T ULKINTAKANNANOTTOJEN OIKEUSVAIKUTUKSET JA NIIDEN KANSALLINEN TÄYTÄNTÖÖNPANO

Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean toiminnan oikeudellisesta luonteesta ja sen tulkintakannanottojen oikeudellisesta asemasta on muodostunut kysymys, johon on vaikea antaa yksiselitteistä vastausta. Vaikka Euroopan sosiaalisten oikeuksien komiteaa ei voida pitää täysimittaisena oikeudellisena tuomioistuimena, järjestökantelumenettely on muuttanut Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tehtäväkuvaa yhä oikeudellisempaan suuntaan. Sen oikeudellista roolia vahvistaa asiantuntijajäsenten riippumattomuus ja puolueettomuus, oikeudelliset tulkinta- ja arviointimenetelmät, oikeuskäytännön ulkoiset vaikutukset ja useat esimerkit tulkintakannanottojen kansallisesta täytäntöönpanosta. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakannanotot eivät ole oikeudellisesti sitovia ja velvoittavia vahvassa mielessä, mutta valvonta on vahvasti oikeudellista siinä mielessä, että Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea punnitsee velvoitteiden noudattamista usealta eri kantilta, rajoittuu soveltamaan sopimusmääräyksiä vain tosiasioihin ja muotoilee johtopäätöksensä oikeudellisella tavalla.

Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean oikeudellista asemaa on vaikea arvioida etenkin sen takia, että toista samalla tavalla toimivaa valvontaelintä ei ole olemassa, jonka määräaikaisraporttien perusteella annetuissa ratkaisuissa ei lähdetä tyhjästä liikkeelle, vaan ne perustuvat kokopäiväisen henkilökunnan (Euroopan sosiaalisen peruskirjan sihteeristö) valmisteluihin ja vaativat Euroopan neuvoston ministerikomitean käsittelyä suositusten antamiseksi.

Churchill ja Khaliq ovat pyrkineet mittaamaan Euroopan sosiaalisen peruskirjan ja Euroopan

158 Darcy 2002, s. 218.

159 European Committee of Social Rights: Complaint No. 7/2000 International Federation of Human Rights Leagues (FIDH) v.

Greece.

sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakannanottojen vaikuttavuutta juuri ministerikomitean suositusten kautta¹⁶⁰. Lähestymistapa viittaa siihen, että suositukset ovat ainoa tapa turvata säännösten ja tulkintakannanottojen noudattaminen. Ministerikomitean suositukset ovat kuitenkin oikeusvaikutukseltaan vain vähän sitovia, jonka vuoksi lähestymistapa ei kuvaa todellisuutta kovinkaan hyvin.

Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on ottanut mallia järjestökanteluun liittyviin tulkintakäytäntöihin ja -tekniikoihin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta, joista esimerkkeinä ovat positiiviset toimintavelvoitteet, täytäntöönpanon kansallinen harkintavalta, syrjimättömyyslauseke ja muiden kansainvälisten ihmisoikeusmekanismien huomiointi. Tämän seurauksena Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakannanotot ovat yhä sitovampia, niiden yleinen hyväksyntä on lisääntynyt ja sopimusvaltiot ovat sitoutuneet yhä vahvemmin noudattamaan niitä.¹⁶¹

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on monissa ratkaisuissaan huomauttanut siitä, että oikeuksien on oltava käytännöllisiä ja tehokkaita teoreettisten ja näennäisten oikeuksien vastakohtana. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea korosti tätä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen linjausta heti ensimmäisessä järjestökantelupäätöksessään¹⁶². Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on tulkintakannanotoillaan pyrkinyt edistämään valtioiden vakavaa suhtautumista sopimusvelvoitteisiin. Kun oikeuksien täytäntöönpano on monimutkaista ja kallista, on Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean mukaan valtion kuitenkin ryhdyttävä toimiin kohtuullisessa ajassa, huomattavasti edistyen ja käytettävissä olevien voimavarojen puitteissa. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on korostanut sitä, että valtioiden on oltava erityisen tietoisia toiminnan vaikutuksista haavoittuville ihmisryhmille ja heidän perheilleen¹⁶³.

