Arviointi lakisääteisenä ja valtakunnallisesti ohjattuna

Nykyisen Perusopetuslain mukaan oman toiminnan arviointi on osa koulutuksen järjestäjän lakisääteistä toimintaa. Arvioinnin laki-sääteisyyteen kuuluu, että koulutuksen järjestäjän tulee itsearvioin-nin ohella osallistua ulkopuoliseen oman toimintansa arviointiin sekä se, että arviointien keskeiset tulokset tulee julkistaa. (Perusopetuslaki 1998/628.) Arviointitietojen julkistamisessa oleellista on, että julkis-taminen ei saa vahingoittaa yksittäistä oppilaitosta tai henkilöä (OPM:n määräys 31.12.1998).

Kuntalaki korostaa arvioinnin ulottumista organisaation eri tasoille.

Kuntalain mukaan kokonaisvastuu sivistystoimen arvioinnista on val-tuustolla, joka päättää arvioinnin työnjaosta. Palvelujärjestelmän eri tasoilla arviointivelvoite jyvittyy siten, että valtuuston tehtävänä on arvioida kunnan keskeisten tavoitteiden saavuttamista. Lautakunta-tasolla ja yksiköissä seurataan yksityiskohtaisempia toiminnan tavoit-teita sekä prosessien sujuvuutta ja tehokkuutta. Kyseistä luottamus-mies- ja viranhaltijajohdon vastuulla olevaa paikallisen arvioinnin osaa Henriksson (2006) kutsuu poliittishallinnollisesta näkökulmasta suo-ritetuksi arvioinniksi. Vastaavasti koulujen, rehtoreiden, opettajien, oppilaiden sekä koulujen sidosryhmien vastuulla olevassa, opetuksen ja oppimisen prosesseihin kohdistuvassa arvioinnissa on Henriksso-nin mukaan kyse koulutuksen professionaalisista intresseistä tehtävästä arvioinnista. Menestyksellinen arviointi edellyttää paitsi molemmista intresseistä tehtyä arviointia myös toimivaa eri tasojen välistä yhteis-työtä sekä arviointitiedon tasolta toiselle kulkemista. (Suomen Kun-taliiton yleiskirje 13/80/2001.)

Valtakunnallisesta arvioinnin kokonaisuudesta keskeisin on edellä kuvattu kuntatason arviointi, niin sanottu paikallinen arviointi. Käy-tännössä paikallinen arviointi samastetaan usein koulujen itsearvioin-tiin, jota kunnissa tehdään muun muassa kansallisia arviointeja ja

arvi-ointitutkimusta varten. Erilaisten kansallisten yhteenvetojen tarpeisiin toteutetun tiedonkeruun sijaan koulutuksen paikallinen arviointi on laaja tehtäväkenttä ja kokonaisuus, joka läpäisee koulutuksen toimi-alan kaikki kunnalliset toimijat: valtuuston ja lautakunnan, viranhal-tijajohdon, koulut ja oppilaitokset. (Henriksson 2006, 20.)

Arviointia määrittävien lakien ohella arvioinnin ohjaajina toimi-vat erilaiset valtakunnalliset suositukset sekä näiden taustalla vaikutta-vat, kulloinkin vallalla olevat kehittämisnäkemykset. Näistä molempia edustaa tuloksellisuusarviointi, jonka ohjauksen välineeksi tuleminen voidaan paikantaa 1990-luvun julkisen sektorin uudistuksen aikaan (ks. luku 3.2.1). Sittemmin tuloksellisuusarvioinnista on tullut myös koulutussektorilla keskeinen valtakunnallinen ja paikallinen toimin-nan ohjauksen väline (Jakku-Sihvonen & Heinonen 2001; Suomen Kuntaliiton yleiskirje 13/80/2001).

