Pro gradu -tutkielmassani olen tutkinut Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakannanottoja ja niiden oikeudellista merkitystä osana TSS-oikeuksien kansainvälistä valvontaa. Tulkintakannanottojen oikeudellisen merkityksen selvittämisen ohella tutkimustehtävänäni on ollut pohtia mitä vahvuuksia, heikkouksia, ongelmia ja kehittämistarpeita Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvontajärjestelmässä on ja millainen vuorovaikutussuhde Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitealla on suhteessa muihin kansainvälisiin ihmisoikeussopimusten valvontajärjestelmiin. Nostan tässä loppupäätelmäluvussa esiin tutkielman tärkeimpiä pääkohtia ja teen yhteenvedon tutkimuksen keskeisestä annista, johtopäätöksistä ja esitettyjen tutkimuskysymysten ja tutkielmasta tehtyjen päätelmien suhteesta toisiinsa. Samalla arvioin, miten hyvin olen onnistunut löytämään vastauksia asettamiini tutkimuskysymyksiin.
Lopuksi tarkastelen vielä asioita laajemmin ja pohdin näkökulmia, jotka ovat tutkielman rajauksista johtuen jääneet käsittelemättä ja mietin mahdollisia jatkotutkimustarpeita.
Euroopan sosiaalinen peruskirja on Euroopan neuvoston toinen ihmisoikeuksien lippulaivasopimus, joka solmittiin erillisenä sopimuksena, koska toisen maailmansodan jälkeisessä tilanteessa vuonna 1950 suhteellisen uusien TSS-oikeuksien sisällyttäminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen oli vielä mahdotonta. Vaikka alkuaikoina sopimukseen ei kiinnitetty kovinkaan paljon huomiota, Euroopan sosiaalinen peruskirja on tällä hetkellä kaikkein kunnianhimoisin ja laajin kansainvälinen TSS-sopimus238. Eurooppalaiset ihmisoikeusjärjestelmät ovat toisistaan riippuvaisia ja ne pyrkivät samaan tavoitteeseen: turvaamaan jokaiselle ihmiselle ihmisarvoinen elämä. Euroopan neuvosto on korostanut perusperiaatetta ihmisoikeuksien samanarvoisuudesta, jonka mukaan kaikki ihmisoikeudet ovat yleismaailmallisia, jakamattomia, toisistaan riippuvia ja toisiinsa liittyviä239. Tämä on kuitenkin kaukana todellisuudesta, kuten voidaan havaita vertaamalla Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean oikeudellista asemaa, tulkintakannanottojen sitovuutta ja päätösten kansainvälistä näkyvyyttä toisiinsa.
Euroopan neuvoston sopimuksista ainoastaan Euroopan ihmisoikeussopimusta sovelletaan suuremmassa määrin suoraan kansallisissa tuomioistuimissa. Kansalliset tuomioistuimet ovat
238 Benelhocine 2012, s. 13.
239 Council of Europe: Declaration of 10 December 1998 Adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on the Occasion of the 50th Anniversary of the Universal Declaration of Human Rights 1998.
suhtautuneet varsin penseästi Euroopan sosiaalisen peruskirjan suoraan sovellettavuuteen. Vaikka viime aikoina on tapahtunut jonkin verran kehitystä tässä suhteessa, säännösten suora soveltaminen on koskenut pääasiassa muutamia tarkkarajaisia määräyksiä. Kun Euroopan sosiaalisen peruskirjan suora kansallinen sovellettavuus vähitellen toivottavasti lisääntyy, on mielenkiintoista nähdä miten kansalliset tuomioistuimet soveltavat sopimusta ja tulkintakannanottoja ratkaisuissaan ja mihin suuntaan tulkinta kehittyy kansallisen oikeuskäytännön perusteella.
