Euroopan unioni eurooppalaisen yhteistoiminnan toteuttamisvälineenä

3.1.1 Unionin perustamiseen johtanut Euroopan integraation eteneminen

Euroopan integraation kehityksen nykyiseen muotoonsa voidaan katsoa alka-neen toisen maailman sodan (1939–1945) päätyttyä. Kuitenkin jo ensimmäisen maailmansodan (1914–1918) jälkeen Eurooppa oli suuressa murrostilassa, mikä nosti esille kysymyksen yhdistyneestä Euroopasta poliittisten ja taloudellisten ongelmien ratkaisijana. Oikeudellisesta näkökulmasta katsottuna on kiinnosta-vaa, että ensimmäisen ja toisen maailmansodan välisenä aikana integraation puo-lestapuhujat alkoivat korostaa the rule of law -periaatetta yhdistyvän Euroopan peruselementtinä. Rule of law -periaate voidaan suomentaa oikeusvaltio- tai lail-lisuusperiaatteeksi. Euroopan yhdentymiskehitykseen tuli siis mukaan oikeudel-linen lähentyminen ja kehitys taloudellisen ja poliittisen integraation tukijalaksi.¹ Euroopan integraation kehityksen eri vaiheet muodostivat pohjan Euroopan unio-nin ja sen talous- ja rahaliiton perustamiselle.

Toisen maailmansodan jälkeen integraatiopyrkimysten taustalla Euroopassa olivat paitsi taloudelliset syyt, ennen muuta poliittiset näkökohdat: yhdentymisellä haluttiin edistää Euroopan rauhanomaista kehitystä ja vakaata tulevaisuutta. Tosin taloudellisia ja turvallisuuspoliittisia tavoitteita ei nähty toistensa vastakohtina, vaan taloudellista elpymistä pidettiin välineenä poliittisen vakauden lisäämiselle.

Ian Ward toteaakin, että sodan päätyttyä koko Euroopan tulevaisuus oli suuresti riippuvainen eurooppalaisen kansantalouden elpymisestä².

Tunnettuja eurooppalaisen yhdentymisen puolestapuhujia sodan jälkeen oli-vat muun muassa Yhdistyneen kuningaskunnan pääministeri Winston Churchill, Ranskan pää- ja ulkoministerinä toiminut Robert Schuman sekä ranskalainen lii-kemies ja virkamies Jean Monnet, joka toimi monissa kansainvälisissä tehtävissä ja kannatti voimakkaasti taloudellisten raja-aitojen poistamista keinona edistää Euroopan poliittista ja sosiaalista kehitystä.³ Euroopan integraatiota koskevissa 1 Ward 2003, s. 5–6.

2 Ward 2003, s. 9.

3 Widgrén 2001; s. 3–5, Ward 2003 s. 5–16.

puheenvuoroissa otettiin esille myös kysymys kansallisvaltioiden absoluuttisen suvereniteetin vähenemisestä ja suvereniteetin käsitteen muuttumisesta yhden-tymisen seurauksena: jotta integraation mukanaan tuomat edut olisi mahdollista saavuttaa, joutuisivat valtiot jossain määrin luopumaan perinteisestä suvereeni-suudestaan⁴.

Jean Monnet esitti 1950-luvun alussa suunnitelmansa hiili- ja terästeollisuuden yhteismarkkinoiksi, joka rauhoittaisi Euroopan sotateollisuutta. Tavoite oli myös laajentaa taloudellista integraatiota muille aloille ja luoda jäsenvaltioiden halli-tustason yläpuolelle pysyvät ylikansalliset instituutiot, jotka voisivat hallinnoida yhteismarkkinoita ylikansallisen lainsäädännön avulla. Ranskan ulkoministeri Schuman toi ehdotuksen julki ja ryhtyi aktiivisesti edistämään sitä. Suunnitelman pohjalta perustettiin ensiksi Euroopan hiili- ja teräsyhteisö (EHTY) (European Coal and Steel Community, ECSC), jota koskevan perustamissopimuksen alle-kirjoittivat vuonna 18.4.1951 Pariisissa niin sanotut kuutoset eli Ranska, Saksan liittotasavalta, Italia, Alankomaat, Belgia ja Luxemburg. Samat maat allekirjoittivat Roomassa 25.3.1957 Euroopan talousyhteisön (ETY) (European Economic Com-munity, EEC) ja Euroopan atomienergiayhteisön (Euratom) perustamissopimuk-set.⁵

