Jäsenvaltion velvollisuus välttää liiallista julkisen talouden alijäämää

4.2.1 Julkisen velan ja alijäämän kontrolloinnin lähtökohdat

Yhteisön perustamissopimuksen 104 artiklan 2 kohdan mukaan komissio val-voo jäsenvaltioiden talousarviotilannetta ja tarkkailee erityisesti julkisen talou-den alijäämän sekä julkisen velan määriä. Julkistaloutalou-den alijäämän viitearvoksi eli korkeimmaksi sallituksi määräksi on perustamissopimukseen liitetyn liiallisia alijäämiä koskevan pöytäkirjan N:o 20 (ent. N:o 5) 1 artiklassa säädetty 3 % mark-kinahintaisesta bruttokansantuotteesta. Julkisen kokonaisvelan osalta samassa artiklassa on viitearvoksi säädetty 60 % bruttokansantuotteesta.⁴² Luonnollisesti viitearvot pyrittiin asettamaan talous- ja rahaliiton tavoitteiden suhteen oikean suuruisiksi, mutta arvojen tarkka määrittäminen 3 %:iin ja 60 %:iin jouduttiin tekemään tietyssä mielessä mielivaltaisesti. Hardenin, von Hagenin ja Brookesin mukaan viitearvojen 3 %:n ja 60 %:n suuruudelle ei ole olemassa mitään taloustie-teellistä perustetta ja arvojen asettamisen mielivaltaisuutta onkin kritisoitu⁴³.

Miksi talous- ja rahaliitossa yleensä halutaan säännellä jäsenvaltioiden jul-kistalouden velan ja alijäämän määriä eli mikä tarkoitus budjettikuria koskevilla oikeussäännöksillä on? Lähtökohta sääntelylle on se, että joidenkin maiden liian suuri velkaantuminen voi johtaa koko yhteismarkkina- ja yhteisvaluutta-alueen vakauden häiriöihin, joka puolestaan voi vaikeuttaa Euroopan keskuspankin inflaation vastaista rahapolitiikan harjoittamista. Liiallisen julkistalouden aiheut-tama inflaation kasvu voi ruohonjuuritasolla näkyä muun muassa asuntovelallisten korkojen nousuna. Liian suuret julkiset alijäämät voivat myös heikentää taloudel-lisen kasvun odotuksia, kun julkinen sektori ikään kuin käyttää yksityisen sektorin säästöjä, jotka olisivat muutoin suuntautuneet investointeihin.⁴⁴ Tässä ilmeisesti viitataan siihen, että alijäämän rahoittaminen hoidetaan viime kädessä yksityisten tahojen toimesta.

Liian löysän finanssipolitiikan harjoittaminen eli liialliset alijäämät ja liiallinen julkinen kokonaisvelka katsottiin EMU:n budjettikurinormeja laadittaessa riskiksi liian löysää finanssipolitiikkaa harjoittavalle jäsenvaltiolle itselleen sekä tämän seu-rauksena koko euroalueelle.⁴⁵ Niiden maiden välillä, joilla on yhteinen valuutta, taloudellinen riippuvuus on erityisen suuri. Yhden osallistujamaan lisääntynyt lainanotto voi kohottaa euroalueen yleistä korkokantaa, mikä puolestaan haittaa

42 Joutsamo ym. 2000 s. 759.

43 Harden – von Hagen – Brookes 1997, s. 160. Ks. vakaussääntelyn kritiikistä myös Krug-man – Wells – Graddy 2008, s. 738.

44 Gros, 1997, s. 242–244.

45 Hetemäki 1998, s. 10.

muita osallistujavaltioita. Erityisen vahvana tällainen ulkoisvaikutus voi ilmetä sil-loin, kun velkaantuminen tapahtuu suuressa jäsenvaltiossa.⁴⁶

Yhteisöoikeudessa julkisen talouden alijäämän määrän kontrollointi on sel-västi voimakkaammin painottunut kuin julkisen kokonaisvelan määrän seuraa-minen. Ensinnäkin perustamissopimuksen 104.1 artiklan mukaan jäsenvaltioiden tulee välttää liiallisia julkisyhteisöjen alijäämiä. Julkisesta kokonaisvelasta ei tässä säännöksessä puhuta mitään. Toiseksi liiallisia julkistalouden alijäämiä koskevasta menettelystä säädetään huomattavan yksityiskohtaisesti; perustamissopimuksen 104 artiklan 5–12 kohdissa säännellään vain alijäämiä, ei julkista velkaa, koske-vista toimenpiteistä. Lisäksi vakaus- ja kasvusopimuksen asetus liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä koskee nimensä mukaisesti vain alijäämäkriteerin kont-rollointia ja sitä koskevia seuraamuksia. Kolmanneksi yhteisön sanktiointimahdol-lisuus koskee nimenomaan liiallisia alijäämiä (perustamissopimus 104.11 art.).⁴⁷

