1.2.1 Jäsenyyden vaikutusten lähtökohdat
Koska tutkimuksessani käsitellään talous- ja rahaliiton jäsenyyden oikeudellisia vaikutuksia kansalliseen finanssi- ja budjettivaltaan nähden, kuuluu tutkimusteh-tävään tällöin myös oikeudellisen vaikutuksen käsitteen tarkastelu. Euroopan unio-nin talous- ja rahaliittoa ohjataan vahvasti kirjoitetuin oikeussäännöksin, jotka on osoitettu ensisijaisesti jäsenvaltioille, ja jotka sitovat lähtökohtaisesti nimenomaan jäsenvaltioita. Tämän vuoksi myös talous- ja rahaliiton budjettikuria koskevien EU-oikeudellisten säännösten ja niiden sisältämien oikeusnormien vaikutukset suhteessa jäsenvaltioon ovat samalla Euroopan unionin ja EMU:n jäsenyyden vai-kutuksia; tässä tutkimuksessa tarkoitetaankin Euroopan unionin talous- ja raha-liiton jäsenyyden oikeudellisella vaikutuksella nimenomaan EU-oikeudellisten oikeussäännösten ja niiden sisältämien oikeusnormien vaikutusta.
Oikeudellinen sääntely on yksi valtiollisen sääntelyn muoto4. Oikeudellista sääntelyä voidaan luonnehtia välineeksi ohjata yhteiskunnallista toimintaa, jolloin voidaan puhua yhteiskunnallisesta ohjausvälineestä5. Oikeussäännösten lisäksi keskeisiä oikeudellisia ohjausvälineitä ovat tuomioistuinten ja hallintoviranomais-ten ratkaisut, joilla säännöksiä sovelletaan. Yksittäisen valtion lisäksi oikeudellinen sääntely voi toimia ohjausvälineenä myös valtioiden kansainvälisissä yhteenliitty-missä. Euroopan unionissa oikeudellisen sääntelyn merkitys on erityisen vahva verrattuna moniin muihin kansainvälisiin yhteistyöelimiin.
Kyky antaa kohdetahojaan oikeudellisesti sitovia määräyksiä korostaa Euroo-pan unionin ylikansallista luonnetta. Tämä unionin oikeudellinen ulottuvuus saa lähtökohtansa ylikansallisten lainsäädäntöelinten olemassaolosta; jäsenvaltiot ovat hyväksyneet yhteisön perustamissopimuksen määräykset siitä, että yhteisön toi-mielimillä on toimivalta antaa jäsenvaltioita sekä näiden viranomaisia ja yksityisiä tahoja velvoittavia säädöksiä (EY:n perustamissopimus 249 art.).
Oikeusnormien ominaispiirre on se, että niiden johdosta muodostuu tiet-tyihin tahoihin kohdistuvia oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka ovat oikeudellisesti sitovia. Oikeuksien loukkauksesta tai velvollisuuksien laiminlyönnistä voi tällöin seurata julkisen vallankäyttäjän määräämä rangaistus. Sanottu koskee myös EU:n oikeussääntelyä; sen johdosta Euroopan unionin jäsenvaltioille seuraa oikeudelli-4 Muita valtiollisen sääntelyn muotoja ovat Laakson mukaan muun muassa budjetti- ja finanssivallan käyttäminen sekä valtiollinen suunnittelu. Ks. Laakso 1990, s. 8. Tähän liit-tyen voidaan kuitenkin huomauttaa, että myös budjetti- ja finanssivallan muodollinen sisältö määräytyy pitkälti lainsäädännöstä käsin.
5 Laakson mukaan valtiollisen sääntelyn keskeisin muoto on oikeudellinen sääntely. Ks.
Laakso 1990, s. 8. Aarnion mukaan oikeusnormin keskeisiä tehtäviä on ohjata kansalaisten ja viranomaisten käyttäytymistä. Ks. Aarnio 1989, s. 64.
sia velvollisuuksia ja oikeuksia, joiden toteutumista valvovat unionin ylikansalliset toimielimet. Oikeuden loukkauksesta sekä velvollisuuden noudattamatta jättämi-sestä voi seurata EU:n toimielimien määräämiä sanktioita.