Talousyhteisön perustamissopimus on nykyiseltä nimeltään Euroopan yhtei-sön perustamissopimus ja siitä käytetään myös nimitystä Rooman sopimus⁶ .Vuo-den 1965 sulautumissopimuksella kolme perustettua järjestöä sulautuivat yhdeksi organisaatioksi, Euroopan yhteisöiksi⁷ (EY) (European Communities, EC).⁸ Euroopan talousyhteisön nimi muutettiin myöhemmin Maastrichtin sopimuksella (8 (ent. G) art.) Euroopan yhteisöksi⁹. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen tavoitteena oli luoda yhteismarkkinat, joiden alueella kauppa ja tuotannontekijä-liikkeet olisivat vapaat. Kyse oli neljästä perusvapaudesta eli tavaroiden, pääoman, työvoiman ja palveluiden vapaasta liikkuvuudesta. Alussa kuitenkin vain tulliton tavarakauppa toteutui.¹⁰

4 Ward 2003, s. 10.

5 Joutsamo – Aalto – Kaila – Maunu (myöhemmin Joutsamo ym.) 2000, s. 3–5; Widgrén 2001, s. 5–9; Ward 2003 s. 11–20; Raitio 2004, s. 41–45.

6 Suomen säädöskokoelman sopimussarja (myöhemmin SopS) 102–103/1994, s. 2133.

EY:n perustamissopimuksen konsolidoitu toisinto ks. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti (myöhemmin EYVL) nro C 340, 10.11.1997.

7 Widgrénin mukaan Euroopan yhteisöt -termiä alettiin käyttää vuonna 1976. Widgrén 2001, s. 15.

8 Joutsamo ym. 2000, s. 3–5; Widgrén 2001, s. 5–9; Ward 2003 s. 11–20; Raitio 2004, s.

41–45.

9 Joutsamo ym. 2000, s. 58; Raitio 2004, s. 60; Eerola–Mylly–Saarinen 2003, s. 3.

10 Widgrén 2001, s. 15–17; Joutsamo ym. 2000 s. 7.

Iso-Britannian johdolla osa ETY:n ulkopuolisista maista¹¹ perusti vuonna 1959 Euroopan vapaakauppa-alueen (European Free Trade Association, EFTA), jonka tehtävänä oli mahdollistaa teollisuustuotteiden vapaakauppa alueellaan. Suomi tuli mukaan EFTA:aan niin sanotulla Finefta-sopimuksella vuonna 1961. Toisin kuin Euroopan talousyhteisössä, maataloustuotteiden kauppa ei kuulunut EFTA:n toimialaan.¹²

Yhteistyö EFTA-maiden ja Euroopan talousyhteisöön kuuluvien valtioiden välillä tiivistyi 1970-luvulla ja seuraavalla vuosikymmenellä aloitettiin neuvottelut Euroopan talousalueen (ETA) (European Economic Space, EES) perustamisesta.

Talousalueen tarkoituksena oli ulottaa EY:n sisämarkkinalainsäädäntö ja neljän vapauden periaatteet koskemaan Euroopan yhteisöjen lisäksi myös Euroopan vapaakauppa-alueen maita. Lopullinen sopimus Euroopan talousalueesta allekir-joitettiin Portossa toukokuussa 1992 ja se tuli kansainvälisesti voimaan 1.1.1994.¹³ Jo 1980-luvun alussa esitettiin yhteisöjen sisällä tavoitteita, jotka koskivat yhteisöjen perustamissopimuksen määräysten tehostamista ja integraation ulotta-mista uusiin asiakokonaisuuksiin. Vuonna 1981 Euroopan parlamenttiin perustet-tiin institutionaalisten asioiden valiokunta valmistelemaan perustamissopimusten kokonaisuudistusta ja hanketta Euroopan unionin perustamiseksi. Hankkeen joh-dosta Euroopan parlamentti hyväksyi vuonna 1984 unionin perustamista koske-van sopimusluonnoksen, mutta esitys ei vielä tuolloin johtanut tulokseen.¹⁴

Eurooppa-neuvosto (hallitusten välinen poliittisluonteinen yhteistyöelin) käynnisti kesäkuussa 1985 toimet perustamissopimusten osittaiseksi uudistami-seksi. Hanke johti Euroopan yhtenäisasiakirjan (Single European Act) hyväksymi-seen vuonna 1986¹⁵. Yhtenäisasiakirjalla täydennettiin etenkin yhteisiä sisämark-kinoita koskevaa sääntelyä ja otettiin ulkopoliittinen yhteistyö osaksi yhteisön toimialaa.¹⁶

Komission ranskalaisen puheenjohtajan Jacques Delorsin aloitteesta Strasbour-gin huippukokouksessa päätettiin kutsua koolle konferenssi perustamissopimusten muuttamista varten. Konferenssin asialistalla olivat muun muassa

toimielinjärjes-11 Mukana EFTA:n perustamisessa olivat Iso-Britannia, Tanska, Ruotsi, Norja, Sveitsi, Itävalta ja Portugali. Ks. Widgrén 2001, s. 9.