Hahnin mukaan alijäämä-viitearvojen korostaminen ja velkakriteerin jättämi-nen vähemmälle huomiolle vakaus- ja kasvusopimuksessa eivät seuraa mistään pakollisesta sitoumuksesta. Se, että liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä sää-dettiin vakaus- ja kasvusopimukseen kuuluvalla asetuksella, mutta kokonaisvelan määrän sääntely jätettiin vain yhteisön perustamissopimuksen ja siihen liitetyn pöytäkirjan varaan, osoittaa lähinnä päätöksentekijöiden harkinnanvaraisuuden liikkumavaraa, joka niillä asian suhteen oli. Hahnin mukaan on ilmeistä, että ali-jäämän rajoittaminen ja kokonaisvelkakriteeri saavat näin ollen erilaisen poliitti-sen ja oikeudellipoliitti-sen painoarvon.⁴⁸

4.2.2 Alijäämän käsite EMU:ssa

Koska julkistalouden alijäämä näyttää olevan keskeinen käsite talous- ja rahaliiton finanssipoliittisessa sääntelyssä, on syytä lyhyesti tarkastella, mitä tuolla niin sano-tulla EMU-alijäämällä tarkoitetaan. Alijäämä on paitsi taloustieteellinen, myös jossain määrin sopimuksenvarainen käsite. Yhteisön perustamissopimuksen 104 46 Ks. Vakaus- ja kasvusopimuksen uudistaminen, s. 55–58; Rahaliitto ja Suomi – talouden haasteet. EMU-asiantuntijatyöryhmän raportti 1997, s. 94. Toisaalta budjettiali-jäämän kasvattaminen voi lisätä kysyntää, joka voi ilmetä myös ulkomaille suuntautuvana kysyntänä. Tällöin toisen jäsenmaan vienti voi kasvaa ja budjettialijäämällä olla näin ollen myönteinen merkitys. Budjettialijäämät voivat toisaalta nostaa korkotasoa ja kuten todet-tua, tällä negatiivisella ulkoisvaikutuksella on perusteltu finanssipolitiikan sääntelyä ja koordinaatiota EMU:ssa. Ks. s. 93–99.

47 Ks. myös Myllymäki 2007, s. 22, jossa todetaan alijäämäkriteerin muodostaneen tiu-kan ehdon valtioiden talous- ja rahaliittoon osallistumiselle. Sen sijaan velkakriteeristä ei käytännössä muodostunut sitovaa ehtoa. Velka- ja alijäämäkriteereistä ks. Harden 1999, s.

82–86.

48 Hahn 1998 s. 78.

artiklassa ei tarkemmin määritellä julkistalouden alijäämän käsitettä; artiklan 1 kohdassa vain säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta välttää liiallisia julkis-talouden alijäämiä ottamatta tarkemmin kantaa, millaista alijäämää jäsenvaltion itse asiassa tulisi välttää. Intuitiivisesti alijäämä-käsite voi olla tosin helpostikin ymmärrettävissä; kyseessähän on jonkun taloustoimintaa harjoittavan orgaanin tulojen ja menojen erotus. Ongelmia aiheuttaa kuitenkin esimerkiksi se, mitä tulo-lähteitä julkisessa taloudenhoidossa laskennallisesti on otettava huomioon, jotta päästään EMU-säännösten mukaiseen alijäämään, tai mikäli lopputulos on vas-takkaismerkkinen, ylijäämään.

Lain tulkinnassa on kyse oikeusnormin merkityksen täsmentämisestä, sillä sääntelyinformaation eri ilmaisujen suhteen vallitsee joskus epävarmuutta. Tul-kinnalla oikeustieteessä pyritään tuon epävarmuuden rajoittamiseen tai sen eli-minoimiseen; tulkinnassa säädöstekstin ilmaisulle annetaan tai vahvistetaan tietty merkityssisältö eri mahdollisuuksien joukosta.⁴⁹

Säädöstekstin sisällön epävarmuuden ongelmat voidaan jakaa kolmeen ryh-mään: loogiset, syntaktiset ja semanttiset ongelmat⁵⁰. Loogiset ongelmat tarkoitta-vat sääntöjärjestelmän sisäisiä normiristiriitoja. Syntaktiset ongelmat puolestaan liittyvät siihen, millä lailla tietty ilmaisu kytkeytyy lausejärjestelmään ja lauseen rakenteeseen. Semanttiset ongelmat tarkoittavat oikeudellisen tekstin merkityssi-sältöön liittyvää epävarmuutta. Perustamissopimuksen 104 artiklan alijäämä-ter-min sisällön selvittäalijäämä-ter-minen on näin ollen juuri semanttinen tulkintaongelma.

