E UROOPAN SOSIAALISEN PERUSKIRJAN SYNTY JA KEHITYS

Euroopan neuvosto on Euroopan vanhin ja laajin poliittinen yhteistyö- ja ihmisoikeusjärjestö, jonka tavoitteena on edistää ihmisoikeuksia, demokratiaa ja oikeusvaltioperiaatteen toteutumista. Vuoden 1949 keväällä kymmenen maata, Belgia, Tanska, Ranska, Irlanti, Italia, Luxembourg, Alankomaat, Norja, Iso-Britannia ja Ruotsi, sopivat Euroopan neuvoston perustamisesta. Kreikka ja Turkki liittyivät siihen vielä saman vuoden syksyllä. Tällä hetkellä Euroopan neuvosto koostuu 47 jäsenvaltiosta ja mukana ovat kaikki Euroopan maat Valko-Venäjää lukuun ottamatta. Suomi

42 Polakiewicz 1999, s. 21.

43 HE 74/2012.

44 Alston 2005a, ss. 48-49.

pysytteli pitkään Euroopan neuvoston ulkopuolella puolueettomuuspolitiikkaan liittyvistä syistä⁴⁵, kunnes se vuonna 1989 liittyi Euroopan neuvoston täysjäseneksi. Euroopan neuvoston ehkä tärkeimmäksi ja ainakin ulospäin näkyvimmäksi tehtäväkentäksi on muodostunut ihmisoikeuksien suojaaminen, joka on linjassa myös Euroopan neuvoston alkuperäisidean kanssa. Euroopan neuvostossa on luotu noin 200 kansainvälistä sopimusta, joista tärkeimpiä ovat perustamissopimuksen lisäksi Euroopan ihmisoikeussopimus ja Euroopan sosiaalinen peruskirja.

Nämä kaksi Euroopan laajuista sopimusta ovat luoneet osaltaan yleiseurooppalaista perusoikeusajattelua ja muokanneet myös Suomen nykyistä perusoikeussäännöstöä.

Euroopan neuvoston perustamisen jälkeen sen ensimmäisenä tehtävänä oli laatia eurooppalainen ihmisoikeussopimus, joka on kansainvälisoikeudellisesti pätevä. Euroopan ihmisoikeussopimus pohjautuu YK:n vuonna 1948 antamaan ihmisoikeuksien yleismaailmalliseen julistukseen, joka oli poliittisena kompromissina typistynyt vain valtioille osoitetuksi suositukseksi. Sopimusneuvottelut osoittautuivat ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen tavoin varsin hankaliksi ja lopulta siitä syntyikin vain suppea luettelo demokratialle oleellisiksi katsotuista vapausoikeuksista.

Euroopan Neuvoston jäsenvaltiot allekirjoittivat sopimuksen vuonna 1950 ja se astui voimaan vuonna 1953. Euroopan ihmisoikeussopimuksen tarkoituksena oli ihmisoikeuksien turvaamiseksi luoda tehokas kansainvälinen valvontajärjestelmä yksilön valitusoikeuksineen. Sopimuksen ulkopuolelle rajattiin TSS-oikeudet, koska kuviteltiin, että ne ovat liian kiistanalaisia ja liian vaikeasti toimeenpantavia.⁴⁶

TSS-oikeuksille laadittiin myöhemmin oma sopimuksensa. Euroopan sosiaalinen peruskirja muodostaa Euroopan neuvoston ihmisoikeusulottuvuuden toisen puolen Euroopan ihmisoikeussopimuksen rinnalla. Euroopan ihmisoikeussopimuksen keskittyessä poliittisiin ja vapausoikeuksiin Euroopan sosiaalinen peruskirja laajentaa perinteisiä ihmisoikeuksia TSS-oikeuksiin. Euroopan sosiaalisen peruskirjan katsotaan kuuluvan tiivisti yhteen Euroopan ihmisoikeussopimuksen kanssa, vaikka kaikki ihmisoikeussopimuksen allekirjoittaneet valtiot eivät ole ratifioineet Euroopan sosiaalista peruskirjaa. Euroopan ihmisoikeussopimuksen yksilövalitusten puitteissa on kuitenkin mahdollista käsitellä TSS-oikeuksiin kuuluvien oikeuksien toimeenpanoa sikäli kun yleissopimuksessa tai sen lisäpöytäkirjoissa on taattu tällaisia oikeuksia. Euroopan sosiaalisen peruskirjan niin sanotut hyvinvointioikeudet tulevat siis turvatuiksi myös Euroopan

