M ÄÄRÄAIKAISRAPORTOINTIIN LIITTYVÄÄ KRITIIKKIÄ

Useiden vuosikymmenien aikana muodostunut määräaikaisraportointiin liittyvä oikeuskäytäntö on niin laajaa ja moninaista, että sen kokonaisvaltainen käsittely ja hyvän kokonaiskuvan saanti sen perusteella on lähes mahdotonta. Yritän ohessa analysoida määräaikaisraportointimenettelyä tarkastelemalla konkreettista tutkimusesimerkkiä, joksi olen valinnut Suomen seitsemännen määräaikaisraportin¹¹⁶.

Euroopan sosiaalinen peruskirja tuli Suomen osalta voimaan toukokuussa 1991, jonka jälkeen vuonna 1996 laadittu, uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja, tuli voimaan elokuussa 2002.

Suomen oli jätettävä seitsemäs uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan ratifioinnin jälkeinen määräaikaisraportti neljän vuoden ajanjaksolta (1.1.2007-31.12.2010) työllisyyden, koulutuksen ja yhtäläisten mahdollisuuksien osalta (1, 9, 10, 15, 18, 20, 24 ja 25 artiklat) lokakuun loppuun mennessä vuonna 2011. Suomi palautti raportin määräaikaan mennessä, jota voidaan pitää sinänsä jo saavutuksena, jos tätä verrataan moniin muihin maihin ja YK:n TSS-sopimuksen raportointimenettelyyn, jossa määräaikaisraporttien palautus myöhästyy jatkuvasti vähimmilläänkin yli vuoden¹¹⁷.

Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea tarkasteli Suomen raporttia vuoden 2012 aikana ja se hyväksyi raportin perusteella omat johtopäätöksensä tammikuussa 2013, yli kaksi vuotta raportissa käsiteltävän ajanjakson päättymisen jälkeen, mutta hieman yli vuoden päästä määräaikaisraportin jättämisestä. Raportin ohella Euroopan sosiaalisen peruskirjan sihteeristö vastaanotti Suomen

114 Mikkola 2010, s. 74.

115 Mikkola 2008, s. 46.

116 Valitsin seitsemännen määräaikaisraportin sen takia, että se on tällä hetkellä Suomen uusin tarkastettu määräaikaisraportti. Suomi jätti kahdeksannen määräaikaisraportin 19.9.2012, mutta Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea ei ole vielä ehtinyt käsittelemään raporttia, jonka vuoksi en katso sen käsittelyn olevan tässä yhteydessä tarpeellista.

117 Alston 2005a, s. 50.

raportin perusteella laaditun palkansaajakeskusjärjestöjen (SAK, STTK ja Akava) lausunnon maaliskuussa 2012. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea pyysi vielä kesäkuussa 2012 lisätietoja Suomelta 1 artiklan osalta, jotka Suomi toimitti sille elokuussa 2012.¹¹⁸ Suomen määräaikaisraportoinnin käsittelyaikojen perusteella voidaan tulla johtopäätökseen, että raportointimenettely on aikaa vievä prosessi, joka hankaloittaa akuutteihin ongelmiin tarttumista, koska Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean johtopäätökset julkaistaan vasta kaksi vuotta raportoitavan ajanjakson jälkeen, jolloin raportoitavan ajanjakson alusta on kulunut aikaa jo kuusi vuotta.

Suomen Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitealle jättämä määräaikaisraportti on 73-sivuinen englanninkielinen dokumentti, josta ei löydy johdantoa, viitteitä, tiedonannon laajuutta, konsultoineita osapuolia tai tietoa siitä, miten tietoa on koottu. Dokumentissa kuvataan yksityiskohtaisesti ja järjestelmällisesti lainsäädännöllisiä ja hallinnollisia aloitteita sekä esitellään suomalaisista ja eurooppalaisista virallislähteistä hankittuja yksityiskohtaisia tietoja. Raporttia ei ole pyritty sijoittamaan laajempaan kehityksen kontekstiin, eikä Suomen politiikkaa ole analysoitu kovinkaan vahvoin sanankääntein. Se on siis varsin teknokraattinen ja laskentatoimellinen dokumentti, joka on asiaan perehtymättömien suomalaisten ulottumattomissa.

Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean Suomea koskevat johtopäätökset sisältävät 42 sivua tekstiä ja 20 kohtaa. Se on pituudeltaan varsin saman pituinen kuin muiden sopimusvaltioiden vuoden 2007 jälkeiset johtopäätökset, jota ennen johtopäätösten keskimääräinen pituus oli erilaisen temaattisen ryhmittelyn takia yleensä reilusti yli 100 sivua. Suomen määräaikaisraportin perusteella tehty analyysi on hyvin yksityiskohtainen, eikä siinä käydä ainoastaan jokaista kohtaa yksitellen läpi, vaan vaatimustenmukaisuuden arvioinnissa käytettyjä tietoja myös täsmennetään.

Johtopäätösten 20 sopimusvelvoitekohdasta 16 kohtaa on todettu velvoitteiden mukaisiksi ja kahdessa kohdassa (10 (5) and 24 artiklat) on todettu velvoitteisiin liittyviä puutteita. Kahdessa muussa kohdassa (1 (4) ja 10 (3) artiklat) Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on todennut tarvitsevansa lisätietoja arvioidakseen tilannetta.¹¹⁹

Määräaikaisraportin perusteella tehdyissä johtopäätöksissä ei erotella lähdelajeja tai lähteiden valinnan perustana olevia kriteerejä. Johtopäätöksissä on viitattu etenkin kansainvälisiin toimijoihin, kuten Euroopan komissioon, Euroopan unionin tuomioistuimeen, Euroopan neuvoston

118 European Committee of Social Rights: Conclusions 2012 (Finland).

119 European Committee of Social Rights: Conclusions 2012 (Finland).

ministerikomiteaan, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestöön (OECD), Eurooppalaiseen vammaisasioiden asiantuntijoiden akateemiseen verkostoon (ANED), Euroopan elin- ja työolojen kehittämissäätiöön (EUROFOUND), UNESCO:n kansainväliseen koulutustoimistoon (IBE), Syrjinnän vastaisuutta koskevien asioiden oikeudellisten asiantuntijoiden eurooppalaiseen verkostoon ja Euroopan erityisopetuksen kehittämiskeskukseen.¹²⁰

Johtopäätösten huolellinen lukeminen osoittaa, että Internet-lähteitä on käytetty huomattavan paljon ja suomalaisista vaihtoehtoisista tietolähteistä on hyödynnetty ainoastaan VATES-säätiön verkkopalvelua. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on turvautunut hyvin vähän kansalaisjärjestöjen tuottamaan tietoon, eikä se ole halunnut rinnastaa sopimusvaltion tarjoamaa tietoa muihin vaihtoehtoisiin tietolähteisiin, suuria kansainvälisiä toimijoita lukuun ottamatta.

Epävirallisten lähteiden vähäisyydellä on mielestäni merkittäviä vaikutuksia raportointimenettelyn luonteeseen ja tehokkuuteen. Se jättää Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean arvioinnin pääasialliseksi perustaksi valtion oman määräaikaisraportin ja siinä käytetyt lähteet, jolloin sopimusvaltion ei tarvitse todistaa omien tietojensa todenperäisyyttä.

Vaihtoehtoisten lähteiden puute tekee arvioinnista löysää, jolloin arvioinnin painopiste on lainsäädännössä ja hallinnon muodollisissa puitteissa. Koska kansalaisjärjestöjen tiedoilla ei ole nähtävästi kovinkaan suurta merkitystä, ei voida myöskään olettaa, että ne olisivat itse kovinkaan kiinnostuneita määräaikaisraportointimekanismista. Järjestöjen kiinnostusta vähentää lisäksi se, että Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea ei ole aktiivisesti kannustanut toimittamaan vaihtoehtoisia selvityksiä virallisen tiedon rinnalle. Vaikka Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean johtopäätökset määräaikaisraporteista ovat huolellisesti laadittuja, ammattimaisia ja oikeudellisia, niiden ei katsota tuovan tarpeeksi lisäarvoa kansallisesti kiistanalaisiin kysymyksiin, jotta järjestöjen kannattaisi käyttää runsaasti aikaa ja resursseja arviointimenettelyyn.