Valtakunnallisesti tuloksellisuusarviointia ohjataan koko kuntasek-toria koskevan tuloksellisuusarviointisuosituksen sekä opetustoimeen kohdistuvan tuloksellisuuden arviointimallin avulla. Näistä ensin mai-nittu perustuu Kunnallisen työmarkkinalaitoksen suositukseen Kun-nallisen palvelutoiminnan tuloksellisuuden arvioinnista (Kunnalli-sen työmarkkinalaitok(Kunnalli-sen yleiskirje 15/2000, taustalla KT:n yleiskirje A23/1989). Taustalla vaikuttavaa arvomaailmaa kuvastaa osaltaan se, että suositus perustuu Kaplanin ja Nortonin alun perin yritysmaail-maan kehittämään ja tunnetuksi tekemään Balanced Scorecard-malliin (ks. Kaplan & Norton 1996, 2002, 2004; Lumijärvi 1997, 2000). Jat-kossa mallista käytetään tässä tutkimuksessa suomenkielistä käännöstä

”tasapainotettu mittaristo”. Muita mallista olemassa olevia käännök-siä ovat muun muassa ”tuloskortti”, ”monimittaristo”, ”menestysteki-jämittaristo”, ”tasapainoinen onnistuminen” sekä ”tasapainoinen mit-taristo” (Määttä 2000, 34).

Viime vuosina tuloksellisuusarvioinnin toteutukseen on liittynyt pyrkimys laajentaa perinteistä ja taloutta korostavaa tehokkuusnä-kemystä julkiselle sektorille paremmin soveltuvaksi sekä työelämän hyvinvoinnin ja henkilöstövoimavaroihin liittyvät tekijät huomioi-vaksi. (Kuusela 2002, 75–76, 84; Lumijärvi 1997, 16–20; ks. Niira-nen 2002; PakariNiira-nen 2005.) Nykyisin tasapainotettu mittaristo koros-taa muun muassa, että yhteistoimintamenettelyä koskevien sopimus-ten ja suositussopimus-ten keskeinen tavoite on parantaa kunnallissopimus-ten työyksi-köiden työelämän laatua ja tuloksellisuutta. Alkuperäisessä Balanced

Scorecard -mallissa (BSC-malli) tärkeitä seikkoja ovat strategialähtöi-syys sekä se, että mallia käytetään tulevaisuuspainotteisesti ja oppi-misen välineenä. Määtän (2000) mukaan mallin käyttötarkoitukset ovat moninaiset: sitä voi käyttää paitsi mittaamis- tai johtamisjärjes-telmänä myös keskustelu- ja ymmärtämisfoorumina sekä toiminta- ja johtamisfilosofiana.

BSC-mallissa tuloksellisuutta kuvataan neljän toisiinsa yhteydessä olevan näkökulman avulla. Mallin näkökulmia ovat talousnäkökulma, asiakasnäkökulma, sisäiset prosessit sekä oppiminen ja kehitys (finan-cial, customer, internal-business-process and learning and growth perspec-tive). Ideana on, että kyseiset näkökulmat tuovat tasapainon pitkän ja lyhyen tähtäyksen tavoitteiden, haluttujen tuotosten ja panosten sekä kovien mittareiden ja pehmeämpien subjektiivisten mittareiden välille.

(Kaplan & Norton 1996, 2002.) Aaltonen ja Wilenius (2002, 76–77) pitävät Balanced Scorecard -ajattelua yhtenä 1990-luvun strategiseen ajatteluun keskeisesti vaikuttaneista tekijöistä. Julkisen sektorin kehit-tämisessä BSC-malli edustaa lähinnä monipuolista ja holistista lähes-tymistapaa (Kuusela 2002, 89).

Suomalaisen julkisen palvelujärjestelmän käyttöön tarkoitetun mallin sovelluksen taustalla on Lumijärven (2000) näkemys tasapai-notetusta mittaristosta. Alkuperäisestä mallista hieman poiketen mal-lin näkökulmia ovat vaikuttavuus-, asiakas-, prosessi- sekä henkilös-tön aikaansaannoskyvyn näkökulmat. Neljän näkökulman ohella mal-lissa pidetään huomattavana sitä, että tuloksellisuuden arviointi tarvit-see ajantasaisia käsityksiä kunnan ja sen yksittäisten palveluyksiköiden tavoittelemasta tulevaisuudesta. (Lumijärvi 2000, 12–23.) Tämän tut-kimuksen näkökulmasta kiintoisa on mittaristoon sisältyvä kerrokselli-suuden ja kausaalikerrokselli-suuden idea, johon viitaten organisaation ja arvioin-nin eri tasoilla tuotetun tiedon pitäisi palvella seuraavan tason tavoit-teita (Niiranen, Stenvall, Lumijärvi, Meklin & Varila 2005, 29–30).

Kyseinen oletus lisää entisestään organisaation eri tasojen sekä erilais-ten perustehtäväkäsityserilais-ten näkyväksi tekemisen merkitystä.