Euroopan sosiaalinen peruskirja ei ole oikeudellisesti sitomaton julistus ja sen noudattaminen ei ole pelkästään moraalinen velvoite, vaan sopimusmääräysten noudattamista valvotaan myös oikeudellisesti. Vaikka TSS-oikeudet ovat jääneet KP-oikeuksien varjoon, Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on pyrkinyt osoittamaan Euroopan sosiaalista peruskirjaa tulkitsemalla, että kaikki ihmisoikeudet vaativat samalla tavalla suojelua. Se on jo useiden vuosikymmenten ajan analysoinut Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa turvattuja TSS-oikeuksia pyrkien määrittelemään sopimuksesta aiheutuvia velvoitteita sopimusvaltioille. Sillä on luonteeltaan oikeudellinen tapa tulkita Euroopan sosiaalisen peruskirjan säännöksiä ja samalla selventää sopimuksen sisältöä ja soveltamisalaa. Uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan myötä oikeuskäytäntö on laajentunut, mutta velvoitteiden tulkintakäytäntö on vielä hioutumassa esimerkiksi sopimuksen soveltamisalan osalta. Etenkin laittomien maahanmuuttajien asema on edelleen ongelmallinen kysymys, koska ulkomaalaiset kuuluvat Euroopan sosiaalisen peruskirjan soveltamisalaan vain, jos he ovat muiden sopimuspuolten kansalaisia ja asuvat laillisesti tai työskentelevät säännöllisesti kyseessä olevan sopimuspuolen alueella. Sopimus ei siis turvaa laittomien siirtolaisten oikeutta esimerkiksi terveydenhuoltoon tai kohtuullisiin työoloihin ja työehtoihin. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on pyrkinyt laajentamaan sopimuksen soveltamisalan tulkintaa etenkin lasten osalta, mutta oikeuskäytäntö ei ole kokonaisuudessaan kovinkaan johdonmukaista.
Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean päätöslauselmat ovat pidentyneet vuosi vuodelta Euroopan sosiaalisen peruskirjan merkityksen kasvun myötä ja se on alkanut tarkastella myös sen omien tulkintakannanottojen oikeuslähteellistä asemaansa. Vaikka sopimusvelvoitteita tulkitaan ja päätöksiä perustellaan oikeudellisella tavalla, tulkintakannanottojen tarkastelu toi esille, että Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean ratkaisut ovat oikeudellisia kannanottoja, eivätkä tuomioistuimen päätöksiin rinnastettavia oikeudellisia tuomioita. Toisin sanoen, sopimusvelvoitteiden rikkomisesta ei aiheudu sopimusvaltiolle korvausvelvollisuutta tai muita haitallisia seuraamuksia. Tulkintakannanotoilla on kuitenkin oikeudellista painoarvoa, eivätkä
sopimusvaltiot voi helposti jättää niitä huomioimatta, elleivät ne halua negatiivista julkisuutta osakseen. Kielteisen julkisuuden riskiä pidetään vahvana keinona sopimuksen valvonnassa. Jos sopimusvaltio ei Euroopan neuvoston ministerikomitean suositustenkaan jälkeen ryhdy asianmukaisiin ja aktiivisiin toimiin täyttääkseen sopimusvelvoitteitaan, voi Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea seuraavan samaan asiaryhmää koskevan määräaikaisraportin arvioimisen yhteydessä tuoda sopimusrikkomuksen vielä uudelleen esiin ja muistuttaa sopimusvaltiota sen velvollisuudesta noudattaa sopimusvelvoitteita. Muuta keinoa ei Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitealla ole, kuin tuoda sopimusvelvoitteiden vastainen tilanne esiin yhä uudelleen. Jonkinlaisen taloudellisen seuraamuksen käyttöönotto tai ainakin uhka sellaisesta voisi mielestäni kannustaa sopimusvaltioita toimimaan nopeammin ja aktiivisemmin sopimuksen mukaisten velvoitteiden toteuttamiseksi.