Semanttinen epämääräisyys jakautuu eri ”alalajeihin”. Säädösteksti voi sisältää esimerkiksi avoimia ilmaisuja, jotka liittyvät ilmaisun käyttörajojen epämääräi-syyteen tai harkinnanvaraisuuteen. Semanttinen tulkinnanvaraisuus voi olla myös sitä, että tekstin sisältämä ilmaisu on moniselitteinen tai -merkityksellinen. Mer-kitysalueeseen tällöin kuuluu useita vaihtoehtoja, mutta tiedossa ei ole sitä, mikä vaihtoehdoista on oikea.⁵¹ Käsillä oleva ongelma Euroopan yhteisön perustamis-sopimuksen 104 artiklan alijäämä-käsitteen sisällöstä kytkeytyy nähdäkseni juuri ilmaisun semanttiseen moniselitteisyyteen, sillä 104 artiklan sanamuoto ei suo-raan vastaa kysymykseen siitä, mitä rahoituslajeja alijäämää laskettaessa otetaan mukaan: onko esimerkiksi kyse budjetin kaikkien rahoituslähteiden (velanotto mukaan luettuna) ja kaikkien menojen toteutunut erotus eli rahoitustasapaino vai valtion menojen ja varsinaisten tulojen (ilman velkarahoitusta) erotus, jolloin kyseinen erotus joudutaan käytännössä kattamaan lainanotolla?

Neuvoston asetuksessa N:o 479/2009 määritellään tarkemmin yhteisönormien alijäämä-käsite. Asetuksen 1 artiklan mukaan julkisyhteisöjen alijäämä (tai

yli-49 Aarnio 1989, s. 160 ja 167 sekä Laakso 1990, s. 144.

50 Esimerkkejä näistä ks. Laakso 1990, s. 142–143.

51 Semanttisesta epämääräisyydestä ks. Aarnio 1989, s. 168–169 sekä Laakso 1990, s.

143–144.

jäämä) on julkisyhteisöjen nettoluotonotto (tai nettoluotonanto). Lisäksi asetuk-sessa viitataan Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmään (EKT-95), jonka mukaisesti nettoluotonotto määritellään. EKT-95:stä on säädetty neuvoston asetuksella N:o 2223/1996⁵², jonka A-liitteen 8.99a kohdassa⁵³ todetaan julkisyhteisösektorin nettoluotonoton tarkoittavan määritelmällisesti julkisyhtei-söjen tulojen ja julkisyhteijulkisyhtei-söjen menojen erotusta.

Valtiovarainministeriön budjettisanaston mukaan valtion nettoluotonotto (=nettolainanotto) tarkoittaa valtionvelan kasvuun johtavaa valtion lainanottoa, joka seuraa nettorahoitustarpeesta muiden rahoituslähteiden käyttö mukaan luet-tuna⁵⁴. Kyse on siis varsinaisten tulojen, joihin velkarahoitus ei kuulu, ja menojen välisestä erotuksesta varainhoitovuoden aikana.⁵⁵ Koska merkittävää osaa julkis-yhteisöjen tuloista ja menoista säädellään talousarvioiden kautta, on julkisyhtei-söjen alijäämässä kyse pitkälti budjettialijäämän käsitteestä. Budjettialijäämällä (’budget deficit’) tarkoitetaan tilannetta, jossa julkiset talousarviomenot ylittävät talousarviotulot⁵⁶. Tuloina ei tässäkään huomioida velkarahoitusta.

Julkistalouden alijäämä joudutaan käytännössä yleensä kattamaan velanotolla.

Pelkistetysti voidaan näin ollen määritellä finanssipolitiikkaa koskevien yhteisö-oikeuden säännösten alijäämä-käsitteen tarkoittavan jäsenvaltion julkisen sekto-rin vuotuista velanottoa. Tämä pitää erottaa jäsenvaltion kokonaisvelan määrästä, josta perustamissopimuksen 104 artiklassa myös säädetään. Perustamissopimuk-seen liitetyssä liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä annetussa pöytäkir-jassa⁵⁷ (N:o 20) tarkennetaan perustamissopimuksen ’julkistalouden alijäämä’ ja

’julkinen velka’ -käsitteiden erottelua (2 artikla). Näistä jälkimmäinen tarkoittaa bruttomääräistä kokonaisvelkaa eli kysymys on menneiden vuosien aikana kerty-neestä julkisesta kokonaisvelasta. Julkistalouden alijäämää laskiessa tarkastellaan puolestaan rajattua, käytännössä yhden varainhoitovuoden aikaväliä⁵⁸. Julkisella kokonaisvelan ja alijäämän käsitteillä on keskenään yhteys juuri sen vuoksi, että julkinen kokonaisvelka kasvaa julkisen talouden alijäämien seurauksena⁵⁹.

52 Neuvoston asetus (EY) N:o 2223/96 Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilin-pitojärjestelmästä yhteisössä; EYVL N:o L 310 , 30.11.1996, s. 1–469.