Arviointimenettelyyn osallistuminen on vaivalloista ja vaikeaa, ja edunvalvontatyöllä ei nähdä olevan todellisia vaikutuksia valvonnan laatuun.¹²¹

Arvioinnissa käytettyjen lähteiden niukkuudesta huolimatta tapausesimerkki Suomesta on malliesimerkki hyvin toimivasta raportointimenettelystä, jossa sopimusvaltio suhtautuu vakavasti sopimusvelvoitteisiinsa ja on halukas tarjoamaan Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitealle arvioinnissa tarvittavat tiedot. Useat muut maat suhtautuvat huomattavasti välinpitämättömämmin

120 European Committee of Social Rights: Conclusions 2012 (Finland).

121 Alston 2005a, ss. 50-57.

raportointivelvollisuuteen. Alston on kritisoinut Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean suhtautumista sopimusvaltion antamiin puutteellisiin tietoihin. Hän ottaa esimerkiksi Italian määräaikaisraportoinnin vuodelta 2003¹²². Italiaa koskevien vuoden 2003 johtopäätösten 57 sopimusvelvoitekohdasta yhdeksän kohtaa on todettu velvoitteiden mukaisiksi, 15:ssä kohdassa on todettu velvoitteisiin liittyviä puutteita ja 33:ssa kohdassa Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on todennut tarvitsevansa lisätietoja arvioidakseen tilannetta. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on todennut useassa kohdassa puutuviin tietoihin vedoten, ettei tilanne ole ilmeisesti muuttunut aikaisempien määräaikaisraporttien tilanteesta. Suhtautuminen puuttuviin tietoihin on yllättävää, koska Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean johtopäätösten tulisi pohjautua riippumattomiin lähteisiin, eikä oletuksiin.¹²³

Vaikka 60 prosentin puutteellisten kohtien osuus on jo itsessään erittäin suuri, tilannetta pahentaa se, ettei Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea ole onnistunut saamaan tietoa monien kohtien osalta myöskään aiempien määräaikaisraporttien yhteydessä. Esimerkiksi 14 artiklan kohdalla Italia on halvaannuttanut sosiaalipalveluiden arvioinnin kokonaan, koska Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on lykännyt jatkuvasti johtopäätösten tekemistä odottaessaan lisätietoa Italialta.

Tällainen lähestymistapa ei kannusta yksityiskohtaisten tietojen antamiseen ja jopa palkitsee sopimusvaltioita, jotka eivät tarjoa tarpeeksi tietoa kansallisesta tilanteestaan Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitealle. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean johtopäätöksistä ei voida päätellä, minkä takia Italia ei ole antanut sille kaikkia vaadittavia tietoja, eikä tähän seikkaan kiinnitetä yhdenmukaistetulla tavalla huomiota. Yksi selittävä tekijä on tietojen antamisen laiminlyönnin rankaisemattomuus. Toinen selittävä tekijä saattaa liittyä Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tapaan tarkastella useita yksityiskohtia, joita ei olla priorisoitu millään tavalla.

Kyseessä on Italian ensimmäinen määräaikaisraportti uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan käyttöönoton jälkeen, mikä saattaa osaltaan selittää puutteellisia tietoja.¹²⁴

Kuten olen maininnut aiemmin, vasta vuodesta 2009 lähtien Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on kiristänyt suhtautumistaan puuttuviin tietoihin siten, että jos sopimusvaltio epäonnistuu kahdesti toimittamaan riittävät tiedot tilanteestaan, tilanne sopimusvaltiossa todetaan sopimusvelvoitteiden vastaiseksi. Toisaalta siirtyminen kahdesta vuodesta neljän vuoden välein

122 Alston 2005a, ss. 50-57.

123 European Committee of Social Rights: Conclusions 2003 (Italy).

124 Alston 2005a, ss. 50-57.

tapahtuvaan raportointiin kunkin ryhmän osalta on osaltaan vaikuttanut siihen, että käsittely puutteellisten tietojen osalta saattaa kestää kokonaisuudessaan pidempään.

Mielestäni määräaikaisraporttien perusteella tehtyjen tulkintakannanottojen vaikuttavuutta ja poliittista merkitystä tulisi vahvistaa, jotta menettely ei olisi pelkästään sopimusvaltioille kohdistettu muodollinen velvoite. Ei voida kuitenkaan väittää, ettei määräaikaisraportointimekanismia seurattaisi ollenkaan. Päinvastoin, useat järjestöt seuraavat Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean johtopäätöksiä aktiivisesti. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on esimerkiksi katsonut Ranskan rikkovan Euroopan sosiaalisen peruskirjan 17 artiklaa, koska se ei ole asettanut lasten ruumiillista kuritusta rangaistavaksi, mutta jättänyt joidenkin muiden valtioiden kohdalla saman vaatimuksen esittämättä määräaikaisraporttien arvioinnin yhteydessä¹²⁵. On mielenkiintoista huomata, että kun Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on pyytänyt toisilta sopimusvaltioilta ainoastaan lisätietoja aiheesta, Maailmanlaajuinen kidutuksen vastainen järjestö (OMCT) on tehnyt välittömästi useita järjestökanteluita kyseisiä maita vastaan ja kehottanut Euroopan sosiaalisten oikeuksien komiteaa huomioimaan sopimuksenvastaisuudet määräaikaisraporttien johtopäätöksissään¹²⁶.