Sopimusvelvoitteet on tällä hetkellä jaettu neljään temaattiseen ryhmään ja sopimusvaltion on raportoitava vuosittain yhden ryhmän osalta neljän vuoden sykleissä. Maakohtaisten määräaikaisraporttien arviointi muodostaa valvontajärjestelmän selkärangan, koska menettely on pakollinen kaikille sopimusvaltioille. Määräaikaisraportointimekanismissa on kuitenkin useita puutteita, joista vakavimmat koskevat joidenkin sopimusvaltioiden väheksyvää suhtautumista Euroopan sosiaalisten oikeuksien tulkintakannanottoja kohtaan. Euroopan neuvoston ministerikomitean tulisikin mielestäni ottaa aktiivisempi rooli kannanottojen täytäntöönpanon valvonnassa ja antaa herkemmin julkisia suosituksia jäsenmaan lainsäädännön ja käytännön muuttamiseksi. Toisena ongelmana voidaan pitää puutteellisten tietojen antamista määräaikaisraportoinnin yhteydessä, joka saattaa halvaannuttaa joidenkin sopimusvelvoitteiden arvioinnin lähes kokonaan, koska Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean on lykättävä arviointia ja johtopäätösten tekemistä vuosilla eteenpäin. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on kiristänyt vuoden 2009 jälkeen suhtautumistaan puutteellisiin tietoihin ja se tulkitsee tällä hetkellä tilanteen aiempaa herkemmin sopimusvelvoitteiden vastaiseksi.
Vuonna 1961 tehtyä sopimusta on täydennetty lisäpöytäkirjoilla vuosina 1988, 1992 ja 1995, joista viimeinen lisäpöytäkirja koskee järjestökanteluja, joka laajentaa järjestöjen mahdollisuutta osallistua sopimuksen valvontaan niin, että tietyt edellytykset täyttävät kansainväliset työnantaja- ja työntekijäjärjestöt, muut kansainväliset kansalaisjärjestöt, edustavat kansalliset työnantaja- ja työntekijäjärjestöt sekä, sopimusvaltion niin ilmoittaessa, muut kansalliset kansalaisjärjestöt voivat tehdä järjestökanteluita sopimusrikkomuksista. Järjestökantelut voivat koskea valtion lainsäädännön
tai käytännön ristiriitaa tietyn sopimusvelvoitteen kanssa, ei yksittäisiä soveltamistilanteita.
Järjestökanteluita koskevan lisäpöytäkirjan ratifiointi on vapaaehtoista ja toistaiseksi vain hieman yli kolmasosa Euroopan sosiaalisen peruskirjan sopimusvaltioista on ratifioinut sen.
Järjestökantelujärjestelmä on kuitenkin määräaikaisraportointia oikeudellisempi valvontamekanismi, jossa tulee esille sellaisia maaraporteissa käsittelemättömiä kysymyksiä, joita laajempiin kysymyksiin keskittyvässä raportointimekanismissa ei ole mahdollista hahmottaa.
Järjestökantelut mahdollistavat täten peruskirjan määräysten uudelleentulkinnan ja sopimuksen sisältämien oikeuksien tarkemman sisällön selventämisen. Uudelleentulkintaa ei ole pidetty ne bis in idem -periaatteen vastaisena.
Euroopan sosiaalisen peruskirjan järjestökantelujärjestelmässä on useita etuja myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen nähden. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean käsittelyajat ovat kohtuullisia, eikä se ole kovinkaan tarkka kantelun tekemisen muotoseikoista. Koska järjestökantelut eivät voi koskea yksittäisiä soveltamistilanteita, ei myöskään kaikkien kansallisten oikeussuojakeinojen käyttämistä edellytetä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa pelkästään valituksen tutkittavaksi ottamista koskeva päätös saattaa kestää kaksi vuotta ja lopullista tuomiota voi joutua odottamaan vielä tämänkin jälkeen useita vuosia eli valituksen kokonaiskäsittelyaika voi venähtää jopa viiteen vuoteen, kun taas järjestökanteluiden käsittelyyn kuluu tavallisesti kokonaisuudessaan aikaa vain hieman alle kaksi vuotta.
Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvonnassa on oikeudellisten piirteiden lisäksi poliittisia piirteitä.
Hallitustenvälinen komitea ja Euroopan neuvoston ministerikomitea koostuvat hallitusten edustajista, joka antaa niille mahdollisuuden taivutella sopimusvaltiota tekemään tarvittavat muutokset. Ministerikomitea hyväksyy myös Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean järjestökanteluiden tulkintakannanotot. Mielestäni oikeudellinen valvonta ja poliittinen päätöksenteko sopivat kuitenkin huonosti yhteen, koska ministerikomitea on ollut haluton äänestämään julkisten suositusten puolesta, jota pidetään viimeisenä keinona puuttua sopimusrikkomuksiin. Ministerikomitean roolia tulisi selkeyttää niin, että sen toimivalta olisi paremmin linjassa Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean itsenäisen aseman ja oikeudellisen päätöksenteon kanssa.
