J ÄRJESTÖKANTELUIDEN KÄSITTELY RAPORTOINTIMEKANISMIN RINNALLA

Vuonna 1995 hyväksyttiin lisäpöytäkirja järjestökantelujärjestelmästä osana Euroopan sosiaalisen peruskirjan 1990-luvun alussa alkanutta elvyttämisprosessia, joka toi laadullisen muutoksen TSS-oikeuksien valvontaan. Samalla Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvonta sai uudenlaisia oikeudellisia piirteitä. Järjestökantelumekanismin yksityiskohdista neuvoteltaessa kiistanalaisin kysymys koski valvonnan järjestämistä. Eniten kannatusta sopimusvaltioilta sai kompromissiluonteinen kolmivaiheinen menettely, jossa päätöksiä tarkastelee Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean ohella hallitustenvälinen komitea ja ministerikomitea.

Järjestökanteluiden funktiona on, että niissä tulee esille paljon maaraporteissa käsittelemättömiä kysymyksiä. Järjestökantelut mahdollistavat peruskirjan määräysten uudelleentulkinnan, jolloin valvonta tehostuu⁷⁶. Kaksi valvontamekanismia täydentävät toisiaan siten, että järjestökanteluiden perusteella tehdyt johtopäätökset pohjautuvat usein kansallisten määräaikaisraporttien oikeuskäytäntöön⁷⁷. Järjestökantelumekanismin tavoitteena on osallistaa työmarkkinaosapuolet ja kansalaisjärjestöt entistä vahvemmin valvontaprosessiin⁷⁸. Jo ennen järjestökantelumenettelyä koskevaa lisäpöytäkirjaa työmarkkinajärjestöille oli turvattu oikeus tulla kuulluiksi raportointimenettelyssä.

Järjestökantelut voivat koskea valtion lainsäädännön tai käytännön ristiriitaa tietyn Euroopan sosiaalisen peruskirjan määräyksen kanssa, ei yksittäisiä soveltamistilanteita. Yksittäisellä soveltamistilanteella tarkoitetaan sitä, että kantelu ei voi koskea esimerkiksi yksittäisen lapsen ruumiillista kurittamista ja sen rankaisematta jättämistä, vaan miten sopimusvaltion lainsäädännössä suhtaudutaan ja miten viranomaiset suhtautuvat yleisesti lasten ruumiilliseen kurittamiseen.

Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea kuitenkin katsoo, että yksittäisten tapausesimerkkien liittäminen kanteluun on mahdollista, eikä niiden käsittely muuta valvontamekanismin kollektiivista luonnetta⁷⁹. Euroopan sosiaalisen peruskirja ei omaa valvontamekanismia, johon yksittäinen henkilö voisi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tavoin turvautua, kun hän kokee oikeuksiensa tulleen loukatuksi. Euroopan neuvosto ei ole myöskään hyväksynyt valitusmenettelyä, joka perustuu sopimusvaltioiden toisistaan tekemiin kanteluihin. Tämä johtuu pääasiassa siihen liittyvistä huonoista kokemuksista Euroopan ihmisoikeussopimuksen kanssa⁸⁰.

Jäsenvaltioiden Euroopan sosiaalisen peruskirjan velvoitteiden laiminlyönneistä voivat tehdä järjestökanteluita kansainväliset työnantaja- ja työntekijäjärjestöt, jotka hallitustenvälisen komitea on kutsunut määräaikaisraportointimenettelyn tarkkailijoiksi. Tällaisia järjestöjä ovat Euroopan ammatillinen yhteisjärjestö (ETUC), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestö (UNICE) sekä Kansainvälinen työnantajaliitto (IOE), joista ainoastaan ETUC on käyttänyt

76 Petman 2010a, s. 403.

77 Akandji-Kombé 2005, s. 90.

78 Council of Europe: Additional Protocol to the European Social Charter Providing for a System of Collective Complaints, ETS No.