53 Asetustekstin sivut 266–267.

54 Budjettisanasto 2001, s. 223.

55 EMU:n alijäämä-käsitteestä ks. Italianer 1997, s. 205–208. Ks. myös Tilastokeskus. Julki-syhteisöjen alijäämä ja bruttovelka EMU-kriteerien mukaisina. Käsitteet ja määritelmät.

<http://www.stat.fi/til/jali/kas.html>

56 Begg – Fischer – Dornbusch 2008, s. 412 ja 420–422; Krugman – Wells – Graddy 2008, s. 639.

57 EYVL C 191, 29.07.1992, s. 84–85.

58 Tuomala, 1997, s. 270.

59 Krugman – Wells – Graddy 2008, s. 422–425; Begg – Fischer – Dornbusch 2008, s. 412 ja 420–422.

On huomattava, että jäsenvaltion julkisen talouden alijäämä ei tarkoita vain valtion budjettitalouden, vaan koko julkisen sektorin vuotuista velanottoa. Tämä käy ilmi mainitusta perustamissopimukseen liitetystä liiallisia alijäämiä koske-vasta pöytäkirjasta, jonka 2 artiklan mukaan ”julkisella” tarkoitetaan keskushallin-non lisäksi alueellisia ja paikallisia viranomaisia sekä sosiaaliturvajärjestelmää⁶⁰. Edelleen neuvoston asetuksen N:o 479/2009 1 artiklassa määritellään julkisyhtei-söihin kuuluviksi valtionhallinto, osavaltiohallinto, paikallishallinto ja sosiaali-turvarahastot. Näin ollen Suomessa myös kuntasektorin yhteenlaskettu vuotuinen velanotto vaikuttaa siihen, millaiseksi EMU-säännösten tarkoittama julkistalou-den alijäämä lopulta laskennallisesti muodostuu. Tästä syystä valtionhallinnon ja kunnallishallintojen talouspoliittisen koordinoinnin tärkeys korostuu entisestään talous- ja rahaliiton kolmannessa vaiheessa⁶¹.

4.2.3 Alijäämämenettely ennen sanktioita

Jäsenvaltion velvollisuudesta raportoida yhteisölle julkisen taloutensa tilasta sää-detään vakaus- ja kasvusopimuksen asetusten lisäksi myös neuvoston asetuksessa N:o 479/2009, jonka tehtävänä on tarkentaa liiallisia alijäämiä koskevaa perusta-missopimukseen liitettyä pöytäkirjaa N:o 20 (ent. N:o 5). Asetuksen 4–6 artik-loissa annetaan määräykset tiedoista, joita jäsenvaltioiden tulee komissiolle toi-mittaa julkisten talouksiensa seurannan mahdollistamiseksi.

Jäsenvaltion tulee toimittaa komissiolle tiedot julkisyhteisöjen talouksien ali-jäämästä sekä jäsenvaltion julkisen velan määrästä vuosittain kaksi kertaa: 1.4.

mennessä sekä 1.10. mennessä⁶². Jäsenvaltioiden tulee tuolloin raportoida komis-siolle suunnitellusta julkistalouden alijäämästä koskien kuluvaa vuotta (vuosi n) sekä antaa tiedot aiempien vuosien mahdollisista alijäämistä (vuodet n – 1, n – 2, n – 3, n – 4). Jäsenvaltion on myös esitettävä tiedot julkisen velan tasosta kuluvaa vuotta edeltäneiden neljän vuoden ajalta (asetus N:o 479/2009 3 art.). Myös infor-maatiota jäsenvaltion bruttokansantuotteen kehityksestä neljän vuoden ajalta sekä ennuste kuluvan vuoden bruttokansantuotteen määrästä on jäsenvaltion toimitet-tava komissiolle asetuksen 6 artiklan mukaan.

Julkistalouden alijäämän osuus bruttokansantuotteesta voi perustamissopi-muksen 104.2 artiklan a alakohdan mukaan ylittää viitearvon, mikäli ylittäminen on poikkeuksellista sekä väliaikaista ja osuus pysyy lähellä viitearvoa. Perustamis-sopimukseen liitetyssä pöytäkirjassa N:o 20 (ent. N:o 5) on viitearvoksi on

täs-60 Ks. myös Italianer 1997, s. 206.

61 Myllymäki 2002, s. 14–15.

62 Päivämääriä muutettiin asetusta N:o 3605/93 muuttaneella neuvoston asetuksella asetuksella N:o 2103/2005: aikaisemmin tietojen toimittamispäivämäärät olivat 1.3. ja 1.9.

mennetty 3 % markkinahintaisesta bruttokansantuotteesta.⁶³ Menettelyasetuksen N:o 1467/97 2 artiklan mukaan viitearvon ylittävää alijäämää voidaan pitää poik-keuksellisena ja väliaikaisena, jos se johtuu ”epätavallisesta tapahtumasta, joka ei ole jäsenvaltion hallittavissa ja jolla on suuri vaikutus julkisyhteisöjen rahoitus-asemaan”. Lisäksi komission ennusteiden perusteella voidaan arvioida viitear-von ylittävän alijäämän väliaikaisuutta; jos ennusteet julkistalouden kehityksestä osoittavat, että alijäämä ei enää ylitä viitearvoa epätavallisen tapahtuman tai vaka-van taloudellisen taantuman päätyttyä, on ylittämistä pidettävä väliaikaisena (2.1 art.).