Useimmissa tapauksissa sopimusvaltio hyväksyy Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean päätöslauselman ja tekee tarvittavat muutokset. Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan liittyvä oikeuskäytäntö sisältää useita esimerkkejä sopimusvaltioiden tekemistä korjaavista toimenpiteistä, joihin ne ovat ryhtyneet viivyttelemättä kansallisten epäkohtien korjaamiseksi. Sopimusvaltiolle jää useita eri vaihtoehtoja päättää, miten sopimusmääräysten vastaisuus voidaan ratkaista ja siksi Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean on tehtävä selväksi vaatimusten luonne ja varmistettava,

160 Churchill & Khaliq 2004, ss. 439-442.

161 Quesada 2011, ss. 9-10.

162 European Committee of Social Rights: Complaint No. 1/1998 International Commission of Jurists (ICJ) v. Portugal.

163 European Committee of Social Rights: Complaint No. 13/2002 International Association Autism-Europe (IAAE) v. France.

että sopimusvaltio ymmärtää tilanteen ratkaisemiseksi vaadittavat toimenpiteet. Korjaavat toimenpiteet vaihtelevat uuden lain antamisen, oikeustoimien, hallinnollisten toimenpiteiden sekä työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen välisten sopimusten solmimisen välillä¹⁶⁴. Oikeuskäytännöstä tehdyt päätelmät osoittavat, että valvontajärjestelmä tuottaa selviä ja näkyviä tuloksia¹⁶⁵. Kuten aiemmin totesin, etenkin järjestökantelumekanismi on ollut omiaan edistämään kansallisen lainsäädännön mukauttamista Euroopan sosiaalisen peruskirjassa asetettuja velvoitteita vastaavaksi, koska se tuo esiin konkreettisia ongelmia ja sopimusvelvoitteiden laiminlyöntejä.

Sopimusvaltiot ryhtyvät usein toimenpiteisiin vasta Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean päätöslauselman, hallitustenvälisen komitean varoituksen tai ministerikomitean suosituksen antamisen jälkeen. On kuitenkin syytä huomata, että sopimusvaltiot ovat tehneet korjaavia toimenpiteitä jo järjestökantelun käsittelyn aikanakin. Yhtenä esimerkkinä voidaan mainita Ranskaa vastaan tehty järjestökantelu (13/2002), jonka mukaan Ranska ei noudattanut Euroopan sosiaalista peruskirjaa, koska se oli huolehtinut puutteellisesti autististen henkilöiden opetuksesta¹⁶⁶. Vaikka suositusten annon tarpeellisuutta ei oltu vielä ehditty edes pohtia hallitustenvälisessä komiteassa ja Ranskan uusi vammaislaki oli vasta suunnitteilla, Ranska perusti asiantuntijoista koostuvan työryhmän, jonka ehdotusten perusteella laadittiin pitkän aikavälin toimintasuunnitelma ja ryhdyttiin useisiin autististen henkilöiden asemaa parantaviin toimenpiteisiin¹⁶⁷.

Luonnollisesti on myös tapauksia, joissa valtiot eivät ole onnistuneet saattamaan kansallista lainsäädäntöä ja käytäntöä vastaamaan sopimusvelvoitteita. Tällaisissa tapauksissa suurin haaste on saada asianomaisia maita ryhtymään vaatimusten mukaisiin aktiivisiin toimiin. Hallitustenvälistä komiteaa on kritisoitu passiivisuudesta tietyissä tilanteissa, joissa Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on tuonut määräaikaisraporttien johtopäätöksissä esiin samoja sopimusrikkomuksia vuosia, ellei vuosikymmeniäkin, valtion ollessa piittaamaton tulkintakannanottoja kohtaan ja kieltäytyessä suorittamasta tarvittavia toimia¹⁶⁸. Etenkin ydinoikeuksien osalta suhtautuminen on valitettavaa.

Tällaisessa tilanteessa olisi varmasti aihetta Euroopan neuvoston ministerikomitean antamalle suositukselle, vaikkakin tapaukset ovat erittäin harvinaisia.

164 Gori 2005, s. 74.

165 ks. Council of Europe: Implementation of the European Social Charter Survey by Country - 2002. Strasbourg, Ranska 2002.