12 Ward 2003, s. 9; Joutsamo ym. 2000, s. 9; Joutsamo 1987, s. 38–39; Widgrén 2001, s.

9–13. Iso-Britannia hyväksyttiin EY:n jäseneksi vuonna 1973 yhdessä Irlannin ja Tanskan kanssa.

13 Widgrén 2001, s. 13 ja 22–24; Meres-Wuori 1998, s. 240–241; Raitio 2004, s. 67–68;

Jyränki 1996, s. 10–11.EY:n tuomioistuimen todettua, että ensimmäinen ehdotus ETA-sopimukseksi ei ollut kaikilta osin yhteisölainsäädännön mukainen, neuvoteltiin osa sopi-muskohdista uudelleen.

14 Joutsamo 1987, s. 388–390; Joutsamo ym. 2000, s. 9–10.

15 EYVL N:o L 169, 29.6.1987 ja Sops 102–103/1994, s. 2671.

16 Joutsamo ym. 2000, s. 10; Ward 2003, Raitio 2004, s. 59–60; s. 33–37; Eerola–Mylly–

Saarinen 2003, s. 4–5; Joutsamo 1987, s. 389.

telmän vahvistaminen, talous- ja rahaliiton luominen sekä yhteistyön kehittä-minen ulko- ja turvallisuuspolitiikassa sekä oikeus- ja sisäasioissa. Konferenssin valmistelutyön johdosta sovittiin Maastrichtin Eurooppa-neuvoston kokouksessa 9.-10.12.1991 uuden perustamissopimuksen hyväksymisestä. Sopimus Euroopan unionista (myöhemmin myös: unionisopimus) allekirjoitettiin Maastrichtissa 7.2.1992¹⁷. Allekirjoituspaikkakunnan mukaan sopimuksesta puhutaan usein nimellä Maastrichtin sopimus. Jäsenvaltioissa tapahtuneen ratifioinnin jälkeen sopimus astui voimaan 1.11.1993.¹⁸

3.1.2 Euroopan unionin institutionaalinen rakenne

Rakenteellisesti Euroopan unioni perustettiin niin sanotulle kolmen pilarin mal-lille. Tämä tarkoittaa sitä, että unionin toimialat jaettiin ylikansalliseen yhteisö-pilariin sekä väljempään hallitustenväliseen yhteistyöhön perustuviin ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä oikeus- ja sisäasioiden pilareihin. Ensimmäinen pilari eli yhteisöpilari käsittää perinteisen yhteisöintegraation, joka nojaa Euroopan yhteisön ylikansallisiin oikeusnormeihin ja toimielimiin. Myös Euroopan hiili- ja teräsyhteisö ja Euroopan atomienergiayhteisö kuuluvat unionin ensimmäiseen pilariin. Ensimmäisen pilarin yhteisöt voidaan katsoa kansainvälisen oikeuden mukaan oikeushenkilöiksi.¹⁹

Unionin toiseen pilariin kuuluvat määräykset yhteisestä ulko- ja turvallisuus-politiikasta, jolle tunnusomaista on jäsenvaltioiden yksimielisyyteen perustuva toiminta. Kolmas unionin pilari sisältää unionisopimuksen säännökset poliisiyh-teistyöstä sekä oikeudellisesta yhpoliisiyh-teistyöstä rikosasioissa. Näillä kolmannen pilarin toimilla pyritään muun muassa ehkäisemään ja torjumaan rikollisuutta sekä terro-rismia ja niitä koskevat päätökset edellyttävät pääsääntöisesti yksimielisyyttä.²⁰

Euroopan unionia koskevan perustamissopimuksen 2 artiklaan otettiin mää-räys talous- ja rahaliiton perustamisesta. Talous- ja rahaliitto (Economic and Monetary Union, EMU) on olennainen osa unionin yhteisöpilaria ja samalla koko unionin toimintaa. Talous- ja rahaliiton keskeisiä elementtejä ja tavoitteita ovat olleet yhtenäisvaluutan käyttöönotto unionin alueella, yhteisen rahapolitiikan keskittäminen Euroopan keskuspankille sekä jäsenvaltioiden talous- ja

finanssipo-17 Sopimus Euroopan unionista. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti (EYVL) nro C 191, 29.7.1992 ja SopS 102–103/1994, s. 2691. Sopimuksen konsolidoitu toisinto EYVL nro C 340, 10.11.1997.

