1.1.1 Tutkimuksen lähtökohdat: Suomi Euroopan unionin talous- ja rahaliitossa Suomen jäsenyys Euroopan unionissa alkoi 1.1.1995. Tämän jälkeen unionijäse-nyys on tuonut vaikutuksensa Suomen yhteiskuntaelämän monille eri lohkoille.
Olennaisena osana Euroopan unionin kokonaisuutta on sen talous- ja rahaliitto eli EMU (Economic and Monetary Union). Talous- ja rahaliiton kautta määrittyy varsin merkittävä osa koko unionijäsenyyden vaikutuksista suhteessa jäsenval-tioihin.
Talous- ja rahaliiton toiminta-alue voidaan jakaa talouspolitiikkaan ja raha-politiikkaan, jolloin talouspolitiikan käsitteellä tarkoitetaan ennen muuta finans-sipolitiikkaa eli vaikuttamista julkisiin tuloihin ja menoihin. Rahapolitiikka on EMU:ssa keskitetty Euroopan keskuspankin hoidettavaksi, kun taas finanssi-politiikka on jätetty harjoitettavaksi jäsenvaltioiden hallitusten ja parlamenttien päätöksin. Jäsenvaltioiden finanssipolitiikkaa koskevalle päätöksenteolle on silti haluttu unionissa asettaa tiettyjä reunaehtoja ja velvoitteita, jotka koskevat erityi-sesti talous- ja rahaliiton yhteisvaluuttavaiheeseen osallistuvia jäsenvaltioita.
Suomi on ollut mukana unionin talous- ja rahaliiton yhteisvaluuttavaiheessa eli kolmannessa vaiheessa sen alkamisesta asti. Talous- ja rahaliiton kolmas vaihe alkoi jo 1.1.1999, vaikka euro otettiin käteisvaluuttana käyttöön vasta 1.1.2002.
Kolmanteen vaiheeseen osallistuva jäsenvaltio pääsee hyödyntämään unionin taloudellisen integraation edut täysimääräisesti. Toisaalta talous- ja rahaliiton kol-manteen vaiheeseen osallistuvien valtioiden julkisen talouden tilaan kohdistuva sääntely ja valvonta on tarkempaa kuin mitä se on osallistumattomien jäsenvalti-oiden osalta.
Talous- ja rahaliiton kolmannen vaiheen valtioita koskee erityinen budjettikuri, jossa julkisen talouden alijäämän ja julkisen velan sallituille enimmäismäärille on asetettu tietyt viitearvot. Valvonta kohdistuu erityisesti vuotuiseen julkisen talou-den tasapainoon: mikäli jäsenvaltion julkisen taloutalou-den alijäämän määrä suhteessa maan bruttokansantuotteeseen ylittää kolme prosenttia, joutuu jäsenvaltio erityi-sen valvontamenettelyn kohteeksi, joka voi johtaa sanktioiden määräämiseen.
Euroopan unionin jäsenvaltiolle asetetut velvoitteet harjoittaa tiettyjen tun-nusarvojen mukaista finanssipolitiikkaa merkitsevät samalla reunaehtoja ja rajoi-tuksia jäsenvaltion kansallisen päätösvallan käyttämiselle. Unionin ja EMU:n jäse-nyysvelvoitteet määrittävät näin ollen julkisen talouden tuloja ja menoja koskevan päätösvallan eli finanssivallan käyttöalaa. Euroopan unionissa jäsenvaltion kansal-lisen finanssivallan alaan vaikuttavat finanssipolitiikan harjoittamista koskevien EMU-määräysten lisäksi myös muut unionijäsenyydestä aiheutuvat oikeudet ja velvollisuudet, kuten unionin talousarviotalouteen liittyvät jäsenvaltiovelvoitteet.
Keskeinen piirre unionissa on ylikansallinen, jäsenvaltioita velvoittava lainsää-däntö. Myös julkistaloudellisen päätösvallan käyttämistä ohjataan Euroopan unio-nissa paitsi poliittisin keinoin, myös selkeästi oikeudellisesti sitovien välineiden avulla. Talous- ja rahaliiton budjettikurista säädetään Euroopan yhteisön perusta-missopimuksessa sekä ministerineuvoston antamissa asetuksissa. Nämä säädökset sisältävät oikeudellisesti sitovia määräyksiä, joiden laiminlyönnistä jäsenvaltiolle on mahdollista määrätä erityisiä seuraamuksia. Voidaan sanoa, että julkisen talou-den vakaus on nähty Euroopan unionin jäsenvaltioitalou-den kesken niin merkittäväksi poliittiseksi tavoitteeksi, että sen toteutumiseen on haluttu pyrkiä myös oikeudel-lisesti sitovien keinojen kautta.
