”Onko kuitenkaan tarpeellista säännellä asiasta näin yksityiskohtaisesti?” Asian ja palveluiden tiedonhallintaan kohdistuvat vaatimukset tiedonhallintalakiluonnokseen syksyllä 2018 annetuissa kuntien lausunnoissa

”

Onko kuitenkaan tarpeellista säännellä asiasta näin yksityiskohtaisesti?”

Asian ja palveluiden tiedonhallintaan kohdistuvat vaatimukset tiedonhallintalakiluonnokseen syksyllä 2018 annetuissa kuntien lausunnoissa

Itä-Suomen yliopisto Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Historia- ja maantieteiden laitos Asiakirjahallinnan ja arkistoalan pro gradu -tutkielma Tammikuu 2022 Tekijä: Tuononen-Sinkkonen Terhi Ohjaajat: Katajala Kimmo ja Partanen Lauri

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO, TUTKIMUSTIEDOTE

Tekijä: Terhi Tuononen-Sinkkonen Opiskelijanumero: 124415

Tutkielman nimi: ”Onko kuitenkaan tarpeellista säännellä asiasta näin yksityiskohtaisesti?” Asian ja palveluiden tiedonhallintaan kohdistuvat vaatimukset tiedonhallintalakiluonnokseen syksyllä 2018 annetuissa kuntien lausunnoissa

Tiedekunta/oppiaine: Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta, Asiakirjahallinnan- ja arkistoalan maisteriohjelma

Sivumäärä: 67 + 1 liite

Aika ja paikka: Tammikuu 2022, Joensuu

Pro gradu -tutkielma käsittelee kuntasektorin näkemyksiä syksyllä 2018 lausunnolla olleen tiedonhallintalakiluonnoksen (Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi)kuudennen luvun asian ja palveluiden tiedonhallintaan kohdistuviin vaatimuksiin.

Tutkielman aineistona ovat kuntien Lausuntopalvelusta löytyvät tiedonhallintalakiluonnokseen syksyllä 2018 jättämät lausunnot. Tausta-aineistona on käytetty tiedonhallintaa ja sen eri osa-alueita käsittelevää kirjallisuutta, artikkeleita sekä viranomaisten verkkosivuja. Tutkimusmenetelmänä on laadullinen sisällönanalyysi.

Tiedonhallintalakiluonnos oli syksyllä 2018 Suomen asiakirjahallinnon ammattilaisia laajasti puhuttanut aihe. Lakiluonnoksen tarkoituksena oli koota yhteen ennestään sirpaleista tiedonhallintaa koskevaa lainsäädäntöä. Sen tavoitteena oli yhdenmukaistaa viranomaisten tiedonhallintaa ja parantaa sen laatua, ja edistää viranomaisten tietoaineistojen tehokasta ja turvallista hyödyntämistä sekä julkisuusperiaatteen toteutumista viranomaisen toiminnassa.

Kuntasektorin asiakirjahallinnon ammattilaiset näkivät tiedonhallintaa koskevan lainsäädännön uudistamisen tarpeellisena ja lakiluonnoksen tavoitteita pidettiin kannatettavina. Tutkielma tuo esille, että kuntasektorin asiakirjahallinnon asiantuntijat eivät kuitenkaan suhtautuneet kritiikittömästi tiedonhallintalakiluonnoksen kuudennessa luvussa asian ja palveluiden tiedonhallintaan kohdistuviin vaatimuksiin tai siihen, että ne edistäisivät lakiluonnoksen tavoitteiden saavuttamista.

Sisällys

1. Johdanto ... 4

1.1. Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta ... 4

1.2. Tiedonhallinta ja digitaalisuus ... 5

1.3.Tiedonhallinnan tilanne ennen tiedonhallintalakia ... 7

1.4.Tiedonhallintalakiluonnoksesta käyty keskustelu ... 9

1.5.Tutkimuskysymys, tutkimusaineisto ja tutkimuskirjallisuus ... 10

1.5.1.Tutkimuskysymys, tutkimusmenetelmä ja tutkimusaineisto ... 10

1.5.2.Tutkimuskirjallisuus ... 15

2. Asian ja palveluiden tiedonhallinta tiedonhallintalakiluonnoksessa ... 17

2.1. Asian ja palvelujen tiedonhallintaan kohdistuvat vaatimukset ... 17

2.2. Asiatunnus käsitteenä ... 20

2.3. Rekisteröinti, asiarekisteri ja asiarekisterin kuvaus käsitteenä ... 21

2.4. Rekisteröinnin merkitys ... 25

2.5. Metatieto käsitteenä ja asiarekisteriin rekisteröitävät pakolliset metatiedot tiedonhallintalakiluonnoksessa ... 27

2.6. Palvelutuotannon tiedonhallinta ... 30

3. Asian ja palveluiden tiedonhallintaan kohdistuvat vaatimukset kuntien lausunnoissa ... 32

3.1. Asiatunnus tiedonhallintalakiluonnoksessa ... 32

3.2. Asiarekisteri ja kuvaus asiarekisteristä kuntien lausunnoissa... 36

3.2.1. Asiarekisteri ja kuvaus asiarekisteristä julkisuusperiaatteen toteuttajina ... 40

3.2.2. Asiarekisterin toteuttamisen kustannukset ja aikataulu ... 44

3.3. Tiedonhallintalakiluonnoksen metatietoihin kohdistuvat vaatimukset kuntien lausunnoissa ... 46

3.4. Palvelutuotannon tiedonhallinta kuntien lausunnoissa ... 48

4. Johtopäätökset ... 53

Lähteet ... 61

Liitteet... i

1. Johdanto

1.1. Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta

Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta (906/2019), jäljempänä tiedonhallintalaki, tuli voimaan 1.1.2020. Lakia on valmisteltu vuodesta 2016 saakka, ja eduskunta hyväksyi sen 18.3.2019 muutettuna hallituksen esityksenä (HE 284/2018 vp).¹ Tiedonhallintalaki on yleislaki, ja sillä kootaan yhteen julkisen hallinnon tiedonhallinnan aikaisemmin hajanaista sääntelyä. Lakiin on koottu sääntelyä eri laeista, kuten Laista viranomaisen toiminnan julkisuudesta (621/1999)², Laista julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta (634/2011)³ sekä Laista sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa (13/2003)⁴. Tiedonhallintalain tarkoituksena on yhdenmukaistaa viranomaisten tiedonhallintaa ja tehdä siitä laadukkaampaa. Lain tavoitteena on myös edistää viranomaisten tietoaineistojen tehokasta ja turvallista hyödyntämistä. Lain avulla halutaan parantaa hallinnon asiakkaiden saamaa palvelua, palvelun laatua sekä tehostaa palvelujen tuottamista, ja edistää tietojärjestelmien ja tietovarantojen yhteentoimivuutta.⁵ Tärkeänä tavoitteena on edistää julkisuusperiaatteen toteutumista viranomaisen toiminnassa.⁶ Tiedonhallintalailla pyritään siihen, että viranomaiset käsittelevät toiminnassaan käyttämiään tietoaineistoja asiakaslähtöisesti ja yhdenmukaisesti, tietoturvasta ja tietosuojasta huolehtien sekä julkisuusperiaatetta noudattaen. Tiedonhallintalain tarkoituksena on edesauttaa digitaalisen yhteiskunnan kehittymistä.⁷

Tiedonhallintalaki kohdentuu ” tietoaineistoihin, jotka muodostuvat asiakirjoista, tai tiedoista, joista voidaan koostaa asiakirjoja. Tiedonhallintalain sääntely kohdistuu niihin tietoaineistoihin ja asiakirjoihin, joihin sovelletaan myös julkisuuslakia (621/1999).”⁸

1 ” Tiedonhallintalaki.” 8.2.2020.

<https://www.eduskunta.fi/FI/naineduskuntatoimii/kirjasto/aineistot/kotimainen_oikeus/LATI/Sivut/tiedonhallintalaki.a spx>;”Tiedonhallintalaki.” 15.3.2020.< https://vm.fi/tiedonhallintalaki>

2 Laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta. 21.5.1999. SäädK 621/1999.

3 Laki julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta. 10.6.2011. SäädK 634/2011.

4 Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa. 24.1.2003. SäädK 13/2003.

5 Jo 1990-luvulla kiinnitettiin huomiota tietojärjestelmien yhteentoimimattomuuden mukanaan tuomiin ongelmiin.

Samalla myös havaittiin, ettei yhteentoimimattomuuden ongelmien ratkaiseminen ollut yksinkertaista tai helppoa.

Bearman 1994, 6.

6 ”Tiedonhallintalain täytäntöönpano.” 10.2.2020.