18 Joutsamo ym. 2000, s. 10–11; Raitio 2004, s. 62–67; Eerola–Mylly–Saarinen 2003, s.

5–6.19 Pilarimallista ks. esim. Van Gerven 2005, s. 12–25; Joutsamo ym. 2000, s. 11–12; Eerola–

Mylly–Saarinen 2003, s. 11–12; Raitio 2004, s. 64–65.

20 Van Gerven 2005, s. 12–25; Joutsamo ym. 2000, s. 11–12.

litiikan yhteensovittaminen. EMU on edennyt kolmessa vaiheessa, joista viimei-sin alkoi 1.1.1999. Yhteisvaluutta otettiin käyttöön käteisvaluuttana vuoden 2002 alusta lukien.²¹ Talous- ja rahaliittoa käsitellään tutkimuksessa laajemmin jäljem-pänä.

Yhteisön perustamissopimuksen 7 artiklan mukaan yhteisölle uskottuja tehtä-viä hoitavat seuraavat viisi toimielintä: Euroopan parlamentti, neuvosto, komissio, tuomioistuin ja tilintarkastustuomioistuin. Euroopan parlamentti (perustamisso-pimus 189–201 art.) valitaan välittömillä vaaleilla joka viides vuosi. Parlamentin jäsenmäärä on kasvanut unionin laajentumisen myötä. Parlamentti ei ole järjes-täytynyt edustajien kansallisuuden mukaan, vaan poliittisin perustein puolueit-tain. Parlamentin tehtäviä ovat osallistuminen yhteisön lainsäädäntöön, eräiden toimien hyväksymisvalta (esimerkiksi rakennerahastojen tehtävien määrittely (161 art.) ja kansainvälisten sopimusten hyväksyminen (300 art.)) sekä neuvos-toon ja komissioon kohdistuva valvontavalta. Finanssihallinto-oikeudellisesta näkökulmasta merkittävä Euroopan parlamentin tehtävä on unionin talousarvion hyväksymiseen osallistuminen.²²

Euroopan unionin neuvosto eli ministerineuvosto on yhteisön keskeisin pää-tösvallan käyttäjä ja pääasiallinen säädösvallan käyttäjä. Neuvostoa koskevat mää-räykset löytyvät yhteisön perustamissopimuksen 202–210 artikloista. Neuvosto toimii jäsenvaltioiden hallitusten edustajien foorumina ja siihen kuuluu yksi ministeri kustakin jäsenvaltiosta. Neuvosto kokoontuu käsiteltävän asian luon-teesta riippuen eri kokoonpanoissa. Esimerkiksi talousasioita käsittelevät valtiova-rainministerit, jolloin puhutaan niin sanotusta ECOFIN-neuvostosta (The Econo-mic and Financial Affairs Council). Neuvoston keskeisiä tehtäviä ovat päätösvallan käyttäminen lainsäädännön, talousarvion ja ulkosuhteiden osalta, säädösten täy-täntöönpanotoimivallan siirtäminen komissiolle sekä jäsenvaltioiden talouspoli-tiikan yhteensovittaminen.²³ Päätöksenteko neuvostossa perustuu jäsenvaltioiden painotettuihin äänimääriin, joita on muutettu Nizzan sopimukseen liitetyllä julis-tuksella Euroopan unionin laajentumisesta²⁴.

Euroopan komissio toimii yhteisön politiikan aloitteentekijänä, toimeenpa-nijana ja valvojana. Komission jäsenet nimetään jäsenvaltioiden yksimielisellä sopimuksella, jonka jälkeen Euroopan parlamentin on vielä hyväksyttävä komis-sio kokonaisuutena. Komiskomis-sion jäsenet toimivat tehtävässään itsenäisesti ja riippu-mattomina eivätkä he edusta toimessaan omia valtioitaan. Komissiolla on yhteisön 21 Italianer 1993, s. 51 – 55; Joutsamo ym. 2000, s. 11–12 ja 740–766.