1.1.2 Tutkimustehtävä ja sen rajaukset
Tutkimuksen keskeinen tutkimustehtävä voidaan tiivistää seuraavasti: miten Euroopan unionin talous- ja rahaliiton jäsenyys vaikuttaa Suomen perustuslakiin perustuvaan kansalliseen finanssivaltaan? Tutkimuksen tarkoituksena on näin ollen selvittää niitä unionin talous- ja rahaliiton jäsenyydestä aiheutuvia oikeudel-lisia vaikutuksia ja reunaehtoja, jotka kohdistuvat Suomen kansalliseen, julkista talousarviotaloutta koskevaan päätösvaltaan eli finanssivaltaan sekä samalla Suo-men taloudelliseen täysivaltaisuuteen ja itsemääräämisoikeuteen. Tällaista valtion täysivaltaisuutta päättää omasta varainkäytöstään ja varainhankinnastaan voidaan kutsua finanssisuvereniteetiksi. Koska finanssivaltaa voidaan pitää finanssisuvere-niteetin sisäisenä ilmenemismuotona, on finanssivaltaan kohdistuvien EMU-jäse-nyyden vaikutusten tarkastelussa kyse samalla myös kansalliseen finanssisuvereni-teettiin kohdistuvien vaikutusten tutkimisesta.
Valtion finanssisuvereniteetin syntyminen, kuten koko suvereenisuuden syn-tyminen yleensäkin, liittyy valtion muodostumiseen. Suvereenisuuden voidaan katsoa syntyvän alkujaan siten, että tietyllä alueella oleskelevalle, ihmisten muo-dostamalle yhteisölle tunnustetaan kuuluvan itsenäisen valtion asema toisten itse-näisten valtioiden toimesta1. Tämän jälkeen valtion suvereniteetti oikeudellisessa 1 Uuden valtion tunnustamisesta ks. Hakapää 2003, s. 71–72.
mielessä saa sisältönsä kansallisen valtiosäännön sisältämistä oikeusnormeista, niiden nojalla annetuista muista kansallisista oikeusnormeista sekä niistä kan-sainvälisistä oikeusnormeista, joihin valtio on sitoutunut. Euroopan unionin jäse-nyyden oikeudellinen vaikutus valtion suvereenisuuteen merkitsee sitä, että suve-reenisuus muokkaantuu jäsenyyden seurauksena jollain tavoin ja samalla valtion suvereenisuuteen kuuluvien oikeuksien sisältö muuttuu.
Koska tutkimustehtäväksi on määritelty EMU-jäsenyyden vaikutukset kan-salliseen finanssivaltaan, liittyvät tutkimustehtävään näin ollen keskeisinä käsi-tekokonaisuuksina talous- ja rahaliiton jäsenyys sekä kansallinen finanssivalta.
Tutkimuksessa tarkastelu kohdistetaan nimenomaan Suomen kansalliseen finans-sivaltaan kohdistuviin jäsenyysvaikutuksiin eli tutkimuksessa Suomi on se unio-nin jäsenvaltio, jonka valtiosäännön suhteen talous- ja rahaliiton määräyksiä tar-kastellaan. Kyseisen tutkimuksellisen rajauksen vuoksi erityiseen oikeusvertailuun eri jäsenmaiden kansallisten valtiosääntöjen välillä valtiontaloutta koskevan sään-telyn suhteen ei ryhdytä.
Jotta EU:n talous- ja rahaliiton oikeudellisia jäsenyysvaikutuksia suhteessa kansalliseen finanssivaltaan voidaan ryhtyä tarkastelemaan, on ensiksi tutkittava kansallisten oikeusnormien määrittämää finanssivallan käsitteen sisältöä. Tutki-mustehtävän ensimmäisen osan muodostaa näin ollen perustuslain säännöksiin nojaavan Suomen kansallisen finanssivallan eli julkista taloutta koskevan päätösval-lan sisällön ja oikeudellisten lähtökohtien tarkastelu. Finanssivalpäätösval-lan käsite voidaan jakaa verolainsäädäntövaltaan sekä budjettivaltaan, jolla tarkoitetaan valtaa päät-tää talousarviosta ja valvoa sen noudattamista. Budjettivallan alaan katsotaan tässä työssä kuuluvaksi myös valtion talousarvioon otettavaa julkista velanottoa koskeva päätösvalta2. Tutkimustehtävän kannalta valtion lainanottoa koskeva päätösvalta on olennainen siksi, koska EMU:n säännökset julkisen talouden alijäämän vält-tämisvelvollisuudesta tarkoittavat käytännössä velvollisuutta jäsenvaltiolle rajoit-taa julkisen talouden velkaantumista vuositasolla. Käsillä olevassa tutkimuksessa finanssivallan tarkastelu kohdistuu erityisesti budjettivaltaan. Verolainsäädäntö-valta sekä siihen kohdistuvat unionijäsenyyden vaikutukset rajataan perusteiden esittämistä lukuun ottamatta tutkimustehtävän ulkopuolelle.
