhä enemmän ensimmäiseen pilariin⁴⁹. Toiseksi Lissabonin sopimuksessa on luovuttu pilarimallista, mikä merkitsee sitä, että yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä oikeudellista yhteistyötä ja polii-siyhteistyötä koskevat asiat eivät enää ole jyrkästi eroteltuja EY:n perustamissopi-muksen sääntelemästä unionin juridisesta osasta⁵⁰. Kolmanneksi on huomattava, että myös EU-oikeuden käsitteen ytimen muodostaa ”perinteinen” yhteisöoikeus, joka saa oikeutuksensa yhteisön ja unionin perussopimuksista. Sanotun johdosta tässä tutkimuksessa käytetään termiä EU-oikeus myös silloin, kun kyse on perintei-sestä Euroopan yhteisön oikeudesta eli niin sanotusta ensimmäisen pilarin oikeu-desta⁵¹.

EU-oikeuden keskeisimmät lähteet voidaan jakaa primäärioikeuteen, joh-dettuun yhteisön oikeuteen sekä oikeuskäytäntöön⁵². Yhteisön primäärioikeus eli ensisijainen yhteisön oikeus muodostuu yhteisöjen alkuperäisistä perustamisso-pimuksista ja näitä muuttaneista soperustamisso-pimuksista sekä jäsenvaltioiden liittymissopi-muksista. Yhteisön oikeuslähteistä merkittävimpinä ja samalla normihierarkkisesti korkeimpina säädöksinä voidaan pitää Euroopan yhteisön perustamissopimusta (Rooman sopimus, vuodelta 1957) sekä sopimusta Euroopan unionista (Maastrich-tin sopimus, vuodelta 1992), jolla vuoden 1957 EY:n perustamissopimusta muutet-tiin merkittävästi.⁵³ Tässä tutkimuksessa tarkoitetaan perustamissopimus-termillä nimenomaan Euroopan yhteisön perustamissopimusta muutettuna sopimuksella Euroopan unionista. Euroopan unionin taloutta koskevan oikeussääntelyn näkö-kulmasta on syytä korostaa, että normihierarkkisesti korkeimmat varainhoitoa ja jäsenvaltioiden talouspolitiikkaa koskevat määräykset voidaan johtaa suoraan näistä perustamissopimuksista.

Johdettuun yhteisön oikeuteen eli sekundäärioikeuteen kuuluvat perustamisso-pimuksen 249 artiklan (Sopimus Euroopan unionin toiminnasta (SEUT) 288 art.) mukaan asetukset, direktiivit ja päätökset. Sekundäärioikeuteen kuuluvat myös esimerkiksi EU:n toimielinjärjestelmän sisäistä toimintaa koskevat työjärjestyk-set ja sopimuktyöjärjestyk-set. Johdettu oikeus on sitovaa normistoa, jota antavat neuvosto yhdessä Euroopan parlamentin kanssa tai neuvosto yksin. Myös komissio voi antaa johdetun yhteisön oikeuden säädöksiä. Toimivalta sekundäärioikeuden normien

49 Ks. esim. Raitio 2004, s. 72.

50 HE 23/2008 vp, s. 17.

51 Samoin on tehnyt Ojanen teoksessaan EU-oikeuden perusteita. ks. Ojanen 2007a, s. 5.

52 Muita EU-oikeuden lähteitä ovat muun muassa yhteisön ulkosopimukset, yhteisön oikeuden periaatteet, tapaoikeus sekä sitomattomat toimenpiteet. Ks. tarkemmin Joutsamo ym. 2000, s. 55–103; Eerola–Mylly–Saarinen 2003, s. 75–116.

53 Lenaerts – Van Nuffel 1999, s. 505 ja 530–534; Ojanen 2007a, s. 46–49; Joutsamo ym.

2000, s. 55–65; Eerola–Mylly–Saarinen 2003, s. 75–78.

antamiseen johdetaan suoraan perustamissopimuksesta, mistä juontaa juurensa nimitys ’johdettu’ -oikeus.⁵⁴

EU-oikeuden asetukset ovat sellaisenaan jäsenvaltioissa soveltuvia säädöksiä, jotka soveltuvat yleisesti ja velvoittavat kaikilta osiltaan ja kaikissa jäsenvaltioissa.