Menettelyasetuksen uuden, asetuksella N:o 1056/2005 muutetun 2 artiklan mukaan viitearvion ylitystä voidaan pitää poikkeuksellisena myös silloin, kun se johtuu vuotuisen bruttokansantuotteen määrän negatiivisesta kasvuvauhdista tai tuotannon supistumisesta pitkittyneen ajanjakson aikana. Lisäksi komissio ja neu-vosto huomioivat jäsenvaltioissa tehdyt mahdolliset eläkeuudistukset arvioides-saan jäsenvaltion rahoitusasemaa.⁶⁴

Menettelyasetus N:o 1467/97 täsmentää yhteisön toimielinten menettelyä tilanteessa, jolloin jäsenvaltion julkistalouden ennakoitu tai toteutunut alijäämä ylittää 3 %:n viitearvon. Asetuksessa muun muassa asetetaan määräaikoja menette-lyn päävaiheille. Tarkoituksena on, että seuraamukset sääntöjen rikkomisesta voi-daan määrätä liiallisen alijäämän ilmenemisvuonna seuraavana kalenterivuonna⁶⁵. Liiallisia alijäämiä koskeva menettely määräaikoineen on varsin monimutkainen.

Asiaa havainnollistaa ja selkeyttää vakaus- ja kasvusopimuksen asetuksia koske-vaan komission ehdotukseen lisätty taulukko⁶⁶ siitä, miten alijäämämenettelyn eri vaiheet sijoittuvat kalenterissa toisiinsa nähden.⁶⁷ Lisäksi on huomattava, että menettelyn vaiheita koskevia määräaikoja on muutettu neuvoston asetuksella N:o 1056/2005.

Jos jäsenvaltio ei täytä alijäämän tai velan enimmäismäärää koskevien arvioin-tiperusteiden mukaisia vaatimuksia - tai kumpaakaan niistä - laatii komissio asi-asta kertomuksen. Menettelyasetusta muuttaneen asetuksen (N:o 1056/2005) on katsottu korostavan komission velvollisuutta tehdä perustamissopimuksen 104.3.

artiklan mukainen raportti kolmen prosentin viitearvon ylityksestä⁶⁸. Komissio 63 Alijäämäkriteereistä ks. Harden 1999, s. 83–86.

64 Vakaus- ja kasvusopimuksen uudistaminen, s. 41–42.

65 KOM(96) 496 lopull. s. 3.

66 KOM(96) 496 lopull. s. 6 Liite 1.

67 Ks. alijäämämenettelyn vaiheista Joutsamo ym. 2000 s. 759 ja Hahn 1998, s. 87–97;

Chalmers ym. 2006, s. 531–535. Ennen vakaus- ja kasvusopimukseen kuuluvan neuvoston asetuksen N:o 1467/97 säätämistä alijäämämenettelyn tarkastelussa huomio kohdistui oikeuskirjallisuudessa lähinnä vain EY:n perustamissopimuksen 104 artiklaan (entinen 104C art.). Ks. esim. Italianer 1997, s. 210–224 sekä Harden – von Hagen – Brookes 1997, s. 157–160.

68 Vakaus- ja kasvusopimuksen uudistaminen, s. 41.

voi laatia kertomuksen myös silloin, jos jäsenvaltion julkisen talouden alijäämä on vaarassa kasvaa liian suureksi (104.3 art.). Perustamissopimuksen 114 artiklassa tarkoitettu talous- ja rahoituskomitea⁶⁹ antaa komission kertomuksesta lausunnon (104.4 art.).

Menettelyasetuksessa N:0 1467/97 (muutettuna asetuksella N:o 1056/2005) säädetään määräajoista eri menettelyn vaiheille. Kun komissio on laatinut perus-tamissopimuksen 104.3 artiklan mukaisen kertomuksen jäsenvaltion liiallisesta alijäämästä, on talous- ja rahoituskomitean annettava kertomuksesta lausuntonsa kahden viikon kuluessa siitä, kun komissio on hyväksynyt kertomuksen (asetus N:o 1467/97 3.1 art.). Tästä eteenpäin säädetyt toimenpiteet koskevat nimenomaan liiallisia julkistalouden alijäämiä, ei julkista kokonaisvelkaa.

Perustamissopimuksen 104.6 artiklan mukaan neuvosto päättää määräenem-mistöllä komission suosituksesta, onko jäsenvaltiossa liiallinen alijäämä olemassa.