Finanssi- ja budjettivallan käsittelyssä painottuu valtion talousarviotalouden näkökulma ja eduskunnan valtaoikeuksien tarkastelu. Tämän lisäksi tutkimuksessa käsitellään lähtökohtien osalta kunnallistalouden vakausvaatimuksia sekä talous- ja rahaliiton budjettikurin suhdetta kunnalliseen finanssivaltaan.
2 Lainanotto merkitsee samalla myös sitoutumista lainan takaisinmaksuun eli tuleviin valtion menoihin. Myllymäen mukaan määräyksessä, että valtion lainanoton tulee perus-tua eduskunnan suostumukseen, on kyse eduskunnan budjettivaltaa koskevasta periaat-teesta, jonka mukaan valtion sitominen menoihin edellyttää eduskunnan suostumusta. Ks.
Myllymäki 2007, s. 99–100.
Tutkimuksen toinen alakysymys koskee Euroopan unionin talous- ja rahaliit-toa ja sen jäsenyyden oikeudellisia ominaispiirteitä. Talous- ja rahaliitrahaliit-toa koskevat toimintapolitiikat voidaan jakaa finanssipolitiikkaan3 ja rahapolitiikkaan. Finans-sipolitiikassa on kyse julkisten tulojen ja menojen sääntelystä, kun taas rahapolitii-kalla tarkoitetaan keskuspankkijohtoista, rahan määrän säätelyyn liittyvää toimin-taa. Unionin talous- ja rahaliitossa finanssipolitiikkaa koskeva yksityiskohtainen päätöksenteko on jätetty jäsenvaltiotasolla toteutettavaksi, mutta tähän päätök-sentekoon kohdistuu tiettyjä EU-oikeudellisia reunaehtoja. Vastuu rahapolitiikan toteuttamisesta unionin talous- ja rahaliitossa on keskitetty Euroopan keskuspan-kille.
Tässä tutkimuksessa keskitytään näistä osa-alueista nimenomaan finanssi-politiikan harjoittamista koskevaan oikeudelliseen sääntelyyn, jonka olennainen osa muodostuu jäsenvaltioiden julkisen talouden kurinalaisuutta koskevista vel-voitteista. Tutkimuksen eräänä keskeisenä tehtävänä on systematisoida talous- ja rahaliiton finanssipolitiikkaa koskevaa oikeudellista sääntelyä sekä tutkia kyseisen sääntelyn sisältöä. Keskeisen oikeusperustan finanssipolitiikan sääntelylle talous- ja rahaliitossa muodostavat EY:n perustamissopimuksen sekä unionin vakaus- ja kasvusopimukseen kuuluvien neuvoston asetusten määräykset. Vakaus- ja kasvu-sopimuksen asetuksilla täsmennettiin ja vahvistettiin finanssipolitiikan sääntelyä koskevia perustamissopimuksen normeja.
Koska talous- ja rahaliitto on osa unionia, on perusteltua tarkastella myös laajemmin Euroopan unionin oikeudellisen ja taloudellisen järjestelmän perusky-symyksiä. Kansallisen finanssivallan kannalta merkitystä on talous- ja rahaliiton lisäksi etenkin unionin budjettitaloudella ja sen myötä Suomen ja unionin välisillä varainsiirroilla.
Kansalliseen budjettivaltaan vaikuttavat myös ne EU-oikeuden asettamat rajoitteet, jotka kohdistuvat valtion maksamiin tukiin. Unionin kilpailuoikeudel-liset normit kaventavat jäsenvaltion mahdollisuuksia tukea taloudellisesti yrityk-siään tai eri tuotannonalojaan. Esimerkiksi maatalouspolitiikka kuuluu Euroopan yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan, joten jäsenvaltioilla on toimivaltaa oman maataloutensa tukemiseen vain siinä määrin kuin unionin yhteisen maatalouspo-litiikan säännöt ja periaatteet sallivat. Valtion tukitoimia koskevat unionijäsenyy-den vaikutukset kytkeytyvät siinä määrin kilpailuoikeuunionijäsenyy-den erityiskysymyksiin, että tämä alue on tutkimuksessani rajattu tutkimustehtävän ulkopuolelle.
3 Vaikka EMU:a koskevissa EY-oikeuden säännöksissä puhutaankin terminologisesti usein talous- ja rahapolitiikasta, viitataan talouspolitiikalla usein nimenomaan finanssi-politiikkaan.