<https://www.kuntaliitto.fi/sites/default/files/media/file/Sessio_11092019_0900_A3_6_Tiedonhallintalaki.pdf >

7 ”Tiedonhallinta.”10.2.2020. < https://www.kuntaliitto.fi/osallistuminen-ja- vuorovaikutus/tietoyhteiskunta/tiedonhallinta>

8 Suositus asiakirjajulkisuuskuvauksen laatimisesta 2020, 11.

<https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/162149/VM_2020_22.pdf?sequence=1&isAllowed=y>

Tiedonhallintalaissa säädetään tiedonhallintayksikön perustamisesta, tiedonhallintamallin laatimisesta ja muutosvaikutusten arvioinnista, tietoturvavaatimuksista, tietoaineistojen digitoinnista, digitaalisen tiedon käsittelystä, luovuttamisesta ja vastaanottamisesta. Lain myötä viranomaiselle tuli uusia suunnittelu- ja kuvausvelvoitteita. Tiedonhallintalaki pyrkii kehittämään viranomaisen toimintaa siten, että tiedonhallinta ottaa huomioon tiedon koko elinkaaren alusta loppuun saakka.⁹

1.2. Tiedonhallinta ja digitaalisuus

Tiedonhallinnalle ei ole olemassa yhtä tyhjentävää määritelmää. Tiedonhallinta voidaan määritellä kaiken organisaatossa olevan ja siihen liittyvän tiedon hallinnaksi. Yleensä sillä tarkoitetaan tapaa käsitellä, käyttää, kerätä ja ylläpitää tietoa sekä varmistaa niiden käytettävyys ja laatu. Lainsäädännössä tiedonhallinnan määrittely riippuu pitkälti sääntelykohteesta ja - näkökulmasta.¹⁰ Tiedonhallinta tulee ymmärtää kokonaisuutena, joka muodostuu toisiaan täydentävistä palveluista, joista jokainen on tärkeä toiminnallinen osa organisaation tiedonhallintaa. ¹¹

Viimeisten vuosikymmenien aikana inhimillinen toiminta on tuottanut asiakirjallista aineistoa enemmän kuin koskaan aikaisemmin. Informaatioaikakauteen kuuluu, että tietoa on runsaasti, mutta se ei aina ole luotettavaa tai saavutettavissa. Tietojärjestelmissä tuotetaan paljon tietoa, mutta tiedon muuttumattomuudesta, käytettävyydestä, luotettavuudesta ja saatavuudesta ei ole huolehdittu riittävällä tasolla. Samaa asiaa koskeva tieto voi olla hajallaan eri välineissä ja formaateissa.¹² Digitaalisen asiakirjahallinnon ongelmana on pitkään ollut tiedon haavoittuvuus.

Toimiakseen todisteena toiminnasta asiakirjallisen aineiston on oltava luotettavaa. Tällöin tiedon

9 ”Tiedonhallintalaki”. 8.2.2020

<https://www.eduskunta.fi/FI/naineduskuntatoimii/kirjasto/aineistot/kotimainen_oikeus/LATI/Sivut/tiedonhallintalaki.a spx>; ”Miten uusi tiedonhallintalaki vaikuttaa viranomaisiin?” 17.3.2020.

<https://www2.deloitte.com/fi/fi/pages/risk/articles/Miten-uusi-tiedonhallintalaki-vaikuttaa-viranomaisiin.html>< >

10 Voutilainen, Oikarinen, Vartiainen 2016, 19-20,

11 Kaario ja Peltola 2008, 18, Serewicz 2010, 172

12 Duranti 2010, 79

konteksti ja muuttumattomuus ovat tärkeitä.¹³ Tiedonhallinnan sähköistyminen on koettu vuoroin uhkana, vuoroin mahdollisuutena. Informaatiointensiivisessä yhteiskunnassa informaatioteknologia vaikuttaa lähes kaikessa inhimillisessä toiminnassa.¹⁴

Tiedonhallinnan toimintaympäristön muutoksen myötä asiakirjahallinnon ammattilaisten rooli on muuttunut passiivisesta tiedon säilyttäjästä aktiiviseksi vaikuttajaksi. Sähköisen asiakirjallisen aineiston luetettavuuden takeena on sen muodostaminen ja käsittely sovittujen käytänteiden mukaisesti. Asiakirjahallinnon ammattilaisten on aktiivisesti puututtava tähän prosessiin aineistojen säilyvyyden ja luotettavuuden varmistamiseksi. Tietojärjestelmien suunnittelussa asiakirjahallinnon ammattilaiset ovat hyödyksi tietojärjestelmien toiminnallisten vaatimusten määrittelemisessä, mutta heidän on samalla ymmärrettävä tietojärjestelmien toimintaperiaatteita.¹⁵ Sähköisten asianhallintajärjestelmien käyttäminen edellyttää asiakirjahallinnon ammattilaisilta syvällisempää organisaation toimintojen tuntemusta kuin analogisen aineiston hallinta.¹⁶ Parhaimmat ratkaisut saadaan aikaiseksi moniammatillisen yhteistyön kautta. Tiedonhallinnan toimialalle tulee sallia liikkumavaraa asiakirjahallinnon ammattilaisten lisäksi myös muiden alojen edustajille. ¹⁷ Siiloutuminen voi lopulta johtaa siihen, ettei kenelläkään ole kunnollista näkemystä kokonaistilanteesta.¹⁸

Tiedonhallinnalla on keskeinen rooli viranomaisen toiminnassa. Viranomaisten tehtävien hoitaminen tapahtuu riippuvaisena siitä tiedosta, joka viranomaisella on käytössään. Julkisen hallinnon toiminta on tietointensiivistä, joten tiedonhallinnan menettelyiden ja toimintojen on oltava tehokkaita. Digitalisaation tuoma toiminnan tehokkuus ja saavutettavat kustannussäästöt ovat riippuvaisia tiedonhallinnan tehokkuudesta. Julkinen hallinto on vastuussa kansalaisille, ja vastuun toteuttamiseen kuuluu tiedonhallinnan toimivuus ja todennettavuus.¹⁹ Tiedon on oltava saatavilla syntyhetkestään lähtien, ja myös tulevaisuudessa. Tiedon jakamisessa on olennaista,

13 Cumming ja Findlay 2010, 265

14 Dollar, 1992, 19, 35.

15 Cook 2001, 20; Bearman 1994, 47, 53.

16 Johnson ja Rankin 2006, 94.

17 esim. Yakel 1996; vrt. Ifould ja Joseph 2016, 22.

18 Gregory 2005, 81.

19 Voutilainen, Oikarinen, Vartiainen 2016, 9

että tieto on ymmärrettävässä ja käytettävässä muodossa. Kansalaisten tiedonsaantioikeudet ja yksityisyydensuoja on turvattava.²⁰

1.3.Tiedonhallinnan tilanne ennen tiedonhallintalakia

Tiedonhallintalakia (906/2019) valmisteltiin Juha Sipilän hallituksen Digitalisoidaan julkiset palvelut -kärkihankkeen ohessa.²¹ Julkisista palveluista haluttiin muotoilla käyttäjälähtöisiä ja etupäässä digitaalisia, tehdä tiedonsiirrosta viranomaisten välillä jouhevaa, vähentää ylimääräistä sääntelyä ja huojentaa hallinnollista taakkaa. Tavoitteena oli, että julkisia palveluita käytettäisiin jatkossa etupäässä sähköisesti.²²

Valtiontalouden tarkastusvirasto laati sähköisen arkistoinnin edistämistä koskevan tarkastuskertomuksen lokakuussa 2014. Tarkastuskertomuksen mukaan asiakirjahallinnon toimintaympäristö oli muuttunut suuresti viimeisen 20 vuoden aikana tietojärjestelmien käyttöönoton vuoksi. Tarkastuskertomuksessa todettiin, että lukuisista kehittämistoimista huolimatta hallinnon sähköisen aineiston arkistointi ei ollut päässyt kunnolla vauhtiin. VTT:n mielestä tilanne oli huolestuttava, kun huomioitiin, että viimeisen 25 vuoden ajan suuri osa valtionhallinnon asiakirjoista oli ollut sähköisessä muodossa. Tarkastuskertomuksessa havaittiin, että sähköisten asianhallintajärjestelmien laajasta käytöstä huolimatta toimintaprosessien kehittäminen oli jäänyt tekemättä, ja paperimaailman käytänteet oli viety sähköiseen toimintaympäristöön lähes sellaisenaan,²³ vaikka asiakirjahallinnon teoreetikot painottivat, että teknologian kehittymisen myötä myös työtapoja täytyi muuttaa.²⁴

20 Bearman 1994, 13, Dollar 1992, 24; Dikopoulou ja Mihiotis 2012, 134.

21 ”Tiedonhallintalaki” 8.2.2020.

<https://www.eduskunta.fi/FI/naineduskuntatoimii/kirjasto/aineistot/kotimainen_oikeus/LATI/Sivut/tiedonhallintalaki.a spx>

22 Määttä 2018, 12; ”Sipilän hallituksen 2015-2019 digihankkeet” 19.3.2020. <https://vm.fi/digitalisoidaan-julkiset- palvelut >

23 Sähköisen arkistoinnin edistäminen 2014, 5, 63-64; Valmiina digikiriin 2015, 10

24 Dollar 1992, 35

Tiedonhallinnan kehittämisen hidasteena nähtiin asiakirjahallinnon ja tiedonhallinnan ohjausvastuun jakaantuminen eri viranomaisten kesken. Tiedonhallintaa sääntelevä lainsäädäntö nähtiin hajanaisena. Ongelmana oli se, ettei tiedonhallinnan yleinen ohjaus kuulunut minkään yksittäisen ministeriön vastuulle. Tiedonhallinnan menettelytavat perustuivat asiakirjakeskeisyyteen ja vanhaan perinteeseen, johon osasyyllisenä nähtiin osin vanhentunut lainsäädäntö.²⁵

Syyskuussa 2016 julkaistussa Tiedonhallinnan lainsäädännön kehittämistarpeita - tutkimusraportissa todettiin, että julkisen hallinnon tiedonhallintaa koskevan sääntelyn perusteet olivat olleet voimassa 15 vuoden ajan juurikaan muuttumatta. Tiedonhallinnan uudistamiselle nähtiin tarvetta, sillä sääntelyn kohteena oleva toimintaympäristö oli kokenut muutoksia digitalisaation ja tiedonhallintamenetelmissä tapahtuneiden muutosten vuoksi. Painetta tiedonhallintaa koskevan yleisääntelyn uudistamiseen loi Euroopan unionin yleinen tietosuoja- asetus (EU/2016/679).²⁶

Aluksi lakihanketta valmisteli Julkisen hallinnon tiedonhallinnan sääntelyn kehittämistä selvittävä työryhmä (TILKE).²⁷ Työryhmän Tiedonhallinnan lainsäädännön kehittämislinjaukset -raportti julkaistiin 29.9.2017. Tiedonhallinnan alueella havaittiin olevan paljon yleistä ja sektorikohtaista lainsäädäntöä, jonka kohentaminen säädöshuollonkin kautta olisi haastava toimenpide, sillä monen eri hallinnonalan sääntely kaipasi uudistamista ja yhdenmukaistamista.