Tämä tapahtuu komission neuvostolle antaman lausunnon jälkeen (perustamisso-pimus 104.5 art.). Menettelyasetuksen N:o 1467/97 3 artiklan 3 kohdan mukaan neuvoston päätös alijäämän olemassaolosta on tehtävä neljän kuukauden kuluessa asetuksen N:o 479/2009 3 artiklan 2–3 kohtien mukaisista tietojen toimittamispäi-vistä. Nuo tiedot tarkoittavat lukemia valtion julkistalouden alijäämän ja julkisen velan määristä.

Jos neuvosto päättää, että liiallinen alijäämä on olemassa, se antaa samalla kertaa kyseiselle jäsenvaltiolle suosituksen tilanteen lopettamiseksi perustamisso-pimuksen 104.6 artiklan mukaisesti. Tässä suosituksessa on vahvistettava enin-tään kuuden kuukauden määräaika, jonka kuluessa jäsenvaltion on ”toteutettava tehokkaita toimia”. Suosituksessa on myös vahvistettava määräaika, jonka kuluessa tehokkaiden toimien toteuttamisen lisäksi jäsenvaltion on korjattava liiallinen ali-jäämä. Tämä on tapahduttava liiallisen alijäämän toteamista seuraavana vuonna, ellei asiaan vaikuttavista erityisseikoista muuta johdu (menettelyasetus 3.4 art.).

Tehokkaiden toimien toteuttamiseksi annetun enintään kuuden kuukauden mää-räajan jälkeen neuvosto voi julkistaa jäsenvaltiolle antamansa suosituksensa ja näin pyrkiä vahvistamaan sen tehoa, mikäli suosituksessa esitettyjä toimia ei ole toteutettu (perustamissopimus 104.8 art. ja menettelyasetus 4.1 art.).

Kahden kuukauden kuluessa siitä, kun neuvosto on todennut jäsenvaltion toi-menpiteet riittämättömiksi ja päättänyt julkistaa suosituksensa, neuvosto voi perus-tamissopimuksen 104 artiklan 9 kohdan mukaisesti päättää vaatia jäsenvaltiota toteuttamaan alijäämää pienentäviä toimenpiteitä (menettelyasetus 5 art.). 104.9

69 Talous- ja rahoituskomitean tehtävänä on perustamissopimuksen 114 artiklan mukaan antaa neuvostolle ja komissiolle lausuntoja niiden pyynnöstä tai omasta aloitteestaan.

Komitea myös seuraa jäsenvaltioiden ja yhteisön taloudellista tilannetta ja rahoitustilan-netta sekä antaa niistä säännöllisesti kertomuksia neuvostolle ja komissiolle. Jäsenvaltiot, komissio ja Euroopan keskuspankki nimeävät kukin enintään kaksi jäsentä komiteaan.

artiklan mukaan neuvosto voi myös pyytää jäsenvaltiota antamaan tietyn aikatau-lun mukaisesti kertomuksia tehdyistä toimenpiteistä. Asetuksella 1056/2005 muu-tetun menettelyasetuksen 5 artiklan mukaan neuvosto voi myöhemmin muuttaa asettamaansa vaatimusta, esimerkiksi pidentää annettua määräaikaa, mikäli odot-tamattomat taloudelliset tapahtumat vaikuttavat erityisen epäsuotuisasti jäsenval-tion julkiseen talouteen.

Perustamissopimuksen 104.9 artiklan ja menettelyasetuksen 5 artiklan mukai-nen vaatimusten esittämisen vaihe on aiempia vaiheita ankarampi, sillä siihen voidaan liittää sanktioiden määrääminen. Vaatimuksen esittäminen jäsenvaltiolle sekä myöhempi sanktioiden määräämisvaihe (104.11 art.) tulivat mahdollisiksi talous- ja rahaliiton kolmannessa vaiheessa (1.1.1999 alkaen) ja ne voivat koskea vain talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen eli yhteiseen rahaan osallistuvia jäsenvaltioita⁷⁰. Tämä on johdettavissa perustamissopimuksen 116 ja 122 artik-loista.

Sopimuksen 116 artiklan 3 kohdassa säädetään, että EMU:n kolmannen vai-heen alusta sovelletaan 104 artiklan 1, 9 ja 11 kohdan määräyksiä, joten menettely muuttui tuolloin aikaisempaa sitovammaksi. Perustamissopimuksen 122 artiklan 3 kohdan (SEUT 139.2 art.) mukaan 104 artiklan 9 ja 11 kohtia ei sovelleta jäsen-valtioon, joka ei täytä yhteisvaluuttaan siirtymisen edellytyksiä. Vakaus- ja kasvu-sopimuksen asetuksissa käytetään termejä ’osallistuva jäsenvaltio” ja ’osallistuma-ton jäsenvaltio’ kuvaamaan sitä, osallistuuko valtio yhteiseen rahaan (asetus N:o 1466/97 2 art. ja asetus N:o 1467/97 1.2 art.).