166 European Committee of Social Rights: Complaint No. 13/2002 International Association Autism-Europe (IAAE) v. France.

167 Committee of Ministers: Resolution ResChS(2004)1 Collective complaint No. 13/2002 Autisme-Europe against France 2004.

168 Brillat 2005, s. 33.

Esimerkiksi Italian, Kreikan, Ranskan ja Kroatian keskushallinnoilla on ollut suuria ongelmia sitouttaa paikallishallinto noudattamaan sopimusvelvoitteita. On mielenkiintoista huomata, että heikoimmin Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean asettamia vaatimuksia noudattavat maat, jotka ovat ratifioineet Euroopan sosiaalisen peruskirjan ennen vuoden 1991 Torinon ministerikokousta, jonka yhteydessä allekirjoitettiin sopimuksen valvontajärjestelmää vahvistava ja tehostava lisäpöytäkirja¹⁶⁹. Äskettäin Euroopan sosiaalisen peruskirjan ratifioineet valtiot näyttävät siis suhtautuvan sopimusvelvoitteisiin ja Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakannanottoihin vakavammin. Pääosin sopimusvaltiot kuitenkin noudattavat Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean päätelmiä ja suhtautuvat niihin asianmukaisesti.

Kehittyneimmässä muodossa kansainväliset ihmisoikeussopimukset ovat osa suoraan ja välittömästi velvoittavaa kansallista oikeutta, jolloin yksilöt voivat vedota sopimussäännöksiin ja valvontaelinten tulkintakannanottoihin kansallisissa tuomioistuimissa ja tuomioistuimet voivat tarvittaessa soveltaa niitä suoraan¹⁷⁰. Tällöin sopimukset takaavat yksilölle subjektiivisia oikeuksia ja säännökset syrjäyttävät sen kanssa ristiriidassa olevat kansalliset säännökset.

Ihmisoikeussopimusten suora kansallinen soveltaminen on rajoittunut Euroopassa lähinnä Euroopan ihmisoikeussopimukseen, vaikka useissa sopimusvaltioissa Euroopan sosiaalinen peruskirja on osa suoraan sovellettavaa kansallista oikeusjärjestystä.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen puoleen voidaan kääntyä vasta, kun valittaja on käyttänyt kaikki kansalliset oikeussuojakeinot. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea ei edellytystä vaadi, joten voidaan kysyä, ovatko Euroopan sosiaalisen peruskirjan säännökset ensisijaisia suhteessa valtionsisäiseen lainsäädäntöön? Näin ei kuitenkaan ole asian laita. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea ottaa järjestökanteluasian suoraan käsittelyyn, koska kanteluita ei voida tehdä yksittäisistä sopimusloukkauksista ja sopimuksen suora kansallinen soveltaminen sopimusvaltioissa on edelleen puutteellista¹⁷¹. Euroopan sosiaaliselle peruskirjalle tulisikin antaa asianmukainen asema sopimusvaltion kansallisessa oikeusjärjestyksessä. Euroopan ihmisoikeussopimuksen menestys ja tunnettavuus perustuu juuri siihen, että sen vaikutukset välittyvät suoraan kansallisten tuomioistuinten ratkaisuihin kansallisen lainsäädännön ohi, jolloin asianosaiset voivat vedota Euroopan ihmisoikeussopimusten määräyksiin kansallisissa tuomioistuimissa ja tuomioistuin voi perustaa ratkaisunsa niihin.

169 Brillat 2005. s. 33.

170 United Nations: The Domestic Application of the Covenant 1998, s. 55.

171 Aliprantis 2005, ss. 198-200.

Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on jo useiden vuosien ajan näyttänyt esimerkkiä Euroopan sosiaalisen peruskirjan säännösten tulkinnasta kansallisille tuomioistuimille arvioimalla määräaikaisraportteja ja järjestökanteluita. Se on lisäksi tarkastellut omaa oikeuslähteellistä rooliaan järjestökanteluiden ja määräaikaisraporttien näkökulmasta. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean oikeuskäytännön kehittyminen on laajentanut sopimuksen sisältöä ja helpottanut säännösten soveltamista kansallisesti¹⁷².