Työryhmän näkemyksen mukaan tiedonhallinnan lainsäädäntöä tuli kehittää vastaamaan julkisen hallinnon toimintaympäristössä tapahtuneita uudistuksia, ja kansallisesti sekä Euroopan unionissa asetettuja tavoitteita. Työryhmä näki tarpeellisena sääntelyn kokoamista yhteen yleislakiin, joka kohdistuisi tiedon koko elinkaareen alueelle.²⁸

Tiedonhallinnan kehittäminen, julkisuusperiaatteen ja hallinnon läpinäkyvyyden edistäminen digitaalisuuden avulla on kansainvälinen kehityssuuntaus. Isossa-Britanniassa rohkaistaan

25 Voutilainen 2014, 12-15

26 Voutilainen, Oikarinen, Vartiainen 2016, 9-15

27”Tiedonhallintalaki” 8.2.2020.

<https://www.eduskunta.fi/FI/naineduskuntatoimii/kirjasto/aineistot/kotimainen_oikeus/LATI/Sivut/tiedonhallintalaki.a spx>

28 Tiedonhallinnan lainsäädännön kehittämislinjaukset 2017, 12, 13

lainsäädännöllä julkisen sektorin tiedon ja asiakirjojen helpompaan saatavuuteen, ja julkisen sektorin organisaatiot pyritään avaamaan paremmin yleisölle, ja niiden asiakirjahallinto vastaamaan paremmin sisältä ja ulkoapäin tuleviin vaatimuksiin.²⁹ Australiassa yhä enenevä määrä julkisia palveluita on pyritty digitalisoimaan, mikä on puolestaan johtanut siihen, että saatavilla olevasta ja syntyvästä informaatiosta yhä suurempi määrä on digitaalista.³⁰

1.4.Tiedonhallintalakiluonnoksesta käyty keskustelu

Tiedonhallintalain lausunnolla oleva luonnos oli syksyllä 2018 asiakirjahallinnon ja arkistotoimen puhutuimpia aiheita. Keskusteluun osallistuivat erityisesti muistiorganisaatiot, ja myös kuntasektorilla aihe puhutti. Tiedonhallintalaista kirjoitettiin myös blogeissa ja asiakirjahallinnon ammattijulkaisuissa. Pekka Henttonen kommentoi Asiakirjahallinnon reunamerkintöjä -blogissaan useaan eri otteeseen tiedonhallintalain valmistelun eri vaiheita.

Henttonen kommentoi jo lokakuussa 2017 hieman aikaisemmin ilmestynyttä Tiedonhallinnan lainsäädännön kehittämislinjauksia pohtineen työryhmän raporttia todeten heti aluksi, ettei uskonut työryhmän täysin ymmärtäneen, kuinka mittavia muutoksia sen suunnitelmat realisoituessaan toisivat asiakirjahallintaan. Esimerkiksi EU:n tietosuoja-asetuksen mukaiseen asiakirjojen säilyttämisen ja arkistoinnin käsitteiden erottamiseen toisistaan Henttonen suhtautui varauksella.³¹ Tiedonhallintalakiluonnoksesta jättämässään lausunnossa Henttonen totesi lakiluonnoksen sellaisenaan aiheuttavan riskin suomalaisille arvonmääritys- ja seulontakäytännöille.³² Tiedonhallintalakia kommentoi myös Kirsi Vainio-Korhonen Turun yliopiston Lastuja Suomen historiasta -blogissaan ja Anu Lahtinen Historiallisessa Aikakauskirjassa. Vainio-Korhonen näki erityisen huolestuttavana uuden toimielimen, tiedonhallintalautakunnan päätösvallan arkistoitavan tietoaineiston suhteen. Lisäksi hän suhtautui varauksellisesti siihen, miten lakiluonnoksessa määriteltiin kansalliseen kulttuuriperintöön lukeutuva asiakirja-aineisto.³³

29 Serewicz 2010, 175

30 Stuart 2017, 224, 228

31 ”Tiedonhallinnan lainsäädännön uudistamisen kommentteja I” 16.2.2020 <

https://reunamerkintoja.wordpress.com/page/5/>

32 ”Lausunto ehdotukseksi tiedonhallintalaiksi” 16.2.2020 < https://reunamerkintoja.wordpress.com/page/5/>

33 ”Onko uusi tiedonhallintalaki uhka humanistiselle tutkimukselle?” 3.3.2020 <

https://blogit.utu.fi/suomenhistoria/onko-uusi-tiedonhallintalaki-uhka-humanistiselle-tutkimukselle/>

Tiedonhallintalakiluonnoksesta käytyä keskustelua sävyttää eri ammattiryhmien väliset näkemyserot siitä, kenellä on oikeus määritellä tiedonhallintaa tai asiakirjahallintoa koskevia periaatteita. Teknologiavetoisessa yhteiskunnassa tiedonhallinta ja siihen liittyvät kysymykset ovat niin monimutkaisia, ettei asiakirjahallinnon ammattilaisten osaaminen yksin riitä, vaan ongelmanratkaisu vaatii moniammatillista yhteistyötä. Vuonna 2016 julkaistussa Tiedonhallinnan lainsäädännön kehittämistarpeita kartoittaneessa tutkimuksessa todettiinkin, että asiakirjahallinnon ammattilaiset toivoivat asiakirjahallinnon ja tietohallinnon raja-aitojen madaltumista ja laajempaa ammatillista yhteistyötä.³⁴

Tiedonhallinnan teknistymisen ja komplisoitumisen myötä alan erityiskysymykset ovat alkaneet kiinnostaa myös muiden alojen kuin asiakirjahallinnon edustajia. Asiakirjahallinnon ja tiedonhallinnan ammatilliset rajat ovat hämärtymässä teknologisen kehityksen myötä.

Informaation arvo strategisen suunnittelun välineenä on noussut yleiseen tietoisuuteen, ja se lisää alan vetovoimaa.³⁵ Arkistonhoitajien lisäksi asiakirjahallinnon käytänteet ja toimintatavat, informaatiovirrat ja toimistorutiinit kiinnostavat myös sosiologeja organisaatioteoreetikoita.

Elizabeth Yakelin mielestä arkistonhoitajien kannattaa hyödyntää muiden tieteenalojen tutkimustuloksia ja osallistua keskusteluun.³⁶ David Bearman näkee arkistonhoitajien ja muiden alojen asiantuntijoiden välisen yhteistyön olevan ratkaisevassa roolissa tiedon ja yhteisöllisen muistin hallinnassa.³⁷

1.5.Tutkimuskysymys, tutkimusaineisto ja tutkimuskirjallisuus 1.5.1.Tutkimuskysymys, tutkimusmenetelmä ja tutkimusaineisto

Tutkimustehtävänäni on selvittää kuntien näkemyksiä tiedonhallintalakiluonnoksen kuudennesta luvusta lausuntopalveluun ajalla 20.8.–1.10.2018 jätettyjen lausuntojen valossa. Selvitän, miten kuntasektorin toimijat suhtautuivat tiedonhallintalakiluonnoksen kuudennessa luvussa tiedonhallintayksiköille asetettuihin vaatimuksiin, ja miten ne näkemyksensä perustelivat.

34 Voutilainen, Oikarinen ja Vartiainen 2016, 30; vrt. Ifould ja Joseph 2016, 34.

35 Cumming ja Findlay 2010, 272

36 Yakel 1996, 464

37 Bearman 1994, 34-35

Ennen kuin pystyin selvittämään kuntasektorin näkemyksiä tiedonhallintalain luonnoksessa tiedonhallintayksikölle asetetuista vaatimuksista, selvitin mitä nuo vaatimukset olivat. Kävin läpi tiedonhallintalain kuudennen luvun pykälät 23, 24, 25 ja 26, ja erittelin jokaisessa pykälässä tiedonhallintayksikölle asetetut vaatimukset.³⁸ Jokaisessa pykälässä esitetään useampi kuin yksi vaatimus. Esitetyt vaatimukset on mahdollista pilkkoa tarkalle tasolle. Esimerkiksi lakiluonnoksen kuudennen luvun 23 §:stä voi poimia asiatunnuksen muodostamista, asiatunnuksen ominaisuuksia ja metatietoja koskevia vaatimuksia. Lausuntopalvelun aineiston käsittelyn kannalta esitettyjen vaatimusten näin hienojakoiselle tasolle pilkkominen on epärelevanttia ja vaikeuttaisi vastausten etsimistä, sillä lausunnon antajat ovat selkeästi keskittyneet suurempiin teemoihin. Pilkoin ensin lakiluonnoksen pykälien vaatimukset tarkalle tasolle ymmärtääkseni selkeästi mitä vaatimuksia niissä esitettiin, ja ryhmittelin ne sisällön perusteella uudelleen neljäksi teemaksi³⁹, joita ovat asiatunnus, asiarekisteri, metatiedot ja palvelutuotanto. Jotkin vaatimukset sisältävä useamman kuin yhden teemaan. Esimerkiksi 24 §:n vaatimus siitä, mitä tietoja rekisteröidään saapuneesta ja viranomaisen laatimasta asiakirjasta sekä asiankäsittelystä käsittää mielestäni sekä rekisteröinti että metatieto-teemat.