22 Eerola–Mylly–Saarinen 2003, s. 46–55; Joutsamo ym. 2000, s. 128–132 ja 159–170; Len-aerts – Van Nuffel 1999, s. 290–306; Chalmers – Hadjiemmanuil – Monti – Tomkins (myöh.

Chalmers ym.)2006, s. 111–120.

23 Joutsamo ym. 2000 s. 143–155; Lenaerts – Van Nuffel 1999, s. 306–318; Eerola–Mylly–

Saarinen 2003, s. 40–46; Chalmers ym. 2006, s. 101–108.

24 Raitio 2004, s. 79–80.

säädösvalmistelussa aloitemonopoli eli se päättää, millaisia säädöshankkeita yhtei-sössä aletaan valmistella. Lisäksi komissio vastaa unionin talousarvion valmiste-lusta (EY:n perustamissopimus 272 art.). Komissio myös käyttää neuvoston sille siirtämää valtaa säädösten ja talousarvion täytäntöönpanossa sekä valvoo yhtei-sön oikeuden noudattamista. Komission toimivallasta ja tehtävistä säädetään EY:n perustamissopimuksen 211–219 artikloissa.²⁵

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimesta säädetään perustamissopimuksen 220–245 artikloissa. Tuomioistuimessa toimii yksi tuomari jäsenvaltiota kohden.

Tuomioistuin voi kokoontua joko täysistunnossa tai muutaman hengen jaostoissa.

EY:n tuomioistuimen tehtäviin kuuluu käsitellä muun muassa jäsenvaltioita vas-taan nostettuja kanteita, yhteisöoikeuden kumoamiskanteita sekä kansallisten tuomioistuinten tekemiä ennakkoratkaisupyyntöjä, joissa on kyse EU-oikeuden tulkinnasta tai pätevyydestä. Tuomioistuimen on sanottu omaksuneen lähes lain-säätäjän roolin tulkitessaan EU-oikeutta ja muokatessaan yhteisön oikeusjärjestel-mää.²⁶

Yhteisöjen tuomioistuimen yhteydessä, mutta siitä organisatorisesti erillisenä tuomioistuimena, toimii Euroopan yhteisöjen ensimmäisen asteen tuomioistuin, josta säädetään perustamissopimuksen 225 artiklassa. Ensimmäisen asteen tuo-mioistuin käsittelee pääasiassa yksityisten luonnollisten ja oikeushenkilöiden nos-tamia mitättömyys- ja velvoittamiskanteita (230 ja 232 art.), yksityisten nosnos-tamia vahingonkorvauskanteita (235 art.) sekä henkilöstöriita-asioita (236 art.).²⁷

Unionin talouden valvontaa ja tilintarkastusta harjoittaa tilintarkastustuomio-istuin (perustamissopimus 246–248 art.). Nimestään huolimatta se ei ole varsinai-nen tuomioistuin, vaan tulojen ja menojen laillisuutta valvova toimielin. Tilintar-kastustuomioistuimessa on yksi jäsen kustakin jäsenvaltiosta. Tehtävien luonteesta johtuen on selvää, että tilintarkastustuomioistuimen jäseniltä edellytetään täydel-listä riippumattomuutta sekä myös tehtäviin vaadittavaa pätevyyttä. Tilintarkas-tustuomioistuimen tehtävänä on unionin varainhoidon ulkoinen valvonta eli se valvoo ja tarkastaa jälkikäteen, onko neuvoston ja parlamentin budjettipäätökses-sään ilmaisema tahto toteutunut varainkäytön ja -hankinnan toimeenpanossa.²⁸

Euroopan unionin varsinaisten toimielinten rinnalla toimii Eurooppa-neu-vosto, joka on unionin jäsenvaltioiden hallitusten välistä poliittista yhteistyötä harjoittava elin. Unionisopimuksen 4 artiklan mukaan ”Eurooppa-neuvosto antaa

25 Joutsamo ym. 2000 s. 132–143; Lenaerts – Van Nuffel 1999, s. 319–328; Eerola–Mylly–

Saarinen 2003, 33–40; Chalmers ym. 2006, s. 87–101.

26 Joutsamo ym. 2000 s. 170–176; Eerola–Mylly–Saarinen 2003, 179–208; Ojanen 2007a, s. 36–37; Lenaerts – Van Nuffel 1999, s. 328–336; Chalmers ym. 2006, s. 120–124.