Niitä oikeussäännöksiä, joiden nojalla Suomeen voidaan sanoa kohdistuvan EMU-jäsenyyden vaikutuksia, sisältyy ensinnäkin EU:n primäärioikeuteen eli Euroopan yhteisön ja unionin perustamissopimuksiin sekä siihen liittymissopimuk-seen, jonka nojalla Suomi liittyi Euroopan unioniin ja samalla sitoutui myös talous- ja rahaliittoon. Suomea velvoittavat myös perussopimuksia muuttavan Lissabonin sopimuksen säännökset mikäli sopimus astuu voimaan. Myös primäärioikeuden nojalla annetun sekundäärilainsäädännön säännökset synnyttävät oikeusvaiku-tuksia, joiden voidaan sanoa olevan unionin ja EMU:n jäsenyyden vaikutuksia.
Yhteiskunnalliseen päätöksentekoon ja ohjaukseen vaikuttavat myös muut kuin oikeudelliset tekijät. Erilaisia ei-oikeudellisia ohjausvälineitä voivat olla eri-laiset oikeudellisesti sitomattomat toimenpiteet ja tahdonilmaisut, kuten julistuk-set, suositukset ja muut niin sanotut soft law -aineistot. Kuten oikeussäännökset pitävät sisällään oikeusnormeja, myös ei-oikeudelliset ohjausvälineet synnyttävät (ei-oikeudellisia) normeja ja motiiveja, jotka ovat kehottavat tietynlaiseen toimin-taan ja käyttäytymiseen. Ei-oikeudellisia normeja ovat esimerkiksi moraalinormit.
Jos unionin epävirallisissa neuvotteluissa on sovittu, että valtiot toimivat jatkossa tietyin tavoin, voi toimintaa ohjata tämän jälkeen moraalinormi, jonka mukaan
”lupaukset ja sopimukset on pidettävä”, vaikka kyse ei olisikaan oikeudellisesti sitovista sopimuksista.
Toinen esimerkki ei-oikeudellisen ohjausvälineen synnyttämästä, toimintaa ohjaavasta motiivista on niin sanottu tekninen normi. Se ei ole nimestään huoli-matta varsinainen käskynormi, vaan eräänlainen tavoitteellinen motiivi. Tekninen normi ei varsinaisesti käske mihinkään, vaan lausuu, että jos tietyn tapahtuman tai asiaintilan halutaan toteutuvan, on toimittava tietyllä tavalla.6 Jos Euroopan unio-nin toimielinten antamassa, oikeudellisesti sitomattomassa suosituksessa kehote-taan toimimaan tietyin tavoin, saattavat jäsenvaltion hallituksen jäsenet tehdä tiet-tyjä päätöksiä, jotta esimerkiksi suhteet toisiin jäsenvaltioihin säilyisivät hyvinä.
Tällöin voidaan sanoa teknisen normin eli tavoitteellisen motiivin ohjaavan toi-mintaa jäsenvaltiossa. Toki päätöksentekoa jäsenvaltiossa ohjaavat muutkin tekni-set normit kuin unionin taholta tulevat. Jäsenvaltio voi esimerkiksi harjoittaa tie-tynlaista talouspolitiikkaa puhtaasti kotimaisten tavoitenäkökohtien perusteella.
Kuten oikeusnormit, myös mainitut ei-oikeudelliset normit ja motiivit muo-dostavat oikeuksia ja velvollisuuksia. Nämä oikeudet ja velvoitteet eivät perustu oikeusnormeihin eivätkä ole oikeudellisesti sitovia, vaan niiden sitovuutta voi
6 Teknisestä normista ks. Aarnio 1978, s. 117–128; Aarnio 1989, s. 133; von Wright 1985, s. 142–147; von Wright 1998a, s. 376–379; von Wright 1963, s. 9–11.
luonnehtia esimerkiksi poliittiseksi tai moraaliseksi. Jos tietyllä kielellisellä ilma-uksella, kuten suositilma-uksella, sanotaan olevan poliittista sitovuutta suhteessa johon-kin tahoon, on kyse usein siitä, että kielellisen ilmauksen sisällön noudattaminen on tälle taholle ”kannattavaa”, ja toisaalta noudattamatta jättäminen aiheuttaisi ongelmia kyseiselle taholle. Kyse on siis pitkälti mainitusta teknisen normin aihe-uttamasta tavoitelähtöisestä velvoittavuudesta. Jos velvoite on vain poliittinen, eikä oikeudellinen, sen toteuttamatta jättämisen varalle ei ole määritelty tuomioistui-men tai muun erillisen tahon määräämiä rangaistustoimia.