Raportointimenettelyn tavoitteena on varmistaa, että sopimusvaltio seuraa säännöllisesti kunkin oikeuden toteutumista ja on tietoinen siitä, missä laajuudessa oikeudet kuuluvat maan asukkaille.

Tavoitetta ei voida saavuttaa vain kansallisia tilastoja laatimalla ja niitä seuraamalla, vaan erityistä huomiota tulisi kiinnittää haavoittuvimpiin väestöryhmiin. Vaikka raportointimenettelyn ensisijaisena päämääränä on kerätä Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitealle yksityiskohtaisia tietoja sopimusvaltion tilanteesta, menettely tarjoaa perustan myös sopimusvaltion omille sopimusvelvoitteita heijastaville politiikkatoimille. Raportointi helpottaa TSS-oikeuksien kansallista valvontaa ja kannustaa eri alojen toimijoita osallistumaan sopimusvaltioiden politiikkatoimien muotoiluun, täytäntöönpanoon ja valvontaan. Samalla se luo perustan, jonka pohjalta sopimusvaltio ja Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea voivat arvioida ajan mittaan tapahtuvaa edistymistä. Menettely edesauttaa sopimusvaltiota ymmärtämään ongelmia, joita se kohtaa pyrkiessään täyttämään Euroopan sosiaalisen peruskirjan sille asettamat velvoitteet. Tämän

125 European Committee of Social Rights: Conclusions 2003 (France), s. 82.

126 European Committee of Social Rights: Complaints No. 21/2003 World Organisation against Torture (OMCT) v. Belgium, No.

20/2003 World Organisation against Torture (OMCT) v. Portugal, No. 19/2003 World Organisation against Torture (OMCT) v. Italy, No. 18/2003 World Organisation against Torture (OMCT) v. Ireland ja No. 17/2003 World Organisation against Torture (OMCT) v.

Greece.

ohella raportoinnin avulla voidaan tunnistaa eurooppalaiselle oikeusalueelle yhteisiä ongelmia sekä lisätä keskinäistä TSS-oikeuksien vuorovaikutusta ja tietojen vaihtoa valtioiden välillä¹²⁷.

Mielestäni Euroopan sosiaalisten oikeuksien komiteaa ei tulisi nähdä itseään ensisijaisena ja pääasiallisena toimijana Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvonnassa, vaan vuorovaikutuksessa muiden toimijoiden kanssa. Kansalaisjärjestöt ovat vahva vaikuttaja ihmisoikeuksien kansainvälisessä suojelussa, mutta Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvonnassa niiden rooli on jäänyt varsin näkymättömäksi. On monia vaihtoehtoja korjata valvontamenettelyä niin, että kansalaisyhteiskunnalla olisi näkyvämpi rooli määräaikaisraportointimenettelyssä, kuten kehottaa sopimusvaltioita ottamaan kansalliset kansalaisjärjestöt mukaan määräaikaisraporttien valmisteluprosessiin. Sopimusvaltioiden oletetaan kuulevan jo tällä hetkellä määräaikaisraporttien valmistelussa kansalaisyhteiskunnan toimijoita, mutta tämä ei ole kovinkaan yleistä¹²⁸. Ehkäpä toteuttamiskelpoisempi vaihtoehto olisi muistuttaa kansalaisjärjestöjä ajankohtaisesta sopimusvaltion määräaikaisraportista ja pyytää heiltä jälkikäteen kommentteja tai vaihtoehtoisia raportteja. Toinen vaihtoehto on antaa kansallisille kansalaisjärjestöille näkyvä rooli määräaikaisraporttien tarkastus- ja seurantamenettelyissä. Omasta mielestäni yhtenä tällaisena vaihtoehtona olisi harkita Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean määräaikaisraporttien käsittelyyn keskittyvien kokousten avaamista järjestöille, jolloin ne voisivat tuoda esille omia näkökantojaan. Samalla myös valvonta tehostuisi. Kansalaisyhteiskunnan osallistaminen muuttaisi järjestelmän byrokraattista kuvaa ja lisäisi Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan kohdistuvaa kiinnostusta.