158. 2006.

79 European Committee of Social Rights: Complaint No. 15/2003 European Roma Rights Centre (ERRC) v. Greece.

80 Churchill & Khaliq 2007, s. 201.

kanteluoikeuttaan⁸¹. Järjestökanteluja voivat tehdä myös kansainväliset kansalaisjärjestöt, joilla on neuvoa-antava asema Euroopan neuvostossa ja jotka hallitustenvälinen komitea on merkinnyt tätä tarkoitusta varten laadittuun luetteloon neljäksi vuodeksi kerrallaan. Järjestön on ilmoitettava hallitustenväliselle komitealle haluavansa tulla hyväksytyksi luetteloon. Edellytyksenä on, että järjestöllä on erityistä asiantuntemusta Euroopan sosiaalisen peruskirjan sääntelemissä asioissa.

Tällä hetkellä luetteloon on merkitty 75 kansalaisjärjestöä⁸². Pittsburghin yliopiston professori David Harris ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen presidentin neuvonantaja John Darcy ovat kritisoinet luetteloon kuuluvien kansalaisjärjestöjen rajallista määrää, sillä usealla sadalla kansalaisjärjestöllä on neuvoa-antava asema Euroopan neuvostossa. He ihmettelevät sitä, että jos tarkoituksena on tällä tavoin jättää huonosti valmistellut ja mielenosoituksellisesti jätetyt kantelut järjestelmän ulkopuolelle, olisi tämän tapahduttava tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä tiukentamalla eikä kansalaisjärjestöjen määrää rajaamalla⁸³. Kolmantena järjestökanteluja tekevänä ryhmänä on kansalliset työnantaja- ja työntekijäjärjestöt, jotka kuuluvat järjestökantelun kohteena olevan sopimusvaltion lainkäyttövallan piiriin. Viime kädessä järjestöjen kantelukelpoisuus on Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean ratkaistavissa, mutta ylipäätänsä se on suhtautunut kelpoisuuskriteereihin joustavasti⁸⁴.

Sopimusvaltiot voivat lisäksi tunnustaa kansallisten kansalaisjärjestöjen oikeuden jättää kanteluita.

Hyväksyessään tämän oikeuden sopimusvaltio ei voi rajoittaa kanteluita vain tiettyihin sopimusvelvoitteisiin tai rajata kansalaisjärjestöjen määrää erillisellä luettelolla, jota pidetään yhtenä syynä siihen, että vain Suomi on tunnustanut tämän kanteluoikeuden⁸⁵. Kanteluoikeuden puuttuessa kansalliset kansalaisjärjestöt voivat tosin käyttää hyväksi heitä edustavien kansainvälisten kansalaisjärjestöjen kanteluoikeutta ja tehdä kanteluita heidän kauttaan⁸⁶. Sosiaalisissa oikeuksissa asiantuntemusta omaavista kansalaisjärjestöistä vain Omaishoitajat ja Läheiset -Liitto ry⁸⁷ ja Suomen Sosiaalioikeudellinen Seura ry⁸⁸ ovat käyttäneet hyväksi heidän kanteluoikeuttaan.

81 ks. European Committee of Social Rights: Complaint No. 32/2005 European Trade Union Confederation (ETUC), Confederation of Independent Trade Unions in Bulgaria (CITUB), Confederation of Labour “Podkrepa” (CL “Podkrepa”) v. Bulgaria ja Complaint No. 59/2009 European Trade Union Confederation (ETUC)/ Centrale Générale des Syndicats Libéraux de Belgique (CGSLB)/

Confédération des Syndicats chrétiens de Belgique (CSC)/ Fédération Générale du Travail de Belgique (FGTB) v. Belgium

82 Council of Europe: List of International Non-Governmental Organisations (INGOs) Entitled to Submit Collective Complaints.

1.1.2013.