45 Pellonpää 2005, s. 6.

46 Petman 2010a, ss. 395-396.

ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön kautta, ja vastavuoroisesti Euroopan sosiaalista peruskirjaa voidaan käyttää tulkinta-apuna sovellettaessa Euroopan ihmisoikeussopimusta.⁴⁷

Euroopan sosiaalista peruskirjaa alettiin valmistella heti ihmisoikeussopimuksen hyväksymisen jälkeen. Sen juuret ulottuvat Euroopan ihmisoikeussopimuksen tavoin YK:n ihmisoikeuksien julkistukseen vuodelta 1948, jossa käsitellään KP-oikeuksien lisäksi TSS-oikeuksia. Euroopan sosiaalista peruskirjaa koskevat neuvottelut veivät kymmenen vuotta. Se allekirjoitettiin Torinossa lokakuussa vuonna 1961 ja se tuli voimaan vuonna 1965⁴⁸. Euroopan sosiaalisen peruskirjan tavoitteena on parantaa Euroopan valtioiden asukkaiden elintasoa ja edistää heidän sosiaalista hyvinvointiaan asettamalla sopimusvaltioille vähimmäisvaatimuksia, joihin niiden on sitouduttava.

Euroopan sosiaalinen peruskirja sisältää sosiaalisten ja työelämään liittyvien periaatteiden ja oikeuksien ohella yksityiskohtaisia määräyksiä oikeuksien toteuttamisesta. Jo ennen uudistuksia alkuperäinen Euroopan sosiaalinen peruskirja sisälsi varsin kattavasti yksittäisiä työntekijöitä ja niiden vapaata järjestäytymistä koskevia työelämään liittyviä oikeuksia.

TSS-oikeudet jäivät heti alussa KP-oikeuksiin nähden vähemmän merkitykselliseen asemaan, johon syynä voidaan nähdä sitä, että Euroopan sosiaalinen peruskirja hyväksyttiin vasta Euroopan ihmisoikeussopimuksen jälkeen ja sen valvonta oli alussa heikosti järjestettyä. Euroopan sosiaalisen peruskirjan ensimmäistä vuosikymmentä on kuvattu erittäin hidasliikkeiseksi ja hengettömäksi ja vasta Itä-Euroopan hajoamisesta alkanut kehitys toi TSS-oikeuksien edistämisen näkyvämmin esille. 1990-luvun puolivälistä lähtien sen asemaa ihmisoikeusjärjestelmänä on pyritty tietoisesti vahvistamaan⁴⁹. Uudistusten välttämättömyyttä vauhditti Euroopan neuvoston vahvistunut rooli Euroopan yhteisöön kuulumattomien Itä-Euroopan entisten kommunististen valtioiden kehityksen suunnannäyttäjänä⁵⁰.

Vuonna 1988 hyväksytty pöytäkirja toi sopimukseen neljä uutta määräyksiä, muun muassa tiedottamisesta ja sukupuolten välisen tasa-arvon toteuttamisesta työelämässä. Muulla tavalla vuoden 1961 peruskirjaa ei muutettu. Vuonna 1989 EY hyväksyi julistuksen Työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskevasta yhteisön peruskirjasta, joka korosti TSS-oikeuksien asemaa perusoikeusulottuvuuden osana. Se sai myös Euroopan neuvoston aloittamaan Euroopan sosiaalisen peruskirjan elvyttämisen, jotta Euroopan sosiaalinen peruskirja ei jäisi taka-alalle ja

47 Pellonpää 2005, ss. 26-35.

48 Euroopan sosiaalinen peruskirja tuli Suomessa voimaan vuonna 1991.

49 Petman 2010a, ss. 395-398.

50 Harris, 1992, ss. 660-661.

marginalisoituisi. Euroopan sosiaalisen peruskirjan 30-vuotisjuhlallisuuksien yhteydessä vuonna 1991 esiteltiin lisäpöytäkirja, jonka tavoitteena oli vahvistaa ja tehostaa peruskirjan valvontajärjestelmää ja siten selventää myös työnjakoa. Lisäpöytäkirja ei kuitenkaan tullut koskaan voimaan, koska juhlallisuuksien jälkeen valtiot olivat haluttomia ratifioimaan sitä. Määräystä Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean ensisijaisesta ja yksinomaisesta toimivallasta valvontaprosessissa on kuitenkin sovellettu käytännössä vuodesta 1991 lähtien.⁵¹