Etsin kuntien lausuntopalveluun jättämistä lausunnoista yllä mainittuihin neljään teemaan kuuluvia kommentteja. Teemojen löytäminen vaati lausuntojen tarkkaa lukemista moneen kertaan, sekä tulkintaa ja päätöksen tekemistä tulkinnan suhteen. Lausunnonantajat eivät ole käyttäneet vain tiedonhallintalakiluonnoksen mukaisia käsitteitä, eivätkä käytetyt käsitteet ole yhteneväisiä. Esimerkiksi asiarekisteristä ei aina käytetä käsitettä asiarekisteri, vaan siitä käytetään myös käsitettä metatieto- tai metarekisteri. Tällöin on pääteltävä lauseyhteydestä, että on todella tarkoitettu asiarekisteriä. Samoin asiatunnuksesta on käytetty käsitettä yksilöivä tunnus, ja lauseyhteydestä on pääteltävissä, että tällöin puhutaan asiatunnuksesta.

Asiatunnuksesta käytetään myös käsitettä diaarinumero.

Poimittuani lausuntoaineistosta asiatunnusta, asiarekisteriä, metatietoja ja palvelutuotantoa koskevat maininnat, koostin taulukon⁴⁰, josta käy selville se, mistä teemoista kunnat ovat lausunnoissaan maininneet. Taulukosta näkyy, mikä teema keräsi eniten kommentteja. Näin sain

38 Taulukko nro 2.

39 Esimerkki teemoittelusta kt Liite1.

40 Taulukko nro 1.

kuvan siitä, mikä tai mitkä tiedonhallintalain luonnoksen teemoista koettiin kuntasektorilla keskeisimpinä. Lopuksi selvitin, kuinka kunnat olivat valittuja teemoja kommentoineet.

Rajaan tutkimuskysymykseni koskemaan lakiluonnoksen kuudetta lukua ja siinä tiedonhallintayksikölle esitettyjä vaatimuksia koskien asian ja palvelujen tiedonhallintaa.

Tiedonhallintalaki on ollut voimassa pari vuotta, ja kuntasektorilla on meneillään paljon tiedonhallintaan ja tietojärjestelmiin liittyviä uudistuksia, joihin tietosuoja-asetuksen mukanaan tuomien vaatimusten lisäksi vaikuttaa nyt myös tiedonhallintalain vaatimat uudistukset.

Lakiluonnoksen yleisissä perusteluissa keskeisenä uutena sääntelynä mainitaan asian- ja palvelujen tiedonhallintaa koskevat säännökset, joten myös lainsäätäjän näkökulmasta muutokset ovat merkityksellisiä.⁴¹

Jari Eskolan ja Juha Suorannan mukaan tutkija voi kehittää itselleen työhypoteeseja eli arvailla, mitä tutkimuksessa tehtävä analyysi voi paljastaa.⁴² Tässä tutkielmassa työhypoteesini oli, että kuntasektorilla työskentelevät lausunnonantajat suhtautuivat kriittisesti tiedonhallintalakiluonnoksen vaatimuksiin, koska niiden katsottiin aiheuttavan kunnille ylimääräisiä kustannuksia ja työmäärän lisääntymistä. Työhypoteesini muotoutumiseen vaikutti se, että työskentelin itse kuntasektorilla tiedonhallintalakiluonnoksen ollessa lausunnolla ja lain voimaantulon aikaan. Tiedonhallintalakiluonnoksesta keskusteltiin paljon Pohjois-Karjalan asiakirjahallinnon maakunnallisessa yhteistyöryhmässä syksyllä 2018 lakiluonnoksen ollessa lausuntokierroksella, mikä vaikutti työhypoteesini muotoutumiseen.

Tutkimukseni on laadullista tutkimusta, ja tutkimusmenetelmäni on laadullinen sisällönanalyysi ja sisällönerittely. Suorittamani sisällönanalyysi on lähinnä teoriaohjaavaa analyysia.

Sisällönanalyysi on tekstien analysointia, jossa tutkitaan tekstimuodossa oleva tai sellaiseksi muunnettuja aineistoja. Pirita Seitamaa-Hakkaraisen mukaan Pietilä (1976) sanoo, että sisällön analyysia hyödyntäviksi tutkimuksiksi määritellään tutkimukset, joissa sanallisesti tai

41 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 3. <https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

42 Eskola ja Suoranta 1998, 19-20

tilastollisesti kuvaillaan dokumenttien sisältöä. Sisällönanalyysi selostaa analyysin kohteena olevan materiaalin sisältöä, rakennetta tai molempia. ⁴³

Sisällönanalyysin tavoitteena on nostaa esille tekstiaineistosta tekstin merkitykset. Laadullisessa sisällönanalyysissa tutkimusaineisto pilkotaan osiin, jonka jälkeen aineisto käsitteellistetään, ja organisoidaan uudeksi kokonaisuudeksi. Laadullisella aineiston analyysillä tähdätään informaatioarvon kasvattamiseen, kun sirpaleisesta aineistosta on tavoitteena tuottaa täsmällistä tietoa. Analyysin avulla saadaan aineistoon aikaiseksi täsmällisyyttä, että uskottavien ja täsmällisten loppupäätelmien tekeminen tutkimuksen kohteesta on mahdollista.⁴⁴

Sisällönanalyysiä voidaan suorittaa aineistolähtöisesti, teorialähtöisesti tai teoriaohjaavasti.

Aineistolähtöinen sisällönanalyysissä tutkimuksen aineisto ohjaa analyysin suorittamista.

Teorialähtöisessä sisällönanalyysissa analyysin tekemistä ohjaa teoria alusta lähtien, ja tutkimusaineiston luokittelun perusteena on aikaisempi viitekehys. Teoriaohjaavassa sisällönanalyysissa tutkijan ajattelua analyysin tekemisessä ohjaavat sekä teoria että aineisto.

Teoriaohjaavassa sisällönanalyysissa analysoitavat asiat nousevat aineistosta, mutta niiden tulkintaa tai luokittelua määrittelee teoria.⁴⁵ Eskolan ja Suorannan⁴⁶ mukaan laadullisessa tutkimuksessa on mahdollista, että tutkimussuunnitelma elää tutkimuksen edetessä. Niin kävi tässäkin tutkimuksessa. Tutkimuskysymys on tarkentunut ja tiivistynyt koko tutkimusprosessin ajan.

Tutkimukseni lähdeaineiston muodostaa tiedonhallintalakiluonnosta koskevat Lausuntopalvelu.fi -palvelusta löytyvät kuntien lausunnot. Lausuntoja pyydettiin yli 700 organisaatiolta, ja niitä jätettiin yhteensä 218. Lausuntonsa jätti 42 kuntaa. Tässä tutkimuksessa käsitellään lakiluonnoksen 6. lukua, jossa säännellään asian ja palveluiden tiedonhallintaa. Pro gradu -työtäni varten poimin ne lausunnot, joissa kommentoitiin lakiluonnoksen 6. lukua sekä vaikutusten

43 ”Kvalitatiivinen sisällönanalyysi ”15.2.2020. https://metodix.fi/2014/05/19/seitamaa-hakkarainen-kvalitatiivinen- sisallon-analyysi/; ”KvaliMOTV - Menetelmäopetuksen tietovaranto.” 15.2.2020. <

https://www.fsd.tuni.fi/menetelmaopetus/kvali/L7_3_2.html>; Tuomi ja Sarajärvi 2009, 91

44 Tuomi ja Sarajärvi 2009,108; ”KvaliMOTV - Menetelmäopetuksen tietovaranto.” 15.2.2020. <

https://www.fsd.tuni.fi/menetelmaopetus/kvali/L7_3_2.html>

45 ”KvaliMOTV - Menetelmäopetuksen tietovaranto.” 15.2.2020. <

https://www.fsd.tuni.fi/menetelmaopetus/kvali/L7_3_2.html>; Tuomi ja Sarajärvi 2009, 95-99, 108-118

46 Eskola ja Suoranta 1998, 15-16.

arviointi -kohtaa ”Asian ja palvelujen tiedonhallinta.” Rajasin tutkimusaineiston ulkopuolelle Joensuun kaupungin lausunnon, sillä olen itse laatinut sen. Lähdeaineistoni käsittää 19 kuntasektorin lausuntoa.

Taulukossa 1 on eritelty kuntien jättämistä lausunnoista kommentit tiedonhallintalakiluonnoksen kuudennessa luvussa esitettyihin vaatimuksiin valitun neljän pääteemaan mukaisesti

Taulukko nro 1

Taulukoinnin perusteella voi sanoa, että asiatunnusta, asiarekisteriä ja palvelutuotannon rekisteröintiä kommentoitiin kuntien lausunnoissa melko tasaisesti. Taulukosta saa kuvan siitä, mikä tai mitkä tiedonhallintalain luonnoksen teemoista koettiin kuntasektorilla keskeisimpinä.