27 Joutsamo ym. 2000 s. 176–180; Eerola–Mylly–Saarinen 2003, 209–212; Chalmers ym.

2006, s. 124–127.

28 Joutsamo ym. 2000 s. 180–181; Lenaerts – Van Nuffel 1999, s. 337–339; Eerola–Mylly–

Saarinen 2003, 59–60; Chalmers ym. 2006, s. 128.

unionille sen kehittämiseksi tarvittavat virikkeet ja määrittelee kehittämisen ylei-set poliittiylei-set suuntaviivat”. Eurooppa-neuvoston rooli on ollut merkittävä yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan linjojen määrittelyssä. Eurooppa-neuvosto on myös antanut päätöslauselmia jäsenvaltioiden talouspolitiikan yhteensovittamiseen liit-tyvistä asioista. Eurooppa-neuvoston kokousten neuvottelutulokset julkistetaan puheenjohtajan päätelminä, jotka ovat luonteeltaan poliittisia eivätkä oikeudelli-sesti velvoittavia.²⁹

3.1.3 Unionin kehitys Maastrichtin sopimuksen voimaantulon jälkeen

Vuonna 1992 allekirjoitetulla Maastrichtin unionisopimuksella uudistettiin radi-kaalisti Euroopan yhteisön perustamissopimusta, jonka artikloja muutettiin ja johon myös lisättiin kokonaan uusia artikloja. Sekä unionisopimusta että yhteisön perustamissopimusta muutettiin myöhemmin Amsterdamin sopimuksella³⁰, joka allekirjoitettiin 2.10.1997 ja joka tuli voimaan 1.5.1999. Unionin rakenteellista pilarijakoa uudistettiin niin, että tiettyjä henkilöiden vapaata liikkuvuutta ja yhtei-siä ulkorajoja koskevia määräykyhtei-siä siirrettiin kolmannesta pilarista ensimmäiseen pilariin. Näin ne saivat oikeudellisesti sitovamman statuksen. Lisäksi sopimuksella vahvistettiin Euroopan parlamentin asemaa lisäämällä yhteispäätösmenettelyn³¹ käyttöalaa.³²

Amsterdamin sopimuksella myös parannettiin EY:n perustamissopimuksen ja unionisopimuksen luettavuutta ja ymmärrettävyyttä. Sopimusartiklojen nume-rointi muutettiin poistamalla kirjaimet ja siirtymällä puhtaaseen numerojärjes-tykseen. Sopimusteksteistä myös poistettiin kaikki vanhentuneet ja merkityksensä menettäneet artiklat. Kyse oli sopimusten konsolidoinnista eli koontamisesta, mikä tarkoittaa muutettujen säädöstekstien kokoamista yhdistetyiksi, epäviralli-siksi asiakirjoiksi. Perussopimuksia ei kuitenkaan virallisesti kodifioitu eli sulau-tettu yhdeksi asiakirjaksi.³³

Yhteisön perustamissopimusta ja sopimusta Euroopan unionista muutettiin jäl-leen muutaman vuoden kuluttua, kun Nizzan sopimus³⁴ allekirjoitettiin 26.2.2001.

Sopimus astui voimaan 1.2.2003. Nizzan sopimuksella muutettiin ennen muuta

29 Joutsamo ym. 2000 s. 155–159; Eerola–Mylly–Saarinen 2003, 30–32; Ojanen 2007a, s.

37; Lenaerts – Van Nuffel 1999, s. 355; Chalmers ym. 2006, s. 108–111.

30 EYVL N:o C 340, 10.11.1997.

31 Yhteispäätösmenettelystä ks. Joutsamo ym. 2000 s. 203–210; Eerola–Mylly–Saarinen 2003, s. 72–74.

32 Amsterdamin sopimuksesta ks. Raitio 2004, s. 72; Joutsamo ym. 2000, s. 11 ja 57–58;

Eerola–Mylly–Saarinen 2003, s. 6–9.