Asetukset eivät tarvitse erillisiä täytäntöönpanotoimia jäsenvaltioissa astuakseen voimaan; se on jopa kiellettyä. Direktiivit ovat luonteeltaan jäsenvaltioiden lain-säädäntöjen lähentämisnormeja ja ne on osoitettu jäsenvaltioille. Direktiivit luovat oikeuksia ja velvollisuuksia jäsenvaltioiden yksityisille tahoille vasta sen jälkeen, kun ne on pantu täytäntöön jäsenvaltioissa erillisillä lainsäädäntötoimilla. Joh-detun oikeuden kolmas ryhmä on päätökset. Ne ovat yksittäistapauksia koskevia oikeudellisia toimenpiteitä; päätökset sitovat niitä, joille ne on osoitettu. Esimer-kiksi neuvoston päätös yhteisöjen omien varojen järjestelmästä (2007/436) on osoitettu jäsenvaltioille.⁵⁵

Yhteisöjen tuomioistuinten oikeuskäytäntö muodostaa merkittävän EU-oikeudellisten oikeuslähteiden ryhmän. Yhteisön tuomioistuinkäytäntö on syn-tynyt mannereurooppalaisen, romaanis-germaanisen oikeustradition pohjalta.

Tämä tarkoittaa sitä, että tuomioistuinten päätöksillä ei lähtökohtaisesti ole ylei-sesti sitovaa luonnetta, kuten angloamerikkalaisessa common law -järjestelmässä.

Romaanis-germaanisessa järjestelmässä tuomioistuin toimii ennen muuta lain soveltajana, ei sen säätäjänä. Tämä on lähtökohtana myös EY-tuomioistuimen toi-minnassa.⁵⁶

Tosiasiassa tuomioistuin on EY:n historian aikana liukunut jossain määrin pois perinteisestä romaanis-germaanisesta traditiosta. Tämä johtuu ensinnäkin ennakkoratkaisumenettelyn vahvasta merkityksestä yhteisön oikeudessa. Ennak-koratkaisumenettely tarkoittaa yhteisön terminologiassa sitä, että kansallisilla tuomioistuimilla on oikeus, ja eräissä tapauksissa velvollisuus, pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ratkaisu EU-oikeuden tulkinnasta tai pätevyydestä⁵⁷.

EY-tuomioistuimen antama ennakkoratkaisu sitoo oikeudellisesti pyytänyttä tuomioistuinta ja sillä on suuri käytännön merkitys myös yleisen tulkintalinjan määrittelyssä. Myös EY:n perustamissopimuksen säännösten väljyys ja yleisyys on lisännyt tuomioistuimen valtaa siitä, mitä sen alun perin ehkä ajateltiin olevan, sillä perustamissopimuksen täsmentäminen on edellyttänyt usein tuomioistuimen tulkintaa. Lisäksi poliittiset erimielisyydet ovat ajoittain estäneet päätöksenteon neuvostossa, jolloin tuomioistuimelle on jäänyt päätöksentekijän rooli esimerkiksi

54 Ojanen 2007a, s. 53–54.

55 Lenaerts – Van Nuffel 1999, s. 571–585; Joutsamo ym. 2000, s. 66–82; Eerola–Mylly–

Saarinen 2003, s. 78–90; Ojanen 2007a, s. 53–56.

56 Joutsamo ym. 2000, s. 93–94; Eerola–Mylly–Saarinen 2003, s. 117–118.

57 Ennakkoratkaisumenettelystä ks. Ojanen 2007a, s. 218–256; Joutsamo ym. 2000, s.

269–284; Eerola–Mylly–Saarinen 2003, s. 196–204.

niissä tilanteissa, joissa on ollut epäselvyyttä siitä, onko jäsenvaltio toiminut yhtei-sön oikeuden vastaisesti.⁵⁸

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö ei tunne monia sellai-sia ratkaisuja, jotka koskisivat jäsenvaltioiden finanssipolitiikan harjoittamista⁵⁹. Tämä johtuu siitä, että talous- ja rahaliitossa finanssipolitiikan valvontajärjestelmä perustuu nimenomaan komission ja neuvoston harjoittamiin valvontatoimiin.

Liiallisten alijäämien valvontamenettelyn osalta EY:n perustamissopimuksen 104 artiklassa nimenomaan määrätään (artiklan 10 kohta), että jäsenvaltiota vastaan ei voida nostaa kannetta yhteisöjen tuomioistuimessa kyseisen valvontamenettelyn johdosta.