Euroopan sosiaalinen peruskirja on sen alkuajoista asti kärsinyt TSS-oikeuksille tyypillisistä olettamuksesta, etteivät sopimusmääräykset ole oikeudellisesti sitovia, eikä niiden toteutumista voida arvioida oikeudellisessa menettelyssä¹⁷³. Säännöksillä ajateltiin aikaisemmin olevan lähinnä ohjelmallinen ja tavoitteita asettava vaikutus, eikä niitä katsottu subjektiivisiksi oikeuksiksi. Tämä ajatusmalli oli suoraa seurausta siitä, että kansainvälisiä TSS-sopimuksia ei sovellettu suoraan kansallisesti. Vaikka useat oikeustieteilijät ovat pyrkineet eroon tästä ajattelutavasta, niiden suora sovellettavuus kansallisissa tuomioistuimissa on edelleenkin varsin rajallista¹⁷⁴.

Vaikka yhä useamman sopimusvaltion kansalliset tuomioistuimen soveltavat jossain määrin Euroopan sosiaalista peruskirjaa suoraan ja kansainvälisiin sopimuksiin viittaaminen on ylipäätänsä lisääntynyt, sopimusvaltioiden kansallisen oikeuskäytännön tarkastelu osoittaa, että Euroopan sosiaalinen peruskirja ei pääsääntöisesti perusta yksilölle välittömiä subjektiivisia oikeuksia, vaan sopimuksella on ainoastaan valtiota objektiivisesti velvoittava vaikutus¹⁷⁵. Euroopan sosiaalisella peruskirjalla ei siis ole samanlaista oikeudellista asemaa kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksella.

Sopimuksen suoraan soveltamiseen liittyvä kansallinen oikeuskäytäntö rajoittuu tällä hetkellä lähinnä Alankomaihin, Suomeen, Saksaan, Ruotsiin, Belgiaan, Norjaan ja Italiaan. Alankomaiden korkein oikeus (Hoge Raad der Nederlanden) oli ensimmäinen taho Euroopassa, joka katsoi sopimuksen olevan suoraan sovellettava kansallisesti¹⁷⁶. Kun Suomessa käsiteltiin vuonna 1990 Euroopan sosiaalisen peruskirjan hyväksymistä ja valtionsisäistä voimaansaattamista, eduskunnan sosiaalivaliokunta korosti, että blankettilailla tapahtuvasta voimaansaattamisesta seuraa, että sopimuksen määräyksistä tulee soveltamiskelpoisia tuomioistuimissa ja viranomaisissa, ja yksityiset

172 Gori 2005, s. 84

173 Sudre 1996, s. 739.

174 Gori 2005, ss. 70-71.

175 Tuori & Kotkas 2008, s. 191.

176 ks. Hoge Raad der Nederlanden: NJ 1986/688, 30.5.1986.

voivat saada oikeussuojaa niihin perustuville oikeuksille¹⁷⁷. Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan liittyvä oikeuskäytäntö on Suomessa toistaiseksi rajoittunut lähinnä työtuomioistuimeen, josta löytyy muutamia työelämään liittyviä oikeustapauksia, joissa sopimukseen on viitattu lähinnä kollektiiviseen järjestäytymiseen liittyen¹⁷⁸. Suomalaisesta oikeuskäytännöstä löytyy myös tapauksia, joissa on viitattu Euroopan sosiaalisen peruskirjan 13 artiklaan ja erityisesti siihen perustuvaan PL 19 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan jokaisella ihmisellä on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Itse koen, että säännösten soveltamatta jättäminen Suomessa selittyy osin vastaavien määräysten sisältymisellä kansalliseen perustuslakiin ja lainsäädäntöön.

Säännösten soveltaminen on rajoittunut muuallakin Euroopassa lähinnä muutamiin tarkkarajaisesti ilmaistuihin säännöksiin, joita kansalliset tuomioistuimet ja viranomaiset ovat soveltaneet yksittäistapauksissa.

