H AVAINTOJA JÄRJESTÖKANTELUJÄRJESTELMÄÄN LIITTYVIEN KOKEMUSTEN PERUSTEELLA

Lisäpöytäkirjan järjestökantelujärjestelmästä on ratifioinut tähän mennessä vasta 15 maata: Suomi, Ruotsi, Belgia, Bulgaria, Kypros, Kroatia, Ranska, Kreikka, Irlanti, Italia, Norja, Alankomaat, Portugali, Slovenia sekä viimeisimpänä Tšekki, joka ratifioi lisäpöytäkirjan vuoden 2012 huhtikuussa¹²⁹. Järjestökanteluita on tehty järjestökantelujärjestelmän käyttöönoton jälkeen yhteensä 99 ja ne ovat suuntautuneet vahvasti työelämään liittyviin oikeuksiin¹³⁰. Järjestökantelut ovat lisääntyneet viime vuosien aikana huomattavasti ja niiden määrä vuoden 2013 alkupuolella on

127 United Nations: Compilation of General Comments and General Recommendations Adopted by Human Rights Treaty Bodies 2004, ss. 9-11.

128 Alston 2005a, s. 62.

129 Council of Europe: Signatures and Ratifications of the European Social Charter, its Protocols and the European Social Charter (revised) 26.3.2013.

130 Council of Europe: List of Complaints and State of Procedure 22.4.2013.

ollut suurempi kuin koskaan aikaisemmin. Kahden edellisen vuoden (2011 ja 2012) aikana järjestökanteluita tehtiin yhteensä 24, kun järjestökantelujärjestelmän ensimmäisten vuosien aikana niitä tehtiin ainoastaan muutamia. Järjestökanteluiden määrän suuruutta on kuitenkin hyvin vaikea arvioida, koska lisäpöytäkirjan valmistelussa ei asetettu sille määrällisiä tavoitteita. Tämän takia onkin syytä mieluummin arvioida järjestökanteluiden suosioon vaikuttavia tekijöitä.

Luonnollisesti järjestökantelujärjestelmän käyttöasteeseen vaikuttaa ensisijaisesti lisäpöytäkirjan ratifioineiden sopimusvaltioiden määrä, jonka osuus on tällä hetkellä vain hieman yli kolmannes Euroopan sosiaalisen peruskirjan ratifioineista valtioista, jota voidaan pitää mielestäni huomattavan alhaisena osuutena. Toinen tärkeä piirre liittyy potentiaalisten kantelijoiden määrään ja niiden omaan valvontajärjestelmätuntemukseen. Järjestöt tulisi vakuuttaa siitä, että TSS-oikeudet ovat luonteeltaan sellaisia oikeuksia, että niitä voidaan käsitellä oikeudellisessa valitusprosessissa. Jo Euroopan sosiaalisen peruskirjan sisältö vaikuttaa potentiaalisten kantelijoiden määrään:

yksityiskohtaiset ja konkreettiset säännökset lisäävät aktiivisuutta yleisluontoisia ja tavoitteellisia säännöksiä enemmän. Voidaan olettaa, että järjestökantelujärjestelmän tunnettavuus lisääntyy kanteluiden määrän lisääntyessä ja samalla Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakannanottojen oikeudellinen merkitys vahvistuu.