Tässä yhteydessä voidaan huomauttaa, että 104.1 artiklan mukainen velvoite välttää liiallisia alijäämiä aktualisoitui muodollisesti vasta EMU:n kolmannen vai-heen alussa. Perustamissopimuksen 116 artiklan 3 kohdassa säädetään, että talous- ja rahaliiton kolmannen vaiheen alusta sovelletaan 104 artiklan 1, 9 ja 11 kohtien määräyksiä. Juuri nämä artiklan kohdat sisältävät määräykset jäsenvaltion velvol-lisuudesta välttää julkistalouden liiallisia alijäämiä sekä neuvoston mahdollisuu-desta vaatia jäsenvaltiota määräajassa toteuttamaan alijäämää pienentäviä toimen-piteitä. Kyseisissä artiklan kohdissa säädetään myös neuvoston oikeudesta määrätä jäsenvaltiolle sanktioita, ellei jäsenvaltio ryhdy korjaaviin toimenpiteisiin.

Velvoite välttää liiallisia julkisen talouden alijäämiä toisaalta koskee kolman-nen vaiheen alusta lukien myös yhteiseen rahaan osallistumattomia jäsenvaltioita, mutta niihin ei voida soveltaa 104 artiklan 9 ja 11 kohtien mukaisia säännöksiä toi-menpiteiden vaatimisesta ja sanktioiden määräämisestä. Neuvoston oikeus vaatia jäsenvaltiota toteuttamaan alijäämiä pienentäviä toimenpiteitä sekä tähän liittyvä sanktiointimahdollisuus koskee vain yhteiseen rahaan osallistuvia jäsenvaltioita, mikä käy ilmi perustamissopimuksen 122 artiklan 3 kohdasta (SEUT 139.s art.).

70 Joutsamo ym. 2000, s. 759.

Sen mukaan 104 artiklan 9 ja 11 kohtia ei sovelleta jäsenvaltioon, joka ei täytä yhteisvaluuttaan siirtymisen edellytyksiä.⁷¹

4.2.4 Mahdollisuus määrätä jäsenvaltiolle haittaseuraamuksia

Ellei jäsenvaltio toimi perustamissopimuksen 104.7 ja 104.9 artikloissa tarkoitet-tujen neuvoston päätösten mukaisesti eli valtio ei noudata neuvoston ensin anta-maa suositusta (104.7 art.) eikä tämän jälkeen annettua vaatimusta (104.9 art.), tekee neuvosto päätöksen perustamissopimuksen 104.11 artiklan mukaisten seu-raamusten määräämisestä. Päätös on tehtävä neljän kuukauden kuluessa 104.9 artiklan mukaisen vaatimuksen esittämisestä ja kuudentoista kuukauden kuluessa asetuksella N:o 479/2009 säädetyistä toimittamispäivistä (menettelyasetus 6–7 art.). Jäsenvaltiolle, joka ei toteuta neuvoston suositusten ja määräysten mukaisia toimenpiteitä alijäämän pienentämiseksi, voidaan määrätä perustamissopimuksen 104 artiklan 11 kohdan mukaan seuraavanlaisia seuraamuksia.

Ensinnäkin kyseistä jäsenvaltiota voidaan vaatia julkistamaan neuvoston täs-mentämät lisätiedot, ennen kuin se laskee liikkeeseen obligaatioita ja arvopape-reita. Toiseksi Euroopan investointipankkia voidaan pyytää tarkistamaan kysei-seen jäsenvaltioon soveltamaansa lainoituspolitiikkaa. Näillä seuraamuksilla mitä ilmeisimmin pyrittäisiin vaikeuttamaan valtion velanottoa ja näin ollen estämään julkistalouden alijäämän kasvua. Kolmantena sanktiona alijäämä-menettelyssä on mahdollista käyttää korottoman talletuksen vaatimista jäsenvaltiolta. Neljäntenä ja viimeisenä sanktiona voidaan määrätä aiheellisen suuruinen sakko. Menettelyase-tuksen N:o 1467/97 11 artiklan mukaan mainituista seuraamuksista käytetään pää-sääntöisesti korottoman talletuksen määräämistä, jonka lisäksi voidaan toteuttaa myös kahta edellä kuvattua jäsenvaltion lainanottoon vaikuttavaa seuraamusta.

Komission asetusehdotuksen mukaan sanktioina määrättävien korottomien talletusten tulisi olla riittävän suuria, jotta niillä olisi tarvittava pelotevaikutus.