Kuntien jättämät lausunnot ovat hyvin erilaisia pituudeltaan sekä tasoltaan. Esimerkiksi Helsingin kaupungin ja Liperin kunnan lausunnot ovat hyvin laajoja, seikkaperäisiä, moneen asiaan kantaaottavia ja asiantuntevasti laadittuja. Osa kunnista on kuitannut lausuntonsa todeten kannattavansa kaikilta osin Kuntaliiton tai Kansallisarkiston lausuntoa.

1.5.2.Tutkimuskirjallisuus

Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta tuli voimaan 1.1.2020, joten itse laista ja sen merkityksestä ei vielä ole juurikaan julkaistu kirjallisuutta tai tutkimusta. Laista ja sen valmistelusta löytyy runsaasti tietoa esimerkiksi Valtiovarainministeriön sivuilta ⁴⁷, josta löytyvät mm. tiedonhallintalakiin valmistautumiseen liittyvien, jo pidettyjen webinaarien aineistot, joissa on tiivistetysti käyty läpi lain tavoitteita, sisältöä ja soveltamisalaa. Valtiovarainministeriön sivuilta löytyy runsaasti sen julkaisemia, tiedonhallintaan liittyviä julkaisuja, kuten erilaisia raportteja ja selvityksiä, joita olen käyttänyt tutkimuskirjallisuutena selvittäessäni lain tavoitteita, taustoja, merkitystä ja uuden sääntelyn konkreettisia vaikutuksia yleisesti sekä erityisesti kuntasektorilla.

Tiedonhallintalain merkityksen ja tavoitteiden selvittämiseksi sekä näiden asioiden konkretisoimiseksi olen kokenut hyvin hyödylliseksi myös Tiedonhallintalautakunnan verkkosivut⁴⁸. Erityisesti Tiedonhallintalautakunnan antamat erilaiset suositukset, kuten Suositus asiankäsittelyn metatiedoista ja Suositus asiakirjajulkisuuskuvauksen laadinnasta, avaavat ja konkretisoivat mielestäni hyvin sitä, miten tiedonhallintayksikkö voi toimia täyttääkseen tiedonhallintalaissa sille asetetut velvoitteet. Tämä on tärkeää siksi, että sääntely perusteluineen jää pakostakin aina hieman teoreettiselle ja yleiselle tasolle, ja aiheuttaa näin käytännön tulkintavaikeuksia.

Tomi Voutilaisen, Tommi Oikarisen ja Niko Vartiaisen tutkimusraportissa Tiedonhallinnan lainsäädännön kehittämistarpeista käsitellään asiakirjahallinnon ammattilaisten näkemyksiä julkishallinnon tiedonhallintaa koskevan lainsäädännön uudistamistarpeista. Tutkimusaineistona on käytetty asiakirjahallinnon ammattilaisille keväällä ja kesällä 2016 tehtyä kyselyä. Kyselyyn vastanneista asiakirjahallinnon ammattilaisista 81% työskenteli kuntien ja kuntayhtymien palveluksessa. Näin ollen raportista käy hyvin ilmi se, mitä odotuksia kuntasektorin asiakirjahallinnon ammattilaisilla oli tiedonhallintalakiluonnoksen sääntelyä kohtaan sen tullessa lausunnolle pari vuotta myöhemmin. Raportin tutkimustuloksiin nojaten tutkimusryhmä toi esiin

47 ”Julkisen hallinnon tiedonhallinnan ohjaus”. 16.10.2021. <https://vm.fi/julkisen-hallinnon-tiedonhallinnan-ohjaus>;

”Tiedonhallintalaki”. 17.3.2020. <https://vm.fi/tiedonhallintalaki>

48 ”Tiedonhallintalautakunta”. 13.10.2021< https://vm.fi/tiedonhallintalautakunta>

yhtenä kehittämisehdotuksenaan tietojen ja asiakirjojen rekisteröintiä koskevaa sääntelyä, jota juuri tässä työssä käsitellystä tiedonhallintalakiluonnoksen kuudennesta luvusta löytyy. Raporttia ja kuntasektorin tiedonhallintalakiluonnokseen jättämistä lausunnoista voi vetää johtopäätöksiä siitä, mitä tiedonhallintaan liittyvältä sääntelyltä yleisesti toivottiin, ja miten lakiluonnoksen katsottiin näihin toiveisiin vastanneen.

Jaana Kilkin Metatieto sähköisten asiakirjojen hallinnassa: auto ei ole vaunu ilman hevosia - artikkeli on iästään huolimatta edelleen ajankohtainen. Artikkelissa selvitetään sitä, mitä metatieto on, metatiedon ja suomalaisen asiakirjahallinnon suhdetta, sekä sitä, miten metatieto on vaikuttanut suomalaisen asiakirjahallinnon menetelmien kehittämiseen. Kilkin artikkelista tekee oman tutkimukseni kannalta erityisen hyödyllisen se, että siinä käsitellään asiankäsittelyprosessissa syntyvien asiakirjallisten tietojen lisäksi myös niitä asiakirjallisia tietoja ja metatietojen rekisteröinnin problematiikkaa, jotka syntyvät muun kuin asiankäsittelyprosessin tuloksena. Mielestäni suurin osa asiakirjahallintoa, ja nimenomaan sähköistä asiakirjahallintoa käsittelevä tutkimus on enimmäkseen keskittynyt juuri asiankäsittelyprosessissa muodostuvan asiakirjalliseen aineistoon liittyviin erilaisiin kysymyksiin ja ongelmiin, ja muualla kuin asiankäsittelyprosessissa ja asiankäsittelyjärjestelmissä syntyvä asiakirjallinen aineisto on jäänyt suureksi osaksi huomioimatta. Kilkin artikkelissa tuodaankin hyvin esille se, että asiakirjahallintoa tehdään ja asiakirjallista aineistoa tuotetaan myös muualla kuin varsinaisessa asiankäsittelyprosessissa. Tätä muualla kuin asiankäsittelyprosessiin liittyvää asiakirjahallintoa ja siinä muodostuvaa asiakirjallisen aineiston tiedonhallintaa pyrittiin saamaan yleisen sääntelyn piiriin myös tiedonhallintalakiluonnoksessa.

Peta Ifouldin ja Pauline Josephin User difficulties working with a business classification scheme:

a case study käsittelee sähköisessä tietojärjestelmässä tapahtuvaan rekisteröintiin ja tiedonhakuun liittyviä haasteita organisaation käytännön työssä. Tutkimuksessa tuodaan esille samaa problematiikkaa, johon tiedonhallintalakiluonnoksessa haettiin ratkaisuja. Ifouldin ja Josephin tutkimuksesta käy hyvin ilmi, kuinka keskeinen merkitys asioiden rekisteröinnillä ja rekisteröintimerkinnöillä on tiedon myöhemmälle löydettävyydelle. Samoin se nostaa hyvin esille asiakirjahallinnon roolia organisaation muiden toimintojen mahdollistajana ja tukijana sekä sitä, kuinka tärkeää asiakirjahallinnon ammattilaisten on käydä asiakirjahallinnon käytänteisiin liittyvää keskustelua muiden organisaation työntekijöiden kanssa.

Sue McKemmishin, Glenda Aclanlandin ja Barbara Reedin Towards a framework for standardising recordkeeping metadata: the Australian recordkeeping metadata schema tuo esille metatietojen keskeistä asemaa asiakirjahallinnon ja tiedonhallinnan työkaluina. Artikkeli vahvistaa näkemystäni siitä, ettei kaikista organisaation asiakirjoista ehkä pystytä eikä ole tarpeenkaan kerätä aina tiettyjä, samoja metatietoja, vaan kerättävät metatiedot voivat olla kohderiippuvaisia. Artikkelissa korostuu myös se, mikä asiakirjahallinnon ammattilaisen arkipäiväisessä työssä usein hämärtyy eli asiakirjahallinto ja asiakirjat eivät ole itse tarkoitus, vaan se, kuinka ne mahdollistavat ja tukevat organisaation ydintoimintoja.

2. Asian ja palveluiden tiedonhallinta tiedonhallintalakiluonnoksessa

2.1. Asian ja palvelujen tiedonhallintaan kohdistuvat vaatimukset

Tiedonhallintalakiluonnoksen kuudennessa luvussa säädetään asian ja palvelujen tiedonhallinnasta. Sääntelyä annetaan asiatunnuksesta, asian yksilöinnistä asiatunnuksen avulla, rekisteröinnistä asiarekisteriin, asiarekisterin kuvauksesta ja tietoaineistojen tuotannosta palveluita tuotettaessa.

Tiedonhallintalakiluonnoksen 23§:ssä säädetään asiatunnuksesta, ja asian yksilöinnistä.

Tiedonhallintayksikön on ” muodostettava viranomaisen käsittelyssä olevan asian yksilöivä asiatunnus. Asiatunnuksen avulla asiaan liittyvät tiedot yksilöidään. Asiatunnuksesta on käytävä ilmi tiedonhallinnasta vastaava tiedonhallintayksikkö.”⁴⁹ Samassa pykälässä säädetään asian yksilöintitiedoista.⁵⁰ Tiedonhallintalain luonnoksen 23§:ssä esitetään viranomaiselle kolme vaatimusta. Viranomaisen on annettava käsittelyssään olevalle asialle asiatunnus, josta on voitava määritellä asian tiedonhallinnasta vastaava tiedonhallintayksikkö. Vaatimus asiatunnuksen antamisesta ja sen tietosisällöstä voidaan yhdistää asiatunnukseen kohdistuvaksi vaatimukseksi.