On huomattava, että myös oikeussäännökset ja niiden sisältämät oikeusnor-mit voivat aikaan saada oikeudellisen, teoreettisluonteisen sitovuuden lisäksi niin sanottua tosiasiallista sitovuutta. Tämä tarkoittaa sitä, että oikeusnormin koh-dehenkilö tai kohdeorgaania edustava henkilö kokee oikeussäännöksen tosiasi-allisesti velvoittavan häntä, jolloin kyseinen henkilö muuttaa käyttäytymistään oikeussäännöksen mukaiseksi tai pidättäytyy tietoisesti käyttäytymästä vastoin oikeussäännöstä. Oikeusnormi voi näin ollen synnyttää oikeusteoreettisen sitovuu-den lisäksi tosiasiallisen velvoittavuusitovuu-den tai oikeuttavuusitovuu-den kokemuksen jossakin henkilössä tai henkilöryhmässä. Yleensä tällainen velvoittavuuden tunne perustuu a) moraalisluonteiseen käsitykseen siitä, että oikeussäännöksiä on noudatettava tai b) haluun välttää oikeussäännöksen rikkomisesta seuraavia haittaseuraamuksia tai c) molempiin edellä mainittuihin motiiveihin.
Kuviossa 1. on kuvattu unionin talous- ja rahaliiton jäsenyydestä aiheutuvien vaikutusten lähtökohdat. Edellä esitetyn mukaisesti jäsenyyden vaikutukset aiheu-tuvat oikeudellisten ja ei-oikeudellisten ohjausvälineiden käyttämisen seurauk-sena. Yhteiskunnallisten ohjausvälineiden seurauksena syntyy erilaisia oikeusnor-meja sekä ei-oikeudellisia noroikeusnor-meja ja motiiveja, jotka voivat jäsenvaltion sisällä kohdistua julkisen vallan käyttäjiin sekä yksityishenkilöihin.
Toki nämä normit ja motiivit ohjaavat myös unionin omien toimielinten sekä mahdollisesti myös unionin ulkopuolisten tahojen toimintaa, mutta koska tässä tutkimuksessa on kyse nimenomaan jäsenyysvaikutuksia luovista normeista ja motiiveista, voidaan kohdetahot rajata jäsenvaltioihin ja niiden toimijoihin.
Oikeusnormien syntymiseen liittyen voidaan huomauttaa, että oikeudellisesti sitomattomat instrumentit, kuten niin sanottu soft law -tyyppinen sääntely, voi-vat vaikuttaa esimerkiksi tuomioistuinratkaisujen tai viranomaisten päätöksien sisältöön7. Tämä merkitsee sitä, että ei-oikeudelliset ohjausvälineet voivat saada oikeudellisesti sitovaa merkitystä välillisesti eli vaikuttaessaan esimerkiksi oikeus-käytännön sisältöön. Tätä kuviossa kuvaa katkoviiva ei-oikeudellisten ja oikeudel-listen ohjausvälineiden välillä.
7 Ojanen 2007a, s. 58–59.
1.2.2 Oikeussäännösten vaikutusten kahtiajako: normatiiviset ja tosiasialliset vaikutukset
Koska unionin talous- ja rahaliiton jäsenyyden oikeudellisilla vaikutuksilla tarkoi-tetaan tutkimuksessani nimenomaan EU-oikeudellisten oikeussäännösten vaiku-tuksia, seuraa tästä tutkimustehtävän kannalta olennaisia teoreettisia kysymyk-siä: millä tavoin oikeussäännösten vaikutusten käsite voidaan ymmärtää, kuinka oikeussäännösten vaikutuksia voidaan systematisoida sekä millaisten lähestymis-tapojen ja tutkimusmenetelmien avulla oikeussäännösten vaikutuksia voidaan tar-kastella?
Oikeudellisen sääntelyn vaikutusten käsite tulee vastaan lainsäädännön val-misteluaineistossa, oikeus- ja yhteiskuntatieteellisessä tutkimuksessa, tiedotusvä-Kuvio 1. Jäsenyysvaikutusten välineelliset lähtökohdat.