Kunnallisen palvelutoiminnan tuloksellisuuden arviointia koske-vien suositusten ohella opetustoimea koskevat myös Opetushallituk-sen antamat tuloksellisuusarvioinnin suositukset. Luomansa tuloksel-lisuuden arviointimallin avulla Opetushallitus on halunnut vakiinnut-taa arvioinnin toteuttamismuodot ja määritellä toiminnalle pysyvät suuntaviivat. Opetushallituksen mallissa toiminnalle asetetut

tavoit-teet muodostavat tuloksellisuuden arvioinnin lähtökohdan. Kyseisen mallin mukaan koulutus on tuloksellista silloin, kun kansallisesti ja kansainvälisesti koulutusjärjestelmän kullekin organisaatiomuodolle, oppilaitokselle ja yksilön oppimistoiminnalle asetetut tavoitteet on saavutettu. Mallissa arvioinnin keskeisenä tehtävänä on ajantasaisen ja valtakunnallisesti tarpeellisen tiedon tuottaminen kaikilla tasoilla tapahtuvaa koulutuksen kehittämistä varten. Lisäksi oleellista on, että tuloksellisuusarvioinnin toteuttaminen edellyttää sekä määrällistä että laadullista tietoa toiminnan tehokkuudesta, taloudellisuudesta ja vai-kuttavuudesta. yksinkertaistaen vaikuttavuudella tarkoitetaan, että tehdään oikeita asioita. Tehokkuudella taas tarkoitetaan, että asiat teh-dään oikein. Arvioimalla toiminnan taloudellisuutta seurataan talou-dellisten resurssien käyttöä. (Koulutuksen tuloksellisuuden arviointi-malli 1998; ks. Jakku-Sihvonen & Heinonen 2001.)

Myös Opetushallituksen mallissa arviointi jaetaan eri tasoihin.

Mallin ohjeistuksen mukaan valtakunnallisten tavoitteiden ollessa paikallisen tason itsearvioinnin kannalta liian laajoja jokaisen kun-nan tulisi laatia toiminkun-nan tueksi opetustoimen kehittämissuunni-telma sekä arviointistrategia. Kyseisten suunnitelmien katsotaan anta-van opetuksen järjestäjälle suuntaviivat siitä, miten koulutusta tulee kehittää ja mitä siltä vaaditaan.

Opetushallituksen tuloksellisuuden arviointimalli edustaa vuosi-kymmen sitten laadittua suositusta, jonka jälkeen myös arvioinnin saralla on tapahtunut paljon. Seuraava opetustoimeen kohdistuva arviointisuositus koostunee parhaillaan Opetusministeriössä valmis-tella olevista perusopetuksen laatukriteereistä. Kyseisten kriteerien on määrä valmistua 30.4.2009. (Opetushallitus 2008.)

Opetushallituksen tuloksellisuuden arviointia koskevan suosituksen ohella opetustoimen arviointia ohjataan myös Perusopetuksen opetus-suunnitelman perusteiden avulla. Kyseiset, lähinnä oppilaan arviointia koskevat ohjeistukset (ks. Perusopetuksen opetussuunnitelman perus-teet 2004), on kuitenkin rajattu tämän tutkimuksen ulkopuolelle.

Organisaatiorakenteen tavoin myös tuloksellisuusarviointi jakaan-tuu siis eri tasoihin. Lähtökohtaisesti tuloksellisuusarviointi voidaan uuteen julkisjohtamiseen asemoitumisen myötä paikantaa lähinnä organisaation makrotasolle, jota on tässä tutkimuksessa kuvattu orga-nisaation yleisten tavoitteiden, virallisten tehtävien sekä kehittämis-pyrkimysten avulla. Makrotasolla määritettyjen ohjeiden ja

pyrkimys-ten kautta tuloksellisuusarvioinnin vaikutukset heijastuvat kuipyrkimys-tenkin myös yksittäisen organisaation ja työntekijän sekä perustehtävän hoi-tamisen tasoille.

Edellä on kuvattu arviointia ja erityisesti tuloksellisuusarviointia lakisääteisenä ja valtakunnallisesti ohjattuna toimintana. Seuraavaksi tarkastellaan lähemmin tuloksellisuusarvioinnin ominaispiirteitä ja eri-tyisesti sitä, mitä tuloksellisuudella tarkoitetaan tai voidaan tarkoittaa nykyisessä peruskouluorganisaatiossa.

3.1.3 Tuloksellisuuden ja sen arvioinnin ominaispiirteet