49 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 122. <https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

50 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 122. <https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

Lisäksi esitetään vaatimus siitä, mitä yksilöintietoja tiedonhallintayksikön on käsittelemälleen asialle määriteltävä. Nämä yksilöintitiedot ovat asialle annettavia metatietoja. Lakiluonnoksen 23§:n vaatimukset koskevat näin ollen asiatunnusta ja metatietoja.

Tiedonhallintalakiluonnoksen 24§:ssä säädetään rekisteröinnistä asiarekisteriin.

”Tiedonhallintayksikön on ylläpidettävä viranomaisen käsiteltävinä olevista asioista asiarekisteriä. Asiarekisteriin rekisteröidään asiaa, asiankäsittelyä ja asiakirjoja koskevat tiedot.”⁵¹ Asiakirja on liitettävä asiatunnukseen. Mikäli viranomaiselle saapunut asiakirja liittyy toisen tiedonhallintayksikön käsittelemään asiaan, on asiarekisteriin merkittävä myös lähettäneen tiedonhallintayksikön asiatunnus.⁵² Lakiluonnoksen 24§:ään on sisällytetty kuusi vaatimusta tiedonhallintayksikölle: Asiarekisterin ylläpito, asiaa, asiankäsittelyä ja asiakirjoja koskevien tietojen rekisteröinti asiarekisteriin, rekisteröinti viipymättä, mitä metatietoja on kirjattava saapuneesta ja laaditusta asiakirjasta ja asiankäsittelystä, toisen tiedonhallintayksikön asiatunnuksen merkitseminen asiarekisteriin sekä vaatimus yhtenäisestä säilytysajasta asiarekisterin merkinnöille ja niihin liittyville asiakirjoille.

Tiedonhallintalain luonnoksen kuudennen luvun 25§ käsittelee asiarekisteriä koskevaa kuvausta.

Tiedonhallintayksikön kuuluu ”ylläpitää kuvausta siitä, missä tietojärjestelmissä sillä on asiarekisteriin kuuluvia tietoja. Tiedonhallintayksikön tulee huolehtia myös siitä, että asiarekisteristä tai sen osasta voidaan saada tiedot julkisista merkinnöistä helpottamaan tiedonsaantia koskevien pyyntöjen yksilöintiä.”⁵³ Lisäksi vaaditaan, että tiedonhallintayksikön tulee julkaista kuvaus asiarekisteristä yleisessä tietoverkossa, esimerkiksi kunnan verkkosivuilla niiltä osin kuin tiedot ovat julkisia. Tiedonhallintayksikkö voi myös niin halutessaan julkaista asiarekisterissä olevia julkisia merkintöjä yleisessä tietoverkossa, elleivät ne sisällä henkilötietoja.⁵⁴

51 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 122.<https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

52 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 122.<https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

53 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 122-123.< .<https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

54 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 122-123.< .<https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

Taulukko 2. Vaatimusten teemoittelu

Tiedonhallintalain luonnoksen kuudennen luvun 26§ käsittelee tietoaineistojen hallintaa palveluja tuotettaessa, ja sen mukaan ”tiedonhallintayksikön tulee järjestää muussa kuin asiankäsittelyn yhteydessä muodostuvan tietoaineiston hallinta niin, että tietoaineistosta muodostettavat asiakirjat voidaan hakea tietokokonaisuudet yksilöivällä tunnuksella siten, että tietojen luovuttaminen niihin oikeutetulle voidaan tehdä vaivattomasti. Tiedonhallintayksikön on rekisteröitävä palvelutuotannon yhteydessä syntyvät asiakirjat sekä muut tietokokonaisuudet

viipymättä tiedonhallintalakiluonnoksen 23 ja 24 §:ien sääntelyä noudattaen.”⁵⁵ Käytännössä tämä vaatimus merkitsi sitä, että palvelutuotannon prosesseista tuli rekisteröidä samat metatiedot kuin hallintoasian käsittelyprosessista.

2.2. Asiatunnus käsitteenä

Rekisteröinti on dokumentointitoimenpide, jonka yhteydessä asia tai asiakirja saa yksilöivän tunnuksen. Asiatunnus muodostuu rekisteröinnin yhteydessä. Kansallisarkiston Sähke2-normin mukaan ”Kun asiakirjallinen tieto kytketään oikeaan kontekstiinsa eli käsittelyprosessin mukaiseen käsittelyvaiheeseen, se saa tietojärjestelmän tuottaman yksilöivän tunnisteen lisäksi tiedonohjauksen tuottamat oletusmetatiedot.”⁵⁶ Rekisteröinti todistaa, että asiakirja on laadittu, ja otettu talteen asianhallintajärjestelmään.⁵⁷ Asiatunnus on asiarekisterin olennainen tieto, jonka avulla jokainen asia voidaan yksilöidä viranomaisessa. Asiatunnuksella yksilöidään tietoaineistojen tietojoukot, jotka liittyvät käsiteltävänä olevaan asiaan. Sen avulla yksilöidään asiaan, asiankäsittelyyn ja asiakirjoihin kuuluvat metatiedot. Asiatunnus muodostuu, kun uusi asia tulee vireille viranomaisessa.⁵⁸ Asiatunnuksen antaminen asialle on määrätty tiedonhallintalaissa (906/2019) tiedonhallintayksikön tehtäväksi. Tiedonhallintalakiluonnoksen vaikutusten arvioinnissa todetaan, että vaikka lakiehdotuksen vaatimus yksilöivästä asiatunnuksesta käsittelyssä oleville asioille onkin uusi silloiseen sääntelyyn nähden, se vastaa silti pääsääntöisesti sitä, mitä vireillä olevista asioista oli siihenkin saakka kirjattu diaareihin ja asiakirjahakemistoihin.⁵⁹ Tiedonhallintalain asiatunnus-käsitteellä tarkoitetaan diaari- tai asianumeroita.⁶⁰

Jari Lybeckin mukaan asian rekisteröintiin liittyy olennaisesti rekisteröintitunnus. Kirjaamisen yhteydessä asia, siihen liittyvät asiakirjat ja toimenpiteet saavat yhteisen kirjaamistunnuksen.

Rekisteröintitunnus annetaan asioille ja asiakirjoille, ja sen voi muodostaa eri tavoilla.

55 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 123. .<https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

56 Sähköisten asiakirjallisten tietojen käsittely, hallinta ja säilyttäminen, 19.12.2008, AL 9815/07.01.01.00/2008.

<https://arkisto.fi/uploads/normit/valtionhallinto/maarayksetjaohjeet/normiteksti_suomi.pdf>

57 Roos(toim.) 2009, 16-17

58 Voutilainen 2019, 320

59 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 33, 74. <https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

60 ”Tiedonhallintalain esittelytilaisuudessa 14.9. nousseita kysymyksiä nro 9.” < https://vm.fi/tapahtumat/2018-09- 14/tiedonhallintalain-esittelytilaisuus>

Yleisimpänä Lybeck pitää mallia juokseva numero/asiaryhmän tunnus/vuosiluku. Lybeckin mukaan rekisteröintitunnuksen tarkoituksena on koota yhteen samaan asiaan liittyvät toimenpiteet ja asiakirjat. ⁶¹

2.3. Rekisteröinti, asiarekisteri ja asiarekisterin kuvaus käsitteenä

Rekisteröinnillä tarkoitetaan organisaation käsittelyynsä ottamien tai sen käsiteltäväksi annettujen asioiden ja käsiteltävään asiaan liittyvien asiakirjojen, ja niille tehtyjen toimenpiteiden merkitsemistä rekisteriin.⁶² Rekisteröinnillä on viitattu myös erillisrekistereihin, joita voidaan ylläpitää hallintodiaarin ohella. Kirjaamisprosessissa asiakirja saa sijaintinsa tiedon ja asiakirjojen järjestämisessä ja järjestelmässä.⁶³ Viranomaisessa vireillä olevat ja käsiteltävät asiat ilmenevät sen diaarista tai muunlaisesta asiakirjarekisteristä. Diaarin tai rekisteriin tehdään merkinnät käsittelyvaiheisiin liittyvistä välitoimenpiteistä ja annetusta päätöksestä

61 Lybeck 2006, 41.

62 Henttonen 2015, 202-203; Seppänen, Oittinen, Gröhn 1990, 35

63 Kilkki 2020, 205

asiakohtaisesti. Viranomaisen täytyy antaa todistus asiakirjan kirjaamisesta, tai muutoin suoritetusta rekisteröinnistä mikäli asiakirjan lähettäjä näin haluaa. ⁶⁴

Julkisen hallinnon tehokkaan tiedonhallinnan ihanteisiin kuuluu kertarekisteröinnin periaate, jolloin rekisteröitävät tiedot rekisteröidään vain kerran sen mukaisesti, mikä on niiden pääasiallinen käyttötarkoitus. Tietojen useaan kertaan, ja moneen eri tietojärjestelmään eri asiayhteyksissä tehtävää rekisteröintiä tulisi välttää. Tarvittavat tiedot tulisi hakea pääasiallisen käyttötarkoituksen mukaisesta rekisteristä. Kertarekisteröinnin periaate vaatii tietojärjestelmien yhteentoimivuutta ja standardin mukaisia rajapintoja. ⁶⁵