33 Raitio 2004, s. 72; Joutsamo ym. 2000, s. 57–58.

34 EYVL N:o C 80, 10.3.2001.

unionin päätöksentekojärjestelmää vähentämällä yksimielisyysvaatimuksen sovel-tamista ja vastaavasti lisäämällä mahdollisuuksia käyttää määräenemmistöä pää-töksenteossa. Muut muutokset koskivat muun muassa jäsenvaltioiden äänimäärää neuvoston päätöksenteossa ja paikkajakoa Euroopan parlamentissa, joista sääde-tään sopimukseen liitetyssä julistuksessa Euroopan unionin laajentumisesta.³⁵

Eurooppa-neuvosto päätti vuoden 2001 joulukuussa Laekenin huippukokouk-sessaan perustaa erityisen valmistelukunnan eli konventin valmistelemaan toimia unionin kehittämiseksi ja tulevaisuuden haasteisiin vastaamiseksi. Todetut muu-tostarpeet koskivat esimerkiksi unionin oikeudellisia rakenteita, unionin ja sen jäsenvaltioiden välistä toimivallanjakoa, unionin perusoikeuskirjan oikeudellista asemaa, perussopimusten yksinkertaistamista sekä kansallisten parlamenttien roolia EU:ssa. Tulevaisuuskonventti, viralliselta nimeltään Eurooppa-valmiste-lukunta, koostui unionin jäsenvaltioiden ja jäsenyyttä hakeneiden maiden hal-litusten ja parlamenttien nimittämistä edustajista sekä Euroopan parlamentin ja komission edustajista. Konventin työtä johti 12 henkilön puheenjohtajisto johtaja-naan Ranskan entinen presidentti Valéry Giscard d’Estaing.³⁶

Tulevaisuuskonventin päätehtävänä oli valmistella Euroopan unionin uutta perustuslaillista sopimusta. Konventti aloitti helmikuussa 2002 toimintansa, joka piti sisällään täysistuntoja noin kolmen viikon välein Euroopan parlamentin Brys-selin tiloissa. Konventti myös kuuli eri tahoja, muun muassa kansalaisjärjestöjä.

Valmistelukunnan työ kohtasi ajoittain kritiikkiä niin ulkopuolelta kuin kon-ventin sisältäkin; esimerkiksi suunnitelmat Eurooppa-neuvoston puheenjohta-jan toimimisesta eräänlaisena EU-presidenttinä sekä muut unionin toimielimiä koskevat uudistusajatukset saivat osakseen myös kielteistä palautetta. Konventti antoi ehdotuksensa unionin perustuslailliseksi sopimukseksi heinäkuussa 2003.

Hallitustenvälinen konferenssi ei kuitenkaan päässyt sopuun sopimusehdotuk-sesta käsitellessään asiaa saman vuoden lokakuussa. Erimielisyyttä aiheuttivat eri-tyisesti ministerineuvoston äänimääräjakoa ja komission kokoonpanoa koskevat sopimuskohdat.³⁷

Lopulta Eurooppa-neuvoston huippukokouksessa Brysselissä 17.–18.6.2004 jäsenvaltioiden päämiehet hyväksyivät sopimuksen Euroopan perustuslaista³⁸. Sopimuksen allekirjoittaminen tapahtui Roomassa 29.10.2004. Keskeisiä perus-tuslaillisen sopimuksen sisältämiä uudistuksia olivat esimerkiksi seuraavat: mää-räenemmistön määritelmää neuvostossa muutettiin, perusoikeuskirja sai juridi-sen sitovuuden ja se liitettiin osaksi sopimusta, EU sai oikeushenkilöllisyyden,

35 Nizzan sopimuksesta ks. tarkemmin Raitio 2004, s. 76–85.

36 Tiilikainen 2004, s. 11–14; Raitio 2004, s. 85–86.

37 Tiilikainen 2004, s. 13–14; Raitio 2004, s. 86–87; Euroopan yhdentymisen kronologia 2000-luvulla, s. 82 ja 124.

38 EYVL C 310, 16.12.2004.

Eurooppa-neuvoston kiertävä puheenjohtajuus poistettiin, unionin ulkoasiain-ministerin tehtävä perustettiin ja parlamentin vaikutusvaltaa vahvistettiin lisää-mällä yhteispäätösmenettelyn käyttämistä unionin päätöksenteossa. Perustuslailli-sessa sopimukPerustuslailli-sessa unionin kolmen pilarin rakennemalli lakkautettiin ja nykyiset perussopimukset yhdistettiin yhdeksi sopimukseksi.