Euroopan sosiaalinen peruskirja ei ole ainoa ihmisoikeussopimus, jonka avulla pyritään turvaamaan TSS-oikeuksia. Näin ollen sitä on tarkasteltava suhteessa muihin merkittäviin kansainvälisiin
ihmisoikeussopimuksiin. Samalla kun useat rinnakkaiset ihmisoikeusjärjestelmät toimivat jatkuvassa vuorovaikutuksessa keskenään, ne myös samalla eräällä tavalla kilpailevat asemasta TSS-oikeuksien valvonnassa. Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvontajärjestelmä ei suinkaan ole aina ensisijainen mekanismi, johon halutaan vedota. Euroopan ihmisoikeussopimus on eurooppalaisen ihmisoikeustyön kulmakivi, jonka puitteissa on mahdollista käsitellä myös TSS-oikeuksien toteutumista sikäli kun yleissopimuksessa tai sen lisäpöytäkirjoissa on taattu tällaisia oikeuksia. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen yleinen merkitys ja sen ratkaisujen vahva painoarvo ovat lisänneet sen valitusmekanismin suosiota TSS-oikeudellisissa kysymyksissä.
Työnantaja- ja työntekijäjärjestöt ovat tottuneet tukeutumaan jäsentensä edunvalvonnassa jo lähes sata vuotta sitten perustetun ILO:n kansainvälisiin työelämän yleissopimuksiin ja valvontamenettelyihin. YK:n TSS-sopimus saattaa sopia yksittäisille ihmisille, koska se sisältää valinnaisen lisäpöytäkirjan, joka mahdollistaa yksilövalitukset, kun tietyt muodolliset edellytykset, kuten kotimaisten oikeuskeinojen käyttäminen, täyttyvät. Euroopan sosiaalisen peruskirjan on seurattava muiden ihmisoikeusjärjestelmien kehitystä säännöllisesti tai sitä uhkaa marginalisoituminen. Sen ei tule jäädä kehityksen kelkasta, mutta samalla on varottava myös väärään kehityksen kelkkaan hyppäämistä.
Euroopan sosiaalinen peruskirja ei sisällä yksilövalitusjärjestelmää, johon yksittäinen loukkauksen uhri tai hänen edustajansa voisi vedota. TSS-oikeuksilla ei ole kuitenkaan mitään luontaista ominaisuutta, mikä estäisi yksilövalitusmenettelyn. Jos kerran ihmisoikeudet ovat jakamattomia ja yhtä tärkeitä, on vaikea perustella yksilövalitusmekanismin puuttumista Euroopan sosiaalisesta peruskirjasta. Euroopan neuvoston tulisikin mielestäni korjata ensimmäisen ja toisen sukupolvien ihmisoikeuksien välinen epätasapaino ja ottaa mallia YK:sta, joka, kuten aiemmin totesin, hyväksyi vuonna 2008 lisäpöytäkirjan TSS-sopimuksen yksilövalitusjärjestelmästä, ja asettaa Euroopan neuvostossa TSS-oikeudet samaan asemaan KP-oikeuksien kanssa. Yksilövalitusmekanismi tukisi samalla tavoitetta, että Euroopan sosiaalisen peruskirjan säännökset ovat suoraan velvoittavia ja muodostavat subjektiivisia oikeuksia. Se antaisi Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitealle järjestökantelujärjestelmääkin paremmat mahdollisuudet selventää sopimuksessa turvattujen oikeuksien sisältöä käytännössä. Yksilövalitusten myötä sopimusvaltioiden valvonta tehostuisi, jolloin valtioiden oma kiinnostus vahvistaa TSS-oikeuksien suojaa lisääntyisi. Myös yksittäisten ihmisten yleinen kiinnostus Euroopan sosiaalista peruskirjaa kohtaan vahvistuisi, jos heillä olisi käytössään asianmukainen TSS-oikeudellinen valitusmekanismi, jonka ratkaistavaksi itseään koskevat asiat voitaisiin asettaa.