Tiedonhallintalakiluonnoksen mukainen asiarekisteri ja asianhallintajärjestelmä on syytä erottaa toisistaan. Lakiluonnoksessa asiarekisteri määritellään seuraavasti:

”Asiarekisteri olisi looginen rekisteri, joka koostuisi tiedonhallintayksikössä muodostuvista asiankäsittelyn metatiedoista riippumatta siitä, missä tietojärjestelmässä ne muodostuisivat. Tästä syystä pelkästään asianhallintajärjestelmässä olevat metatiedot eivät kaikissa tilanteissa muodostaisi asiarekisteriä, vaan siihen kuuluisivat myös operatiivisissa tietojärjestelmissä syntyvät metatiedot asiankäsittelyn kulkua kuvaavina tietoina.” ⁶⁶

David Bearmanin mukaan digitaalisessa maailmassa looginen rekisteri voi muodostua fyysisesti eri paikoissa sijaitsevista asiakirjoista.⁶⁷ Tietosuojavaltuutettu on määritellyt loogisen rekisterin käsitteen seuraavasti: ”Looginen rekisteri -käsite merkitsee, että samaan henkilörekisteriin luetaan kuuluviksi kaikki ne tiedot, joita käytetään samassa käyttöyhteydessä riippumatta siitä, miten ja mihin ne on talletettu.” ⁶⁸

Tiedonhallintalakiluonnoksen mukainen asiarekisterin käsite ei siis merkitse yhtä tiettyä tietojärjestelmää, kuten asianhallintajärjestelmää, johon asiat ja asiakirjat tulee rekisteröidä.

64 Kulla 2015, 151, 155

65 Lybeck 2006, 40; Voutilainen 2014,15.

66 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 75. <https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

67 Bearman 1994, 42.

68 Vankien henkilötietojen käsittely. TSV. 19.10.2019.1689/41/18.

<https://finlex.fi/fi/viranomaiset/tsv/2019/20190361>

Asiarekisteri muodostuu organisaation käytössä olevista useista eri tietojärjestelmistä, ja niihin sisältyvistä tiedoista. Tiedonhallintayksikön tulee tunnistaa, missä tietojärjestelmissä syntyy tietoja, jotka kuuluvat asiarekisteriin.⁶⁹ ”Asiarekisteriin kuuluvat, ja eri tietojärjestelmissä olevat samaan asiaan liittyvät tiedot täytyy yhdistää toisiinsa, sillä asiankäsittelyä on pystyttävä seuraamaan täydellisesti. Yhdistämiseen on mahdollista hyödyntää rajapintoja, linkityksiä ja viittauksia. Asian käsittely voi tapahtua operatiivisessa tietojärjestelmässä, mutta asiaan mahdollisesti liittyvät tietyt vaiheet tulee rekisteröidä asianhallintajärjestelmään.”⁷⁰ Asiarekisteriin kuuluu myös organisaation analoginen aineisto.⁷¹

Asiarekisterikuvauksella tarkoitetaan, sitä että esimerkiksi tiedonhallintayksikön verkkosivuilla tulisi olla kuvaus siitä, miten sen asiarekisterin tietosisältö muodostuu siltä osin, kuin tiedot ovat julkisia.

Tiedonhallintayksikön ei siis tarvitse julkaista asiarekisterin tietosisältöä vaan kuvaus siitä, mistä tietojärjestelmistä eri toimintaprosessien metatiedot löytyvät. Lisäksi tiedonhallintayksikkö voisi harkintansa mukaan julkaista verkkosivuillaan myös asiarekisterissä olevia julkisia merkintöjä,

69 Suositus asiankäsittelyn metatiedoista (luonnos). 5.5.2021.

<https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwizqbG5k7PwAhXHAhAIHe LPBkMQFjABegQIAhAD&url=https%3A%2F%2Flausuntopalvelu.fi%2FFI%2FProposal%2FDownloadProposalAttac hment%3FattachmentId%3D15273&usg=AOvVaw08qkG0rd7YJ6cBFNKpej4Q>

70 Suositus asiankäsittelyn metatiedoista (luonnos). 5.5.2021.

<https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwizqbG5k7PwAhXHAhAIHe LPBkMQFjABegQIAhAD&url=https%3A%2F%2Flausuntopalvelu.fi%2FFI%2FProposal%2FDownloadProposalAttac hment%3FattachmentId%3D15273&usg=AOvVaw08qkG0rd7YJ6cBFNKpej4Q>

71 Suositus asiakirjajulkisuuskuvauksen laatimisesta, 16. 13.9.2021

<https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/162149>

elleivät ne sisällä henkilötietoja. Asiarekisterikuvauksen julkaisemisella tavoitellaan julkisuusperiaatteen edistämistä.⁷²

Asian ja palvelujen tiedonhallintaa koskevilla säännöksillä haluttiin täsmentää toimintatapoja ja vaatimuksia koskien viranomaisessa vireillä olevien asioiden indentifioimista, asiarekisterien ylläpitoa ja palvelutuotannossa syntyvien tietoaineistojen hallintaa. Tavoitteena oli yhdenmukaistaa toimintatapoja ja samalla parantaa tiedonhallinnan laatua ja edistää julkisuusperiaatteen toteutumista koko ajan muuttuvassa ympäristössä.⁷³ Kehittyvä ja uudistuva teknologia tuo mukanaan uudenlaisia haasteita, ja samalla myös mahdollisuuksia asiakirjahallinnolle, ja niihin varautuminen vaatii suunnitelmallisuutta ja harkintaa. Kehityssuunta kohti suurempaa avoimuutta ja läpinäkyvyyttä vaikuttaa asiakirjahallinnon toimintaan, sen on mukauduttava organisaation yleiseen kehitykseen.⁷⁴

72 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 77-78.< https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

73 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 28. <https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

74 Stuart ja Bromage 2010, 217-225; Serewicz 2010, 175

2.4. Rekisteröinnin merkitys

Tiedonhallintalakiluonnoksen 24§:ssä esitetään tiedonhallintayksiköille vaatimus siitä, että niiden on pidettävä asiarekisteriä viranomaisen käsittelyssä olevista asioista. Asiarekisteriin on kirjattava tiedot, jotka koskevat asiaa, asiankäsittelyä ja asiakirjoja.⁷⁵ Asiakirja, olipa se viranomaisen laatima tai sille saapunut, tulee rekisteröidä viipymättä. Viranomaisen velvollisuudesta rekisteröidä asiakirjansa säädettiin myös julkisuuslaissa (621/1999). Sähköisten asiakirjojen rekisteröinnistä säädettiin sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa (13/2003), jonka mukaan

”sähköiset asiakirjat oli kirjattava tai rekisteröitävä muuten niiden saapuminen luotettavalla tavalla.

Julkisuusasetuksen (1030/1999) määräykset asiarekisteristä ja siihen rekisteröitävistä tiedoista koskivat valtion viranomaisia.”⁷⁶

Lain tasolla ei ole ennen tiedonhallintalakiluonnosta määritelty kunnallishallinnon velvollisuudesta ylläpitää asiarekisteriä tai rekisteröidä käsiteltävinä olevina asioita, sillä esimerkiksi julkisuuslain (621/1999) nyttemmin kumotussa 18.1§:n mukaan ”viranomaisen on pidettävä luetteloa käsittelyssään olevista asioista tai muutoin huolehdittava, että julkisten asiakirjojen ovat tavoitettavissa ilman suurta työmäärää.”⁷⁷ Tiedonhallintalain luonnoksen perusteluissa todetaankin, että lakiluonnoksessa ehdotetut velvoitteet laajentaisivat aikaisemmin vain valtionhallintoa koskeneet rekisterivelvoitteet koskemaan myös muita tiedonhallintayksiköitä, muun muassa kuntia.⁷⁸

Rekisteröinnin avulla seurataan asian käsittelyn etenemistä viranomaisessa, mikä hyödyttää sekä sisäistä että ulkoista tiedon tarvetta. Hallinnon asiakkaalle on helpompaa ja vaivattomampaa antaa väliaikatietoja hänen asiansa käsittelyn etenemisestä kun asia käsittelyvaiheineen on rekisteröity organisaation tietojärjestelmään. Kirjaaminen helpottaa viranomaisen päivittäistä toimintaa, ja samalla se palvelee asiakirjallisen tiedon hallinnan tekniikkana. Rekisteröinti edistää myös julkisuusperiaatteen toteutumista, kun viranomaisen käsiteltävänä ovat asiat löytyvät

75 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 8, 122. <https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

76 Voutilainen, Oikarinen, Vartiainen 2016, 31; Määttä 2018, 102

77 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 33. < https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>;

Voutilainen, Oikarinen, Vartiainen 2016, 31; Lybeck 2006, 39-41

78 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 33. < https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>;

Voutilainen, Oikarinen, Vartiainen 2016, 31; Lybeck 2006, 39-41

asiarekisteristä.⁷⁹ Rekisteröinnin kautta todennetaan kanssakäyminen asiakirjan laatijan ja muun toimijan välillä, sillä sitä kautta saadaan talteen taustalla toiminut suhdeverkosto. Rekisteröinti ja metatiedot linkittävät yhteen asiat, asiakirjat ja tapahtumat ⁸⁰. Asianhallinnan järjestäminen ja asiakirjojen rekisteröinti toteuttavat julkisuusperiaatetta sekä hyvää hallintoa.⁸¹