3.2.2 EU-oikeudelliset periaatteet erityisesti finanssihallinto-oikeuden näkökulmasta

Oikeusperiaatteista voidaan puhua eri merkityksessä ja niitä voidaan jaotella eri-laisin perustein. Periaatteet voidaan erottaa säännöistä: sääntöä joko sovelletaan tai ei, kun taas periaatteen painoarvo määräytyy kunkin soveltamistilanteen mukaan.

Periaatteen painoarvoa on tilannekohtaisesti on punnittava, jotta sen merkitys ja suhde muihin periaatteisiin voidaan selvittää.⁶⁰ EU-oikeudessa periaatteet ovat eurooppaoikeuden tulkintaa sekä jäsenvaltioiden ja unionin toimielinten toimin-taa ohjaavia normatiivisia ohjeita. Oikeusperiaatteet toimivat myös yhteisön oike-uden rakenteen selkeyttäjinä. Osassa oikeuskirjallisuutta periaatteet on sijoitettu erääksi yhteisön oikeuden oikeuslähteiden ryhmäksi.⁶¹ Kaarlo Tuori puolestaan ei pidä oikeusperiaatteita oikeuslähteinä, vaan oikeusjärjestyksen sisällöllisinä aines-osana, josta oikeuslähteet antavat tietoa⁶².

Osa oikeusperiaatteista voidaan johtaa kirjoitetusta lainsäädännöstä, erityi-sesti perustamissopimuksista, kun osa taas on syntynyt yhteisöjen tuomioistui-men oikeuskäytännön seurauksena. Yhteisön oikeuteen voi siirtyä sellaisia

oikeus-58 Joutsamo ym. 2000, s. 93–94; Eerola–Mylly–Saarinen 2003, s. 117–118.

59 Finanssipolitiikan valvontaa koskee kuitenkin EY:n tuomioistuimen ratkaisu C-27/04, komissio vastaan neuvosto. Ratkaisua käsitellään tutkimuksessa myöhemmin (ks. luku 4.3).

60 Oikeusperiaatteista tarkemmin ks. Tuori 2000, s. 196–202 ja 175; Aarnio 1989, s.

78–83.

61 Oikeuslähteiden ryhmään oikeusperiaatteen on luokiteltu teoksessa Eerola–Mylly–

Saarinen 2003, s. 75–114, sekä osittain teoksessa Joutsamo ym. 2000, jossa oikeusperiaat-teet ryhmitellään oikeuslähteistä erillisinä (s. 20–49), mutta se jälkeen nostetaan oikeus-lähteiden joukkoon osa periaatteista (s. 86–93). Oikeusoikeus-lähteiden tehtävistä EU-oikeudessa ks. Joutsamo ym. 2000, s. 49.

62 Tuori 2000, s. 175 ja 197. Tuorin esitys tosin ei koske erityisesti eurooppaoikeutta, vaan oikeuskulttuuria yleensä.

periaatteita, jotka ovat jäsenvaltioille yhteisiä ja jotka ovat perinteisesti olleet osa kansallisia oikeusjärjestyksiä.⁶³ Tosin ellei viimeksi mainittuun ryhmään kuulu-vaa periaatetta ole kirjattu perustamissopimuksiin, on todennäköistä, että EY:n tuomioistuin vahvistaa periaatteen tai ottaa muutoin kantaa kyseisen periaatteen merkityksestä yhteisön oikeudessa.

Kansallisen finanssivallan ja finanssisuvereniteetin kannalta merkittäviä EU-oikeuden periaatteita on ensinnäkin lojaliteettiperiaate (principle of loyalty), joka on eräänlainen yleisvelvoite toteuttaa kaikki toimenpiteet, ”jotka ovat tarpeelli-sia yhteisön perustamissopimuksen tai yhteisön toimielinten säädöksistä johtu-vien velvollisuuksien täyttämisen varmistamiseksi” (perustamissopimuksen 10 art.). Mainittuihin toimenpiteisiin kuuluvat esimerkiksi Suomen ja unionin väliset varainsiirrot. Tässä on kyse niin kutsutusta positiivisesta velvoitteesta. Lojaliteetti-periaate velvoittaa jäsenvaltioita myös pidättäytymään toimenpiteistä, jotka ovat omiaan vaarantamaan perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamista (negatii-vinen velvoite). Jäsenvaltion on esimerkiksi vältettävä kansallisen finanssipolitiikan harjoittamisessa liiallista julkisen talouden velanottoa.⁶⁴ Lojaliteettiperiaate vah-vistaa EU-oikeuden normeista aiheutuvien taloudellisten velvoitteiden sitovuutta;

periaatteella on tämän vuoksi katsottu muiden vaikutustensa ohella kaventavan myös jäsenvaltion itsenäistä finanssivaltaa⁶⁵.