Kuten aiemmin on tullut ilmi, Euroopan sosiaalisen peruskirjan merkittävin uudistus liittyy vuonna 1995 hyväksyttyyn lisäpöytäkirjaan, joka antaa tietyt edellytykset täyttäville kansainvälisille työnantaja- ja työntekijäjärjestöille sekä kansainvälisille kansalaisjärjestöille oikeuden tehdä kanteluita sosiaalisen peruskirjan määräysten soveltamisesta. Järjestökantelujärjestelmä on siis yleisluonteeltaan kollektiivinen. Koska järjestöt saattavat pyytää Euroopan sosiaalisten oikeuksien komiteaa arvioimaan yksittäisen valtion lainsäädännön ja käytäntöjen yhdenmukaisuutta peruskirjan kanssa ilman turvautumista ensin kaikkiin kansallisiin oikeussuojakeinoihin, lisäpöytäkirja ulottaa sopimuksen valvontajärjestelmän yli subsidiariteettiperiaatteen eli läheisyysperiaatteen⁵². Käsittelen järjestökantelujärjestelmää yksityiskohtaisemmin kolmannessa pääluvussa.

Uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja hyväksyttiin vuonna 1996 ja se tuli voimaan vuonna 1999. Tämän varsin merkittävän uudistuksen tavoitteena oli saattaa ajan tasalle sopimuksen sisällöllisiä määräyksiä sekä tehostaa sopimuksen valvontaa. Uudistettuun Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan sisällytettiin uusia oikeuksia ja alkuperäisen sopimuksen säännöksiä modernisoitiin.

Uudistuksen keskeisin sisältö oli kuusi uutta työelämää koskevaa oikeutta sekä säännökset oikeudesta asuntoon ja suojelusta köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä vastaan. Velvoite järjestää ja edistää ammatillista koulutusta ja tarjota tasapuoliset mahdollisuudet päästä korkeampaan ammatilliseen ja yliopistokoulutukseen (ESP, 10 artikla) sisältyi jo vuonna 1961 allekirjoitettuun alkuperäiseen Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan, mutta uudistetun sopimuksen soveltamisala laajeni kattamaan koko koulutusjärjestelmää päivähoitopalveluista ja perusopetuksesta yliopistokoulutukseen. Lisäksi uudistetussa Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa painotetaan vammaisten ja lasten oikeuksia, oikeutta asumiseen sekä köyhyyden ja yhteiskunnallisen syrjäytymisen vastaista taistelua. Vaikka uudistettu Euroopan sosiaaliseen peruskirja keskittyi tehokkaampiin tapoihin edistää terveyden ja turvallisuuden suojelemista, sopimus ei sisällä vieläkään selkeitä ja yksityiskohtaisia säännöksiä terveyspalveluiden järjestämisestä.

51 Petman 2010a, s. 397.

52 Sudre 2006, ss. 715-736.

Euroopan sosiaalista peruskirjaa on pidetty vuonna 1950 laaditun Euroopan ihmisoikeussopimuksen luonnollisena jatkeena, joka viittaa ihmisoikeuksien ymmärtämiseen jakamattomana kokonaisuutena. On syytä kuitenkin huomioida, että olemme kaukana tilanteesta, jossa Euroopan neuvoston piirissä TSS-oikeudet olisivat samanarvoisia ihmisoikeuksia KP-oikeuksien kanssa. Yksi selkeimmistä epäkohdista on, että Euroopan neuvoston jäsenyys edellyttää Euroopan ihmisoikeussopimuksen ratifiointia, mutta ei Euroopan sosiaalista peruskirjan saattamista voimaan.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvontaan suunnataan voimavaroja ja henkilöstöä epätasaisesti, jonka lisäksi Euroopan neuvoston yleisten edistämistoimien laajuudessakin on merkittäviä eroja sopimusten välillä. Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvontaan ollaan osoitettu määrärahoja vain neljä prosenttia Euroopan ihmisoikeussopimuksen valvontaan osoitetuista määrärahoista⁵³.