Rekisteröinti edesauttaa asiakkaan ja organisaation oikeusturvan toteutumista, sillä rekisteröidyn asiakirjan saapumisajankohta on todennettavissa määräaikojen noudattamisen arviointia ajatellen.⁸² Arkistointi ja tiedonhaku sekä seulonta helpottuvat rekisteröinnin myötä, asiarekistereiden tilasto- ja suoritetietoja voidaan hyödyntää organisaation toiminnan suunnittelussa, ja asiarekisteri toimii hakemistona siihen rekisteröidyille asioille ja asiakirjoille koko niiden elinkaaren ajan. Digitaalisessa toimintaympäristössä asian tai asiakirjojen hakeminen on lähes mahdotonta ilman rekisteröintiä, joten kirjaamisen merkitys sähköisessä ympäristössä on korostunut.⁸³ Arkistolaitoksen näkemyksen mukaan rekisteröinnin tärkein tavoite oli turvata sähköisten asiakirjojen todistusvoimaisuus asiakirjan elinkaaren vaiheesta riippumatta.⁸⁴

Tomi Voutilaisen näkemyksen mukaan julkisen hallinnon tehokkaassa tiedonhallinnassa pitäisi noudattaa myös kertarekisteröinnin periaatetta, jolloin rekisteröitävät tiedot rekisteröidään vain kerran sen mukaisesti, mikä on niiden pääasiallinen käyttötarkoitus. Tietojen useaan kertaan, ja moneen eri tietojärjestelmään eri asiayhteyksissä tehtävää rekisteröintiä tulisi välttää. Tarvittavat tiedot tulisi hakea pääasiallisen käyttötarkoituksen mukaisesta rekisteristä. Kertarekisteröinnin periaate vaatii tietojärjestelmien yhteentoimivuutta, standardin mukaisia rajapintoja, vakiintunutta käsitteistöä, harmonisoitua lainsäädäntöä ja tiedonsaantiin sidoksissa olevien hallinnollisten kustannusten ja hallinnollisen taakan laajamittaista pienentämistä. ⁸⁵

79 Kilkki 2020, 205.

80 Duranti 2010, 85-87

81 Luonnos hallituksen esitykseksi laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta, 8.

<https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>; Dikopoulou ja Mihiotis 2012, 124.

82 Henttonen 2015, 202-204; Lybeck 2006 39-40

83 Lybeck 2006, 68; Kirjaaminen valtion virastoissa ja laitoksissa 1995, 9

84 Kilkki 2020, 205-206, 208

85 Lybeck 2006, 40; Voutilainen 2014, 15

2.5. Metatieto käsitteenä ja asiarekisteriin rekisteröitävät pakolliset metatiedot tiedonhallintalakiluonnoksessa

Tiedonhallintalakiluonnoksen 23 – 24§:ssä ja 26§:ssä säädetään asian, asiakirjan ja asiankäsittelyn yksilöinti- eli metatiedoista. Metatieto eli metadata määritellään usein tiedoksi, tai strukturoiduksi tiedoksi tiedosta. Metatieto nähdään asiankäsittelyn välineenä, joka ohjaa asiankäsittelyä ja tuottaa siitä samalla tietoa. Metatietojen avulla hallinnoidaan ja ohjataan tiedon koko elinkaarta sen synnystä hävitykseen saakka. Metatietoa muodostuu koko tiedon elinkaaren ajan. Metatiedon avulla voidaan määritellä tiettyyn asiakirjaan liittyvät tunnistetiedot ja muut mahdolliset tiedot, ja niitä käytetään tiedonhakuun sekä tiedonhallintaan ja tiedon identifioimiseen sekä siirtämiseen ja dokumentointiin.

Metatiedot helpottavat ja nopeuttavat tiedonhakua asiakirjamassasta. Metatiedoista puhutaan myös kuvailutietoina, ominaisuustietoina, ja tiedonhallintalakiluonnoksessa myös yksilöintitietoina.

Metatietojen olemassaolo on välttämätöntä, jos tietoja halutaan käsitellä ja löytää tehokkaasti. ⁸⁶ Tiedonhallinta vaatii, että tiedon olemassaolo ja sijainti tiedetään koko ajan.⁸⁷ Metatietojen avulla tietoa paikannetaan, kuvaillaan ja selitetään niin, että niiden palauttaminen, käyttö ja hallinnointi resurssina on helpompaa.⁸⁸

Pekka Henttosen mukaan metatiedot kuvaavat asiakirjoja ja niiden kontekstia, ja suuri osa asianhallintajärjestelmille asetetuista vaatimuksista kohdistuu juuri metatietoihin sekä niiden sisältöön.⁸⁹ Metatiedot ovat arkistoinnissa ja asiakirjahallinnossa aina olleet tärkeässä asemassa, mutta digitalisaation edetessä niiden asema on muuttunut entistä keskeisemmäksi. Euroopassa erityisesti julkinen hallinto tuottaa lainsäädännön kehityksestä johtuen, mutta myös omasta aloitteestaan suurimman osan digitaalisesta tiedosta, ja sillä on tarve saada toimitettua tämä tieto asiakkailleen, jolloin metatiedot on havaittu toimivaksi tavaksi digitaalisen tiedon löytämiseen ja palauttamiseen, ja näin metatietojen merkitys on alkanut korostua entisestään. Digitalisaatio on vaatinut proaktiivista puuttumista metatietojen taltioimiseksi, ja tällöin takautuvasti tehtävät kuvailut ovat riittämättömiä. Digitaalisessa ympäristössä tietoisesti laadittu suunnitelma metatietojen

86 Voutilainen 2019, 319; Kaario ja Peltola 2008, 25; Roos(toim.) 2009, 16; Troselius ja Sundqvist 2012, 7;

McKemmish, Ackland ja Reed 1999, 73; Kilkki 2003, 106.

87 Bailey 1999, 35.

88 Tambouris, Manouselis ja Costopoulou 2007, 178.

89 Henttonen 2015, 190.

hallinnoimiseksi onkin osoittautunut äärimmäisen tärkeäksi.⁹⁰ Metatietoja muodostuu jatkuvasti asiakirjan koko elinkaaren ajan eli asiakirjan muodostumisesta sen hävittämiseen tai arkistointiin saakka.⁹¹ Tiedonhallintalakiluonnoksen kuudennen luvun tavoitteena oli saada nämä metatiedot talteen.

Asianhallinnassa metatietojen käyttötarkoitus on asiakirjojen identifioiminen, todentaminen ja kontekstualisointi. Niiden avulla voidaan myös todentaa, identifioida ja kontekstualisoida ne henkilöt, järjestelmät ja prosessit, jotka laativat, hallitsevat, ylläpitävät sekä käyttävät näitä asiakirjoja. Metatiedot voidaan jakaa kuvailu-, käyttö-, tunniste-, käsittelysuunnitelmametatietoihin sekä käsittelyhistoriaan. Asiakirjahallinnassa metatietojen hyöty on selkeä, ne mahdollistavat sen, että asiakirjat voidaan taltioida ja hallita, ja että niitä voidaan siirtää ja säilyttää pitkiäkin aikoja.⁹²

Metatiedoista on olemassa erilaisia suosituksia ja malleja, sekä kansainvälisiä että kotimaisia.

Kotimaisia suosituksia ovat esimerkiksi JHS-suositukset, kuten JHS 143 Asiakirjojen kuvailun ja hallinnan metatiedot -suositus, jossa määritellään ne metatiedot, joita tarvitaan julkisen hallinnon asiakirjahallinnassa ja asiakirjojen julkaisemisessa. Valtio ja kunnat laativat JHS-suosituksia vuosina 1992 – 2019 yhteistyötä tehden. Suositukset hyväksyttiin julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunta Juhta:ssa, ja niiden laatimista ohjasi neuvottelukunnan alainen JHS-jaosto. JHS- järjestelmä lakkautettiin 2020, sillä sen säädösperusta lakkasi tiedonhallintalain tullessa voimaan.⁹³

Kansallisarkiston SÄHKE2 -metatietomalli on sähköisten asiakirjallisten tietojen käsittelyn, hallinnan ja säilyttämisen normi, joka tuli voimaan vuonna 2009, ja sen voimassa oloa on jatkettu toistaiseksi. SÄHKE2 -normissa määritellään tarvittavat metatiedot mm. asiakirjoille, asiankäsittelylle ja toimenpiteille.⁹⁴ Tiedonhallintalakiluonnoksen yksilöinti- eli metatietovaatimukset noudattelevat SÄHKE2- mallia.

90 Troselius ja Sundqvist 2012, 7; McKemmish, Ackland ja Reed 1999, 73; Tambouris, Manouselis ja Costopoulou 2007, 179 -180.

91 Kilkki 2003, 113.

92 Roos 2009(toim.), 16; Troselius ja Sundqvist 2012, 10; Tambouris, Manouselis ja Costopoulou 2007, 178.

93 ”JHS-suositukset”. 10.5.2021. < https://www.suomidigi.fi/ohjeet-ja-tuki/jhs-suositukset>

94 Sähköisten asiakirjallisten tietojen käsittely, hallinta ja säilyttäminen.

<https://arkisto.fi/uploads/normit/valtionhallinto/maarayksetjaohjeet/normiteksti_suomi.pdf>