Ranska on suhtautunut yllättävän vastahakoisesti Euroopan sosiaalisen peruskirjan ja Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakannanottojen suoraan soveltamiseen. Professori Jean-Francois Akandji-Kombé on tutkinut Ranskan korkeimman oikeuden, Cour de cassationin, ratkaisukäytäntöä ja havainnut, että se on löytänyt Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakannanotot vasta viimeisten vuosikymmenien aikana. Yhtenä syynä hitaaseen edistymiseen saattaa olla yksilövalitusmekanismin puuttuminen, jonka myötä tulkintakannanotot eivät ole helposti sovellettavissa konkreettisiin oikeustapauksiin. Akandji-Kombén mukaan on kuitenkin harhaluulo kuvitella, että kansalliset tuomioistuimet olisivat ärsyyntyneitä siitä, että kansainväliset oikeuslähteet tarjoavat valmiita ratkaisuja kansallisiin tulkintaongelmiin.

Järjestökantelujärjestelmän vahvuus piilee juuri siinä, että se tarjoaa ennaltaehkäiseviä ratkaisuja, joiden pohjalta kansalliset tuomioistuimet voivat edistää ihmisoikeusystävällistä tulkintatapaa.¹⁷⁹

Oikeusnormien hierarkiaa koskevien sääntöjen mukaan kansainvälinen oikeus ohittaa yleensä kansallisen oikeuden, jonka takia on erikoista, että kansalliset tuomioistuimet viittaavat vain vähän Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakannanottoihin. Havainnot vahvistuvat entisestään, kun niiden määrää verrataan viittauksiin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Syyt säännösten soveltamatta jättämiseen ovat liittyneet TSS-oikeuksiin liitettyihin klassisiin argumentteihin, kuten oikeuksien tavoitteelliseen luonteeseen, sanamuotojen laveuteen, à la carte -luonteen mukaisiin varaumiin ja tuomioistuinvalvonnan (vrt. EIT)

177 Eduskunnan sosiaaliasiain valiokunta: Lausunto 14/1990 vp.

178 kts. TT 2009:90, TT 2007-105, TT 2002-82 ja TT 1995-43.

179 Akandji-Kombe 2010, ss. 10-12.

puuttumiseen ¹⁸⁰ . Väitteet TSS-oikeuksien luonteen tavoitteellisuudesta menettävät merkityksensä, kun huomioon otetaan niihin liittyvien kansallisten säännösten määrällinen kasvu, TSS-oikeuksien kansallisen soveltamisen lisääntyminen, Euroopan sosiaalisen peruskirjan asema osana kansallista oikeutta sekä Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean valvonnan oikeudellinen luonne. Vaikka kansallisen oikeuskäytännön tarkastelu ei anna kovinkaan hyvää kuvaa Euroopan sosiaalisen peruskirjan suorasta sovellettavuudesta, sen vaikutukset ovat kohdistuneet sitäkin vahvemmin kansallisten lainsäädäntöjen muotoutumiseen.

Säännösten suoran kansallisen soveltamisen lisäksi on olemassa myös muita keinoja lisätä Euroopan sosiaalisen peruskirjan asemaa sopimusvaltioiden oikeusjärjestyksen osana. Vaikka kansallisten tuomioistuimien pääasiallinen tehtävä ei ole valvoa sopimusvelvoitteiden kansallista täytäntöönpanoa, toimivaltarajat eivät yleensä estä sitä arvioimasta, onko sopimusvelvoitteet voimaansaatettu onnistuneesti ja ovatko ne linjassa Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakannanottojen kanssa, koska sopimusvaltioiden on kunnioitettava sopimukseen kirjattuja oikeuksia ja varmistettava niiden tehokas täytäntöönpano.¹⁸¹ Lisäksi Euroopan sosiaalista peruskirjaa ja siihen liittyvää oikeuskäytäntöä voidaan käyttää hyväksi kansallisen lainsäädännön tulkinnassa. Tämä tekniikka ei aiheuta erityisiä ongelmia, koska kansainväliset sopimukset ovat kansallisen lainsäädännön tulkintaan vaikuttava tekijä, ja kansallista lainsäädäntöä on tulkittava mahdollisuuksien mukaan sopusoinnussa valtiota sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa.

180 Gori 2005, ss. 75-76.

181 Braibant 2001, s. 46.