Tullakseen voimaan sopimus edellytti lähtökohtaisesti kaikkien jäsenvaltioiden ratifioimista.³⁹ Perustuslaillista sopimusta koskeva esitys ei kuitenkaan menestynyt kaikissa jäsenmaissa; Ranska ja Alankomaat hylkäsivät sopimuksen kesäkuussa 2005 järjestetyissä kansanäänestyksissä. Eräs syy unionin jäsenvaltioiden kansa-laisten sopimusta kohtaan kokemaan varauksellisuuteen löytyi todennäköisesti sopimuksen nimestä: ”perustuslaillinen”-termi viittaa useallakin kielellä turhan voimakkaasti liittovaltiokehitykseen ja tämä lienee ollut merkittävä syy siihen, että useat jäsenvaltioiden kansalaiset suhtautuivat sopimukseen kriittisesti.

Perustuslaillisen sopimuksen pohjalta valmisteltiin niin sanottu Lissabonin sopimus⁴⁰. Sopimuksella muutettiin Euroopan unionista tehtyä sopimusta sekä Euroopan yhteisön perustamissopimusta. EY:n perustamissopimuksen nimeksi muutettiin Sopimus Euroopan unionin toiminnasta. Vaikka Lissabonin sopimus poikkeaa perustuslaillisesta sopimuksesta rakenteellisesti - kyse on muodollisesti kahdesta sopimuksesta yhden sijaan – vastaa Lissabonin sopimus sisällöltään pää-osin perustuslaillista sopimusta; useat perustuslaillisen sopimuksen uudistukset siirrettiin Lissabonin sopimukseen sellaisenaan⁴¹.

Lissabonin sopimus muuttaa unionisopimuksen sekä EY:n perustamisso-pimuksen artiklojen numerointia⁴². Uudistettu numerointi on otettu käyttöön Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) konsolidoiduissa toisinnoissa⁴³. Tässä tutkimuksessa viitataan näiden konsolidoitujen sopimusversioiden artiklanumeroihin ilmoit-tamalla sulkeissa nykyisten sopimusten artiklanumeroiden jälkeen sopimuksen lyhenne sekä uusi artiklanumero.

Unionin budjettitaloutta sekä talous- ja rahaliittoa koskien Lissabonin sopi-mus ei merkitse, kuten ei olisi merkinnyt perustuslaillinen sopisopi-muskaan, perus-tavanlaatuisia muutoksia. Sopimus vahvistaa voimaan tullessaan Euroopan parla-mentin budjettivaltaa⁴⁴.

39 Tiilikainen 2004, s. 14–16 ja 61–62; Raitio 2004, s. 87–89; Euroopan yhdentymisen kronologia 2000-luvulla, s. 156–157, 172–173.

40 Lissabonin sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen muuttamisesta, allekirjoitettu Lissabonissa 13 päivänä joulukuuta 2007. EUVL N:o C 306, 17.12.2007, s. 1.

41 HE 23/2008 vp, s. 1.

42 Ks. Lissabonin sopimuksen 5 artikla sekä sopimuksen liitteenä oleva artiklanumeroi-den vastaavuustaulukko.

43 EUVL N:o C 115, 9.5.2008, s. 1.

44 HE 23/2008 vp, s. 126.

Lissabonin sopimuksen voimaantulo edellyttää kaikkien jäsenvaltioiden val-tionsisäistä ratifiointia. Sopimuksen voimaantulon kannalta merkittävä vaihe oli sopimusta koskenut Irlannin kansanäänestys 2.10.2009. Kansanäänestyksessä irlantilaiset hyväksyivät sopimuksen 67,1 prosentin enemmistöllä. Muissa jäsen-valtioissa parlamentit olivat jo ennen Irlannin kansanäänestystä hyväksyneet sopi-muksen. Tosin Tshekin presidentti ilmoitti odottavansa maansa perustuslakituo-mioistuimen ratkaisua sopimuksesta ennen sen kansallista vahvistamista⁴⁵.

Suomessa Lissabonin sopimuksen katsottiin sisältävän sellaisiä määryksiä, jotka edellyttivät sopimuksen voimaasaattamislain⁴⁶ hyväksymistä niin sano-tussa supistesano-tussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Tällaisia määräyksiä olivat perustuslakivaliokunnan mukaan muun muassa ne sopimuskohdat, jotka koski-vat perussopimusten yksinkertaistettuja tarkistusmenettelyjä, määräenemmistö-päätöksenteon alan laajenemista sekä unionin oikeuden ensisijaisuutta koskevan periaatteen soveltamisalan ja tuomioistuimen toimivallan laajenemista pilarijaon poistumisen myötä⁴⁷.

In document Euroopan unionin talous- ja rahaliiton vaikutukset kansalliseen finanssivaltaan (sivua 99-108)