Toisaalta talletusten määrät eivät saisi olla liian korkeita, jotta ne eivät menet-täisi uskottavuuttaan tai toimisi tarkoituksensa vastaisesti⁷². Menettelyasetuksen 12.1 artiklassa määritellään tarkemmin talletuksen suuruus. Ensimmäinen talle-tus koostuu kiinteästä osasta, joka on 0,2 prosenttia bruttokansantuotteesta, sekä muuttuvasta osasta, joka on yksi kymmenesosa siitä määrästä, jolla alijäämä ylittää 3 prosentin viitearvon. Yksittäisten talletusten enimmäismääräksi on säädetty 0,5 prosenttia BKT:sta (12.3 art.).⁷³

71 Italianer 1997, s. 197 ja Harden – von Hagen – Brookes 1997, s. 159.

72 KOM(96) 496 lopull. s. 5.

73 Sanktiomenettelyn perusteista ks. Harden 1999, s. 86–88; Harden – von Hagen – Brookes 1997, s. 162–163; Herdegen 1998, s. 28–31; van den Bempt 1993, s. 251–252.

Perustamissopimuksen 104 artiklan 11 kohdan sanamuodon mukaisesti neu-vosto voi myös tehostaa määrättyjä seuraamuksia. Tässä on kyse pitkälti joko uusien sanktioluonteisten talletusten määräämisestä tai talletuksen muuttamisesta sakoksi. Menettelyasetuksen 12.2 artiklan mukaan neuvosto voi ensimmäisen tal-letuksen jälkeen vuosittain päättää lisätalletuksesta, jonka määrä lasketaan samalla tavoin kuin ensimmäisen talletuksen muuttuvan osan suuruus. Talletuksen muut-tamisesta sakoksi säädetään asetuksen 13 artiklassa; neuvosto muuttaa talletuk-sen sakoksi, jollei liiallista alijäämää ole neuvoston näkemyktalletuk-sen mukaan korjattu kahden seuraavan vuoden kuluessa siitä päätöksestä, jolla jäsenvaltiota vaadittiin tekemään koroton talletus.

Käytännössä perustamissopimuksen 104.11 artiklassa eräänä seuraamuksena mainittu sakon määrääminen tarkoittaa näin ollen sitä, että aiemmin suoritettu koroton talletus jää yhteisölle ja muuttuu sakoksi. Muut toimet sanktioiden tehos-tamiseksi kuin talletuksen muuttaminen sakoksi tulee tehdä viimeistään kahden kuukauden kuluessa asetuksella N:o 479/2009 säädetyistä alijäämän ja julkisen velan määrää koskevien tietojen toimittamispäivistä.

Perustamissopimuksen 104 artiklan 12 kohdassa säädetään, että neuvosto kumoaa aiemmat 6–9 ja 11 kohdissa tarkoitetut päätöksensä, mikäli liiallinen alijäämä jäsenvaltiossa on neuvoston mukaan oikaistu. Mikäli neuvosto on tätä ennen julkistanut jäsenvaltiolle antamansa suositukset, antaa se heti suosituksensa kumoamisen jälkeen julkisuuteen lausuman siitä, ettei kyseisessä jäsenvaltiossa ole enää alijäämää. Neuvosto tekee päätöksensä joidenkin tai kaikkien aiempien kielteisten päätöstensä kumoamisesta mahdollisimman pian ja viimeistään kah-den kuukaukah-den kuluessa asetuksella N:o 479/2009 säädetyistä tietojen toimitta-mispäivistä (asetus 1467/97 8 art.). Menettelyasetuksen 9 artiklan mukaan koko liiallisia alijäämiä koskeva menettely keskeytetään, jos kyseinen jäsenvaltio toimii perustamissopimuksen 104 artiklan 7 ja 9 kohdissa tarkoitettujen neuvoston suo-situsten tai vaatimusten mukaisesti.

Perustamissopimuksen 104.13 artiklan mukaan neuvosto tekee 104 artiklan 7–9 sekä 11 ja 12 kohdissa tarkoitetut päätöksensä eli päätökset suosituksista, nii-den julkaisemisesta, toimenpiteinii-den vaatimisesta, seuraamusten määräämisestä ja päätöstensä kumoamisesta kahden kolmasosan enemmistöllä jäsentensä painote-tuista äänistä, ottamatta lukuun sen jäsenvaltion ääniä, jota asia koskee. Jäsenvaltio ei siis voi osallistua sitä itseään koskevaan päätökseen seuraamusten määräämi-sestä, joskin sen osallistumista päätöksen tekevään neuvoston kokoukseen ei ole kielletty⁷⁴.

Yhteisön perustamissopimuksen 104 artiklan ja neuvoston asetuksen N:o 1467/1997 mukainen liiallisia alijäämiä koskeva menettely on siis monivaiheinen prosessi, joka loppuunvietynä edellyttää useita muodollisia päätöksiä neuvostolta.

74 Joutsamo ym. 2000, s. 760.

In document Euroopan unionin talous- ja rahaliiton vaikutukset kansalliseen finanssivaltaan (sivua 166-177)