Kansalliset työnantaja- ja työntekijäjärjestöt saattavat tuntea määräaikaisraportointijärjestelmän kohtuullisen hyvin, mutta ne eivät ole välttämättä samalla tavalla perehtyneitä varsin uuteen järjestökantelujärjestelmään. Työmarkkinajärjestöt saattavat olla lisäksi mieltyneitä kauemmin toimineisiin ILO:n valitusmekanismeihin yrittäessään löytää ratkaisua kiistanalaisiin kysymyksiin¹³¹. Euroopan neuvosto pyrkii edistämään mekanismin tuntemusta järjestämällä seminaareja aiheesta kansallisille työnantaja- ja työntekijäjärjestöille, millä on ollut ilmeisesti vaikutusta ainakin ranskalaisiin ammattiliittoihin, jotka ovat vastuussa lähes neljäsosasta kaikista järjestökanteluista. Toinen syy ranskalaisten ammattiliittojen aktiivisuuteen saattaa liittyä niiden strategiaan käyttää järjestökantelujärjestelmää hyväksi jäseniensä työolojen parantamisessa.¹³² Ranskalaisten ammattiliittojen ohella myös kansainväliset järjestöt ovat suunnanneet usein kritiikkinsä järjestökanteluiden kautta Ranskaa kohtaan, mutta samalla sivuuttaneet vastaavat tilanteet monissa muissa maissa, joka saattaa osaltaan johtua siitä, että Euroopan neuvoston päämaja, Palais de l'Europe, sijaitsee Strasbourgissa.

131 Mikkola 2010, s. 117.

132 Churchill & Khaliq 2007, ss. 227-228.

Järjestökanteluiden tekemiseen ja käsittelyyn kuluva aika vaikuttaa merkittävästi järjestöjen halukkuuteen tehdä kanteluita. Järjestökantelujärjestelmä on toiminut toistaiseksi suhteellisen nopeasti, vaikka ihmisoikeussopimusten valitus- ja kantelumekanismien yleisenä piirteenä ollaan pidetty niiden hitautta¹³³. Churchill ja Khaliq arvioivat vuonna 2007, että järjestökantelut otetaan tutkittavaksi keskimäärin 4-5 kuukauden kuluessa ja koko käsittelyprosessiin kuluu aikaa alle 20 kuukautta¹³⁴. Järjestökanteluiden käsittelynopeuteen voidaan olettaa vaikuttaneen vielä tuolloin niiden suhteellisen pieni määrä (yhteensä 46), mutta uusimpia vuosien 2008-2011 välillä jätettyjä järjestökanteluita tarkastelemalla voidaan huomata, että kokonaiskäsittelyajat ovat pidentyneet viimeisten vuosien aikana ainoastaan muutamilla kuukausilla, vaikka kanteluiden määrä on samaan aikaan muutamassa vuodessa kaksinkertaistunut¹³⁵. On syytä huomata, että Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea ja ministerikomitea eivät työskentele täysipäiväisesti valvonnan parissa ja suuri osa ajasta kuluu määräaikaisraporttien tarkasteluun, joten järjestökanteluiden käsittelyn tehokkuutta voidaan pitää yllätyksenä. Järjestökanteluiden käsittelyä voidaan pitää mielestäni erityisen nopeana, jos sitä verrataan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen, jolla on tällä hetkellä noin 128 000 käsittelemättömän yksilövalituksen jono ja keskimääräinen käsittelyaika on noin viisi vuotta¹³⁶. Suurin osa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelle tehdyistä valituksista jätetään tosin syystä tai toisesta tutkimatta.

Erilaista asiantuntemusta omaavista ihmistä koostuvassa Euroopan sosiaalisten oikeuksien komiteassa voidaan lähestyä järjestökantelua erilaisten tosiasioiden, säännösten tai perusteluiden kautta. Tiettyjen argumenttien kohdalla osa asiantuntijajäsenistä saattaa olla enemmän vakuuttuneita, osa vähemmän. Vaa’ankieliasema saattaa olla henkilöillä, joilla on käsiteltävästä asiasta vähiten asiantuntemusta, mikä saattaa osaltaan lisätä lopullisten tulkintakannanottojen arvaamattomuutta. Tämän takia eniten käsiteltävästä asiasta asiantuntemusta omaavien jäsenten tulee vakuuttaa henkilöt, jotka ovat kaikkein vähiten varmoja omasta kannastaan. Yleensä johtopäätöksissä päädytään sen osapuolen kantaan, jolla on kaikkein selkein näkemys sopimusvaltion tilanteesta ja mutkattomin näkemys arvioinnin normatiivisesta näkökulmasta.¹³⁷