Periaate EU-oikeuden etusijasta (principle of primacy) kansalliseen oikeuteen nähden on muotoutunut nimenomaan yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytännön myötä. Ensimmäisen kerran tuomioistuin totesi yhteisön oikeuden etusijan Costa v ENEL -ratkaisussaan⁶⁶, jossa oli kyse EY:n oikeuden ja myöhemmin voimaan tulleen italialaisen parlamenttilain välisestä ristiriidasta. Päätöksessään yhteisö-jen tuomioistuin totesi yksiselitteisesti, että ristiriitatilanteessa yhteisön oikeus syrjäyttää kansallisen oikeuden; tämä on tuomioistuimen mukaan välttämätöntä yhteisön oikeudellisen perustan säilyttämisen vuoksi. Simmenthal II -tapauksessa⁶⁷ tuomioistuin laajensi yhteisön oikeuden etusija luonnetta toteamalla, että kaikkien kansallisten tuomioistuinten velvollisuutena on oma-aloitteisesti olla soveltamatta yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa olevaa kansallista lakia riippumatta siitä, mikä kansallisen säädöksen säätämisajankohta tai normihierarkkinen asema kan-sallisen lainsäädännön mukaan on.⁶⁸

63 Raitio 2004, s. 99.

64 Lojaliteettiperiaatteesta ks. Eerola–Mylly–Saarinen 2003, s. 98–100; Mäenpää 2001 s.

162–166; Raitio 1998, s. 64–68; Joutsamo ym. 2000, s. 33–35.

65 Myllymäki 2007 s. 39–40; Myllymäki 2000 s. 46.

66 Asia 6/64 Costa v. E.N.E.L, Kok. 1964, s. 1141.

67 Asia 106/1977, Simmenthal II, Kok 1978, s. 629.

68 Ojanen 1999, s. 288–293; Eerola–Mylly–Saarinen 2003, s. 134–138; Joutsamo ym. 2000, s. 26–27; Raitio 1998, s. 52–53; Lenaerts – Van Nuffel 1999, s. 505–508.

Etusija-periaatteen vaikutusta rajoittaa kuitenkin se, että kansalliset lainsovel-tajat eivät ole automaattisesti joka tilanteessa velvollisia viran puolesta, oma-aloit-teisesti, soveltamaan EU-säännöksiä⁶⁹. Lisäksi etusijaperiaate soveltuu vain silloin, kun EU-normi on annettu yhteisön toimivaltaan kuuluvalla alalla. Tosin yhtei-söjen tuomioistuin on tulkintansa mukaan se toimielin, joka ratkaisee, kuuluuko jokin toimi yhteisön toimivaltaan. Tästä huolimatta joidenkin jäsenmaiden valtio-sääntötuomioistuimet ovat katsoneet itselleen kuuluvaksi asiaksi arvioida, millä edellytyksillä ja missä laajuudessa yhteisön oikeus on valtionsisäisesti pätevää ja soveltamiskelpoista oikeutta. On lisäksi huomattava, että yhteisöoikeuden ja kan-sallisen oikeuden välillä ei välttämättä vallitse normikonfliktitilanne, vaikka prima facie siltä saattaakin aluksi vaikuttaa. Kansallisen tuomioistuimen on aluksi tutkit-tava mahdollisuus EU-oikeuden mukaiseen tulkintaan, jolloin kansallista normia ei tarvitse jättää soveltamatta. Tällöin kyse ei ole enää varsinaisesta ristiriitatilan-teesta, vaan kansallisen säännöksen EU-oikeuden mukaisesta tulkinnasta.⁷⁰

EU-oikeuden etusijaperiaatteella on merkitystä myös kansallista finanssivaltaa koskevien yhteisönormien soveltamisessa. Kyseisen periaatteen nojalla EU-oikeu-den normit syrjäyttävät lähtökohtaisesti ristiriitatilanteessa valtiontaloutta koske-vat kansalliset normit. Etusijaperiaate voi tulla sovellettavaksi esimerkiksi valtion velanoton yhteydessä: vaikka Suomen perustuslain (731/1999) säännökset takaavat eduskunnalle kansallisesti korkeimman vallan päättää valtion velanotosta, asetta-vat EU-oikeuden normit tämän valtaoikeuden käytölle rajoituksia ja oikeudellisia reunaehtoja.