Tällä hetkellä suurin yksittäinen heikkous valvontajärjestelmässä on Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakannanottojen huono yleinen tunnettavuus. Ne eivät saa osakseen samanlaista huomiota kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen päätökset. Syinä tähän voidaan pitää TSS-oikeuksien kiistanalaista luonnetta, tulkintakannanottojen heikkoa velvoittavuutta ja Euroopan neuvoston riittämättömiä taloudellisia resursseja ja henkilöstöresursseja. Mielestäni heikosta tunnettavuudesta voidaan syyttää myös Euroopan sosiaalisen peruskirjan sekavaa rakennetta. Sopimuksen à la carte -luonne sekä useat lisäpöytäkirjat ja uudistukset ovat tehneet Euroopan sosiaalisen peruskirjan rakenteesta ja valvonnasta vaikeasti hahmotettavan. Tämä on osaltaan johtanut sekaviin tulkintakannanottoihin, joka heikentää valvontajärjestelmän luotettavuutta ja uskottavuutta.
Käsillä oleva pro gradu -tutkielma on ollut näkökulmaltaan oikeusdogmaattinen tutkimus, jossa Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakannanottojen oikeudellista merkitystä on arvioitu vertaamalla sen oikeuskäytännön asemaa suhteessa muihin ihmisoikeusjärjestelmiin. Olen etsinyt tutkielman alussa esitettyihin tutkimuskysymyksiin vastauksia hyödyntämällä oikeuskäytäntöä, oikeuskirjallisuutta ja Euroopan neuvoston virallisdokumentteja. Tutkielmassani oli haastavaa rajata aihe ydinasioihin niin, ettei tutkielma paisuisi liian laajaksi, joten päädyin tarkastelemaan aihetta Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvontajärjestelmän, enkä yksittäisten sopimusvaltioiden näkökulmasta. Tutkielmaani tehdessäni huomasin, että olen onnistunut valitsemaan itselleni tutkimuskohteen, joka on paitsi mielenkiintoinen, myös hyvin haastava.
Aiheesta löytyi paljon tietoa, mutta oli vaikea arvioida yksittäisten tulkintakannanottojen relevanssia tuntematta tapausten erityispiirteitä ja viitekehystä paremmin kuin mitä tapausten virallisista asiakirjoista kävi ilmi. Tutkielmassani olisin halunnut käsitellä kansainvälistä TSS-oikeuksien valvontaa laajemminkin ja ottaa Euroopan neuvoston ulkopuoliset ihmisoikeusjärjestelmät paremmin huomioon.
Tulkintakannanottojen tosiasiallisia vaikutuksia on vaikea arvioida perinpohjaisesti lainopillisin keinoin. Aiheena Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvontakäytäntö jättää paljon avoimia kysymyksiä, joissa on tutkimisen tarvetta. Eurooppa on monella tavalla heterogeeninen alue, joten tulkintakannanottojen vaikutusta sopimusvaltioiden kansallisen lainsäädännön muotoutumiseen tai menettelytapoihin on mahdotonta arvioida ilman empiiristä oikeustutkimusta. Tutkielman rajauksista johtuen jätin sen ulkopuolelle myös TSS-oikeuksien kansainvälisen valvonnan
sosiaalisten vaikutusten arvioinnin. Mielestäni jatkotutkimuksen kannalta empiirinen tutkimustapa lainopin sijaan voisi tuoda uusia näkökulmia Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakannanottojen oikeudelliseen merkitykseen. Yksinkertaisimmillaan tällaisen tutkimuksen voisi suorittaa analysoimalla sopimusvaltioiden lainsäätäjien ja tuomioistuimien toimintaa ja päätöksentekoa siten, että selvitettäisiin kuinka paljon ja millaisia viittauksia kansallisten tuomioistuinten käytännöstä, hallitusten esityksistä ja valiokuntien mietinnöistä löytyy Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan ja Euroopan sosiaalisten oikeuksien komiteaan. Tällainen lähestymistapa vaatisi kuitenkin pro gradu -tutkielman puitteissa rajaamista esimerkiksi tarkasteltavien maiden osalta, jottei vaikutusarviointi jäisi pintapuoliseksi ja yksinkertaistettuja yleistyksiä tarjoavaksi.