Määräaikaisraportointijärjestelmä ja järjestökantelujärjestelmä ovat tiiviissä vuorovaikutuksessa toistensa kanssa. Kun Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on tehnyt järjestökantelupäätöksen,

133 Quesada 2011, s. 10.

134 Churchill & Khaliq 2007, s. 228.

135 Council of Europe: List of Complaints and State of Procedure 24.4.2013.

136 Tilanne 28.1.2013.

137 Mikkola 2010, ss. 661-662.

se tutkii järjestökantelusta esiin nousseita kysymyksiä myös käsitellessään seuraavan kerran määräaikaisraportteja. Esimerkkinä tällaisesta tilanteesta on Kreikan asepalveluksen ja vaihtoehtoisen palveluksen pituudesta tehty järjestökantelu¹³⁸, jonka myötä Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea selvitti määräaikaisraporttien yhteydessä tilannetta muidenkin valtioiden kohdalla ja havaitsi, että tilanne ei ole Euroopan sosiaalisen peruskirjan velvoitteiden mukainen myöskään monissa muissa sopimusvaltioissa.¹³⁹

Järjestökanteluiden kollektiivinen luonne ja sen ulottumattomuus yksittäisiin soveltamistilanteisiin estää Euroopan sosiaalisten oikeuksien komiteaa käsittelemästä vahinkoa kärsineen osapuolen korvausvaatimuksia¹⁴⁰. Tämän takia useat järjestöt ovat pohtineet, onko järjestökantelujen tekeminen paras ja tarkoituksenmukaisin tapa puolustaa TSS-oikeuksia. Useat kantelijat ovat pyytäneet Euroopan sosiaalisten oikeuksien komiteaa määräämään valtiota maksamaan vahingonkorvauksia, mutta Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa ei ole mainintaa loukatulle osapuolelle myönnettävästä vahingonkorvauksesta tai hyvityksestä, jonka myötä järjestöjen korvausvaateet on aina hylätty ilman tapaukseen liittyviä perusteluja. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean hyvin perustellut ratkaisut eivät johda tällä hetkellä juuri minkäänlaiseen oikeudelliseen seuraamukseen, jonka vuoksi on tärkeä löytää tapoja, joilla päätösten oikeusvaikutuksia voidaan vahvistaa. Vaikka sopimusvaltioita ei voida velvoittaa maksamaan korvauksia sopimusrikkomuksista, ei ole mitään syytä miksei järjestökantelupäätöksiä voitaisi käyttää korvausvaatimusten perusteluna jäsenvaltioiden omissa kansallisissa korvausjärjestelmissä.

On edelleen ratkaisematta, tulisiko sopimusvaltioiden olla vastuussa järjestölle aiheutuvista kuluista silloin, kun valtio on syyllistynyt oikeuksien loukkaamiseen. Esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuin voi velvoittaa valtiota korvaamaan vastapuolelle prosessista aiheutuneet kohtuulliset kulut. Vaikka Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on joissain tapauksissa suositellut järjestön kantelumenettelyyn liittyviin kustannuksiin osallistumista, ministerikomitea on aina hylännyt vaatimukset sopimukseen perustumattomana¹⁴¹.

Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean roolia on hämärtänyt se seikka, että järjestökanteluiden käsittelyn katsotaan kulminoituvan Euroopan neuvoston ministerikomitean hyväksymään päätöslauselmaan tai suositukseen, jossa se antaa suosituksia jäsenmaan lainsäädännön, säännösten

138 European Committee of Social Rights: Complaint No. 8/2000 Quaker Council for European Affairs v. Greece.

139 Brillat 2005. s. 37.

140 Mantouvalou & Voyatzis 2009, s. 342.

141 European Committee of Social Rights: Complaint No. 9/2000 Confédération Française de l’Encadrement (CFE-CGC) v. France.

tai käytännön muuttamiseksi. Euroopan ammatillinen yhteisjärjestö ETUC, Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestö UNICE sekä Kansainvälinen työnantajaliitto IOE ovat kritisoineet sitä, että riippumattoman asiantuntijaelimen päätökset asetetaan sopimusvaltioiden omien toimielimien ohjauksen alle, joka nakertaa menettelyn riippumattomuutta ja oikeudellista luonnetta. Kansainväliset järjestöt kritisoivat lisäksi sitä, että useiden toimielimien osallistuminen käsittelyyn pidentää järjestökanteluiden käsittelyaikoja.¹⁴²

Ministerikomitean poliittisuus voidaan nähdä ongelmana, jos järjestökantelujärjestelmä halutaan nähdä oikeudellisena valvontamekanismina, joka toimii itsenäisesti ja poliittisesti riippumattomasti.