Toissijaisuusperiaate eli subsidiariteettiperiaate määrittelee yhteisön ja jäsen-valtion välisen toimivallan jakoa. Perustamissopimuksesta johtuvan periaatteen mukaan yhteisö toimii vain siinä tapauksessa ja siinä laajuudessa kuin jäsenval-tiot eivät voi itse riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellen toiminnan tavoitteita (5 art.).⁷¹ Finanssihallinto-oikeuden osalta periaate ilmenee unionin rakennerahas-tojärjestelmässä; toissijaisuusperiaatteen soveltaminen tule esiin rakennerahastoja koskevassa neuvoston asetuksessa ((EY) N:o 1083/2006⁷²), jonka 11–12 artiklan sekä asetuksen johdanto-osan 65 kohdan mukaan rakennerahastotukien täytän-töönpanosta ja valvonnasta vastaavat ensi sijassa jäsenvaltiot. Rahastojen tavoit-teita toteutetaan tiiviissä yhteistyössä komission ja kunkin jäsenvaltion kesken:

69 Eerola–Mylly–Saarinen 2003, s. 146. Problematiikasta, joka koskee kysymystä siitä, missä määrin kansallisen tuomioistuimen on sovellettava viran puolesta EY-oikeutta, ks.

tarkemmin Haapaniemi 1999, s. 27–34 ja 84–127.

70 Ojanen 1999, s. 288–293; Eerola–Mylly–Saarinen 2003, s. 95–96 ja 134–138.

71 Toissijaisuusperiaatteesta ks. Raitio 1998, s. 95–102; Eerola–Mylly–Saarinen 2003, s.

100–102; Joutsamo ym. 2000, s. 43–45.

72 Neuvoston asetus (EY) N:o 1083/2006, 11.7.2006 , Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta. EUVL N:o L 210, 31.7.2006, s. 25.

asetuksessa käytetään tästä yhteistoiminnasta termiä ’kumppanuus’ (’partnership’,

’partenariat’) (11 art.).⁷³

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 280 (ent. 209a) artiklassa on sään-nelty yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta. Sopimuskohdan mukaan yhteisö ja jäsenvaltiot suojaavat yhteisön taloudellisia etuja petolliselta menettelyltä ja muulta laittomalta toiminnalta. Jäsenvaltiot toteuttavat samat toimenpiteet suo-jatakseen yhteisön taloudellisia etuja petolliselta menettelyltä kuin ne toteuttavat suojatakseen omia taloudellisia etujaan petolliselta menettelyltä. Etenkin varain-käytön valvonnassa on tällä periaatteella tärkeä merkitys.⁷⁴

Periaate moitteettoman varainhoidon varmistamisesta löytyy perustamissopi-muksen 274 (ent. 205) artiklasta. Unionin talousarvion toteuttamiseksi jäsenvaltiot työskentelevät yhteistyössä komission kanssa varmistaakseen, että budjetista myön-netyt määrärahat käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukai-sesti. Tämä periaate on otettu mukaan myös Suomen kansalliseen lainsäädäntöön;

kansallisen rakennerahastolain (1401/2006) mukaan rakennerahasto-ohjelmien kansalliset hallintoviranomaiset vastaavat toimenpideohjelman hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta moitteettoman varainhoidon periaatteita noudattaen (8 ja 28

§). Lisäksi lain 53 §:n mukaan EU:n rakennerahastovarojen hallinnoinnin ja käy-tön kansalliseen tarkastukseen ja valvontaan sovelletaan sellaisia menetelmiä ja periaatteita, joilla voidaan varmistaa EY:n lainsäädännöstä johtuvien velvollisuuk-sien ja moitteettoman varainhoidon vaatimusten noudattaminen.⁷⁵

In document Euroopan unionin talous- ja rahaliiton vaikutukset kansalliseen finanssivaltaan (sivua 108-114)