83 Harris & Darcy 2001, s. 357.

84 Churchill & Khaliq 2007, ss. 202-204.

85 Cullen 2000, s. 22.

86 Harris & Darcy 2001, s. 359.

87 European Committee of Social Rights: Complaints No. 70/2011 & No. 71/2011 Association of Care Giving Relatives and Friends v. Finland.

88 European Committee of Social Rights: Complaint No. 88/2013 Finnish Society of Social Rights v. Finland.

Järjestökanteluiden käsittelyssä on kaksi päävaihetta: tutkittavaksi ottaminen ja asiasisällön tutkiminen. Järjestökanteluihin ei liity yhtä vaativia menettelyllisiä edellytyksiä tutkittavaksi ottamiselle kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen yksilövalituksiin. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea voi ottaa järjestön tekemän kantelun käsiteltäväkseen, vaikka kaikkiin kansallisiin oikeussuojakeinoihin ei olisi turvauduttu tai valitus olisi jo tehty muulle kansalliselle tai kansainväliselle elimelle. Järjestökantelu on tehtävä kirjallisesti ja sen on kohdistuttava asianomaisen sopimuspuolen hyväksymään Euroopan sosiaalisen peruskirjan määräykseen. Kuten aiemmin mainitsin, järjestökantaluiden lähtökohtana ei ole tietty konkreettinen ihmisoikeusloukkaus, vaan perussisältönä on väite, jonka mukaan ”Euroopan sosiaalista peruskirjaa on sovellettu epätyydyttävästi”⁸⁹. Käsiteltäväksi ottaminen ei edellytä, että valittaja on väitetyn loukkauksen uhri tai että valitus tehdään tietyn ajan kuluessa.

Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea ei ole ollut kovinkaan tarkka muotoseikoista, vaan se on suhtautunut yleensä myötämielisesti tutkittavaksi ottamiseen. Toisin kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen menettelyssä, järjestökantelun tekemiseen ei tarvitse käyttää erillistä lomakepohjaa, vaan kantelun tekemiseen riittää tavallinen allekirjoituksella varustettu kirje. Oman arvioni mukaan erillinen lomake, joka sisältäisi kantelun yksityiskohtaisen sisällön ja vaatimukset, voisi kuitenkin parantaa kantelijan esittämien perusteluiden laatua ja helpottaa järjestökanteluiden käsittelyä. Järjestökantelua käsitellessään Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea pyytää kantelun tehnyttä järjestöä ja vastaajavaltiota toimittamaan kirjalliset selvitykset. Koska Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean jäsenet eivät voi matkustaa tutkimaan järjestökanteluita paikan päälle, on valvontaelimen hankittava selvitysten tueksi muuta todistusaineistoa, kuten kolmansilta osapuolilta hankittuja tietoja. Yksi järjestökantelu saadaan yleensä käsiteltyä yhdessä tai kahdessa Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean kokouksessa.

Tavallisesti järjestökantelut käsitellään kirjallisesti, mutta Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea voi järjestää myös suullisen käsittelyn. Suullisessa käsittelyssä läsnä olevista osapuolista järjestö esittelee valituksen ja vastaajavaltio oman näkemyksensä asiasta. Osapuolet joutuvat lisäksi vastaamaan Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean esittämiin kysymyksiin. Kuulemistilaisuus järjestetään istuntosalissa, joka vahvistaa ennestään vaikutelmaa oikeudellisesta menettelystä.