Erikoisin piirre on, että vastaajavaltio osallistuu ministerikomitean kautta itseään koskevaan päätöksentekoon, sillä ministerikomitea hyväksyy Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean järjestökantelun päätöslauselman annettujen äänten enemmistöllä sekä hyväksyy suositukset kahden kolmasosan äänten enemmistöllä¹⁴³. Ministerikomitealla oli samankaltainen rooli myös Euroopan ihmisoikeussopimukseen liittyvissä ratkaisuissa ennen 11. lisäpöytäkirjan hyväksymistä, joka saattoi kaikki asiat puolueettoman Euroopan tuomioistuimen ratkaistavaksi¹⁴⁴. Voidaan pitää mielestäni valitettavana, että Euroopan neuvosto ei ole puuttunut ministerikomitean ongelmalliseen rooliin Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan liittyvien, vaikka Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11.

lisäpöytäkirja hyväksyttiin jo ennen järjestökantelujärjestelmän käyttöönottoa. Järjestökanteluiden uskottavuutta murentaa huomattavasti mahdollisuus, että valtioiden edustajista koostuva poliittinen toimielin voi kyseenalaistaa riippumattoman oikeudellisen toimielimen päätöksen ja käyttää lopullista sananvaltaa¹⁴⁵.

Viimeistään maaliskuussa 2004 hyväksytyt Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean menettelysäännöt poistavat valvontaelinten välisen tehtävänjaon monitulkintaisuuden ¹⁴⁶ . Menettelysäännöissä ilmaistaan varsin selkeästi, että jäsenmaiden tilanteiden arviointi ja päätöslauselmien hyväksyminen ovat yksinomaan Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea tehtäviä, eikä päätöslauselmia sopimusrikkomuksista voida kyseenalaistaa¹⁴⁷. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea tekee itsenäisesti päätöksen järjestökanteluasian käsiteltäväksi ottamisesta sekä antaa ratkaisun siitä, onko peruskirjan luomaa velvollisuutta noudatettu.

142 Reiding 2007, ss. 203-204.

143 Sudre 1996, ss. 733-737.

144Quesada 2011, s. 9.

145 Brillat 2005, s. 33.

146 European Committee of Social Rights: Rules of Procedure 2004.

147 European Committee of Social Rights: Rules of Procedure 2004.

Kuten aiemmin on tullut ilmi, ministerikomitea on ollut varsin haluton antamaan poliittisia suosituksia Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean päätösten perusteella. Yli 80% kielteisistä Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean johtopäätöksistä ei johda suositusten antoon¹⁴⁸. Tämä on ymmärrettävää tilanteissa, joissa sopimusvelvoitteen rikkomisesta syytetty valtio toimii aktiivisesti ja viivyttelemättä saattaakseen tilanteen Euroopan sosiaalisen peruskirjan vaatimusten mukaiseksi, mutta useassa tapauksessa ministerikomitea on ollut haluton reagoimaan selkeisiin ja pitkään jatkuneisiin sopimusrikkomuksiin.

Oleellinen kysymys liittyy siihen, muuttavatko sopimusvaltiot lainsäädäntöään ja käytäntöjään Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean järjestökanteluiden perusteella antamien tulkintakannanottojen perusteella. Tällä hetkellä näyttää siltä, että osa sopimusvaltioista noudattaa päätöksiä ja osa ei. Ilman lisäuudistuksia uhkana on, että järjestökantelujärjestelmän pitkän aikavälin vaikutukset jäävät vähäisiksi. Uudistusten tulisi koskea Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean päätöksien oikeudellista sitovuutta sekä säännösten ja tulkintaperiaatteiden yhteensopivuutta suhteessa muihin kansainvälisiin sopimuksiin, jolloin sopimusvaltioihin kohdistuisi ulkoista painetta, eivätkä ne voisi enää sivuuttaa Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean kannanottoja.

Vaikka järjestökantelumekanismi sisältää edelleen useita kehittämistarpeita, se on lunastanut siihen kohdistetut odotukset ja toimii esimerkkinä hyvin toimivasta TSS-oikeuksien kantelumekanismista¹⁴⁹. Järjestökantelut ovat oikeudellistaneet Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvontaa ja Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on kiinnittänyt järjestökanteluiden perusteluissa huomiota omaan argumentaatioonsa ja esittänyt perusteellisempia todisteluita näkemyksilleen¹⁵⁰. Kantelun tekevällä organisaatiolla on mahdollisuus, vaikkakin epäsuora, vaikuttaa eurooppalaisiin TSS-oikeuksien standardeihin.

Järjestökantelujärjestelmässä on myös raportointimenettelyyn nähden useita vahvuuksia.

Järjestökanteluiden kautta Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on voinut kohdennetummin analysoida kansallisen lainsäädännön ja käytännön eri puolia, ja siten kehittää täsmällisempiä arviointikriteereitä kuin raportointijärjestelmässä. Järjestökantelumenettely perustuu järjestöjen ja

148 Mikkola 2010, s. 116.

149 Harris 2009, s. 10.

150 Petman 2010a, s. 410.

sopimusvaltioiden laajoihin kirjallisiin selvityksiin, joissa tulee esille useita lainsäädäntöön ja käytäntöön liittyviä ongelmia, joita ei todennäköisesti tulisi muuten esiin. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean kannalta tilanteiden arviointi ja päätösten täytäntöönpanon ohjaus ovat helpommin toteutettavissa, kun käsiteltävänä olevat tapaukset perustuvat konkreettisempiin sopimusrikkomuksiin. Lisäksi järjestökantelut mahdollistavat Euroopan sosiaalinen peruskirjan paremman tulkitsemisen elävänä asiakirjana, jolloin sopimuksen tulkinta kehittyy TSS-oikeuksien yleisten standardien kehittymisen mukana¹⁵¹.

Suomea vastaan on tehty yhteensä viisi järjestökantelua, joista Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on ehtinyt tutkimaan neljä. Kolmessa kannanotossa se on nähnyt Suomen lainsäädännön tai käytännön sopimuksen vastaiseksi. Ensimmäinen järjestökantelu koski työsuojelullisin perustein annetun säteilyloman poistamista röntgenhoitajilta ja terveydenhuollossa säteilyn alaista työtä tekevältä muulta hoitohenkilöstöltä ¹⁵² . Toinen järjestökantelu koski negatiivista järjestäytymisoikeutta ja Suomen työehtosopimusjärjestelmää, jossa muista järjestökanteluista poiketen Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea ei nähnyt Suomen rikkoneen sopimusvelvoitteita¹⁵³ . Äskettäin Omaishoitajat ja Läheiset -Liitto ry teki ensimmäisenä sosiaalioikeudellisena kansalaisjärjestönä kaksi järjestökantelua ikääntyneiden henkilöiden oikeudesta sosiaaliseen suojeluun, joista ensimmäinen koski omaishoitajien eriarvoista asemaa ja toinen kunnittain vaihtelevaa ja monimutkaista palveluasumisen maksujärjestelmää¹⁵⁴. Vuoden 2012 joulukuussa Suomen Sosiaalioikeudellinen Seura ry teki järjestökantelun Suomen perusturvan tasosta, erityisesti koskien eläkkeiden, sairausvakuutuksen, työttömyysturvan ja toimeentulotuen minimietuuksia¹⁵⁵. Viimeisin järjestökantelu on vielä Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean käsittelyssä.