Kuulemiseen liittyy määräaikaisraportointimekanismia vastaava työmarkkinajärjestöjen

89 Ojanen & Scheinin 2011b, s. 888.

kuuleminen, mutta menettelysääntöjen mukaan eurooppalaiset työmarkkina- ja kansalaisjärjestöt voivat osallistua kuulemistilaisuuteen vain, jos ne ovat esittäneet kirjallisia lausuntoja asiasta ja haluavat tukea valituksen hyväksymistä tai hylkäämistä. Ne voivat siis esittää perusteluita järjestökantelun puolesta tai vastaan eli tukea tai vastustaa kantelun tehnyttä organisaatiota. Itse päätöksentekoon ne eivät kuitenkaan voi osallistua.⁹⁰

Vuonna 1999 hyväksytyt ja vuonna 2004 uudistetut Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean menettelysäännöt ovat vahvistaneet menettelyn julkista luonnetta. Asianosaisten kuulemisperiaatteen eli kontradiktorisen periaatteen mukaisesti järjestökantelumenettelyssä on huolehdittava siitä, että kaikki Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitealle annetut asiakirjat annetaan asianmukaisesti tiedoksi kummallekin osapuolelle. Kaikki osapuolten esittämät asiakirjat on julkistettava sihteeristön suorittaman kirjaamisen yhteydessä, ellei puheenjohtaja toisin määrää.⁹¹ Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean uudet menettelysäännöt ovat vieneet Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean oikeudellista roolia entistä pidemmälle, joka näkyy selkeimmin juuri järjestökantelumenettelyssä, jossa Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea analysoi vastaajavaltion lainsäädännön ja käytännön eri puolia. Järjestökantelujärjestelmän syntyminen on korostanut samalla Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean päätösten sitovuutta.⁹²

Järjestökanteluiden käsittely kulminoituu Euroopan neuvoston ministerikomitean hyväksymään päätöslauselmaan. Menettely on yksinkertaistunut pääsääntöisesti kaksiportaiseksi niin, että Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitealta asiat siirtyvät suoraan ministerikomitean käsiteltäväksi ja päätettäväksi, jollei se pyydä erillisellä päätöksellä lausuntoa hallitustenväliseltä komitealta.

Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea tekee päätöksensä selvitettyään kantelun tosiasiat ja kuultuaan osapuolten argumentit, jonka jälkeen se toimittaa oikeudellisen päätöksen Euroopan neuvoston ministerikomitealle ja kantelun tehneelle järjestölle sekä peruskirjan sopimuspuolille.

Päätöslauselma sisältää Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tavoin lyhyen johdannon jälkeen Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean johtopäätökset, joihin sisältyy kuvaus valtion lainsäädännöstä ja käytännöstä, osapuolten näkemykset asiasta sekä mahdollisimman selkeästi perusteltu päätös. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea ilmoittaa samassa yhteydessä, kuinka suurella äänten enemmistöllä päätös on hyväksytty.

90 Brillat 2005. ss. 34-35.

91 Petman 2010a, ss. 404-406.

92 Brillat 2005. s. 35.

Päätös julkaistaan virallisesti vasta sen jälkeen, kun Euroopan neuvoston ministerikomitea on hyväksynyt päätöslauselman annettujen äänten enemmistöllä tai kun neljä kuukautta on kulunut johtopäätöksen toimittamisesta ministerikomitealle. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean puheenjohtaja Luis Jimena Quesadan mielestä johtopäätökset tulisi julkaista nopeammin, koska järjestökanteluun liittyvät muut asiakirjat julkaistaan viivyttelemättä⁹³.

Brillat katsoo, että Euroopan neuvoston ministerikomitean hyväksynnän tarvitseminen on merkittävä puute menettelyn avoimuudessa, joka on aiheuttanut pelkoa siitä, että Euroopan neuvoston ministerikomitea voisi kyseenalaistaa Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean päätökset.Kokemus kuitenkin osoittaa, että vain kerran järjestökantelujärjestelmän voimassaolon aikana Euroopan neuvoston ministerikomitea on haastanut Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean päätöslauselman. Kaikissa muissa tapauksissa Euroopan neuvoston ministerikomitea on hyväksynyt Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean päätöksen ja kehottanut vastaajavaltion saattamaan tilanteen vaatimusten mukaiseksi, ellei se sitten ole näihin toimiin jo aiemmin ryhtynyt.⁹⁴

93 Quesada 2011, s. 13.

94 Brillat 2005, s. 34.